Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционная модель государственного финансового контроля в Российской Федерации 14
1. Конституционные основы, понятие и система государственного финансового контроля 14
2. Государственный финансовый контроль в системе разделения властей 37
3. Роль государственного финансового контроля в социально-экономическом развитии и борьбе с коррупцией в Российской Федерации59
Глава 2. Конституционно-правовые основы организации и деятельности органов внешнего государственного финансового контроля 81
1. Конституционно-правовой статус Счетной палаты Российской Федерации 81
2. Контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации 103
3. Совершенствование законодательства Российской Федерации в сфере внешнего государственного финансового контроля 122
Заключение 142
Приложение №1 152
Список литературы 164
- Конституционные основы, понятие и система государственного финансового контроля
- Государственный финансовый контроль в системе разделения властей
- Конституционно-правовой статус Счетной палаты Российской Федерации
- Контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации
Введение к работе
контроля за общественными финансами были и остаются делом
первостепенной важности. По словам Президента Российской Федерации,
«организация надежного контроля за целевым исполнением бюджетов и
государственного имущества - одно из важнейших условий построения
сильного и благополучного государства, защиты интересов его граждан»1.
Известный немецкий исследователь К. Фогель не случайно определил роль финансов в современном государстве следующим образом: «Финансы — это реальность Конституции, сила государства, его нервы»2. В демократическом государстве осуществляемый исполнительной и законодательной властью независимо друг от друга финансовый контроль является и одной из функций управления, и атрибутивным свойством демократического правового государства.
В демократическом правовом государстве контроль приобретает особый характер. Контроль со стороны государства за системообразующими общественными институтами и отдельными аспектами жизни его граждан в таком государстве обязательно дополняется независимым контролем за действиями самого государства со стороны парламента, контрольных органов и институтов гражданского общества.
Проблема создания эффективного механизма общественного контроля за деятельностью государственной системы остается актуальной на протяжении всего времени существования государственных образований. Неудивительно, что и сегодня вопрос о контроле за деятельностью государства в финансовой сфере стоит особенно остро.
Централизация государством общественных финансовых ресурсов обусловлена необходимостью дальнейшего их использования для решения установленных задач, которыми могут быть как решение общественно
1 Путин В.В. Всероссийское совещание руководителей контрольно-сметных органов России. Москва, 8-9
декабря 2000г.
2 Государственное право Германии / Под ред. Й.Изензее и П. Кирххофа. М., 1994. Стр.112.
важных вопросов, так и самообеспечение действующего механизма государственного управления. Такой процесс — это одно из условий не только эффективного функционирования самого государства, но и существования самой нации.
Наделение обществом представителей государственного управления властными полномочиями нередко приводило и приводит к злоупотреблениям ими своими правами и обязанностями. Государственные финансовые ресурсы не должны рассматриваться чиновниками как предмет личной собственности. Государственный бюджет - это в большинстве своем денежные средства, которые мы уплачиваем в качестве налогов. Деньги налогоплательщиков, то есть каждого из нас, всего населения, должны идти на нужды налогоплательщиков, то есть расходоваться на нужды каждого из нас и всего населения. Государство как гарант и выразитель интересов всех слоев населения должно преследовать цель глобального характера - финансовое обеспечение нужд и потребностей государства и всего общества.
Современный этап развития российского государства характеризуется реализацией национальных проектов, представляющих собой крупномасштабные, общенациональные социально-экономические задачи, решение которых предъявляет новые требования и к организации государственного финансового контроля как составной части системы государственного управления, которая должна отвечать новым ориентирам социально-экономического развития страны.
Таким образом, актуальность темы исследования определяется, прежде всего, происходящим в настоящее время интенсивным реформированием всей системы финансового управления, которое направлено на обеспечение открытости финансовой деятельности государства и повышение эффективности государственного контроля. Кроме того, актуальность данного исследования, заключается в недостаточной разработке вопросов конституционно-правового регулирования финансового контроля и
адекватности действующих правовых норм о финансовом контроле конституционным основам его регулирования.
Происходящая настройка всей системы государственного финансового контроля вызывает необходимость решения проблем, связанных с совершенствованием законодательства в этой сфере. Кроме того, проводимые в сфере государственного управления реформы не способствуют укреплению внешнего контроля, решению его актуальных проблем. Они наоборот пытаются принизить значение этого вида контроля в нашем государстве.
Построение в России эффективной системы государственного финансового контроля позволит гражданам реализовывать свои важнейшие конституционные права, которые являются высшей ценностью в нашем государстве согласно Конституции Российской Федерации.
Степень разработанности темы исследования. Специфика исследуемой проблемы вызвала необходимость обращения, как к отечественной, так и зарубежной научной литературе, освещающей различные аспекты механизма осуществления государственного финансового контроля. Интерес к освещаемой тематике в последние годы значительно усилился. Прежде всего, это вызвано тем, что государственный бюджет - это единственный источник удовлетворения потребностей всего общества. От того насколько правильно и эффективно он будет расходоваться, зависит и степень обеспечения различных потребностей каждого из нас. Кроме того, в России как демократическом правовом государстве институт внешнего финансового контроля является достаточно новым. Также следует отметить, что настоящее исследование посвящено конституционным аспектам государственного финансового контроля, в связи с чем в данном ракурсе имеется относительно небольшое количество работ, посвященных исследуемой теме.
Проблемные вопросы, связанные с конституционно-правовым регулированием государственного финансового контроля привлекали
внимание и изучались такими учеными, как СБ. Абрамов, С.А. Авакьян, Л.В. Акопов, М.В. Баглай, П.Д. Баренбойм, М.И. Бесхмелышцын, В.В. Бурцев, А.А. Васильев, М.В. Васильева, О.В. Владимирова, Л.И. Воронина, И.Н. Глебов, Е.Ю. Грачева, В.Н. Григорьев, В.А. Двуреченских, А.В. Зимин, Ю.Ф. Кваша, Е.В. Коврякова, А.А. Корнилаева, А.В. Коровников, А.В. Кузнецов, В.И. Лафитский, В.П. Малахов, В.А. May, В.В. Мясников, Н.Д. Погосян, А.С. Прудников, О.В. Роньжина, Е.Н. Синева, А.Д. Соменков, СВ. Степашин, К.В. Сурков, A.M. Тарасов, И.В. Тулякова, Е.А. Чегринец, В.И. Червонюк, Ю.А. Чернавин, В.Е. Чиркин, СМ. Шахрай, В.И. Шлейников, СО. Шохин, А.А. Ялбулганов и др. В своих трудах авторы не только предлагают меры по дальнейшему совершенствованию государственного финансового контроля, но и критикуют недостатки правовой базы, указывают на необходимость выработки и внесения на обсуждение других предложений.
Разработкам ученых, их методологии, сущности, понятийным элементам диссертант уделяет особое внимание. Многие теоретические выводы, положившие начало переосмыслению сущности государственного финансового контроля, имеют в настоящее время большую актуальность. Большое количество вопросов, связанных с конституционными аспектами государственного финансового контроля, остаются нерешенными либо слабо урегулированными, поэтому нуждаются в научном осмыслении. Основные направления в построении эффективной системы государственного финансового контроля и дальнейшего ее развития диссертант видит в создании единой правовой основы организации и функционирования системы органов как внутреннего, так и внешнего государственного финансового контроля; определении четких правовых условий создания и деятельности контрольных органов на всех уровнях; в усилении роли контрольно-счетных органов в деятельности государства; в улучшении взаимодействия с этими органами органов законодательной и исполнительной власти, правоохранительных и других контрольных органов; в придании внешним контрольно-счетным органам необходимой степени
независимости и самостоятельности, что сделает их подлинными органами финансового контроля от имени и во имя общества. Это в полной мере будет соответствовать руководящим принципам контроля, закрепленным в Лимской декларации3.
Не во всех имеющихся работах по тематике данного исследования учтены последние изменения в действующем законодательстве в области государственного финансового контроля, которые в последнее время имеются в большом количестве. В данных работах не освещены последние теоретические и практические разработки в области конституционно-правового регулирования государственного финансового контроля.
В диссертационном исследовании нашли отражение и взгляды зарубежных авторов, которые имеют особое значение для раскрытия существа демократических принципов государственного финансового контроля, а также его значимости для демократического правового государства.
Объектом диссертационного исследования являются правовые
отношения и общественные интересы, складывающиеся в процессе
осуществления государственными органами контроля за
общегосударственными финансовыми ресурсами, а также в процессе реализации гражданами своих конституционных прав на управление делами государства и получение достоверной информации.
Предметом исследования являются: совокупность юридических норм, закрепляющих конституционно-правовое регулирование государственного финансового контроля, его систему и порядок осуществления; деятельность государственных органов по непосредственному осуществлению финансового контроля за публичными средствами и ресурсами; действующее законодательство в области государственного финансового контроля, практика его применения и возможные пути совершенствования.
Лимская декларация руководящих принципов контроля. //Правовое регулирование государственного финансового контроля в зарубежных странах. - М.: Прометей, 1998. Стр.42-53.
Цель исследования состоит в том, чтобы на основе современной правовой науки, действующего законодательства и соответствующей практики комплексно проанализировать проблемы конституционно-правового регулирования государственного финансового контроля в Российской Федерации. На этой основе разработать теоретические и практические рекомендации и предложения по разрешению существующих проблем в области государственного финансового контроля и его совершенствованию. Это тем более необходимо в условиях отсутствия в России комплексной теории и единой концепции государственного контроля.
Диссертантом исследованы вопросы конституционно-правового регулирования государственного финансового контроля, определена терминологическая основа и соотношение таких понятий, как контроль и надзор, финансовый контроль, государственный финансовый контроль, внешний и внутренний государственный финансовый контроль, аудит, парламентский контроль, система государственного финансового контроля, что позволяет разработать теоретико-методологическую основу исследования.
Для достижения указанной цели надлежало решить следующие задачи:
раскрыть сущность и правовую природу государственного финансового контроля;
проанализировать опыт организации и осуществления государственного финансового контроля в России с момента принятия новой Конституции РФ;
определить конституционно-правовой статус Счетной палаты как высшего органа финансового контроля, а также конституционно-правовой статус контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, рассмотреть проблемные вопросы конституционно-правового регулирования их деятельности;
выявить и рассмотреть проблемные вопросы конституционно-правового регулирования государственного финансового контроля, сформулировать выводы, предложения и рекомендации по его совершенствованию;
рассмотреть международную практику организации государственного финансового контроля, провести сравнительно-правовое исследование;
исследовать действующую систему нормативно-правовых актов,
регламентирующих конституционно-правовое регулирование
государственного финансового контроля;
на основе материалов диссертационного исследования выработать
предложения и рекомендации, направленные на оптимизацию и
совершенствование конституционно-правового регулирования
государственного финансового контроля.
Методология и методика исследования. Методология данной работы опиралась на принципы формально-логического исследования, ее базу составляет комплекс общенаучных и социальных методов познания общественно-политической и правовой действительности, а также метод перехода от общего к частному, от абстрактного к конкретному. В процессе исследования применялись исторический, конкретно-социологический, сравнительно-правовой методы, метод системного анализа. Теоретической основой исследования явились научные труды в области философии, теории государства и права, конституционного права, социологии, относящиеся к тематике рассматриваемой проблемы.
Эмпирическую базу исследования составили: Конституция Российской Федерации и основные законы (конституции и уставы) субъектов Российской Федерации; действующее законодательство в сфере государственного финансового контроля как федерального, так и регионального уровней; судебная практика Конституционного Суда Российской Федерации; внутриведомственные нормативно-правовые акты, касающиеся государственного финансового контроля; публикации в научных
журналах, центральной и местной периодической печати, монографии, другие отдельные издания и архивные данные.
Научная новизна исследования заключается в том, что в нем сделана попытка комплексного анализа конституционно-правовых основ государственного финансового контроля в современных условиях. Диссертант представляет свое видение понятия и системы государственного финансового контроля. В работе рассматривается место государственного финансового контроля и органов, его осуществляющих, в системе разделения властей. Определяется роль государственного финансового контроля в социально-экономическом развитии страны и борьбе с коррупцией, анализируются итоги проведенной в Российской Федерации приватизации и перспективы начавшейся реализации национальных проектов через призму финансового контроля.
Диссертант определяет конституционно-правовой статус Счетной палаты Российской Федерации, а также контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации; излагает проблемные вопросы во взаимоотношениях этих органов с различными ветвями власти, как на федеральном, так и на региональном уровнях; рассматривает конституционно-правовые основы деятельности контрольно-счетных органов, формулирует конкретные предложения по повышению эффективности и результативности их деятельности; раскрывает механизм реализации гражданами своих конституционных прав в процессе функционирования счетных палат.
В диссертационном исследовании приводится системный анализ законодательства в сфере государственного финансового контроля, формулируются конкретные предложения по его совершенствованию.
Проведенное исследование позволило сформулировать следующие основные положения, выносимые на защиту:
1. Слабость конституционно-правовых основ регулирования государственного финансового контроля в Российской Федерации является в
настоящее время тормозящим фактором его развития и взаимодействия контрольных органов различных ветвей власти. Решение актуальных проблем конституционно-правового регулирования государственного финансового контроля необходимо начинать с создания единой правовой основы организации и функционирования его системы, четких правовых условий создания и деятельности контрольных органов на всех уровнях. Для реализации этих мер возникает потребность в принятии Федерального закона «О государственном финансовом контроле», устранении противоречий и пробелов в действующем законодательстве с целью уточнения правового статуса органов государственного финансового контроля различных ветвей власти и четкого разграничения компетенции между ними.
С целью реализации в российской правовой системе общепризнанных международных принципов финансового контроля необходимо внесение соответствующих изменений и дополнений в Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации», а также принятие Федерального закона «Об общих принципах организации контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».
2. Создание нового отдельного органа, который бы выполнял координирующую функцию в системе государственного финансового контроля, приведет к еще большему увеличению числа контрольных органов, возникновению дополнительных проблем с разграничением компетенции и полномочий между ними, что, кроме того, не будет вписываться в рамки проводимой административной реформы. Роль координатора финансовых контрольных органов целесообразно возложить на Счетную палату Российской Федерации - высший орган финансового контроля. Ее главенствующая роль объясняется тем, что она представляет собой независимый конституционный орган внешнего финансового контроля, функционирующий от имени всех граждан России, что придает ей наивысший уровень демократической легитимации по отношению к остальным органам финансового контроля различных ветвей власти.
В настоящий момент широкие полномочия исполнительной власти по управлению государственными финансовыми и материальными ресурсами малоподконтрольны российскому парламенту. Представляется целесообразным реализовать на практике институт ответственности исполнительных органов в случае неутверждения парламентом их отчета об исполнении бюджета. Это будет являться одним из инструментов конституционного воздействия на органы исполнительной власти и механизмов ограничения бесконтрольности их деятельности.
Посредством деятельности Счетной палаты граждане согласно части 2 статьи 3, части 2 статьи 24, части 1 статьи 32 Конституции Российской Федерации реализуют свои конституционные права на участие в управлении делами государства, а также на получение достоверной информации.
Предлагается дополнение государственного финансового контроля общественным контролем в лице общественных организаций, что имеет первостепенную важность для общества, заинтересованного в независимом и объективном контроле за государственным управлением. Главной целью деятельности таких общественных организаций должно быть создание системы общественного контроля за законностью и эффективностью расходования средств государственного бюджета как общественного достояния. Это принципиально важно в условиях неразвитого гражданского общества в России.
Контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации должны представлять собой самостоятельные, организационно и функционально независимые органы внешнего государственного финансового контроля, не входящие в состав и не являющиеся структурными подразделениями образующих их органов законодательной (представительной) власти, обладающие статусом юридического лица. Такая правовая форма региональных органов внешнего финансового контроля в
наиболее полной мере будет отвечать конституционным основам и международным принципам их организации и деятельности.
Теоретическая и практическая значимость. В диссертационном исследовании освещаются проблемные вопросы конституционно-правового регламентирования государственного финансового контроля. Теоретические обобщения и выводы, сформулированные диссертантом, могут быть использованы при разработке единой концепции государственного финансового контроля в России, а также в практической деятельности органов государственного финансового контроля. Предложения по совершенствованию законодательства в сфере государственного финансового контроля могут быть использованы в законотворческом процессе, а также стать предметом законодательной инициативы заинтересованных органов государственной власти
Апробация результатов исследования. Теоретические и практические выводы и положения диссертационного исследования были изложены в трех научных публикациях, а также докладывались на межвузовских и региональных научно-практических конференциях, проходивших в Москве и Твери в 2003 - 2005 годах. Результаты диссертационного исследования были внедрены в практику деятельности Счетной палаты Российской Федерации, а также в учебный процесс Брянского филиала Московского университета МВД России.
Структура и объем диссертации обусловлены содержанием темы, задачами и логикой проведенного исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, приложения и библиографии. Основные выводы представлены по параграфам и в заключении. Работа выполнена в соответствии с требованиями ВАК России.
Конституционные основы, понятие и система государственного финансового контроля
Роль государственного финансового контроля в современных условиях, безусловно, возрастает. Дело здесь не только в том, что многократно усложняются связи и отношения в финансово-экономической сфере, увеличивается количество субъектов и видов финансовой деятельности, изменяется законодательство, совершенствуются схемы финансовых преступлений.
Дело и в том, что с развитием общества развиваются и усложняются его интересы, которые охватывают самые разные сферы: экономическое развитие, здравоохранение, образование, культуру, экологическую безопасность, правопорядок, национальную оборону и т.д. При этом единственным ресурсом, за счет которого общество может удовлетворять свои интересы, - это бюджет. Полнота и эффективность удовлетворения общественных интересов зависят от правильности формирования и эффективности расходования государственного бюджета. От этого, в свою очередь, зависит то, куда движется наше общество: к прогрессу и процветанию или к стагнации и распаду.
Механизм управления государством посредством централизованной аккумуляции финансовых ресурсов и организации процесса их перераспределения требуют создания четкой системы финансового контроля, способной обеспечить законность финансовой деятельности государства и оценить ее эффективность и целесообразность.
Понятие «контроль», используемое в русском языке, имеет французские корни. Современные ученые придерживаются единой позиции, что оно произошло от французского слова controle, которое применялось для обозначения встречной, вторичной записи с целью проверки первой6. В английском же языке сходное по звучанию слово control может быть использовано для обозначения состояния управления, руководства, регулирования, распоряжения, господства, насилия, власти.
В современном значении рассматриваемое понятие чаще всего наделяют следующим лексическим смыслом: контроль - проверка, а также постоянное наблюдение в целях проверки или надзора .
В тоже время между понятиями контроль и надзор существуют различия. Надзор состоит в наблюдении за законностью деятельности, тогда как контроль охватывает наряду с законностью и целесообразность деятельности. При надзоре между проверяющим и проверяемым отсутствует организационное подчинение, и орган надзора не вмешивается в оперативную деятельность поднадзорного органа. Органы надзора наделены полномочиями на применение к поднадзорным мер воздействия.
Анализ литературы свидетельствует о том, что в определении сущности контроля среди ученых нет единства, авторы определяют его по-разному. Известные на настоящий момент авторские трактовки анализируемого понятия хотя и отличаются некоторыми нюансами, но в целом они схожи.
Подходы к определению этого понятия не столько отражают стремление дать универсальную формулу понятия контроля, сколько являются следствием рассмотрения данного феномена через призму интересов представителей различных научных направлений - философских, управленческих, политических, правовых, кибернетики.
В связи с этим можно согласиться с позицией каждого из авторов, так как в его индивидуальном подходе содержится какой-либо элемент того большого и емкого содержания, которым обладает понятие «контроль».
В словаре-справочнике по социальному управлению контроль определяется как проверка; наблюдение с целью проверки исполнения законов, постановлений, управленческих решений и т.п.
Согласно ст.1 Лимской декларации руководящих принципов контроля, «Организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом».
Таким образом, можно констатировать, что контроль в целом - не что иное, как осуществление функции управления. Контроль позволяет получать информацию о состоянии объекта управления, о характере и результативности управленческого воздействия на него. Он также обеспечивает обратную связь между теми, кто принимает управленческие решения, кто их осуществляет, и объектами управления.
Контроль является и самостоятельным видом работы. Его сущность состоит в наблюдении за соответствием деятельности подконтрольного объекта тем предписаниям, которые объект получил от управляющего органа или должностного лица12.
Из буквального смысла такого определения следует, что контроль осуществляется в целях наблюдения и охватывает сбор данных и передачу информации в компетентные органы о результатах контрольных мероприятий, которые направлены на выявление причин обнаруженных отклонений и определение пути их устранения в целях эффективного функционирования государственных органов власти.
Государственный финансовый контроль в системе разделения властей
Необходимость рассмотрения государственного финансового контроля в контексте принципа разделения властей обусловлена тем, что он осуществляется контрольными органами, которые относятся к различным ветвям власти. Сегодня на практике существует явное непонимание различия в компетенции данных органов, которое иногда приводит к смешению выполняемых ими функций, выстраиванию нетипичных (субординационных) отношений между ними.
Принцип разделения властей впервые в Российской Федерации провозглашался в принятой 12 июня 1990 года Декларации о государственном суверенитете РСФСР. В ней говорилось о том, что разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную является важнейшим принципом функционирования Российской Федерации как правового государства. В 1992 году в статью 1 Конституции РФ 1978 года было внесено дополнение, в соответствии с которым разделение властей признавалось незыблемой основой конституционного строя России наряду с народовластием, федерализмом и республиканской формой правления. Но тогда этот принцип не был последовательно проведен в Конституции.
Основоположниками принципа разделения властей считаются англичанин Джон Локк и француз Шарль Луи Монтескье, а также их многочисленные последователи, которые убедительно показали антинародный характер неразделенной, единой государственной власти, ведущей к социальной несправедливости, диктатуре, произволу и бесправию.
Благодаря разделению властей в системе государственной власти устанавливается порядок взаимоотношений между органами государственной власти, позволяющий им сдерживать и контролировать друг друга, не допускать концентрации власти в руках одного лица или органа. Каждая из ветвей власти самостоятельна и независима в реализации своих полномочий. Ни одна из них не может принять на себя осуществление функций другой ветви власти. Все государственные органы действуют в рамках своей компетенции. При этом все ветви власти взаимосвязаны, взаимодействуют и образуют единый государственный механизм.
Таким образом, принцип разделения властей предполагает установление механизма сдержек и противовесов в организации и осуществлении государственной власти, который обеспечивает самостоятельное функционирование и взаимодействие органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Благодаря этому создаются дополнительные правовые гарантии, препятствующие развитию в государстве авторитарных и тоталитарных тенденций, обеспечивающие свободу в обществе, защиту прав и свобод человека и гражданина.
Вопросы, касающиеся системы разделения властей достаточно подробно рассмотрены в науке, поэтому в рамках этой работы нет смысла подробно на них останавливаться. Целесообразно рассмотреть диалектику государственного финансового контроля и разделения властей, а также возможные пути модернизации этой концепции в целях построения в России демократического правового государства.
Любая сложносоставная система не может функционировать без механизма взаимодействия ее элементов. От эффективности такого взаимодействия элементов системы, от слаженности их работы зависит и сам результат деятельности всей системы в целом. От особенностей имеющегося механизма взаимодействия зависит также результат деятельности каждого из элементов системы в отдельности. Тем самым, в результате нарушения взаимодействия будет нарушаться нормальная работа, и снижаться эффективность всей системы в целом, а также каждого из ее элементов в отдельности.
Рассматривая государственную власть как систему из трех элементов, которыми являются законодательная, исполнительная и судебная ветви власти, необходимо отметить, что достижение нужного результата каждым из этих элементов самостоятельно практически невозможно. Без отлаженного механизма взаимодействия решение каждым из элементов своих задач будет затруднено и не окажет необходимого воздействия на работу системы в целом, кроме того, может вообще потерять смысл.
Например, создание законодательной ветвью власти эффективного правового поля в той или иной сфере невозможно без ее взаимодействия с органами исполнительной и судебной власти.
Так и осуществление эффективного государственного финансового контроля невозможно без взаимодействия всех контрольных органов между собой и с другими государственными органами различных ветвей власти. К сожалению, приходится констатировать факт отсутствия взаимопонимания в вопросах разграничения компетенции контрольных органов различных ветвей власти.
Камнем преткновения во взаимоотношениях Счетной палаты и Правительства не без участия парламентариев стали некоторые положения статьи 14 Федерального закона «О Счетной палате РФ».
Согласно части 2 этой статьи Счетная палата ежеквартально по установленной форме представляет Федеральному Собранию Российской Федерации оперативный отчет о ходе исполнения федерального бюджета, в котором приводятся фактические данные о формировании доходов и произведенных расходах в сравнении с утвержденными федеральным законом о федеральном бюджете на текущий год показателями за истекший период,квартал.
Правительство РФ посчитало, что указанное положение является вмешательством в его прерогативы, поскольку представление Государственной Думе отчета об исполнении федерального бюджета отнесено в соответствии с пунктом «а» части 1 статьи 114 Конституции РФ к его компетенции. Это же полномочие продублировано в пункте 3 статьи 15 Федерального конституционного закона «О Правительстве РФ», где перечисляются полномочия Правительства РФ в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики.
Конституционно-правовой статус Счетной палаты Российской Федерации
Исследование конституционных основ правового статуса Счетной палаты Российской Федерации (далее - Счетная палата) обусловлено недостаточной его изученностью. Нормы международного права, регламентирующие организацию и деятельность высших органов финансового контроля, не в полной мере находят свое отражение в российском законодательстве. Результатом такого положения дел является не совсем правильное понимание значения Счетной палаты как органа, осуществляющего независимый внешний финансовый контроль, в государственном управлении и укреплении демократических основ российской государственности.
Понятие «статус» в русском языке имеет два значения: общераспространенное или литературное и узкотерминологическое или специально-юридическое. В первом значении статус - это сложившееся состояние, положение 07. В юридической сфере статус - это установленное нормами права положение его субъектов, совокупность их прав и обязанностей108. Конституционно-правовой статус Счетной палаты представляет собой совокупность правовых норм, содержащихся в Конституции Российской Федерации, других законодательных актах, характеризующих ее положение в системе органов государственной власти и закрепляющих совокупность ее прав и обязанностей.
На многих этапах истории России предпринимались попытки организовать внешний, независимый от исполнительной власти контроль за распоряжением государственными финансовыми и материальными ресурсами. Только с принятием 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации, которая закрепила демократические основы новой российской государственности, практическая организация такого контроля стала возможной.
В соответствии с частью 5 статьи 101 Конституции Российской Федерации для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом.
Указанный в Конституции Российской Федерации и вступивший в силу 11 января 1995 года Федеральный закон №4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»109, был принят Государственной Думой 18 ноября 1994 года и одобрен Советом Федерации 7 декабря 1994 года.
Статья 1 указанного закона определяет, что Счетная палата является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием Российской Федерации и подотчетным ему. Это определение, сформулированное законодателем, является легальным определением Счетной палаты, что означает необходимость использования данного термина в правовых целях исключительно в том значении, которое указано в нем.
В настоящее время в литературе встречаются следующие авторские определения Счетной палаты:
«Счетная палата - орган, создаваемый парламентом для контроля за исполнением государственного бюджета и финансовых законов».
«Счетная палата - высшая инстанция в стране по контролю за исполнением государственного бюджета, финансовых законов и вообще осуществления контроля за счетами органов публичной власти. Обеспечивает соблюдение финансовой дисциплины и помогает высшим органам власти государства в названной области».
«Счетная палата Российской Федерации - независимый, высший, коллегиальный орган единой государственной власти, осуществляющий внешний финансовый контроль за своевременным, правильным, целевым и эффективным расходованием государственных бюджетных средств, иных финансовых источников, поступлением в бюджет, управлением объектами государственной собственности всеми субъектами независимо от форм собственности, а также за законностью внешнеэкономической деятельности компетентных структур независимо от их местонахождения».
В настоящее время в международной практике для обозначения государственного органа, в компетенцию которого входит осуществление внешнего финансового контроля, используется унифицированное название — Высший орган финансового контроля (далее - ВОФК).
Одно из общепризнанных определений понятия ВОФК содержится в статье 1 Киевской декларации, согласно которой под ними понимаются «государственные органы, главной функцией которых является внешний контроль за управлением государственными финансовыми ресурсами и государственной собственностью в порядке, установленном национальным законодательством».
В определении Счетной палаты законодатель использовал три основных идентифицирующих признака ВОФК: принадлежность Счетной палаты Российской Федерации к органам государственной власти (Счетная палата - государственный орган); общая обрисовка генеральной функции Счетной палаты Российской Федерации (Счетная палата - орган контроля);
Контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации
Контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации, являющиеся органами внешнего государственного финансового контроля, начали создаваться после принятия Конституции 1993 года, провозгласившей Россию демократическим федеративным правовым государством.
За прошедшее уже более десяти лет время была проделана большая работа по становлению в России института внешнего государственного финансового контроля. По состоянию на 2005 год контрольно-счетные органы, созданные законодательными органами, существуют во всех субъектах Российской Федерации за исключением Республики Хакасия.
Авторитет и признание контрольно-счетных органов растут, ощутимей становится результативность их деятельности. Но не стоит скрывать, что становление в Российской Федерации института внешнего государственного финансового контроля проходило и проходит не просто. После многих лет тоталитарного правления еще не в полной мере осознан один из важнейших принципов демократического управления: исполнительная власть - это лишь наемный управляющий, назначенный обществом для управления общественными средствами, и общество имеет полное право контролировать, насколько действия управляющего отражают общественные интересы.
Главной особенностью контрольно-счетных органов, осуществляющих внешний государственный финансовый контроль, является то, что они ни структурно, ни функционально не зависят от исполнительной власти, а, значит, имеют все возможности объективно оценивать ее действия.
Создавая такой контроль, демократическое государство демонстрирует обществу свою заинтересованность в обеспечении объективной и профессиональной подконтрольности государственного управления обществу в лице его избранных представителей - органов законодательной власти. Гласность, открытость и прозрачность в деятельности органов внешнего государственного финансового контроля содействуют укреплению доверия народа к действиям государственной власти. Подобное доверие многого стоит, так как является залогом стабильности и в экономике, и в государстве.
Развитыми демократическими государствами эта истина усвоена уже давно. В нашей стране приходится признать, что важность внешнего государственного финансового контроля еще не достаточно осознана российским обществом. Но можно выразить уверенность в том, что с развитием гражданского общества в России его внимание к деятельности контрольно-счетных органов будет обязательно возрастать.
Уже не только зарубежный, но и отечественный опыт показывает, что у органов внешнего государственного финансового контроля значительно больше возможностей, чем у органов внутреннего финансового контроля, которые стеснены рамками ведомственной принадлежности. В тоже время стоит отметить, что результативность работы этих органов, их воздействие на управление во многом зависят от того, как и насколько поддерживают и обеспечивают условия их эффективной деятельности органы законодательной власти.
В тех субъектах Российской Федерации, где законодатели озабочены, чтобы в их регионах эффективно осуществлялся внешний государственный финансовый контроль, ими уделяется достаточно внимания обеспечению эффективности деятельности контрольно-счетных органов, проводится активное взаимодействие с ними. В результате существенно сокращается число нарушений в сфере использования государственных средств, а также повышается экономность и эффективность использования таких средств.
На практике правовой статус контрольно-счетных органов и объем их полномочий отличаются в каждом субъекте Российской Федерации. Приводя различия в полномочиях контрольно-счетных палат, например, в отношении осуществления ими аудита эффективности, следует сказать, что ряд счетных палат регионов вообще не имеют таких полномочий (Республика Татарстан, Республика Саха (Якутия), Саратовская область). У тех контрольно-счетных органов, у которых такие полномочия имеются, их объем существенно различается. Например, контрольно-счетные органы Республики Алтай, Калининградской области, Нижегородской области имеют право контролировать эффективность использования бюджетных средств, средств внебюджетных фондов, государственной собственности, кредитных ресурсов и заемных средств, а также налоговых и других льгот. Контрольно-счетная палата Москвы может контролировать эффективность использования тех же видов государственных средств за исключением эффективности использования государственной собственности. Контрольно-счетные органы Еврейской автономной области имеют право контролировать исключительно эффективность использования государственной собственности, в Иркутской области - только эффективность использования средств внебюджетных фондов. В Челябинской области и Ставропольском крае - лишь эффективность использования бюджетных средств. Является открытым вопрос о правовой форме региональных счетных палат. Региональные законодатели решают этот вопрос исключительно на свое усмотрение, учитывая, что Бюджетный кодекс Российской Федерации об этом прямо ничего не говорит. В результате может складываться одна из следующих ситуаций: создание самостоятельного контрольно-счетного органа со статусом юридического лица, который не входит в состав законодательного органа субъекта Российской Федерации; создание контрольно-счетного органа в составе законодательного органа субъекта РФ без образования юридического лица; отсутствие контрольно-счетного органа в субъекте РФ.
Похожие диссертации на Конституционно-правовое регулирование государственного финансового контроля в Российской Федерации
