Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Роль президента российской федерации в осуществлении государственной функции по обеспечению прав и свобод человека и гражданина 17
1.1.. Конституционная обязанность Российского государства по признанию, соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина 17
1.2. Место Президента РФ в системе государственного обеспечения прав и свобод человека и гражданина 40
1.3. Полномочия Президента РФ по гарантированию прав и свобод человека и гражданина 62
ГЛАВА 2. Взаимодействие президента российской федерации с федеральными органами государственной власти в сфере прав и свобод человека и гражданина 94
2.1. Взаимодействие Президента РФ с Федеральным Собранием в гуманитарной сфере 94
2.2. Роль Президента РФ в обеспечении прав человека органами исполнительной власти Российской Федерации 116
2.3. Взаимодействие главы государства с судебными органами и органами прокуратуры Российской Федерации по защите прав и свобод человека и гражданина 142
Заключение 169
Библиографический список 176
- Конституционная обязанность Российского государства по признанию, соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина
- Место Президента РФ в системе государственного обеспечения прав и свобод человека и гражданина
- Взаимодействие Президента РФ с Федеральным Собранием в гуманитарной сфере
- Роль Президента РФ в обеспечении прав человека органами исполнительной власти Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Конституция Российской Федерации 1993 г. провозгласила Российское государство демократическим, правовым и социально ориентированным, а права и свободы человека - высшей ценностью (ст. 1, 2, 7). Такое государство берет на себя обязанности по признанию, соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права (ст. 17). Общие конституционные обязанности государства в области прав и свобод человека трансформируются в конкретные обязанности государственных органов и должностных лиц, смысл существования которых согласно ст. 18 Конституции РФ состоит в обеспечении прав и свобод личности и достигается эффективной деятельностью в рамках их собственной компетенции.
Особое место в системе государственного обеспечения прав и свобод человека и гражданина занимает Президент Российской Федерации. Основной Закон Российского государства определяет статус Президента как гаранта прав и свобод человека и гражданина, тем самым обязывая его создавать условия и средства их беспрепятственной реализации. Приоритетность положения Президента РФ в системе органов власти по обеспечению прав и свобод вполне обоснованна, так как он выступает персонифицированным представителем государства, который координирует и обеспечивает бесперебойную работу всего государственного механизма и несет за это ответственность. В связи с этим на первый план выдвигаются такие проблемы: пределы и содержание президентских полномочий в области прав человека, соотношение их с полномочиями других органов государственной власти; взаимодействие по обеспечению прав человека главы государства с органами государственной власти; пределы директивности актов и решений Президента.
Наличие широких полномочий главы государства в области прав человека и отсутствие их четкой правовой регламентации,
4 разбалансированность государственного механизма препятствуют эффективному выполнению президентской функции по гарантированию прав и свобод человека и гражданина. На сегодня издано огромное количество актов и принято решений, в том числе самим Президентом РФ, однако проблема с реализацией прав человека остается одной из острейших в России.
В юридической литературе правовой статус Президента РФ неоднократно подвергался анализу, однако до сих пор отсутствует фундаментальное исследование статуса Президента РФ как гаранта прав и свобод. На современном этапе развития страны возникает необходимость комплексного исследования места главы Российского государства в системе государственного обеспечения прав и свобод человека и гражданина и президентских полномочий по их гарантированию. Данная тема важна и многоаспектна, поскольку затрагивает полномочия Президента РФ во всех сферах государственной жизни, по отношению ко всем органам государственной власти и касается каждого российского гражданина.
Целью диссертационного исследования является определение, научное осмысление и анализ конституционно-правового статуса Президента РФ как гаранта прав и свобод человека и гражданина в России.
Достижение поставленной цели потребовало решения системы задач, отражающих логическую последовательность предпринятого изыскания:
уяснение понятия и содержания государственной функции по обеспечению прав и свобод человека и гражданина;
выделение и обоснование особого места главы Российского государства в системе органов государственной власти по обеспечению прав и свобод человека и гражданина;
выявление особенностей полномочий Президента РФ по гарантированию прав и свобод человека и гражданина;
- выработка практических рекомендаций по совершенствованию
взаимодействия главы государства с федеральными органами
5 государственной власти в сфере обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина в России.
Степень разработанности темы исследования. В правовой науке предметом многочисленных исследований являлись как права человека, так и становление института президентства в России, статус и место Президента РФ в системе органов государственной власти.
Проблемы, связанные с институтом главы государства, разрабатывались еще в дореволюционной России (А.С. Алексеев, В.М. Гессен, В.А. Кистяковский, Н.М. Коркунов, С.А. Котляревский, П.И. Новгородцев, Л.А. Тихомиров, Б.Н. Чичерин и др.). В советский период институт президентства как правовой феномен рассматривался в отечественном правоведении сквозь призму его существования на Западе (Я.М. Бельсон, В.И.Ефимов, Э.А. Иванян, М.А. Крутоголов, СБ. Маринин, А.А. Мишин, В.П. Серебренников, В.В. Согрин). Проблемы института президента широко отражены в многочисленных публикациях по конституционному праву зарубежных стран и политологии. Ряд публикаций посвящены анализу правового статуса Президента СССР и РСФСР (АЛ. Аврех, Г.Ф. Александров, Г.В. Атаманчук, Н.Ф. Бабанцев, Э. Георгиян, В.Е. Гулиев, А.Ф. Дашдамиров, В.Д. Зорькин, А.А. Искандеров, Н.М. Кейзеров, Б.М. Лазарев, СБ. Маринин, А.А. Мишин, И.Ф. Покровский, О.Г. Румянцев, В.П. Сальников, Ю.И. Скуратов, В.Н. Топорнин, В.А. Туманов, М.А. Шафир, В.Ф. Яковлев и др.).
Вопросы, связанные с институтом президента, и различные аспекты
его правового статуса в современной России, изучались в работах
С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, Г.В. Барабашева, Д.Н. Бахраха, А.А. Белкина,
К.С. Бельского, Н.В. Витрука, В.Ф. Воловича, Б.И. Габричидзе, Г.В. Дегтева,
Ю.И. Дмитриева, А.Л. Журавлева, Д.Л. Златопольского, СЮ. Кашкина,
Д.А. Ковачева, А.Е. Козлова, Е.И. Козловой, Е.И. Колюшина,
М.А.Краснова, Н.М. Конина, А.А.Котенкова, Б.С.Крылова, В.О. Лучина, В.И. Лысенко, В.В. Маклакова, Г.В. Мальцева, М.Н. Марченко,
Н.А. Михалева, Л.А. Окунькова, А.Н. Писарева, СВ. Поленина,
Л.Л. Попова, А.С. Постникова, В.И. Радченко, М.Р. Сафарова,
Н.А. Сахарова, Г.Н. Селезнева, Б.А. Страшуна, В.Г. Стрекозова, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, Т.Я. Хабриевой, Г.Н. Чеботарева, В.Е. Чиркина, А.Н. Шохина, Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеева, Л.М. Энтина.
Институт президента был предметом диссертационных исследований на соискание ученой степени кандидата юридических наук следующих авторов: СВ. Березки, И.Л. Волошенко, О.Н. Кичалюк, A.M. Ковалева, Л.Б. Лукьяновой, Л.Н. Плехановой, В.И. Радченко, Н.Н. Скрыпникова, М.С. Степаняна, И.В.Филиппова, И.Д. Хутинаева, B.C. Чепикова; доктора юридических наук - В.И. Каинова, В.Н. Суворова. Значительное место институту президента в своих диссертационных исследованиях уделили A.M. Голощапов, Д.С. Ашаев.
В юридической литературе вопросы гарантирования и защиты
конституционных прав граждан рассмотрены в трудах российских юристов
XIX - начала XX в.: Ю.С Гамбарова, А.К. Дживигелова,
Б.А. Кистяковского, М.М. Ковалевского, С.А. Котляревского,
М.И. Свешникова. Тема получила продолжение в трудах A.M. Абрамовича, СС Алексеева, Г.В. Атаманчука, М.В. Баглая, СВ. Бахнина, В.Н. Бутылина, СИ. Глушковой, П.П. Глушенко, А.Р. Еремина, С.Э. Жилинского, В.Д. Зорькина, Д.Л. Златопольского, И.П. Ильинского, А.Ю. Кабалкина, В.А. Карташкина, Б.В. Кожанова, СС Колосовой, Г.Н. Комковой, В.В. Копейчикова, СС Кравчука, О.Е. Кутафина, В.А. Кучинского, Б.М. Лазарева, Е.А. Лукашевой, Г.В. Мальцева, В.А. Масленникова, Н.И. Матузова, А.С Мордовца, Б.А. Назарова, B.C. Нерсесянца, В.И. Новоселова, B.C. Основина, В.А. Патюлина, В.А. Пертцика, Н.А. Придворова, Ф.М. Рудинского, В.Н. Скобелкина, СВ. Соловьевой, У.А. Стартовой, А.В. Стремоухова, М.С. Строговича, К.Б. Толмачева, Б.Н. Топорнина, М.М. Утяшева, А.Г. Хабибуллина, В.М. Чхиквадзе, М.А. Шафира, Б.С Эбзеева и др.
В работах И.Л. Бачило, Б.Н. Габричидзе, В.И. Новоселова, А.Ф. Ноздрачева, B.C. Прониной, М.В. Пучковой, Ю-А. Тихомирова, В.А. Туманова и других, посвященных вопросам общей теории права, а также административного права, рассматривались конкретные полномочия государственного органа или должностного лица в рамках исследования их компетенции, в том числе их обязанности по обеспечению прав граждан.
Значительный вклад в разработку проблемы обеспечения
государственных гарантий прав и свобод человека и гражданина внесли
такие авторы, как С.С. Алексеев, МЛ Байтин, Н.С. Бондарь, Л.Д. Воеводин,
Е.В.Витрук, Ю.А.Дмитриев, В.Т. Кабышев, О.Э. Лейст, В.Д. Ломовский,
Н.И, Матузов, М.А. Миронов, А.В. Мицкевич, А.С. Мордовец,
В.А. Патюлин, М.В. Пучкова, И.В. Ростовщиков, В.Н. Скобелкин, А.А. Уваров, И.Е. Фарбер, В.А. Четверний, В.И. Чиркин, Б.С. Эбзеев и др.
Гарантии и защита прав человека был предметом диссертационных сочинений на соискание ученой степени кандидата юридических наук следующих исследователей: Д.А. Авдеева, И.А. Алжеева, А.В. Безлепкина, С.Н. Бочаровой, О.В. Герасимовой, А.А. Гончаровой, К.В. Сангаджиевой, О.А. Снежко, К.Д. Шаймарданова, В.В. Шуткиной.
Однако комплексное изучение статуса Президента РФ как гаранта прав и свобод человека и гражданина не проводилось. Настоящее исследование призвано восполнить существующий пробел.
Объект исследования составляют общественные отношения, возникающие в процессе реализации Президентом РФ конституционных полномочий по гарантированию прав и свобод человека и гражданина в России.
Предметом исследования выступают отечественное законодательство и правоприменительная практика в сфере полномочий Президента РФ по обеспечению прав и свобод человека и гражданина.
Нормативную основу исследования составляют Конституция РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права, федеральные
конституционные законы, федеральные законы, указы и распоряжения Президента РФ, а также его послания Федеральному Собранию, постановления и регламенты палат Федерального Собрания, постановления и регламент Правительства РФ, постановления Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ.
Методологическая основа исследования. Характер исследования предопределил междисциплинарный подход к анализу указанной проблемы. При написании диссертационной работы для достижения ее цели и решения поставленных задач использовались разнообразные методы познания: обще-и частнонаучные методы научного познания, анализ научной литературы и действующего законодательства. Среди методов определяющее значение имели общенаучные, такие как диалектический (в части взаимосвязи «общего» и «особенного», «абстрактного» и «конкретного») и системно-структурный метод. Важную роль играли и частные методы: исторический, социологический, функциональный, сравнительно-правовой, формально-юридический, которые с помощью правил юридической техники и формальной логики позволили не только детально проанализировать и обобщить богатый правовой материал, но и обосновать собственное представление о содержании статуса Президента РФ как гаранта прав и свобод человека и гражданина в России.
Проблемы обеспечения прав и свобод человека и гражданина изучались в контексте раскрытия взаимосвязей и взаимозависимостей элементов объекта исследования с учетом происходящих изменений. Основная теоретическая база исследования представлена положениями теории и истории государства и права, конституционного (государственного) права России и зарубежных стран. Теоретическая основа, а также исследование действующего законодательства в аспекте поставленных задач предопределили комплексный характер работы. Сложно организованные объекты научного познания рассматривались с позиций системно-структурного анализа как целостные системы взаимосвязанных и
9 взаимообусловленных компонентов в свете происходящих диалектических изменений.
Эмпирическая база исследования. В качестве эмпирического материала в работе использовались статистические показатели о нарушении прав и свобод человека и гражданина в России, сведения о деятельности органов государственной власти, данные социологических опросов.
Научная новизна исследования состоит в том, что оно является одним из первых комплексных исследований статуса Президента РФ как гаранта прав и свобод человека и гражданина.
В диссертационной работе сделана одна из первых попыток в отечественной науке конституционного права комплексно исследовать роль и место Президента РФ в системе государственного обеспечения прав и свобод человека и гражданина, взаимодействие главы государства с федеральными органами государственной власти в сфере прав человека. Осуществленные ранее исследования рассматривали Президента РФ как главу государства, имеющего полномочия во всех сферах государственной жизни с точки зрения обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. В данной работе впервые в науке конституционного права предлагается рассматривать большинство президентских полномочий с точки зрения гарантирования прав и свобод человека и гражданина.
Новым подходом является анализ содержания полномочий Президента РФ по отношению ко всем органам власти, во всех сферах государственной и общественной жизни и как взаимосвязи составляющих его статуса - главы государства, обеспечивающего согласованное функционирование и взаимодействие органов власти в сфере прав человека; органа государственной власти, имеющего собственную компетенцию в области правового статуса личности; Президента РФ, взаимодействующего с органами государственной власти для выполнения совместной задачи,
10 поставленной перед всем государственным механизмом по обеспечению прав, свобод и интересов личности.
В диссертации проведен анализ многочисленных конституционно -правовых документов, связанных с реализацией президентских полномочий по гарантированию прав и свобод. Помимо исследования теоретических, нормативно-правовых и конституционно-правовых источников в работе обобщена практика их реализации. Автором широко использованы публицистические материалы по проблемам обеспечения прав человека органами власти в России.
Основные положения, выносимые на защиту.
Большинство президентских полномочий, реализуемых им как лично, так и через органы государственной власти, следует рассматривать с позиции гарантирования прав и свобод человека и гражданина, поскольку Президент РФ выступает персонифицированным представителем государства, чья главная функция сводится к обеспечению прав и свобод.
Полномочия главы государства по гарантированию прав и свобод человека и гражданина можно рассматривать как в широком, так и в узком смысле.
В широком смысле президентские полномочия по обеспечению прав и свобод человека и гражданина связаны с его компетенцией, установленной ч. 2 ст. 80 Конституции РФ. В этом случае Президент РФ выступает как гарант:
Конституции РФ, поскольку права и свободы человека и гражданина зафиксированы в Основном Законе государства и составляют его неотъемлемую и важную часть, обладающую повышенной защищенностью;
прав и свобод человека и гражданина как высшей ценности государства;
суверенитета, целостности и независимости страны как необходимых условий, обеспечивающих безопасное и свободное развитие личности;
- согласованного функционирования и взаимодействия органов
государственной власти, смысл деятельности которых сводится к
обеспечению прав и свобод человека и гражданина.
В узком смысле следует рассматривать президентские полномочия, определяемые ст. 89 Конституций РФ: принятие решений по вопросам гражданства и предоставления политического убежища, осуществление помилования, награждение государственными наградами, присвоение почетных званий, высших воинских и высших специальных званий. Традиционно именно эти полномочия связывают с президентской функцией гаранта прав и свобод человека и гражданина, однако они носят индивидуальную направленность, конкретность и обеспечивают реализацию прав и свобод не всего народа, а отдельной социальной группы или конкретного лица.
Практическая реализация компетенции Президента РФ по гарантированию прав человека происходит через воздействие на государственные органы соответствующих ветвей власти (законодательную, исполнительную, судебную) путем определения основных направлений государственной политики; правотворчество, в том числе законотворчество; участие в формировании и функционировании этих органов; непосредственное руководство органами власти в особо значимых сферах государственной жизни, а также взаимодействие с ними при решении общегосударственных задач.
Президентские полномочия в сфере координации гуманитарной деятельности органов государственной власти условно можно разделить на три группы:
- учредительные и кадровые полномочия по созданию (формированию,
назначению выборов), реорганизации и ликвидации (досрочном
прекращении полномочий) органов государственной власти, а также
полномочия по формированию их персонального состава;
полномочия по координации и взаимодействию главы государства с органами государственной власти. Гарантируя права и свободы человека и гражданина, Президент РФ опирается на всю систему органов государственной власти, обеспечивая эффективность законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти без вторжения в их компетенцию;
полномочия по осуществлению взаимного контроля действий и решений Президента РФ и органов государственной власти с учетом критериев конституционности принятых ими решений (совершенных действий) на благо человека путем досрочного прекращения полномочий, отмены либо приостановления актов (до решения соответствующего суда), путем запроса в Конституционный Суд РФ с целью признания неконституционности таких решений (действий). При этом взаимные полномочия Президента РФ и органов власти в гуманитарной сфере носят сдерживающий характер по отношению друг к другу, однако, более широкими полномочиями обладает глава государства и последнее слово всегда принадлежит ему.
5. Для придания широким президентским полномочиям по гарантированию прав и свобод легитимного характера с целью реализации главой государства своей компетенции в рамках правового поля необходимо:
поддержать принятие Федерального закона «О Президенте Российской Федерации», определяющего статус главы государства (права, обязанности, ответственность, гарантии деятельности). В Законе необходимо оптимизировать механизмы взаимодействия Президента РФ с органами государственной власти в области обеспечения прав человека, исходя из его статуса гаранта прав и свобод человека и гражданина;
внести в проект Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» главу об актах Президента РФ с целью уточнения их статуса и места в системе нормативных актов, предмета регулирования, органов, осуществляющих исполнение и контроль за их исполнением, а
13 также обозначения мер юридической ответственности за их неисполнение или ненадлежащее исполнение;
с целью успешного взаимодействия всех участников законодательного процесса в деле принятия качественных законов по обеспечению прав и свобод человека и гражданина закрепить в проекте Федерального закона «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов» основания отклонения Президентом РФ федеральных законов, среди которых должны быть не только такие как нарушение процедуры принятия, но и несоответствие содержания правам и свободам человека и гражданина;
с целью более детальной правовой регламентации взаимоотношений Президента РФ и Правительства РФ в Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» внести норму с перечнем оснований отставки Правительства, в числе которых - «за совершение действий или принятия решений, которые привели к нарушению прав человека»;
в проект Федерального закона «О Президенте Российской Федерации» ввести главы «Об Администрации Президента Российской Федерации» и «О совещательных и консультативных органах при Президенте Российской Федерации (советах, комиссиях)», обеспечивающих реализацию конституционных полномочий Президента РФ как гаранта прав и свобод человека и гражданина, определив статус этих органов, порядок формирования и принципы функционирования.
6. Изучение сложившейся практики показало, что Послание Президента РФ, с которым он ежегодно выступает перед Федеральным Собранием, является стратегическим документом, определяющим основные направления внутренней и внешней политики государства, в том числе в области прав человека. На законодательном уровне этому документу следует придать статус «Ежегодное Послание Президента Российской Федерации органам государственной власти» путем внесения изменений в Федеральный
14 конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» как общеобязательному для органов исполнительной власти, обеспечить системой контроля, а также установить ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение его установок. В отношении законодательных и судебных органов государственной власти этот документ должен носить рекомендательный характер по планированию работы на краткосрочную перспективу.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертации, могут служить основой для дальнейшего исследования в области формирования новых подходов и осмысления определяющей роли Президента РФ в сфере государственного обеспечения прав и свобод человека и гражданина в России.
Практическая значимость исследования состоит в том, что некоторые положения работы могут применяться в процессе формирования государственной политики субъектами государственной стратегии: Президентом РФ, Федеральным Собранием, Правительством РФ, высшими судами Российской Федерации. Материалы исследования могут быть использованы в учебном процессе при преподавании дисциплины «Конституционное (государственное) право России», а также при разработке и совершенствовании учебно-методической литературы и спецкурсов по защите прав человека. Предложения по совершенствованию законодательства могут быть применимы в деятельности законодательных и правоприменительных органов власти.
Апробация результатов исследования осуществлена по таким основным направлениям:
при обсуждении и одобрении настоящей работы на заседании кафедры конституционного права Поволжской академии государственной службы имени П.А. Столыпина;
при подготовке автором научных публикаций;
15
- в выступлениях автора на всероссийских и иных научно-практических
конференциях и семинарах: Всероссийская научно-практическая конференция
- Конституционные чтения: «Единство Российского государства: проблемы и
перспективы» (Саратов, 10-11 декабря 2004 г.); Внутривузовская научно-
практическая конференция «Проблемы и перспективы реформирования
государственной и муниципальной службы в России» (Саратов, 25 января
2005 г.); Всероссийская научно-практическая конференция «Реформирование
государственной службы как стабилизирующий фактор становления
гражданского общества в России» (Саратов, 26 апреля 2005 г.); Национальный
курс в области прав человека «Правовое образование молодежи» (Тула, 8-13
ноября 2005 г.); Всероссийская научно-практическая конференция -
Конституционные чтения: «Права человека, гражданское общество и
безопасность государства» (Саратов, 15-16 декабря 2005 г.); Всероссийская
научно-практическая конференция «Развитие партнерских отношений
государства, гражданского общества и бизнеса» (Саратов, 31 января, 1,7
февраля 2006 г.); Межрегиональная научно-практическая конференция
«Реформы государственной службы и местного самоуправления: выполнение
мероприятий по их реализации» (Саратов, 3 апреля 2006 г.); Всероссийская
научно-практическая конференция «Оптимизация механизмов
государственного и муниципального управления в условиях глобализации» (Саратов, 25-26 апреля 2006 г.); Региональная научно-практическая конференция «Практика Европейского суда по правам человека и российская правовая система» (Саратов, 22-23 июня 2006 г.), Всероссийская научно-практическая конференция «Территориальное единство России: тенденции и перспективы» (Балаково, 8—9 сентября 2006 г.).
Кроме того, отдельные положения исследования были использованы в трудовой деятельности автора в качестве преподавателя кафедры конституционного права ФГОУ ВПО «Поволжская академия государственной службы имени П.А. Столыпина».
Структура диссертации обусловлена целями и задачами исследования и включает в себя введение, две главы, объединяющие шесть параграфов, заключение и библиографический список.
Конституционная обязанность Российского государства по признанию, соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина
Права и свободы человека как универсальный феномен представляют собой сложное социальное явление. В их содержании можно выделить три основных элемента, отражающих процесс их функционирования: - идеи, принципы, ценности, составляющие теоретико-методологические основы изучения прав и свобод человека. В качестве ведущего в этой группе элементов выступает принцип, утверждающий человека в качестве наивысшей ценности в обществе; - политико-правовые нормы, закрепленные в международных документах и национальных системах законодательства. «Все демократические правовые системы (и внутригосударственные, и международные) выстраиваются вокруг главной универсальной идеи - обеспечения прав человека, в которых выражены основные притязания человека на определенные блага и условия его нормальной жизнедеятельности ... Эти права являются естественными и неотъемлемыми, и от осознания этого факта и реализации прав человека, обеспечивающих его достойную жизнь, зависит устойчивость любой системы (национальной и международной)» ; - разветвленная и многоуровневая (международная, региональная, национальная) система обеспечения и защиты прав человека: национальная система включает в себя государственные учреждения и институты, а также неправительственные правозащитные организации. «В международно-правовых документах, закрепляющих основные права, главная роль в защите прав человека отводится национальным учреждениям и, в первую очередь, государствам»
В современной юридической науке права человека рассматриваются не как октроированные государством, а как неотъемлемые, прирожденные, носящие естественный и самостоятельный характер, которые являются своеобразным ограничителем государственной власти. Они выступают «мерилом достижений» данного общества, средством доступа личности к духовным и материальным благам, механизмам власти, реализации интересов и волеизъявлений, непременным условием совершенствования индивида, упрочения его статуса, достоинства, независимости .
Сегодня права человека рассматриваются как главный ориентир и высшая ценность, которыми должно руководствоваться государство в своей политике. Мировой опыт свидетельствует, что успешнее всего развиваются те государства, где наиболее полно раскрываются созидательные возможности человека. «От степени реализации прав и свобод человека и гражданина зависит благополучие общества и процветание государства» . Следовательно, вся функциональная деятельность государства должна быть направлена на достижение генеральной цели: блага человека, его нравственного, материального и физического благополучия, максимальной и социальной защищенности личности. Государство всегда должно выступать как верховный хранитель и защитник интересов личности3.
Одним из конституционных принципов, лежащих в основе построения и функционирования государственной власти в Российской Федерации является приоритетность прав и свобод человека и гражданина. В основу отношений государства и человека были положены общемировые стандарты в гуманитарной сфере, согласно которым права человеку даны от природы, являются естественными и неотчуждаемыми, принадлежат ему от рождения и являются непосредственно действующими. Они обязательны для всех, в том числе для государства и его органов, призванных гарантировать их беспрепятственное осуществление (ст. 17 Конституции РФ), «выступают в качестве высшей социальной ценности, находятся под защитой государства и соответствуют международным стандартам» .
Впервые за всю историю российской государственности Конституция РФ провозгласила приоритет общечеловеческих ценностей и интересов над всеми другими ценностями общества и государства. Провозглашение основных прав и свобод, установление системы гарантий их осуществления и защиты - одна из основных функций Конституции РФ и ее существенная часть, и как следствие, она возложила на государство и его органы обязанность создавать необходимые юридические и организационные условия для реализации прав, свобод и законных интересов граждан (ст. 2). В целом можно говорить о том, что в российском общественном сознании, как и во всем мире, идея прав человека утвердилась как важнейшая гуманистическая ценность и неотъемлемый элемент демократии. Однако в России идея прав и свобод человека еще «не стала нравственной потребностью власти и общества»
Место Президента РФ в системе государственного обеспечения прав и свобод человека и гражданина
Одной из основных государственных обязанностей, которая определяет все остальные, является обязанность по обеспечению прав и свобод человека и гражданина, то есть создание надлежащих условий для их эффективной и полноценной реализации (ст. 2,17 Конституции РФ). Обеспечение таких условий входит в компетенцию соответствующих органов власти и должностных лиц и осуществляется через установленные Конституцией РФ гарантии (ст. 33, 45, 46, 57, 60 и др.). Это обязанность абсолютно всех органов власти и должностных лиц: «именно власть, ее органы обязаны максимально консолидировать свои усилия для эффективного решения жизненно важных для людей проблем» . Можно утверждать, что общие конституционные обязанности государства по обеспечению прав и свобод человека и гражданина трансформируются в конкретные обязанности государственных органов, деятельность которых (законодательных и исполнительных) согласно ст. 18 Конституции РФ определяется установленными правами и свободами и обеспечивается правосудием: «на государство в лице соответствующих органов и должностных лиц ложится огромная ответственность за укрепление демократических институтов, обеспечение жизненно важных прав граждан, укрепление правопорядка и повышение благосостояния всего населения страны»74.
Следовательно, необходимым условием обеспечения и реализации прав и свобод человека и гражданина является положение, при котором все органы государственной власти эффективно и в полном объеме реализуют свои конституционные обязанности в пределах своей компетенции. Однако российская действительность свидетельствует о том, что «права человека еще не стали главным ориентиром в деятельности государственных органов и должностных лиц», в обществе широкое распространение получил правовой нигилизм среди государственных служащих, должностных лиц, руководителей предприятий. Наиболее типичные нарушения происходят в социально-экономической и трудовой сферах; продолжают вызывать тревогу нарушения прав человека и гражданина со стороны судебной и правоохранительной систем; крайне тяжелой остается ситуация с соблюдением прав человека в пенитенциарной системе. В такой ситуации «необходимо, чтобы все государственные органы начали работать как на благо государства, так и отдельного человека и гражданина, взаимодействуя с институтами гражданского общества ... Права и свободы человека должны стать ориентиром их деятельности, чтобы конституционные записи об их высшей ценности и гарантированности не стали очередной декларацией, не реализованной в жизни»76.
Безусловно, широкий спектр решения столь ответственных задач, стоящих перед государством и его органами, требует четкого администрирования, координации и контроля, создания сквозной системы управления и взаимодействия, связанности всех этапов работы с четкими процедурами деятельности и общими принципами. Организацию такого процесса призвано обеспечить лицо, стоящее вне системы разделения властей, не обремененное корпоративными или узковедомственными интересами, а радеющее за общенациональные интересы государства в целом и отдельного человека в частности. Такие задачи сегодня в России решает глава государства — Президент РФ, от деятельности которого напрямую зависит реализация политических, личных, социально-экономических и других прав личности. С этой точки зрения Президент РФ, являясь координатором деятельности органов власти, главная цель которых - обеспечение прав и свобод человека и гражданина, обладает полномочиями как по их формированию, так и функционированию, то есть осуществлению этими органами возложенных на них государственных обязанностей.
Взаимодействие Президента РФ с Федеральным Собранием в гуманитарной сфере
Конституционные нормы в области прав человека, гарантом которых является Президент РФ, во многом носят программный и декларативный характер. Для их полноценного обеспечения необходимо принятие различных нормативных актов. «В Конституции заложена определенная социальная программа, которая должна быть отражена в законодательстве» . Именно поэтому целью деятельности законодательных органов власти, как на уровне Российской Федерации, так и в ее субъектах, должна стать разработка и закрепление в законах механизма реализации конституционных прав граждан .
Основная цель любого закона - установление правовых оснований, закрепление целей, принципов и способов регулирования правоотношений, существующих или возникающих между их участниками в тех или иных сферах жизнедеятельности общества при условии соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина. Перед законодательной властью ставится задача принятия таких законов, которые не только провозглашают и детализируют конституционные положения о высшей ценности прав и свобод личности, но и обеспечивают их эффективную реализацию.
Законотворчество - основная сфера деятельности Федерального Собрания (ст. 94 Конституции РФ), которое является субъектом государственно-правовой стратегии по конкретизации положений и принципов, заложенных в Основном Законе государства, устанавливаемых главой государства и раскрываемых в текущем законодательстве. Основная задача российского парламента -придание общим стратегическим установкам политики государства формы законов в виде конкретных прав, свобод и обязанностей субъектов правоотношений " . Примечательно, что большинство россиян не связывают с деятельностью парламента позитивные изменения в своей жизни" . Заметим, что защита прав человека выражается не только в законотворческой деятельности российского парламента, поскольку, например, согласно ст. 103 Конституции РФ Государственная Дума назначает на должность и освобождает от должности Уполномоченного по правам человека, а также объявляет амнистию.
Опыт российского законотворчества показывает, что законодатель часто не может избежать ошибок, негативно отражающихся на правах человека. В Посланиях Президента Федеральному Собранию отмечалось, что наша нормативно-правовая база, с одной стороны, избыточная, с другой неполная: законов принято слишком много, многие из них дублируют друг друга, в целом ряде случаев они не решают поставленных задач, поскольку приняты под давлением узких групповых или ведомственных интересов204, а «будучи принятыми, они не исполняются. Постоянно подвергаются изменениям, иной раз - даже не вступив в силу»203. Иногда принимаются такие акты, которые большей частью являются декларативными, экономически необеспеченными, «обещают дать людям столько, сколько российская экономика дать просто не в состоянии ... если мы с вами людям что-то пообещали, то нужно обязательно выполнять»
Взаимодействие главы государства и парламента - высшего законодательного (представительного) органа государственной власти является одной из важнейших составляющих государственного строительства, защиты конституционного строя, правового обеспечения прав и свобод человека и гражданина. В его основе лежат конституционные установки, связанные с обязанностью законодательной власти осуществлять государственную деятельность и принимать законы, смыслом и содержанием которых служат права и свободы человека и гражданина, с одной стороны, обязанность Президента РФ гарантировать эти права и свободы, с другой. Президент «как гарант основ демократического государственного строя, незыблемых прав и свобод граждан обязан способствовать принятию законов только в соответствии с ними»207.
Особенностью российского законодательства является то, что оно формируется на основе норм Конституции РФ с учетом посланий Президента РФ Федеральному Собранию, в которых глава государства задает парламенту приоритеты законодательной деятельности. Так в 2003, 2004 гг. в своих ежегодных посланиях Президент обозначил основные приоритеты развития страны, указав на бедность и социальную незащищенность большинства граждан, невозможность реализации их социальных прав, в связи с чем были поставлены задачи по повышению благосостояния граждан и развитию социальной сферы. Следует отметить, что, начиная с 1994 г., Президент обращался к парламенту с четырнадцатью посланиями208 с изложением оценки ситуации в различных сферах государственной и общественной жизни, видением основных направлений политики государства и законотворческой деятельности.
Роль Президента РФ в обеспечении прав человека органами исполнительной власти Российской Федерации
Одну из первостепенных ролей в деле обеспечения прав и свобод человека и гражданина играет исполнительная власть, организационно-управленческая деятельность которой направлена на исполнение нормативно-правовых актов, прежде всего законов, смысл, содержание и применение которых сводится к обеспечению прав и свобод человека и гражданина (ст. 18 Конституции РФ). В соответствии с Конституцией РФ (ст. ПО) и Федеральным конституционным законом" " высшим исполнительным органом государственной власти Российской Федерации является Правительство РФ, осуществляющее меры по обеспечению прав и свобод человека и гражданина (п. «е» ст. 114 Конституции РФ).
Актуализация темы взаимоотношений Президент-Правительство в России - один из итогов достаточно болезненной конституционной реформы 1992-1993 гг.263 По Конституции РСФСР 1978 г. (ст. 121.1) Президент имел статус главы исполнительной власти и именовался высшим должностным лицом, однако Правительство было подотчетно Съезду народных депутатов и Верховному Совету России2 . Конституция РФ 1993 г. вывела Правительство РФ из сферы непосредственного руководства Президента РФ, закрепила его независимость от законодательной власти, самостоятельность и ответственность за проведение политики в государстве.
Сегодня Правительство РФ - коллегиальный орган обшей компетенции, возглавляющий единую систему исполнительной власти с учетом специфики федеративного устройства Российского государства (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ), отвечающий за осуществление единой государственной политики, определяемой Президентом РФ, в отраслях и сферах, отнесенных к ведению Российской Федерации (ст. 71) и совместному ведению Федерации и ее субъектов (ст. 72), в том числе в сфере обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина . Согласно ст. 19 Закона о Правительстве его полномочия в сфере обеспечения прав человека носят широкий характер: участие в разработке и реализации политики в области безопасности личности; осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка; борьба с преступностью и другими общественно опасными явлениями. На Правительство РФ возложена задача прогнозирования социально-экономического развития страны и обеспечение достойного уровня жизни российских граждан. К этим обязанностям примыкают мероприятия по обеспечению деятельности правоохранительных органов и органов судебной власти, способствующих охране и защите прав и свобод личности.
Возглавляемая Правительством РФ единая система органов исполнительной власти Российской Федерации осуществляет деятельность, непосредственно затрагивающую интересы личности, ее права и свободы: организация системы охраны здоровья, образования, социального обеспечения, жилищно-коммунального хозяйства; соблюдение требований о неприкосновенности частной жизни, тайны переписки, неприкосновенности жилища; охрана частной собственности; защита от безработицы; контроль за соблюдением законодательства о труде, об охране окружающей среды и т.д. К этому следует добавить обязанности по созданию условий для участия граждан в управлении делами государства (реализация права на объединение в общественные организации, на свободу совести и вероисповедания, на массовые мероприятия, на информацию и т.д.), а также по осуществлению свободы предпринимательства (государственная регистрация предпринимательской деятельности, лицензирование ее отдельных видов и ДР-) В соответствии с Основным Законом российское Правительство наряду с парламентом и судами осуществляет государственную власть на основе принципа разделения на законодательную, исполнительную и судебную, органы которых самостоятельны (ст. 10). Однако, по мнению некоторых авторов, Правительство выступает «президентской командой», поскольку некоторые функции главы государства неотделимы от функций главы исполнительной власти. Конституция РФ 1993 г., Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» не содержат точной, всеобъемлющей формулы, характеризующей взаимоотношения Президента РФ с Правительством РФ. Закон не обусловливает необходимого общего руководства Президента федеральным Правительством , они выполняют свои функции без административной субординации" . Вместе с тем, осуществляя конституционные полномочия, обеспечивающие права и свободы граждан, Правительство подотчетно и подконтрольно Президенту, выступающему гарантом прав и свобод.
