Содержание к диссертации
Введение
Глава I Институт президентства: российская конституционная модель и мировой опыт 15
1. Проблемы применения зарубежного опыта организации института президента и реализации принципа разделения властей 15
2. Президент Российской Федерации и основные виды института президентства: проблема идентификации 71
3. Особенности реализации принципа разделения властей в системе федеральных органов государственной власти 111
Глава II. Институт главы российского государства: юридическая природа и основы положения в системе власти 141
1 Президент Российской Федерации - глава государства 141
2. Конституционные пределы властных полномочий Президента Российской Федерации 163
3. Конституционная роль главы государства по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти 229
Глава III Президент Российской Федерации - гарант конституции российской федерации, прав и свобод человека и гражданина, суверенитета Российской Федерации 259
1. Президент Российской Федерации - гарант Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина 260
2. Президент Российской Федерации - гарант суверенитета Российской Федерации 285
Глава IV. Президент российской федерации и ис полнительная власть 304
1, Общая характеристика роли Президента РФ и сфере исполнительной власти
2. Права главы государства по формированию Правительства РФ. Проблемы его ответственности перед Президентом РФ 311
3. Президентское руководство федеральными органами исполнительной власти 341
Глава V. Конституционные проблемы взаимодействия президента РФ с парламентом 375
1. Основы взаимоотношений главы государства и парламента 375
2. Ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию 408
3, Правовые вопросы участия Президента РФ и его представителей в работе палат Федерального Собрания 434
4, Проблемы взаимодействия Президента РФ с палатами Федерального Собрания в законодательном процессе 452
Литература
- Проблемы применения зарубежного опыта организации института президента и реализации принципа разделения властей
- Президент Российской Федерации - глава государства
- Президент Российской Федерации - гарант Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина
- Общая характеристика роли Президента РФ и сфере исполнительной власти
Введение к работе
Актуальность темы исследовании. Она обусловлена правовым и политическим значением института Президента Российской Федерации, его положением в государственной системе, ведущей ролью в осуществлении власти. Этот институт, существующий в России уже десять лет, оказал большое влияние на процессы становления новой российской государственности, формирование политической системы, на новейшую политическую историю России. Уже сейчас в нашей стране накоплен значительный опыт организации и функционирования этого института. Издано большое число нормативных актов (в том числе решений самого главы государства), регулирующих организацию, полномочия президентской власти, В то же время отечественная конституционная модель президентства, практика его организации и функционирования недостаточно исследованы. Колоссальный нормативный и фактический материал нуждается в обобщении, анализе и оценке.
Актуальность темы определяется также стоящими перед Российским государством задачами совершенствования всей системы органов государственной власти. Разбалансированность государственного механизма не позволяет эффективно использовать потенциал государственной власти в решении экономических, социальных, политических проблем.
Важными направлениями совершенствования государственного механизма является обеспечение более четкого взаимодействия ветвей власти, федеральных органов и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, эффективной организации и деятельности органов исполнительной власти, их согласованной целе-
5 устремленной работы. В этом ответственная роль принадлежит Президенту РФ.
Формы и методы решения этих задач непосредственно затрагивают вопрос о полномочиях Президента РФ. Однако, в юридической литературе не уделялось должного внимания исследованию конституционных рамок его полномочий, в достаточной мере не подвергались всестороннему анализу обширная указная деятельность Президента РФ, соотношение практики его деятельности и ее конституционные основы.
Конституция России 1993 г. по-новому регламентировала институт президентства. И хотя нынешний конституционный статус Президента РФ существует недолго, уже в этот период выявились юридические и политические проблемы организации, компетенции и деятельности президентской власти, противоречия и пробелы в правовом регулировании этого института, проблемы практики его функционирования. В государствоведении, политической науке неоднократно высказывалось мнение о целесообразности совершенствования института Президента РФ, изменения его конституционного статуса, развитии правового регулирования президентской власти. Эта позиция довольно широко распространена среди общественности, политиков, депутатов. Все это предопределяет большое значение и актуальность научных исследований конституционного статуса Президента РФ
Данная тематика широка и многоаспектна. На первый план по своему практическому значению и актуальности выдвигаются проблемы установления пределов и содержания конституционных полномочий Президента РФ, правового регулирования его компетенции, ее соотношения с правами других органов государства, взаимоотношений главы государства с ветвями власти, президентского нормо-
творчества- Особенно значимы в практическом отношении вопросы его взаимодействия с Правительством РФ, другими органами исполнительной власти, субъектами Российской Федерации, участие в законодательном процессе, соотношение компетенции Президента и Правительства Российской Федерации, президентское руководство федеральными органами исполнительной власти. Особый интерес представляют перспективы развития, совершенствования института Президента Российской Федерации, его конституционного статуса, разработка предложений по изменению и дополнению Конституции РФ.
Актуальны изучение проблем и перспектив применения зарубежного опыта организации и функционирования института президента, теоретические разработки вопросов о современной российской форме прапления, особенностях отечественной конституционной модели президентства, специфике его положения в системе власти, юридической природе этого института. Задачей юридической науки остается, несмотря на наличие диссертационных работ и публикаций, посвященных президентской власти, раскрытие конституционного статуса Президента РФ, его элементов, их углубленное исследование.
Степень научной разработанности темы. Проблемы, связанные с институтом главы государства, разрабатывались в дореволюционном государствоведении (Б.Н.Чичерин, В.М,Гессен, Н.М.Коркунов, Л.А.Тихомиров и др.). Затрагивались и вопросы обновления этого института, учреждения поста президента (Д.Илимский, К,А.Кузнецов, П.Г.Мижуев, В.Обнинский, Г.Г.Савич и др.)- Проблематика, связанная с институтом президента, широко отражена в многочисленных публикациях по конституционному праву зарубежных стран, политологии. Ряд публикаций посвящен институту Президента СССР (Б.М.Лазарева, А.А.Мишина, Б.Н.Топорнина, В.А.Туманова и др,).
7
В истории развития института Президента РФ выделяется два
периода (1991-1993 гг, и после вступления в силу Конституции РФ),
Многие научные работы, в том числе диссертация на соискание уче
ной степени кандидата юридических наук Б,П.Елисеева «Институт
Президента Российской Федерации» (1992 г.) исследуют статус Пре
зидента РФ, закрепленный прежней Конституцией РФ. Вскоре после
принятия Конституции РФ 1993 г. появились учебники, учебные по
собия по конституционному и административному праву, коммента
рии к Конституции РФ 1993 г., монографии, посвященные крупным
проблемам конституционного права, затрагивавшие вопросы, связан
ные с институтом президента (авторы: С.А.Авакьян, М.В.Баглай,
Г.В.Барабашев, Д.Н.Бахрах, А.А.Белкин, КС,Вельский, Н,В. Витрук,
БИХабричидзе, Д.Л.Златопольский, С.Ю.Кашкин, Д.А.Ковачсв,
А.Е.Козлов, Е.И.Козлова, Е.И.Колюшин, М.А.Краснов, Б.С. Крылов,
В.А.Кряжков, О.Е.Кутафин, В,В.Лазарев, Л.В.Лазарев,
В.И.Лафитский, В. О. Лучин, В. И Лысенко, Г.В.Мальцев,
В. В.Маклаков, Н.А.Михалева, Л. А.Окуньков, С.В.Поленина,
Л.Л.Попов, А.С.Постников, М.Р.Сафарова, Г.П.Селезнев,
Б. А- Страшу н5 В.Г.Стрекозов, Ю.А Тихомиров, Б.П.Топорнин,
Т.Я.Хабриева, В.Е.Чиркин, Г.Н.Чеботарев, А.Н.Шохин,
Ю.Л.Шульженко, Б.С.Збзеев, Л.М.Энтин).
Институт Президента РФ был предметом диссертационных исследований на соискание ученой степени кандидата юридических наук (В.И.Радченко, И.Д.Хутипаева). Следует также отметить монографии: Окуньков Л.А, Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. М.: ИНФРА-М-Норма, 1996; Н,А.Сахаров. Институт президентства в современном мире. - М., 1994. Монографические исследования появились через короткое время после вступления в силу Конституции 1993 г. (в 1994-96 гг.). Потом было опуб-
8 ликовано учебное пособие: Правовой статус Президента Российской Федерации. Под общ.ред. Ю.А.Дмитриева. М.: Манускрипт, 1997. Правовой статус Президента РФ затронут также в книге: В.В.Комарова. Ш.Б.Магомедов. Глава государства, региона Российской Федерации /Под общ.ред. Ю.А.Дмитриева. М: ОКТБ, 1999. Книги были также посвящены отдельным аспектам института Президента РФ (В.О.Лучин, Л.А.Окуньков и В.А.Рощин).
Ряд вопросов, связанных с президентской властью нашли отражение в научных статьях, других публикациях М.Б.Агаева, В.А.Ачкасова, А.Г.Барабашева, СА.Зенкина, ВД. Зорькина, И.В.Котелевской, А.А.Котенкова, Е.Л.Кузнецова, И.КЛукашука, В.Миронова, В.Мушинского, В.И.Радченко, А.С.Фетисова, В.ЕЧиркина, И.Г.Шаблинского, А.Е.Якубова и др.
В целом конституционный статус Президента РФЇ^ исследован недостаточно; накопленный к настоящему времени обширный нормативный и фактический материал не получил полного отражения в научных работах. Разработка проблем конституционного статуса главы государства велась в основном фрагментарно. Выработку концепции института Президента РФ нельзя считать завершенной. Целый ряд дискуссионных теоретических вопросов нуждается в дальнейшем анализе. Требуется обобщение всего комплекса проблем, связанных с конституционным статусом, компетенцией главы государства. Необходима также дальнейшая научная разработка предложений по совершенствованию института президентства в нашей стране, которые отражали бы современные правовые и социально-политические реалии.
Предмет диссертационного исследования. Им является конституционный статус Президента РФ, практика реализации соответствующих конституционных положений. Исследуются не только закре-
9 пляющие его статус конституционные нормы, но и правоотношения, возникающие при их осуществлении, практика взаимодействия главы государства с ветвями власти. Подвергнут изучению широкий круг конкретизирующих Конституцию РФ нормативных актов, регулирующих организацию и функционирование президентской власти.
Особое внимание обращено на акты самого Президента РФ, характеризующие его многоплановую деятельность. Подвергнуты всестороннему анализу теоретические проблемы конституционного статуса Президента РФ, дискуссионные вопросы темы.
Цели и задачи диссертационного исследования. Целями являются исследование конституционного статуса Президента РФ и практики его реализации, юридический анализ основных конституционных положений его характеризующих.
Данным исследованием охвачены важнейшие, основополагающие элементы конституционного статуса Президента РФ, в наибольшей степени характеризующие его властный, управленческий потенциал, место в системе власти. Внимание сосредоточено на дискуссионных проблемах темы, конституционных нормах, теоретических положениях, в отношении которых в государствоведении имеются разные трактовки. Поэтому не все содержание конституционного статуса главы государства исследуется с равной степенью полноты, приоритет отдан недостаточно изученным, актуальным, практически значимым фундаментальным проблемам.
Исходя из названных целей был поставлен ряд задач:
- исследовать закономерности и проблемы применения в нашей стране мирового опыта организации и функционирования президентской власти;
с использованием сравнительно-правового метода, с учетом отечественной государственной практики выявить и проанализировать специфику российской формы правления, конституционной модели президентства;
определить и обосновать место института Президента РФ в системе органов государства, разделения властей, показав при этом на основе исследования конституционных норм, зарубежного опыта своеобразие осуществления принципа разделения властей в Российской Федерации;
выявить и обосновать конституционные пределы властных полномочий Президента РФ;
- раскрыть конституционное понятие «глава государства»;
- раскрыть содержание, глубоко и всесторонне исследовать
юридическое значение, пределы конституционных прерогатив Прези
дента РФ, закрепленных в статье 80 Конституции РФ, других общере
гулятивных конституционных нормах;
исследовать конституционные проблемы реализации полномочий Президента РФ в сфере исполнительной власти, практику его взаимодействия с Правительством РФ, федеральными органами исполнительной власти;
проанализировать конституционные формы, проблемы практики взаимоотношений главы государства и парламента Российской Федерации;
обосновать и сформулировать предложения по совершенствованию правового регулирования их взаимодействия.
Методология. В диссертационном исследовании использована современная методология научного познания. Широко применяются
такие методы, как системный, формально-юридический, сравнительно-правовой, логический.
Научная новизна диссертации состоит в том, что она является первым монографическим комплексным докторским диссертационным исследованием с широким использованием сравнительно-правового метода теоретических проблем закрепленного Конституцией РФ 1993 г. статуса Президента РФ, практики реализации его конституционных полномочий. Предпринято полномасштабное углубленное теоретическое исследование конституционного статуса главы государства, его основных элементов, раскрывается их содержание, рассматриваются характеризующие его ключевые конституционные понятия. Выявлены проблемы и закономерности применения в России мирового опыта президентства, тенденции и перспективы развития этого института на федеральном уровне, обосновываются соответствующие выводы, разработаны предложения по развитию, совершенствованию статуса Президента РФ, изменению и дополнению Конституции РФ и других нормативных актов. Обосновываются теоретические решения проблем современной российской формы правления, места института Президента РФ в системе разделения властей.
Научная новизна проявляется в следующих положениях, которые выносятся на защиту, В диссертации;
выявлены конституционные пределы властных полномочий Президента РФ; дано их обоснование на основе анализа общерегулятивных конституционных норм, решений Конституционного Суда РФ, сложившейся государственной практики;
выработаны предложения по совершенствованию института Президента РФ, его правового регулирования, изменению Конституции РФ и их развернутое обоснование;
сделаны обоснованные новые выводы, характеризующие юридическую природу отечественного института главы государства, политическое и правовое значение конституционного понятия «глава государства»;
установлены и подробно обоснованы с учетом зарубежного опыта пределы полномочий Президента РФ по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти;
сформулированы новые выводы, характеризующие пределы, содержание, юридическое и политическое значение прерогатив гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, дано обоснование этих выводов на основе обстоятельного и углубленного исследования конституционных норм, решений Конституционного Суда РФ, практики деятельности Президента РФ;
- раскрыто содержание и значение полномочий Президента
принимать меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее
независимости и государственной целостности;
обоснованы выводы о применимости в Российской Федерации элементов мирового опыта осуществления принципа разделения властей, организации и функционирования института президентства;
подробно обоснована оценка современной российской формы правления как президентской республики;
сделано уточнение на основе широкого исследования отечественного и зарубежного опыта признаков президентской республики, критериев отнесения государств к этой форме правления;
подробно обоснованы на основе всестороннего анализа норм Конституции РФ, законодательства, практики выводы об осуществлении общего руководства Правительством РФ, федеральными органа-
13 ми исполнительной власти со стороны Президента РФ, о реализации им всего комплекса управленческих функций в отношении Правительства РФ;
дано развернутое обоснование на основе углубленного исследования норм Конституции РФ, федерального законодательства, государственной практики, зарубежного опыта включения института Президента РФ в исполнительную ветвь власти в качестве ее фактического главы;
раскрыто содержание президентского руководства федеральными органами исполнительной власти;
сделаны выводы, характеризующие основы взаимоотношений Президента РФ с парламентом;
обоснованы положения о разграничении компетенции по ряду вопросов между Президентом РФ и парламентом, предложения по совершенствованию правовой регламентации этой проблемы;
подробно раскрыто содержание полномочий Президента РФ определять основные направления внутренней и внешней политики, обращаться к Федеральному Собранию с ежегодным посланием и характеризуется практика осуществления этого права;
обоснованы предложения по расширению и совершенствованию правового регулирования участия Президента РФ и его полномочных представителей в деятельности палат парламента.
Практическое значение и апробация диссертационного исследования. Его практическая значимость обусловлена актуальностью и важностью вопросов, связанных с институтом президентства. Выводы и положения диссертации, предложения по изменению и дополнению нормативных актов, прежде всего Конституции РФ, могут быть использованы органами государственной власти для совершенствования
14 организации и деятельности этого института. Материалы диссертации могут найти применение в дальнейших научных исследованиях президентской власти. Основные положения диссертационной работы опубликованы в виде научных статей и в учебных пособиях и используются как в научной работе, так и в учебном процессе при преподавании конституционного права и основ государства и права, подготовке учебно-методической документации в Московской государственной юридической академии. Основные положения и выводы диссертационного исследования обсуждались на заседаниях кафедры конституционного и муниципального права МГЮА, Они использовались при подготовке правовых заключений в МГЮА для государственных органов, Полномочного представителя Президента РФ в Конституционном Суде РФ,
Проблемы применения зарубежного опыта организации института президента и реализации принципа разделения властей
Учреждение поста Президента в нашей стране - результат заимствования зарубежного государственно-правового института, широко распространенного в мире. Это, однако, не простое перенесение на российскую почву уже существовавшей конкретной демократической формы со всеми ее особенностями, а практическое внедрение идеи организации высшей государственной власти в виде президентства. Институт президента в Российской Федерации - специфический вариант, взятый с учетом особенностей, реалий, конкретной политической ситуации страны.
Мировой опыт президентства многообразен, не существует одной абстрактной схемы, которой можно было бы следовать в любой стране. Трудно также представить перенесение в полном объеме президентской системы правления из одной страны в другую. Если бы даже такие попытки были предприняты, то в результате сразу же выявились бы особенности, обусловленные характером страны, спецификой того или иного региона мира. Подобными примерами могут служить суперпрезидентские и президентско-монократические республики, в которых в условиях Латинской Америки, развивающихся стран Азии и Африки президентская форма правления была сильно искажена, и в этих странах фактически утвердилось всевластие главы государства. Заимствование президентской системы США, которой свойственны устойчивая исполнительная власть, разделение и баланс властей, называемый в этой стране «сдержками и противовесами», в Латинской Америке привело к формированию суперпрсзидснтских (на практике совсем не похожих на североамериканский прообраз) республик. При всем этом исполнительная власть не стала в этом регионе устойчивой и защищенной, В настоящее время в результате довольно длительной эволюции в ряде стран этого континента стабилизируется статус законодательных органов, делаются попытки реализовать систему «сдержек и противовесов», утвердить конституционную законность. «Разрушительные, насильственные формы политической борьбы, столь характерные для латиноамериканской истории все более оттеснялись и заменялись конструктивными, демократическими, хотя этот процесс к 90-м годам XX в. был далек от завершения, и конституционные, демократические формы правления еще не обрели достаточной полноты и устойчивости. И все же в последнее десятилетие XX в. Латинская Америка вступила, впервые за свою историю, практически без диктатур»1. Считается, что существующая в США модель президентства «в законченном виде осталась явно специфической и в своем полном объеме она воплотилась только в США, хотя многие ее элементы были заимствованы политическими системами других стран»2.
Разнообразие политических систем зарубежных стран затрудняет заимствование конституционного опыта; этот процесс не может не носить творческого характера, не учитывать реалии страны, ее исторических, национальных традиций. Становление президентской власти, особенно, если оно идет при формировании новой государственности, неразрывно связано с другими аспектами государственного строительства, происходит путем решения конкретных политических проблем в специфических условиях отдельной страны с учетом зарубежного опыта и собственных особенностей. При этом решаются вопросы упрочения, организации власти, обеспечения ее нормального функционирования, а не копирования каких-либо государственно-правовых доктрин. Последние, однако, имеют немалое значение и могут оказывать заметное влияние на содержание законодательства. Выбор той или иной формы правления, разновидности института президента зависит от соотношения политических сил, от интересов и взглядов тех из них, которым принадлежит власть. Имеют также значение предшествующее политическое развитие, своеобразие существовавшей ранее организации государственной власти и опыта государственного строительства, уровень и характер политической культуры, нельзя не учитывать и субъективные моменты.
2. Учреждение поста президента сначала на союзном уровне, а затем в Российской Федерации (а также в большинстве других бывших союзных республик) проходило в условиях демократизации, разрушения тоталитарного режима, прогрессирующей дезинтеграции единой союзной государственности, распада партийно-государственного аппарата. Введение этого института имело определенные политические предпосылки, отражая, с одной стороны, демократические ожидания, связанные с избираемым непосредственно народом президентом, а с другой, - общественную необходимость в устойчивой, достаточно сильной государственной власти. При этом сказались российские традиции персонификации политической жизни, сильной единоличной власти. Соотношение политических сил также складывалось в пользу учреждения поста президента, наделенного реальной властью.
Сторонники рыночных, либеральных преобразований возлагали основные надежды на институт президентства как на главную политическую силу реорганизации общества и государства, поскольку не сложилось прочного, устойчивого и последовательного большинства в их пользу на Съезде народных депутатов и в Верховном Совете РСФСР и, как показали дальнейшие события, вообще при выборах депутатов. Президентская власть выступала как активный инструмент реализации политических интересов этих сил, действующий в направлении изменения экономической и политической системы. Именно могущественный глава исполнительной власти, концентрировавший правительственные, управленческие полномочия, мог осуществлять решительные, последовательные, целенаправленные действия достаточно независимо от парламента и даже вопреки его воле. К тому же в общественном сознании, во всяком случае политикам, была хорошо известна концепция эволюции посттоталитарного общества при решающей роли «просвещенного, ориентирующегося на демократию авторитаризма»1, ведущего страну через тяжелый, нестабильный переходный период к настоящей, устойчивой демократической системе и рыночной экономике- Стремление построить сильную президентскую власть вполне соответствовало тенденциям к усилению государственной власти, надеждам народа именно на единоличную верховную власть , которая установит порядок и спасет страну.
Президент Российской Федерации - глава государства
Согласно Конституции РФ ] 993 г. Президент Российской Федерации является главой государства. Это обычная характеристика президента, широко распространенная в мире. Будучи главой государства Президент РФ, естественно, выступает как высшее должностное лицо. Это в сущности ничего не добавляет к правам и положению Президента, и такая его характеристика в действующей Конституции РФ отсутствует. Прежняя российская Конституция и Закон о Президенте РСФСР от 24 апреля 1991 г. не использовали по отношению к нему формулу «глава государства» (он был высшим должностным лицом и главой исполнительной власти, однако и тогда имел набор полномочий, свойственных главам государств). Им, но только в этом качестве, присущ (причем, даже в государствах с разными формами правления, в том числе и в монархических) в целом стандартный перечень прав, что, однако, не исключает разнообразия их содержания и состава в разных странах)1.
Во многих странах компетенция президента ими не исчерпывается. В президентских республиках (а также при других формах правления с «сильным» президентом) она включает полномочия главы исполнительной власти, обеспечивающие управление страной. В таких государствах имеется как бы дуализм правового статуса президента, но он мнимый, поскольку эти полномочия сосредоточены в одном государственном институте, в руках одного лица, хотя эти две составные части выделяются довольно отчетливо. В парламентарных странах статус главы государства и реальные полномочия главы исполнительной власти разъединены, они принадлежат двум разным лицам. Однако, между этими группами прав существует внутренняя связь, требующая определенного единства в их осуществлении, внешним юридическим выражением которой является институт контрассигна-туры. Он обеспечивает единство действий главы государства и правительства, исполнительной власти. Разграничение прав главы государства и полномочий главы исполнительной власти обычно проводится в зарубежном государствоведении и отечественной науке государственного права зарубежных стран.
Возникает вопрос о традиционном перечне и содержании полномочий главы государства. К ним относят права, которые, как правило, в прямом смысле не являются управленческими, в основном не направлены непосредственно на организацию исполнения законов, решение вопросов управления (но все же они - в сфере исполнительной власти и направлены на применение правовых норм), и в то же время не являются непосредственным осуществлением законодательной власти, хотя могут быть связаны с этим, так же как и с осуществлением исполнительной власти. Объективная граница компетенции главы государства, если руководствоваться содержанием полномочий и абстрагироваться от их принадлежности, несколько условна. Не случайно глав государств обычно относят к исполнительной власти, хотя и в конституциях и в доктрине может отмечаться их участие в осуществлении законодательной власти. К компетенции глав государств обычно относят ряд полномочий, связанных с осушествлением законодательной власти, деятельностью парламента: право подписывать законы и право вето, право созывать очередные и внеочередные сессии парламента, распускать нижнюю палату парламента, а иногда - обе палаты (этим правом обычно не наделяются главы президентских республик в их классическом варианте), право обращаться с посланиями к законодательному органу. Главы государств наделяются и полномочиями, связанными с организацией и деятельностью исполнительной власти, ее осуществлением в некоторых сферах государственной жизни. Они (в той или иной форме и степени) участвуют в формировании правительства, обладают внешнеполитическими полномочиями, правами в сфере обороны и безопасности, выступают верховными представителями государства в международных отношениях, ведут международные переговоры, заключают и ратифицируют международные договоры, назначают послов, при них аккредитуются иностранные дипломатические представителе они часто наделяются правом объявления войны и заключения мира (однако, обычно для этого требуется санкция парламента). Главы государств, как правило, обладают правом помилования, наделены полномочиями награждать орденами и медалями, присваивать почетные звания.
Следует еще раз подчеркнуть, что при разных формах правления права главы государства могут иметь совершенно различное юридическое значение от чисто номинальных, осуществляемых на практике правительством в парламентарных государствах до вполне реальных полномочий глав президентских, некоторых смешанных республик, а также в суперпрезидентских и президентско-монократических формах правления. Тем не менее в некоторых парламентарных странах (например, Великобритании, Индии) не имеется юридических ограничений деятельности главы государства по осуществлению формально принадлежащих им обширных полномочий, но в силу тради ций, конституционных соглашений он их самостоятельно не осуществляет.
Институт главы государства в современном его виде формировался под влиянием монархии. В ходе его исторической эволюции монарх утрачивал реальные полномочия по управлению страной, которые перешли к правительству и его руководителю - подлинному главе исполнительной власти, но формально сохранил права главы государства. (Имеются в виду, конечно, парламентарные монархии, прежде всего европейские, а не сохранившиеся до сих пор монархические государства, в которых их глава обладает реальной властью). Отмеченный выше внешний, ложный дуализм исполнительной власти в парламентских государствах, таким образом, обусловлен историческими процессами, генезисом института главы республиканского государства. В отечественной литературе получила заметное распространение точка зрения, что институт главы государства - анахронизм, который в современном государстве можно было упразднить без ущерба для государственного механизма . Действительно в парламентарных странах реальная властная управленческая роль главы государства практически отсутствует (а в президентских формах большое значение президентов обусловлено их правовым положением как глав исполнительной власти). Многие права парламентарного главы государства можно было бы передать правительству или его главе, и подтверждается это в частности тем, что они осуществляются по указанию правительства, в том числе иногда и такие важные для функционирования властей и в целом политической системы как право роспуска парламента. Акты президента должны быть контрассигнованы, иначе они не имеют силы.
Президент Российской Федерации - гарант Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина
В самом тексте ч.2 статьи 80 Конституции РФ выделена роль гаранта Основного Закона РФ и прав и свобод человека и гражданина и оба эти полномочия закреплены вместе. Это естественно, так же как закономерно объединение всех данных функций в одной части статьи 80 Характер этих первых двух прерогатив одинаков, они имеют во многом общий, частично совпадающий объект, поскольку права и свободы человека и гражданина зафиксированы в Конституции РФ и составляют се неотъемлемую и очень важную часть, пользующуюся наряду с главами 1 и 9 повышенной защищенностью от изменений. Гарантирование прав и свобод человека и гражданина вместе с тем означает и гарантию осуществления Конституции РФ, а последнее в отношении ее второй главы является в свою очередь гарантией прав и свобод. Но совпадение объектов здесь даже несколько шире, потому что гарантии и многих других конституционных положений (но, конечно, не всех) напрямую связаны с охраной и защитой, обеспечением прав и свобод человека и гражданина. Например, гарантии Президента РФ в отношении прав судебной власти, реализации норм главы Конституции РФ могут быть направлены и на охрану прав и свобод человека и гражданина,
В то же время гарантирование прав и свобод человека может выходить за пределы предмета конституционного регулирования и может быть направлено на обеспечение прав граждан, не закрепленных в Основном Законе, а содержащихся в других нормативных актах {и такие примеры есть). Хотя глава 2 Конституции РФ называется «Права и свободы человека и гражданина», она охватывает их далеко не все, а лишь наиболее важные. Это следует и из самой Конституции РФ: в ее ст. 64 говорится, что положения главы 2 составляют лишь основы правового статуса личности, а в ст, 55, что перечисление в Конституции РФ основных (такое конституционное понимание необходимо подчеркнуть) прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина- Конечно, в принципе возможен формальный подход, сводящий содержание рассматриваемой функции к гарантированию только прав и свобод, зафиксированных в главе 2 Конституции РФ, исходя из ее названия. Но уже имеющаяся практика функционирования института Президента РФ свидетельствует о более широком подходе.
При издании актов Президента РФ, реализующих его полномочия гаранта могут указываться их цели - направлены ли они на обеспечение прав и свобод человека и гражданина или гарантируют Конституцию РФ. Используются обычно следующие формулировки: «для обеспечения прав...»,
В закрепленном прежней Конституцией статусе Президента РФ - главы исполнительной власти не были прямо и определенно в качестве отдельных специальных полномочий выражены такие прерогативы тогдашнего высшего должностного лица, но в его присяге говорилось об обязанности соблюдать Конституцию и законы Российской Федерации, уважать и охранять права и свободы человека и гражданина. Статус Президента РФ претерпел изменения по сравнению с ранее действовавшей Конституцией и это, в частности, нашло отражение в четком и развернутом закреплении данных функций.
Подробные права глав государства могут встречаться и в зарубежных конституциях, в том числе и, особенно часто, в странах Содружества Независимых Государств. Президенты Франции, Румынии, Молдовы следят за соблюдением Конституций, а Президент Хорватии - заботится об этом (что более весомо и обязывающе); президенты Армении, Казахстана, Кыргызстана, Узбекистана являются гарантами прав и свобод граждан, Конституции и законов, а Президент Туркменистана Конституции и международных соглашений (в большинстве этих стран СНГ их главы гарантируют и другие указанные в конституциях аспекты государственности, что будет показано ниже).
Главнейший юридический вопрос относительно рассматриваемых функций - каково их правовое значение, какие конкретные юридические права имеются у Президента для выполнения роли гаранта Конституции РФ прав и свобод человека и гражданина - словом, необходимо выяснить их реальное правовое, властное наполнение. В разных странах аналогичное назначение главы государства может иметь различное содержание и значение. Конституция Российской Федерации закрепляет ряд полномочий Президента РФЭ которые могут использоваться для реализации этих своих важных прерогатив. Но ограничиваются ли его юридические возможности в этом плане только ими? Проблема требует общего принципиального решения. Надо ответить на вопрос, могут ли у него быть другие юридические инструменты для выполнения этой конституционной роли и есть ли ограничения в ее осуществлении. Особая важность этих вопросов обусловлена еще и тем, что глава государства не является единственным в государственном механизме, кто обязан в своей деятельности гарантировать Конституцию РФ, права и свободы человека и гражданина.
В конечном счете, это обязанность всего государства, находящая выражение и закрепление в самом Основном Законе РФ и прежде всего в числе основ конституционного строя, а также в его второй главе. В ст. 4, 15 говорится о верховенстве, высшей юридической силе Конституции РФ, ее прямом действии и применении на всей территории России: в ч.ч. 1, 2 ст. 15 установлена обязанность всех органов государственной власти, должностных лиц (а также органов местного самоуправления, граждан и их объединений) соблюдать Конституцию РФ и законы, обязанность не допускать издания противоречащих Конституции РФ правовых актов. Выполнение государственными органами таких обязанностей - соблюдение Конституции РФ -элементы ее гарантирования в их деятельности.
Аналогично обстоит дело с правами и свободами человека и гражданина - их гарантируют в своей деятельности не только Президент РФ, но и многие другие государственные органы в той или иной степени, в тех или иных формах. Согласно ст. 2 Конституции РФ, признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность всего государства. А ст. 18 устанавливает, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл содержания и применения законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечивается правосудием, что обязывает все ветви государственной власти, местное самоуправление их гарантировать своей деятельностью.
Особую роль в гарантировании Конституции РФ и прав и свобод человека и гражданина призван выполнять Конституционный Суд РФ.
Велика роль и Правительства РФ в реализации рассматриваемых функций - органа, осуществляющего исполнительную власть в Российской Федерации, принимающего свои акты на основании и во исполнение Конституции РФ, реализующего меры по обеспечению законности, прав и свобод, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью. Ряд других государственных органов также играют большую роль в данном направлении, прежде всего суды, органы прокуратуры, другие правоохранительные органы.
Президент РФ занимает особое место в гарантировании Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, определяемое его особым конституционным статусом, спецификой положения в системе государственной власти.
В тексте президентской присяги нашли отражение два рассматриваемых направления деятельности главы государства. В ней он клянется уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, соблюдать и защищать Конституция РФ. Здесь выражены два аспекта каждой из этих функций. Он обязуется сам уважать права и свободы, то есть сам их не нарушать и соблюдать Конституцию РФ, то есть опять-таки сам ее не нарушать в своей работе. Другой аспект в том, что он не только сам соблюдает, но и обязуется охранять права и свободы и защищать Конституцию РФ - предпринимать необходимые активные действия, в том числе и по отношению к другим государственным органам.
Общая характеристика роли Президента РФ и сфере исполнительной власти
Выше уже были показаны основы положения Президента РФ по отношению к исполнительной власти, принципиальные черты его взаимодействия с этой подсистемой государственной власти, обусловленные самыми существенными особенностями, признаками современной российской формы правления, спецификой организации государственной власти. Отмечалось также, что именно отношение главы государства к исполнительной власти выражает в концентрированном виде эти особенности и властный, управленческий потенциал института президентства, отражает в значительной степени его политическую роль. Здесь же будут конкретизированы формы его взаимодействия с Правительством РФ и другими органами исполнительной власти, роль Президента РФ в непосредственном осуществлении исполнительной власти.
Отношения Президента РФ и исполнительной власти сводятся в основном к нескольким главным аспектам; 1) непосредственное осуществление исполнительной власти; 2) утверждение структуры федеральных органов исполнительной власти; 3) формирование Правительства РФ, назначение должностных лиц органов исполнительной власти; 4) решение вопроса об ответственности органов исполнительной власти, отставка Правительства РФ, должностных лиц исполнительной власти; 5) председательствование на заседаниях Правительства РФ и его Президиума; 6) определение основных направлений внутренней и внешней политики государства, основ содержания деятельности Правительства РФ; 7) принятие ключевых решений, обязательных для органов исполнительной власти и осуществляемых прежде всего через Правительство РФ; 8) дача поручений Правительству РФ, другим федеральным органам исполнительной власти; 9) контроль за деятельностью органов исполнительной власти.
Пункты 4-6 можно охарактеризовать как стратегическое руководство Правительством РФ, хотя действующая Конституция РФ 1993 г. изменила статус Президента РФ и не содержит формулировки о руководстве Правительством РФ со стороны Президента РФ. Однако нынешний Основной Закон РФ закрепляет конституционные полномочия главы государства, позволяющие использовать именно такую характеристику. Еще более очевидно и безусловно она подтверждается государственной практикой.
Таким образом, Президент РФ формирует органы олицетворяю-щие и возглавляющие систему государственного управления, исполнительную власть, определяет содержание деятельности этой системы, призван поддерживать ее (в соответствии со своими конституционными полномочиями) в работоспособном состоянии, обеспечивать ее взаимодействие с другими ветвями власти, согласованное функционирование всей системы органов государственной власти. Однако по Конституции РФ 1993 г. Президент РФ ни перед кем формально не несет ответственности за функционирование системы исполнительной власти, се действенность, эффективность, кроме морально-политической ответственности перед избирателями, народом, которая может выразиться в неизбрании Президента на второй срок (если он, конечно, пожелает баллотироваться). В общественном мнении страны Президент РФ и Правительство РФ довольно тесно связаны, и Президент не может не рассматриваться как лицо, ответственное за результаты правительственной деятельности. Все отмеченные аспекты находят воплощение в полномочиях Президента РФ. Строго говоря, непосредственное осуществление Президентом РФ исполнительной власти включает не только принятие именно им самим управленческих решений, реализацию полномочий исполнительной власти не через Правительство РФ (так понимается этот аспект в данном параграфе), но и другие перечисленные выше моменты за исключением, пожалуй, формирования Правительства РФ и решения вопроса об сто ответственности, отставке. Это - традиционные полномочия главы государства. Участие главы государства в формировании правительства в литературе причисляется к полномочиям в сфере государственного управления1. И в целом все названные права Президента РФ можно рассматривать как полномочия в сфере исполнительной власти, государственного управления, хотя не все из них непосредственно выступают как осуществление исполнительной власти.
В учебнике административного права полномочия Президента РФ по отношению к исполнительной власти (которые там оцениваются как мощные) делятся на две группы: во-первых, относящиеся к «области формирования ее организационной системы», и, во-вторых, к «содержательной части важнейших направлений ее функционирования». Это в основном охватывает предложенную выше систематизацию полномочий Президента РФ в сфере исполнительной власти.
Несмотря на распространенность концепции Президента РФ -только главы государства, дистанцированного от ветвей власти, в том числе и исполнительной, в литературе может признаваться, что он обладает полномочиями в сфере исполнительной власти, причем даже сторонниками этой концепции2. Но это еще не означает признания того, что Президент РФ осуществляет исполнительную власть, считается, что он реализует «„.государственную власть в качестве главы го-ч сударства, возвышаясь над законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти»3,Эта дискуссионная теоретическая проблема была рассмотрена выше. Действительно могут быть полномочия, присущие именно главе государства -- назначение Председателя Правительства РФ и остальных его членов, решение вопроса об отставке Правительства РФ, но другие аспекты компетенции в сфере исполнительной власти, указанные выше, по своему функциональному содержанию явно относятся к полномочиям исполнительной власти.
