Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Общая характеристика конституционно-правового статуса избирателя в Российской Федерации 13
.1. Избиратель в Российской Федерации как субъект конституционного права: понятие и условия приобретения правосубъектности избирателя 13
2. Конституционно-правовой статус избирателя: понятие и основные элементы его содержания. Права и обязанности избирателя как основной элемент его правового статуса 46
3. Правовая основа формирования правового статуса избирателя в Российской Федерации
Глава II. Конституционно-правовое регулирование статуса избирателя в Российской Федерации 100
1. Реализация принципов избирательного права в конституционно-правовом статусе избирателя 100
2. Регистрация (учет) избирателей, составление и уточнение списков избирателей как условие юридического признания статуса избирателя 127
3. Правовые гарантии реализации прав избирателей в Российской Федерации 161
Заключение 183
- Избиратель в Российской Федерации как субъект конституционного права: понятие и условия приобретения правосубъектности избирателя
- Конституционно-правовой статус избирателя: понятие и основные элементы его содержания. Права и обязанности избирателя как основной элемент его правового статуса
- Реализация принципов избирательного права в конституционно-правовом статусе избирателя
- Регистрация (учет) избирателей, составление и уточнение списков избирателей как условие юридического признания статуса избирателя
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Конституция Российской Федерации 1993 года (статья 3) устанавливает, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Одним из важнейших институтов народовластия в демократическом обществе являются выборы, а избирательные права граждан, посредством которых каждому гражданину обеспечиваются реальные возможности участия в формировании персонального состава органов государственной власти и местного самоуправления, являются их конституционной основой.
Давая оценку положению дел в стране, Президент России ДА. Медведев в статье «Россия, вперед!» указал, что демократические институты нашего государства в целом сформированы и стабилизированы, но их качество весьма далеко от идеала . В Послании Федеральному Собранию от 12 ноября 2009 года Президент Российской Федерации продолжил данную тему, обратив внимание на наличие проблем в организации выборов и необходимость продолжения совместной работы по улучшению качества народного представительства. «Следование законным интересам и учет мнений всех граждан России ... является обязанностью демократического государства. Способность эту обязанность выполнять является главным критерием эффективности такого государства»2.
Необходимость дальнейшего совершенствования правового регулирования избирательных правоотношений продемонстрировал опыт проведения избирательных кампаний по выборам депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва, Президента Российской Федерации (2008 г.), выборов депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местных выборов.
Избрание органов государственной власти и местного самоуправления представляет собой важнейшее событие общественно-политической жизни, главная роль в котором принадлежит избирателю. Чтобы повысить качество
Медведев Д. А. Россия, вперед! // Российская газета. - 2009. - 11 сентября. 2 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. - М., 2009. - С. 49.
участия граждан в осуществлении народовластия необходимо обобщить накопленный опыт, выявить и проанализировать проблемы, возникающие при реализации гражданами активного избирательного права и иных прав избирателя, и выработать пути их разрешения.
В свете указанных задач в настоящее время особую актуальность приобретает комплексное исследование конституционно-правового статуса избирателя, определение его содержания и выявление путей повышения эффективности реализации принадлежащих избирателям прав.
Вместе с тем объем правомочий избирателя довольно широк, разнообразны и фактические условия проживания, работы различных групп избирателей, населяющих огромную территорию нашего государства. Для того чтобы государство могло обеспечить всем избирателям равные условия для реализации принадлежащих им прав и обязанностей, необходимо, чтобы решения по реформированию институтов избирательного права и новые законы, регулирующие избирательные правоотношения, учитывали все составляющие элементы правового положения избирателей в Российской Федерации.
Таким образом, проведенные в настоящем исследовании всесторонний анализ действующего законодательства, регламентирующего правовой статус избирателя в Российской Федерации, а таюке обобщение современной практики реализации избирателями предоставленных им прав, позволяют сделать актуальные выводы и предложения по исследуемой теме диссертации.
Степень научной разработанности темы диссертации. Исследование правового статуса избирателя в Российской Федерации как правовой категории основывается как на анализе юридической категории «правовой статус», определением его сущности и составных элементов, так и на изучении положения избирателя как субъекта избирательного процесса в Российской Федерации.
Понятие «правовой статус» широко используется в отечественной правовой литературе и является одной из важнейших категорий современной юридической науки. Фундаментальные исследования в области правового статуса личности принадлежат Н.В. Витруку, данная категория получила достаточно широкую разработку в трудах И.Н. Барцица, Л.Д. Воеводина, Б.Н. Габричидзе, Г.В. Мальцева, Ы.И. Матузова, В.А. Кучинского и др. Формированию понимания
правового статуса личности в Российской Федерации способствовали исследования таких российских ученых-правоведов, как С.А. Авакьян, С.С. Алексеев, М.В. Баглай, Н.С. Бондарь, С.Н. Братусь, И.В. Выдрин, В.Д. Зорькин, О.Е. Кутафин, В.Е. Чиркин, А.А. Югов, И.С. Яценко и др.
Исследованию правового статуса различных участников избирательного процесса посвящены научные труды М.Н. Арбатской, Р.Т. Биктагирова, И.Б. Борисова, Ю.А. Веденеева, А.А. Вешнякова, В.В. Вискуловой, О.В. Дамаскина, А.А. Джагаряна, А.В. Иванченко, В.В. Игнатенко, С.Д. Князева, В.И. Лысенко, А.А. Макарцева, М.С. Матейковича, В.Е. Подшивалова, О.И. Чепунова и других авторов. Кроме того, в своей работе автор опирался на труды зарубежных ученых, в том числе X. Майера, Д. Миддлтона, Р.В. Судриетта и др.
Отдельные аспекты правового статуса избирателя были предметом диссертационных исследований А.Р. Акчурина, Ю.И. Бушевой, Т.Г. Командировой, И.В. Кольжаиова, Ю.Н. Лебедевой, И.Н. Сивкова, И.В. Советникова, С.С. Таровик, В.В. Шабуня и др.
Вместе с тем, не все стороны правового статуса избирателя, являющегося важнейшим субъектом избирательного права, были рассмотрены с достаточной полнотой. Основное внимание исследователей сосредоточено на реализации гражданами активного избирательного права. Более того, в связи с изменением действующего законодательства многие аспекты, затрагивающие правовой статус избирателя, требуют переосмысления, дополнительного исследования, в том числе в целях определения условий для более полного и эффективного использования гражданами избирательных прав в Российской Федерации.
Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, складывающиеся при реализации конституционно-правового статуса избирателя в Российской Федерации.
Предметом настоящего исследования являются правовые нормы, закрепляющие конституционно-правовой статус избирателя в Российской Федерации, определяющие условия приобретения правосубъектности избирателя, основные принципы участия избирателей в выборах, права и обязанности избирателя и гарантии их реализации.
Целью диссертационного исследования является комплексный анализ конституционно-правового статуса избирателя в Российской Федерации, определение его содержания, выявление проблем, возникающих при реализации гражданами Российской Федерации избирательных прав, выработка предложений по совершенствованию правовых норм, регламентирующих статус избирателя.
Цель исследования достигается посредством решения следующих задач:
рассмотрение правового положения избирателя Российской Федерации как субъекта конституционного права и выявление условий приобретения правосубъектности избирателя;
исследование содержания конституционно-правового статуса избирателя;
- анализ системы источников права, формирующих правовой статус
избирателя в Российской Федерации;
исследование принципов избирательного права с позиции их влияния на содержание и реализацию статуса избирателя в Российской Федерации;
рассмотрение Государственной системы регистрации (учета) избирателей в Российской Федерации и порядка формирования списков избирателей как фактической и юридической основы подтверждения наличия у граждан статуса избирателя;
анализ проблемы правовых гарантий как средства обеспечения реализации прав и обязанностей избирателей в Российской Федерации;
- разработка предложений и рекомендаций по совершенствованию
законодательства и основанных на его нормах правовых отношений, связанных с
установлением и реализацией правового статуса избирателя.
Методологическую основу диссертационного исследования составляет комплекс методов познания, включающий общенаучный (анализ, синтез, индукция, дедукция) и специально-научные методы (системный, историко-правовой, правового моделирования). Для анализа законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации применялись формально-юридический и сравнительно-правовой методы.
Нормативную правовую основу исследования составляют Конституция Российской Федерации 1993 года, международные договоры, участником которых является Российская Федерация, федеральные законы (в том числе Федеральный
закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ (в ред. от 5 апреля 2009 г.) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ (в ред. от 28 июня 2009 г.) «О гражданстве Российской Федерации», Федеральный закон от 6 октября 2003 № 131-ФЗ (в ред. от 5 апреля 2010 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 № 5242-1 (в ред. от 25 декабря 2008 г.) «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»), законы субъектов Российской Федерации, регламентирующие порядок подготовки и проведения выборов в органы государственной власти и местного самоуправления.
При написании диссертации анализировались указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, тексты посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. Кроме того, диссертантом исследованы акты Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, затрагивающие предмет настоящей диссертации.
Учитывая, что существенное влияние на формирование юридической практики оказывают судебные решения, автором были проанализированы решения Европейского Суда по правам человека, Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и его Президиума и иных судов общей юрисдикции, затрагивающие рассмотренные в диссертации проблемы.
Эмпирическую базу исследования составили аналитические материалы федеральных выборов 2007-2008 годов (выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва и выборы Президента Российской Федерации 2008 года), выборов депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных выборов, прошедших на территории Магаданской области.
Теоретическую основу исследования составили научные положения и концепции, сформулированные в работах таких ученых как И.Н. Барциц, Л.Ф.
Болтенкова, А.В. Васильев, Р.Ф.Васильева, Ю.А. Веденеев, А.Д. Керимов, С.Д. Князев, М.Н. Кузнецова, Г.В. Мальцев, М.Н. Марченко, Т.Д. Матвеева, З.А. Станкевич, А.И. Экимов, И.С. Яценко.
Научная новизна исследования состоит в комплексном исследовании конституционно-правового статуса избирателя в современный период. В работе уточнено определение понятия «конституционно-правовой статус избирателя», представлено и обосновано авторское видение структуры правового статуса избирателя, исследована взаимосвязь элементов его содержания.
В диссертации разработаны рекомендации по совершенствованию правового регулирования статуса избирателя.
В рамках исследования выработаны следующие основные положения, выносимые на защиту:
- по мнению диссертанта, под конституционно-правовым статусом
избирателя Российской Федерации следует понимать базирующуюся на
конституционно-правовых принципах организации и проведения выборов в
Российской Федерации совокупность прав и обязанностей избирателя, связанных с
его участием в голосовании и в иных избирательных действиях, обеспеченная
правовыми гарантиями государства.
- на основе исследования действующего законодательства автор диссертации
считает, что структуру конституционно-правового статуса избирателя в
Российской Федерации составляют следующие элементы: условия приобретения
правосубъектности избирателя; принципы участия избирателей в выборах; права и
обязанности избирателя, связанные с его участием в предусмотренных законом
избирательных действиях; правовые гарантии реализации прав и обязанностей
избирателя.
- на основе анализа норм Конституции Российской Федерации и
Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на
участие в референдуме граждан Российской Федерации» автор диссертации
приходит к выводу о том, что лицо приобретает статус избирателя при
определенных условиях, к которым относится: наличие гражданства Российской
Федерации, достижение совершеннолетия, отсутствие решения суда о признании
лица недееспособным, а также при условии, что лицо не содержится в местах
лишения свободы по приговору суда. На выборах в представительный (законодательный) орган государственной власти субъектов Российской Федерации и на местных выборах лицо также должно обладать еще одним дополнительным условием - иметь место жительства в пределах избирательного округа. Все перечисленные условия являются цензами избирателя, которые, по мнению автора диссертации, не носят дискриминационный характер.
наличие у гражданина Российской Федерации активного избирательного права на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти .субъектов Российской Федерации и муниципальных выборах законодательство Российской Федерации связывает с юридическим оформлением факта проживания на соответствующей территории избирательного округа (субъекта Российской Федерации и муниципального образования). Указанное требование, согласующееся с положениями Конституции Российской Федерации 1993г. и международными избирательными стандартами, в то же время порождает проблему соотношения всеобщего избирательного права со свободой передвижения и правом на выбор места пребывания и жительства, что требует разработки и принятия на законодательном уровне дополнительных правовых механизмов, обеспечивающих гарантии осуществления гражданами их активного избирательного права.
подтверждением наличия у лица активного избирательного права, является включение его в списки избирателей, которые составляются соответствующими избирательными комиссиями на основании сведений, полученных с использованием Государственной системы регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации.
Действующая система государственной регистрации (учета) избирателей в Российской Федерации, по мнению диссертанта, в целом соответствует международными избирательным стандартам, но имеет такие недостатки как: возможность двойного учета избирателей в связи с закреплением различных оснований для регистрации избирателей и отсутствие оснований для регистрации (учета) граждан Российской Федерации, не имеющих регистрации по месту жительства на территории Российской Федерации, и иностранных граждан,
которым право участвовать в муниципальных выборах может быть предоставлено международными договорами Российской Федерации.
Для устранения указанных недостатков диссертант предлагает закрепить единое основание для регистрации избирателей - место жительства гражданина, предусмотрев при этом для учета избирателей,- длительное время проживающих за пределами своего места жительства (военнослужащих, вынужденных переселенцев, избирателей, проживающих за пределами Российской Федерации), введение открепительных пластиковых идентификационных карточек избирателя, а так/же предусмотреть регистрацию избирателей, не имеющих регистрации по месту жительства, и иностранных граждан, обладающих активным избирательным правом на местных выборах в Российской Федерации, на основании личных заявлений данных лиц (при этом подтверждением факта их регистрации в качестве избирателей может стать пластиковая идентификационная карточка избирателя).
- в диссертации обосновывается вывод о том, что помимо субъективных
прав избиратели в Российской Федерации обладают и юридическими
обязанностями. Отсутствие упоминаний в научной литературе об обязанностях
избирателей, диссертант объясняет тем что, во-первых, внимание ученых
сконцентрировано на избирателе как субъекте непосредственной демократии, т.е.
на его участии в выборах, которые носят в Российской Федерации добровольный
характер, а во-вторых, поскольку под юридической обязанностью понимается
юридическая мера должного поведения, то необходимость определенного
поведения обеспечивается государством, как правило, путем установления
ответственности за неправомерное поведение. Действующее же законодательство
Российской Федерации не содержит санкций, адресованных к избирателю. Однако,
автор диссертации приходит к выводу о том, что избиратели обладают отдельными
юридическими обязанностями, поскольку реализация избирателями Российской
Федерации прав в избирательном процессе обусловлена обязательным
исполнением ими определенных действий, вытекающих из норм,
регламентирующих процедуру подготовки и проведения выборов.
- проведенное автором исследование практики федеральных выборов,
прошедших в 2007-2008 годах в Российской Федерации, показало, что
закрепленный действующим законодательством конституционно-правовой статус
избирателя, в целом, способен обеспечить реализацию конституционного права граждан Российской Федерации участвовать в управлении делами государства посредством института выборов. Вместе с тем, диссертантом аргументируется необходимость совершенствования конституционно-правового статуса избирателя в следующих направлениях:
закрепление определения «место жительства избирателя» в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»;
сокращение годичного срока обжалования нарушения избирательных прав граждан и установления коллегиального состава судей при рассмотрении судом избирательных споров, связанных с регистрацией кандидата (списка кандидатов) и ее отменой, признанием итогов голосования и результатов выборов недействительными;
развитие дистанционных методов голосования в целях расширения возможности участия в выборах большего количества избирателей. Учитывая отечественный и зарубежный опыт применения голосования по почте, диссертант предлагает установить возможность голосования посредством почтовых отправлений и на федеральных выборах;
для повышения социальной ценности выборов на современном этапе развития избирательной системы основное внимание, по мнению диссертанта, необходимо уделять повышению информированности и правовой культуры избирателей, разработке новых эффективных форм информационно-разъяснительной деятельности как непосредственно в период избирательных кампаний, так и в период между выборами.
- в диссертационной работе обосновывается необходимость дополнительной регламентации оснований и форм юридической ответственности избирателей за неисполнение обязанностей, связанных с реализацией субъективного избирательного права, злоупотребление указанным правом и иные нарушения.
Теоретическая и практическая значимость результатов
диссертационного исследования заключается в комплексном, системном анализе правового статуса избирателя согласно действующему в Российской Федерации законодательству. В работе определено содержание конституционно-правового
статуса избирателя, описаны элементы его структуры, уточнено определение понятия «конституционно-правовой статус избирателя», детально рассмотрены правовые условия приобретения и реализации статуса избирателя, что может представлять научный интерес не только для науки избирательного права и практики выборов, но и в целом для конституционного права, а также и для теории права, отраслевых правовых наук, политологии и социологии.
Выводы, рекомендации и предложения, сформулированные автором в настоящей работе, могут способствовать дальнейшему совершенствованию законодательства Российской Федерации о выборах и иных отраслей права. Результаты исследования могут быть использованы в практической деятельности избирательных комиссий, органов государственной власти и местного самоуправления, а также иными участниками избирательного процесса.
Данная работа также может стать основой для издания пособия для граждан, с помощью которого активная часть избирателей сможет узнать о своих правах на участие в избирательном процессе, что, в конечном итоге, будет стимулировать их реализацию, развитие демократизации избирательного процесса.
Апробация результатов диссертации. Основные положения и выводы диссертационного исследования были обсуждены и одобрены на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Основные результаты диссертации изложены в научных публикациях автора и были доложены автором в выступлениях на региональной научной практической конференции «Выборы в Магаданской области: опыт и перспективы» (г. Магадан, 2007), и общественно- политических чтениях «Парламентаризм в Магаданской области - опыт и перспективы» (г. Магадан, 2009), а также нашли применение в деятельности Избирательной комиссии Магаданской области.
Структура работы отражает логику исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованных источников и научной литературы.
Избиратель в Российской Федерации как субъект конституционного права: понятие и условия приобретения правосубъектности избирателя
Конституционное признание многонационального народа России единственным источником власти явилось основанием для формирования в юридической литературе мнения, что единственным суверенным носителем власти в Российской Федерации, обладающим абсолютной правосубъектностью, является народ, который может рассматриваться в качестве особого субъекта избирательных правоотношений . Однако в данном вопросе представляется предпочтительным иная точка зрения, согласно которой, народ может рассматриваться в качестве субъекта политических отношений, не требующих формальной определенности и обязательной юридической персонифицированности их участников. «Что касается правовых связей и такой их разновидности, как избирательные правоотношения, то в силу достаточной аморфности и отсутствия внешней правовой обособленности вряд ли правомерно говорить о том, что право участвовать в свободных выборах относиться к исключительному ведению народа»2.
Народ является единственным источником власти, но передача этой власти от народа выборным органам осуществляется посредством реализации принадлежащих гражданину Российской Федерации избирательных прав. Потому и субъектом правоотношений по передаче власти необходимо рассматривать избирателя - гражданина Российской Федерации, обладающего активным избирательным правом, т.е. правом избирать в органы государственной власти и местного самоуправления.
Вопрос о правовой природе активного избирательного права в науке длительное время остается дискуссионным. До настоящего времени среди ученых отсутствует единая точка зрения по вопросу о соотношении коллективных и индивидуальных начал в избирательных правах граждан.
Активное избирательное право гражданин реализует путем непосредственного (самостоятельного) участия в голосовании. Однако, как справедливо указал М.С. Матейкович, реализация любого права предполагает достижение какого-либо результата. Реализация активного избирательного права имеет своей целью не просто голосование по предложенным кандидатурам, а именно избрание одного из кандидатов на основе воли большинства участников голосования . Поскольку данное право может быть реализовано только посредством общей воли избирателей, М.С. Матейкович приходит к выводу о возможности отнесения конституционного права избирать к коллективным правам. При этом он уточняет, что признание активного избирательного права коллективным правом предполагает качественно иной подход к вопросам его защиты .
Такой же точки зрения придерживается А.А. Кликушин. Он указывает, что выражение мнения само по себе, даже при возможности его отстаивать, не позволяет участвовать в управлении государственными делами, если соответствующие органы не учитывают такое мнение. Обязанность же исполнения государством таких взглядов может возникнуть только в том случае, если аналогичные точки зрения выразит большинство граждан .
Не поставил окончательную точку в данном споре и Конституционный Суд Российской Федерации. Отмечая специфику избирательных прав, он указал, что «будучи индивидуальными, эти права реализуются в процессе выборов, предполагающих выявление общей воли избирателей, принявших участие в голосовании» .
По мнению Н.С. Бондаря, основой для такого вывода служит тот факт, что, будучи элементом конституционного статуса личности, субъективное избирательное право одновременно представляет собой важнейший элемент собственно института выборов, посредством которых обеспечивается реализация конституционной характеристики России как демократического государства. Тем самым избирательное право заключает в себе как личный интерес каждого конкретного гражданина, так и интерес публичный, при этом интересы отдельных граждан могут не совпадать с публичными интересами.1 На этом основании он делает вывод, что двойственная природа избирательных прав «не может служить основанием для характеристики их как коллективных, так как не может служить основанием для этого и кажущаяся коллективность их реализации, относящаяся в действительности не к осуществлению избирательных прав, а к природе института выборов» .
Несколько иной подход в данном споре высказал А.А. Югов. Он рассматривает участие граждан в голосовании как индивидуально-коллективный акт, имеющий двуединую структуру. По его мнению, любой участник правоотношений, как носитель субъективного права, осуществляет свои юридические возможности индивидуально, но в то же время, являясь членом определенного социального общества, не может реализовать себя вне общественных связей и, следовательно, реализует эту же юридическую возможность в коллективной форме, являясь по существу «соучастником» коллективного правоотношения.3
Данная позиция представляется нам более предпочтительной, поскольку учитывает дуальную природу активного избирательного права, охватывая как его субъектную принадлежность (индивидуальную), так и целевое назначение (общественное). Более того, по мнению А.А. Джагаряна, наличие в субъективном избирательном праве индивидуально-личностного и публичного начал не предполагает их противопоставления, конфликта, а, напротив, определяет их сущностную взаимосвязь и взаимодействие1.
Споры о природе активного избирательного права основываются на существовании двух концепций субъективного избирательного права: концепции национального суверенитета (когда голосование рассматривается как социальная функция) и концепции народного суверенитета (когда голосование рассматривается как право гражданина) .
Очевидно, что в государстве, органы управления которого формируются посредством проведения выборов, на условиях всеобщего, равного и прямого избирательного права, голосование избирателя становится некой социальной функцией. Однако в демократическом государстве, где право на участие в управлении государством, в том числе в форме голосования на выборах, является его сутью и защищается государством, оно не может рассматриваться иначе, как право. Представительная демократия предполагает необходимость установления особой связи между гражданами и их представителями, которая реализуется посредством осуществления права на участие в голосовании. В этой связи представляется более обоснованным мнение ученых, являющихся сторонниками «двойственной» природы голосования .
Конституционно-правовой статус избирателя: понятие и основные элементы его содержания. Права и обязанности избирателя как основной элемент его правового статуса
Сущность правового статуса избирателя не может быть выявлена без установления особенностей участия избирателей в правоотношениях, связанных с выборами, а также без учета концептуальных подходов, сложившихся в общей теории государства и права и отраслевых дисциплинах при определении правового статуса личности.
Понятие «правовой статус» в последние годы широко используется в отечественной правовой литературе и становится одной из важнейших категорий современной юридической науки. Вместе с тем, только с развитием правовой науки в 70 - 80-х годах эта категория стала предметом самостоятельного исследования и получила достаточно широкую разработку в трудах Н.В. Витрука, Л.Д. Воеводина, Г.В. Мальцева, В.А. Кучинского и др.
До 60-х годов прошлого века понятие правовой статус отождествлялось с понятием правоспособность и лишь позднее было установлено, что они соотносятся как часть и целое1.
В юридической литературе правоспособностью признается установленная законом и признаваемая государством абстрактная возможность (способность) быть носителем субъективных прав и юридических обязанностей, в связи с чем она выступает в качестве предпосылки к вступлению в правоотношения, т.е. сущностью правоспособности являются не сами права, а возможность и способность их иметь. Правовой же статус, помимо правоспособности, включает в себя комплекс прав и обязанностей, а таюке иные составляющие, которые во взаимосвязи отражают положение определенного субъекта в обществе и государстве.
Как справедливо отметил Н.В. Витрук, в силу развития общественных отношений понятия не являются неизменными догмами, застывшими на все времена и во всех условиях2. И сегодня в юридической науке и законодательстве наряду с термином «правовой статус» широко используется понятие «правовое положение». Исходя из смыслового содержания, данные понятия являются равнозначными, ведь в переводе с латинского слово «статус» означает положение, состояние кого-либо или чего-либо . В научной литературе указанные термины тоже обычно используются как слова-синонимы4, указание на тождество этих терминов встречается таюке и в законодательстве5. Например, О.В. Садииа, при исследовании правового статуса несовершеннолетних, указывая на различие понятий «правовой статус» и «правовое положение», соглашается с возможностью использования единого понятия правовой статус (правовое положение)6.
Вместе с тем, в современной научной юридической литературе чаще встречается термин «правовой статус»1. Более того, в Конституции Российской Федерации также применяется данный термин. Так, в статье 64 говорится, что положения главы 2 Конституции «составляют основы правового статуса личности в Российской Федерации».
На основании сказанного, представляется не совсем удачным предложение Н.В. Витрука рассматривать содержание правового положения (статуса) личности в широком и узком смысле слова, где первая категория раскрывает все элементы закрепленного в праве состояния личности, а вторая — только систему юридических прав и обязанностей. Для разграничения данных понятий он предлагает условно обозначить первое понятие как «правовое положение», а второе - «правовой статус»2. В целях единообразного применения в законодательстве и науке терминологии, полагаем целесообразно применять рассматриваемые понятия в едином (широком) смысле слова, сохранив при этом понятие «система прав и обязанностей».
Принимая во внимание тот факт, что конституционно-правовой статус избирателя является родовым статусом, при определении его содержания мы будем использовать научные разработки, имеющиеся в отношении общего (базового) статуса - конституционно-правового статуса личности.
В научной литературе содержатся различные определения правового статуса личности, но в целом их смысл сводится к тому, что это юридически закрепленное положение человека и гражданина в обществе и государстве3.
Правовой статус личности представляет собой систему правил поведения людей, установленных государством и защищаемых от нарушения государством, поэтому он демонстрирует правовое положение человека в государстве, является индикатором взаимоотношений гражданина и государства. В этой связи, представляет интерес определение, данное Г.В. Мальцевым. Он определил правовой статус как совокупность правовых возможностей, представленных обществом и государством1. При этом, Г.В. Мальцев правовым назвал такое положение гражданина, «каким оно в качестве возможного зафиксировано в законах и подзаконных нормативных актах государства и которое предполагает наличие общих, единых и равных для всех граждан, прав и обязанностей, существующих вне правоотношений, т.е. еще не осуществленных в них»2.
Правовой статус личности закрепляется различными отраслями российского права и имеет различную классификацию, но, в целом, принято выделять следующие его виды: конституционно-правовой статус человека и гражданина; специальный (родовой) статус, в котором объединяются права и обязанности определенной категории лиц, имеющих отдельные общие черты, и индивидуальный статус, который характеризует положение конкретного человека.
Категория конституционного статуса представляет наибольший интерес ученых не только в связи с его объемными параметрами (включение в это понятие большого количества правовых явлений и категорий). Повышенный интерес к конституционному статусу обусловлен тем, что он выступает «интегральной формально-юридической основой реально существующей в обществе политической, экономической, социальной свободы граждан РФ, их положения на высшем уровне своего бытия - во взаимоотношениях с обществом и государством»3.
Поскольку конституционно-правовой статус человека и гражданина является единым и равным для всех граждан государства, не зависящим от различных текущих обстоятельств (места жительства, перемещений по службе, семейного положения) и характеризуется относительной статичностью, обобщенностью, то он служит основой для всех остальных статусов.
Несмотря на весьма широкое исследование правового статуса личности, вопрос о его содержание остается дискуссионным. Одни ученые полагают, что правовой статус человека и гражданина включает в себя только права, свободы и обязанности личности (в узком смысле). Другие - помимо этого, дополняют его содержание различными элементами (в широком смысле). При этом, как справедливо отметил Н.И. Матузов, спор о «наборе» элементов правового статуса не является сугубо формальным, поскольку речь, в конечном счете, идет об адекватности отражения понятием правовой действительности, о полноте охвата предмета1.
Так, Е.Е. Никитина и А.Е. Постников под конституционно-правовым статусом личности понимают систему прав, свобод и обязанностей, зафиксированных государством в Конституции и ином законодательстве2. Е.И. Козлова указанные элементы дополняет принципами статуса и правовыми установлениями, связанными с гражданством3. По мнению В.Д. Воеводина, правовое положение личности состоит из гражданства, правосубъектности, принципов, прав, свобод и обязанностей гражданина и гарантий4. Н.В. Витрук рассматривает правовое положение личности как совокупность прав, свобод и законных интересов личности, гражданства и правосубъектности, а также юридических гарантий5.
Реализация принципов избирательного права в конституционно-правовом статусе избирателя
Определяющее значение при установлении законодателем правового статуса избирателя имеют действующие в Российской Федерации правовые принципы. По словам Н.В. Витрука, правовые принципы цементируют, связывают все элементы правового положения личности в единую, устойчивую систему, способствуют ее гомеостазису в процессе развития и динамики законодательного регулирования в соответствии с новыми потребностями общественной практики1. И поэтому вопрос о правовых принципах, по мнению Г.В. Мальцева, в настоящее время является одним из наиболее обсуждаемых в юридической литературе .
Оценивая место принципов в избирательном праве, С.Д. Князев отметил, что «без учета исходных оснований (принципов), на которых формируется правовая регламентация избирательных отношений, крайне затруднительным представляется адекватно целостное восприятие всего комплекса норм избирательного права, оценка их содержания, уяснения их значения, восполнение имеющихся пробелов правового регулирования электоральных отношений, устранение несоответствий и противоречий между предписаниями избирательного законодательства»3.
Основополагающие принципы проведения выборов нашли свое непосредственное закрепление в международных правовых актах, Конституции Российской Федерации и Федеральном законе № 67-ФЗ.
Так, Международный пакт о гражданских и политических правах закрепляет требование о предоставлении каждому гражданину права и возможности голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей (пункт «Ь» статьи 25). Аналогичная норма содержится в пункте 3 статьи 21 Всеобщей декларации прав человека1.
В Конституции РФ закреплены принципы основ правового статуса человека и гражданина, которые в одинаковой степени относятся и к избирателям. Это гарантированность прав и свобод (статья 2, часть 1 статьи 17) и их непосредственное действие (статья 18), равноправие (статья 19), приоритет общепризнанных принципов и норм международного права в области прав и свобод человека и гражданина (часть 4 статьи 15, часть 1 статьи 17).
В статьях 3-7 Федерального закона № 67-ФЗ перечисляются основополагающие принципы избирательного процесса и раскрывается их содержание. Так, законодательно закреплены следующие принципы: всеобщее, равное и прямое избирательное право, тайное голосование, свободное и добровольное участие граждан в выборах, обеспечение избирательных прав граждан, проживающих за пределами Российской Федерации, открытость и гласность в деятельности избирательных комиссий. При этом стоит согласиться с Е.В. Корчиго, что обеспечение избирательных прав граждан, проживающих за пределами Российской Федерации, не является самостоятельным принципом избирательного права, оно полностью поглощается принципом всеобщего избирательного права, в связи с тем что активное избирательное право принадлежит гражданину Российской Федерации не потому, что он проживает на ее территории, а потому, что он является ее гражданином .
В связи с закреплением данных принципов в нормах прав, они являются нормами-принципами, и, по словам Г.В Мальцева, «принцип как норма есть регулятор, работающий в целях упорядочения общественных отношений»3. В научной литературе содержится более широкий спектр принципов избирательного права и устанавливается различная их классификация. Наиболее научно обоснованной, на наш взгляд, является классификация данных принципов на принципы организации и проведения выборов и принципы участия граждан в выборах1.
Учитывая предмет диссертационного исследования, остановимся на рассмотрении принципов участия граждан в выборах. К принципам участия граждан в выборах относят всеобщее, равное и прямое избирательное право при тайном голосовании, свободное и добровольное участие граждан в избирательной кампании. Отдельные ученые называют данные принципы принципами субъективного избирательного права2, другие - относят их к универсальным принципам .
Рассмотрим каждый из перечисленных принципов в свете проблем, возникающих при их реализации.
Одним из важнейших принципов в избирательном праве является принцип всеобщности. Данный принцип вовсе не означает, что в выборах может участвовать все население государства. Содержание данного принципа заключается в том, что в выборах могут принимать участие все дееспособные граждане независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убелсдений, принадлежности к общественным объединениям и др. От участия в выборах отстраняются лишь лица, которые в силу возраста или психического расстройства не способны сознательно осуществлять свои действия, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.
Наличие отдельных цензов (гражданства, возрастного, оседлости и др.) не отменяет общего правила, избирательное право остается общим, а не цензовым. Приверженцы цензового и неравного избирательного права акцентируют основное внимание не на личности, ее правах и свободах, а на обществе и государстве, членом и гражданином которых эта личность является.
Регистрация (учет) избирателей, составление и уточнение списков избирателей как условие юридического признания статуса избирателя
Для определения круга лиц, обладающих активным избирательным правом, во всех странах существует собственная система регистрации (учета) избирателей. Несмотря на многообразие существующих форм (механизмов) организации учета избирателей, система регистрации бывает двух видов: обязательная и добровольная.
При обязательной регистрации государство в лице соответствующих органов самостоятельно заботится о регистрации всех граждан, обладающих активным избирательным правом. Добровольная регистрация предполагает, что гражданин, желающий принять участие в выборах, должен сам побеспокоиться о включении его в списки избирателей.
Добровольная регистрация избирателей менее распространена, чем обязательная, и существует лишь в отдельных странах. Так, например, в США, Мексике, Камбодже действует добровольный характер регистрации избирателей.
В США для наделения статусом избирателя гражданину необходимо подать заявление в соответствующие органы. На федеральных выборах установлены дополнительные формы регистрации избирателей, зарегистрироваться в качестве избирателя возможно при подаче заявлений о выдаче водительских удостоверений, по почте, в органах социальной сферы и др. Однако даже эти меры оставляют не охваченными почти четвертую часть населения страны, в связи с чем все чаще стали звучать от руководителей этой страны призывы к введению всеобщей обязательной регистрации избирателей1.
В Мексике регистрация в избирательных списках тоже возложена на граждан, но в этом государстве регистрация является обязанностью гражданина, впрочем, как и участие в самой процедуре голосования . Списки избирателей в Королевстве Камбоджа также формируются и корректируются на основе личного заявления избирателя. Эта процедура протекает заранее, окончательный вариант списков утверждается за 70 дней до дня голосования, и ответственность за наличие в списке фамилии избирателя возложена на самого избирателя, который и должен позаботиться об этом3.
В Российской Федерации действует обязательная система регистрации избирателей. Все граждане Российской Федерации, правомочные участвовать в выборах, подлежат обязательной регистрации (учету). Для осуществления данных функций государством разработан комплекс мероприятий по сбору, систематизации и использованию сведений об избирателях, определен круг субъектов, ответственных за реализацию этих мероприятий. Все это в совокупности представляет собой государственную систему регистрации (учета) избирателей, участников референдума (далее - государственная система регистрации избирателей).
Правовые основы осуществления регистрации избирателей определены в международных документах. Так, Комитетом ООН по правам человека было указано, что «государства должны принимать эффективные меры для обеспечения того, чтобы все лица, имеющие право голоса, могли его осуществлять. При регистрации избирателей ее процедура должна быть упрощена и лишена каких-либо препятствий. Если при регистрации применяется ценз оседлости, эта мера должна быть обоснованной и не должна лишать бездомных лиц права голоса. Любые нарушения, касающиеся вмешательства в процедуры регистрации или голосования, а таюке запугивание или принуждение избирателей должны быть запрещены уголовным законодательством, каковое должно строго применяться. Необходимо проводить кампании по информированию и регистрации избирателей, с тем, чтобы обеспечить эффективное осуществление прав той частью населения, которая лишена соответствующей информации»1.
На базе основополагающих принципов общеевропейского опыта в области выборов Венецианская комиссия сформулировала Свод рекомендуемых норм при проведении выборов, в котором установила руководящие принципы, в том числе и относительно формирования списков избирателей. К ним относится требование о постоянстве списков, об их обновлении не реже одного раза в год и публичности, а также об установлении процедур защиты прав избирателей .
Аналогичные требования по учету избирателей обозначены также в статье 2 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств2.
Таким образом, обобщая перечисленные положения, можно сформулировать «международный стандарт» осуществления регистрации избирателей, который включает следующие требования: - государство должно принимать эффективные меры для обеспечения реализации всеми лицами активного избирательного права; - процедура регистрации должна быть упрощена и лишена каких-либо препятствий; - при применении ценза оседлости эта мера должна быть обоснованной; необходимо установление и строгое применение уголовной ответственности за нарушения, касающиеся вмешательства в процедуры регистрации или голосования; - списки избирателей должны быть постоянны, и их обновление должно проводиться не реже одного раза в год; - списки избирателей должны быть публичны; - государство обязано установить процедуры защиты прав избирателей. Теперь рассмотрим, как организована регистрация избирателей в Российской
Федерации и насколько она отвечает международным требованиям. Регистрация (учет) избирателей в Российской Федерации осуществляется на основании Конституции Российской Федерации, Федерального закона № 67-ФЗ, Федерального закона от 10.01.2003 № 20-ФЗ «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы», Положения о государственной регистрации избирателей и других правовых актов.
