Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Правовое регулирование регистрации (учета) избирателей, участников референдума: историко-правовой и сравнительный анализ
1. Исторические аспекты становления института регистрации (учета) избирателей, участников референдума в России 16
2. Нормативно-правовые основы регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации 48
3. Институт регистрации (учета) избирателей, участников референдума в законодательстве зарубежных стран 69
Глава II. Содержание правового режима регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации 96
1. Понятие правового режима регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации и его виды 96
2. Учет избирателей, участников референдума и формирование Регистра избирателей, участников референдума 124
3. Регистрация и установление численности избирателей, участников референдума 145
Заключение 177
Список использованной литературы 185
- Исторические аспекты становления института регистрации (учета) избирателей, участников референдума в России
- Институт регистрации (учета) избирателей, участников референдума в законодательстве зарубежных стран
- Понятие правового режима регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации и его виды
- Регистрация и установление численности избирателей, участников референдума
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Необходимость создания надлежащих условий реализации конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдумах различного уровня объективно обусловливает включение в сферу повышенного внимания исследователей не только проблем правового регулирования процессов подготовки и проведения выборов и референдумов, но и вопросов построения адекватной правовой регламентации отношений, сопутствующих соблюдению и защите указанных прав в период между референдумами, а также в межвыборный период. Особую роль среди юридических связей данного вида играют отношения, опосредующие регистрацию (учет) избирателей, участников референдума. Именно эта группа упорядоченных воздействием правовых предписаний форм взаимодействия уполномоченных субъектов обеспечивает получение отличающейся высокой степенью достоверности информации о численности и пространственной дислокации лиц, наделенных соответствующими правами, а также ее дальнейшее использование для структурирования территорий проведения голосования и совершения ряда иных действий в процессе формирования организационно-технологических основ выборов и референдумов.
При этом отношения, опосредующие в рамках Государственной системы регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации осуществление сбора, систематизации и использования сведений об избирателях, участниках референдума, выходят за рамки сугубо технологического обеспечения политических прав российских граждан, поскольку благодаря регистрации (учету) указанных лиц возможным становится составление списков избирателей, участников референдума, то есть создаются необходимые условия для юридического оформления признания за гражданином соответствующих прав.
Отражением идеального, с точки зрения законодателя, состояния взаимоотношений уполномоченных субъектов в исследуемой сфере служит правовой
4 режим регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской
Федерации, обеспечивающий их устойчивое регулирование и целенаправленное развитие в установленных границах.
Вместе с тем характерная для отечественной практики недостаточность согласованности норм, оказывающих влияние на осуществление рассматриваемой деятельности, в отдельных случаях негативно сказывается на функционировании Государственной системы регистрации (учета) избирателей, участников референдума. Более того, неразрешенным остается ряд вопросов, связанных с организацией и проведением учета и регистрации применительно к отдельным категориям избирателей, участников референдума, что свидетельствует об отставании правового регулирования исследуемых отношений от насущных потребностей общественной жизни.
Обозначенные факторы позволяют утверждать, что предложенный действующим законодательством правовой режим регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации в настоящее время не отличается завершенностью, внутренней непротиворечивостью и не вполне отвечает задачам получения достоверной информации об указанных лицах. Соответственно, и рассмотрение отдельных аспектов отечественной практики в данной сфере через призму проблем внутрисистемного и межотраслевого характера, возникающих в процессе регистрации и учета избирателей, участников референдума в Российской Федерации, анализ исторических, социальных и юридических предпосылок возникновения указанных проблем, а также исследование зарубежного опыта нормотворчества в контексте необходимости восполнения существующих пробелов и устранения наличествующих противоречий приобретают не только существенное познавательное, но и вполне прикладное значение.
Степень научной разработанности темы исследования. В течение последних нескольких лет интерес к практическим проблемам регистрации (учета) избирателей, участников референдума неуклонно возрастает. Свой вклад в изучение указанных вопросов внесли А.А. Вешняков, А.В. Иванченко,
5 В.В. Игнатенко, С.Д. Князев, О.Е. Кутафин, В.И. Лысенко. Отдельные аспекты
осуществления регистрации (учета) избирателей, участников референдума, преимущественно в контексте конституционно-правовых исследований и комплексного анализа институтов избирательного права зарубежных стран, а также избирательного права отдельных государств нашли отражение в работах Г.Н. Андреевой, К.В. Арановского, М.В. Баглая, Н.М. Касаткиной, Д.А. Ковачева, В.И. Лафитского, Ю.И. Лейбо, В.В. Маклакова, А.А. Мишина, А.Г. Орлова, И.А. Ракитской, H.IO. Трещетенковой, Б.А. Страшуна, В.Е. Чиркина, М.Ф. Чудакова, Л.М. Энтина и других авторов. Однако несмотря на значительное количество работ, посвященных анализу систем регистрации (учета) избирателей, участников референдума в иностранной практике и попыткам их классификации по различным основаниям, в отечественной юридической науке до настоящего времени не проводились комплексные научные исследования проблем регистрации (учета) избирателей, участников референдума, направленные на всестороннее изучение установленного в Российской Федерации правового режима регистрации (учета) избирателей, участников референдума и отдельных его элементов.
В связи с изменением действующего законодательства многие вопросы, связанные с осуществлением учета и регистрации избирателей, участников референдума требуют теоретического переосмысления, дополнительной проработки средствами юридической науки, в том числе в целях формирования единообразных подходов к пониманию терминов, лежащих в основе рассматриваемого правового института, а также определения путей преодоления существующих проблем внутрисистемного и межотраслевого характера.
Объект и предмет исследования. Объектом настоящего исследования являются урегулированные правом либо нуждающиеся в регулятивном воздействии правовых предписаний общественные отношения, связанные с учетом, регистрацией, установлением численности избирателей, участников референдума, формированием и ведением Регистра избирателей, участников референдума, хранением, предоставлением и использованием сведений об из-
бирателях, участниках референдума, правовые нормы, опосредующие указанные общественные отношения, существующие в юридической науке теоретические положения, концепции, а также исторический опыт и зарубежная практика в рассматриваемой области.
Предметом исследования является закрепленная в правовых предписаниях модель функционирования и развития общественных отношений, складывающихся в связи с осуществлением сбора, систематизации и использования сведений об избирателях, участниках референдума в контексте обеспечения реализации избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации.
Цели и задачи диссертационного исследования. Целью настоящего исследования является комплексный анализ и выработка концептуальных положений в отношении правового режима регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации, выявление пробелов и коллизий в правовом регулировании рассматриваемых общественных отношений, а также разработка на данной основе практических рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства в указанной сфере.
Для реализации поставленной цели были определены и решались следующие основные задачи:
исторический анализ отечественной практики, обусловившей оформление правового режима регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации в современном виде;
изучение особенностей нормативно-правовой регламентации общественных отношений, опосредующих осуществление сбора, систематизации и использования сведений об избирателях, участниках референдума в рамках Государственной системы регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации;
- исследование законодательного регулирования систем регистрации
(учета) избирателей, участников референдума в зарубежных странах и
обоснование возможных подходов к классификации указанных систем, а также
7
выявление элементов иностранной регистрационной практики,
представляющих интерес для адаптации наиболее эффективных способов
осуществления рассматриваемых процедур к отечественным условиям;
анализ юридического понятия «правовой режим регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации», выявление его содержания и видов, определение понятия «правовой режим регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации»;
исследование понятий «регистрация» и «учет» применительно к избирателям, участникам референдума, определение указанных понятий в их действительном соотношении;
изучение практических проблем, связанных с осуществлением учета и регистрации отдельных категорий избирателей, участников референдума, установлением их численности;
определение направлений и выработка конкретных предложений и рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства в сфере регулирования общественных отношений в области организации и проведения регистрации (учета) избирателей, участников референдума.
Методологическая основа диссертационного исследования. Методологической основой исследования послужили методы философского (прежде всего диалектический метод), общенаучного (методы синтеза, анализа, индукции, дедукции, аналогии и т.д.) и частнонаучного уровня. Поставленные задачи обусловили необходимость применения таких частнонаучных методов, как сравнительно-правовой метод, метод историко-правового анализа, системно-структурный и специально-юридический (нормативно-догматический) методы, метод анализа правовых текстов, социологические и иные методы. Исследование базируется на изучении и обобщении законодательных и иных нормативных правовых документов, научной литературы, периодической печати, материалов практики.
Нормативно-правовая и эмпирическая основы исследования. Нормативно-правовую и эмпирическую основы исследования составляют Конститу-
8 ция Российской Федерации, нормативные правовые акты, регулирующие порядок подготовки и проведения выборов и референдумов в Российской Федерации, а также непосредственно направленные на регламентацию процедур регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации и сопутствующие ей, практика Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, а также судов общей юрисдикции, обусловленная рассмотрением дел по анализируемым вопросам, правовые акты Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и нижестоящих избирательных комиссий, в том числе имеющие инструктивный характер. При написании работы задействованы международно-правовые акты универсального, регионального и двустороннего характера, затрагивающие отдельные аспекты осуществления исследуемой деятельности. Также использованы внутригосударственные нормативные источники ряда зарубежных стран.
Теоретической основой исследования послужили работы представителей различных отраслей юридической науки, среди которых необходимо особо отметить труды специалистов в области общей теории права, конституционного, прежде всего избирательного, и муниципального права, а также международного права.
В рамках исследования истории становления института регистрации (учета) избирателей, участников референдума диссертантом использованы работы таких авторов, как А.В. Иванченко, И.В. Зайцев, В.В. Луговой, И.В. Минникес, А.П. Мясников, В.А. Шеховцов и ряда других.
В качестве источников, относимых непосредственно к правовой науке, диссертантом также проанализированы работы С.С. Алексеева, К.В. Арановского, М.В. Баглая, О.Е. Кутафина, В.И. Лысенко, В.В. Маклакова, А.В. Малько, Н.И. Матузова, В.В. Пылина, Б.А. Страшуна, В.Е. Чиркина и других авторов. В контексте рассмотрения влияния международного права на внутригосударственный нормотворческий процесс рассматривались работы Г.В. Игнатенко, В.В. Гаврилова, О.И. Тиунова и других.
Общетеоретическое значение для изучения заявленной темы имеют работы Ю.А. Веденеева, А.А. Вешнякова, А.В. Иванченко, В.В. Игнатенко, В.И. Лысенко. Особое внимание в процессе исследования правового режима регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации уделено работам С.Д. Князева.
Проводя обобщение регистрационной практики отдельных зарубежных стран, диссертант опирался на работы М.Н. Арбатской, П.С. Булатовой, Ю.И. Визгуновой, А.А. Зайонц, Д. А. Крупышева, В.И. Лафитского, Д.В. Лафитского, Ю.И. Лейбо, А.Г. Орлова, И.А. Ракитской, А.А. Танина-Львова, Н.Ю. Трещетенковой и ряда других исследователей.
Научная новизна диссертационного исследования. Научная новизна исследования обусловлена в первую очередь самим характером, актуальностью и очевидной недостаточностью теоретических разработок в сфере изучения проблем осуществления регистрации (учета) избирателей, участников референдума. В представленной работе впервые с общетеоретических позиций проанализирован правовой режим регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации.
Автором сформулировано научное определение понятия «правовой режим регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации», выявлены содержание и виды указанных режимов в зависимости от территориальной дислокации, характера правовой связи с соответствующей территорией и особенностей правового статуса отдельных категорий избирателей, участников референдума, а также рассмотрен широкий спектр практических проблем, связанных с проведением учета и регистрации избирателей, участников референдума, установлением их численности, проанализированы причины их возникновения, предложены пути преодоления существующих коллизий и восполнения пробелов в действующем законодательстве.
Основные положения, выносимые на защиту. Проведенное исследование позволило автору сформулировать и вынести на защиту следующие содержащие элементы новизны положения и выводы:
Представленный на каждом этапе становления отечественной государственности способ организации сбора, обработки и использования сведений о потенциальных избирателях и участниках референдума отражает не только степень совершенствования технических по сути процедур получения и систематизации соответствующих данных и достигнутый уровень технологической оснащенности при решении отдельных вопросов подготовки и проведения выборов и референдумов, но и состояние общества, права в целом, а также отдельных его отраслей. В особенностях нормативной формализации подходов к осуществлению регистрации (учета) избирателей, участников референдума в отдельно взятый исторический период наиболее ярко проявляются базовые принципы участия российских граждан в выборах и референдумах.
Преобладающее в юридической науке разделение систем регистрации избирателей в зарубежных странах на публичные (обязательные) и личные (добровольные) в зависимости от субъекта, несущего «бремя регистрации», не вполне отвечает требованиям логической и терминологической выдержанности. Классификация указанных систем может быть проведена на основе анализа юридических фактов, инициирующих проведение электоральной регистрации, с выделением императивной и заявительной (инициативной) регистрации. Исследованные подходы к регистрации (учету) избирателей не позволяют полностью исключить расхождение числа зарегистрированных избирателей и лиц, наделенных соответствующими правами, что обеспечивает необходимость поиска путей повышения эффективности процедур персональной идентификации отдельных представителей избирательного корпуса.
Правовой режим регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации представляет собой закрепленную в правовых предписаниях оптимальную, с точки зрения законодателя, модель функционирования и развития общественных отношений, складывающихся в связи с осуществлением сбора, систематизации и использования сведений об избирателях, участниках референдума, отвечающую требованиям обеспечения реализации избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации, и выступает основным средством правового регулирования указанных отношений.
4. Обеспечение реализации избирательных прав и права на участие в ре
ферендуме граждан Российской Федерации при осуществлении регистрации
(учета) избирателей, участников референдума достигается посредством опреде
ления субъектов, организующих Государственную систему регистрации (учета)
избирателей, участников референдума, оснований регистрации (учета), испол
нителей и сроков учета, регистрации избирателей, участников референдума и
установления их численности, фиксации порядка получения, оформления, хра
нения, предоставления и использования сведений об избирателях, участниках
референдума. Юридическая ответственность, рассматриваемая как способ,
обеспечивающий соблюдение правового режима регистрации (учета) избирате
лей, участников референдума в Российской Федерации, в его содержание не
включается.
5. Действующим законодательством предусмотрена административная
ответственность за нарушение порядка представления сведений об избирателях,
участниках референдума, а также за представление недостоверных сведений об
указанных лицах, к которой с учетом установленного порядка ее применения и
особенностей организации Государственной системы регистрации (учета) из
бирателей, участников референдума могут быть привлечены, по общему пра
вилу, только уполномоченные главы местных администраций муниципальных
образований. Подобное распределение ответственности обеспечивает безнака
занность иных органов и должностных лиц, являющихся первичными облада
телями информации об избирателях, участниках референдума, но не испол
няющих возложенные на них обязанности.
6 Понятия «учет» и «регистрация» применительно к избирателям, участникам референдума имеют собственное правовое содержание: учет избирателей, участников референдума подразумевает процесс выявления и идентификации определенного лица в качестве избирателя, участника референдума, установление его соответствия фиксированному набору критериев, в то время как
12 регистрация предполагает особый порядок документального оформления признания за гражданином активного избирательного права, права на участие в референдуме. Анализ действующих правовых норм даже с учетом несовершенства законодательной техники, выразившегося в неоправданном последовательном упоминании указанных терминов, свидетельствует о своеобразии порядка и периодичности проведения, особенностях целевой ориентации соответствующих процедур и не дает оснований считать их идентичными. Кроме того, в контексте исследования отечественной практики необоснованным является отождествление регистрации избирателей, участников референдума и составления списков названных лиц.
Осуществление регистрации (учета) избирателей, участников референдума главами местных администраций соответствующих муниципальных образований является отдельным государственным полномочием, переданным органам местного самоуправления. В связи с изложенным, ввиду несоблюдения установленного порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, надлежащие правовые основания реализации указанными субъектами рассматриваемых функций в настоящее время отсутствуют.
Необоснованность возложения функций по осуществлению регистрации (учета) избирателей, участников референдума на глав местных администраций соответствующих муниципальных образований может быть преодолена исключением указанных лиц из числа субъектов, обеспечивающих функционирование Государственной системы регистрации (учета) избирателей, участников референдума. Наиболее целесообразной представляется передача анализируемых функций территориальным избирательным комиссиям, которые, являясь государственными органами, действующими на постоянной основе, и выступая одним из основных пользователей данных об избирателях, участниках референдума и об их численности, имеют прямую заинтересованность в накоплении и постоянном уточнении соответствующей информации.
13 Реализация данного предложения также позволит решить проблему распределения административной ответственности за нарушение установленного порядка функционирования Государственной системы регистрации (учета) избирателей, участников референдума, обеспечив возможность привлечения к указанной ответственности органов и должностных лиц, являющихся первичными обладателями информации об избирателях, участниках референдума.
9. Действующим законодательством не обеспечено последовательное ре
гулирование отношений, опосредующих проведение регистрации избирателей,
участников референдума. Внутренняя логика функционирования Государст
венной системы регистрации (учета) избирателей, участников референдума
предполагает, что установлению численности избирателей, участников рефе
рендума, зарегистрированных на соответствующей территории должен пред
шествовать акт регистрации указанных лиц в данном качестве, однако в от
дельных случаях содержание текстов нормативных правовых актов не дает ос
нований полагать, что указанное действие фактически имеет место. Возмож
ными представляются два пути восполнения выявленного пробела: отказ от вы
деления регистрации избирателей, участников референдума в качестве само
стоятельного элемента рассматриваемого правового режима или обеспечение
надлежащей правовой регламентации процедуры регистрации применительно к
каждой категории избирателей, участников референдума.
10. Действующим законодательством полностью оставлен без внимания
вопрос о создании условий для реализации избирательных прав и права на уча
стие в референдуме гражданами Российской Федерации, не имеющими регист
рации по месту жительства, а также иностранными гражданами, которым соот
ветствующие права могут быть предоставлены международными договорами
Российской Федерации и федеральными законами. Способом преодоления
этого пробела может стать введение инициативного учета и регистрации для
рассматриваемых категорий потенциальных избирателей, участников референ
дума, обеспечивающее включение указанных лиц в общее число избирателей,
участников референдума на конкретной территории и в надлежащие списки, а
14 также обуславливающее ввиду объективной необходимости правового урегулирования рассматриваемых отношений выделение правового режима регистрации (учета) избирателей, участников референдума, не имеющих регистрации по месту жительства, и правового режима регистрации (учета) избирателей, участников референдума, являющихся иностранными гражданами.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяются изложенными в работе выводами и предложениями, направленными на совершенствование установленного порядка функционирования Государственной системы регистрации (учета) избирателей, участников референдума.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные в нем положения вносят вклад в научное осмысление проблем, сопряженных с осуществлением регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации. Работа содержит отдельные положения и выводы, которые могут повлиять на дальнейшую разработку правовой проблематики в анализируемой сфере общественных отношений.
Практическая значимость результатов исследования состоит в возможности использования содержащихся в нем конкретных рекомендаций для совершенствования законодательства, регулирующего процессы сбора, обработки и использования сведений об избирателях, участниках референдума в Российской Федерации, оптимизации деятельности органов и структур, обеспечивающих функционирование Государственной системы регистрации (учета) избирателей, участников референдума, а также судов при рассмотрении соответствующих категорий дел. Результаты проведенного исследования могут быть задействованы в учебном процессе при проведении занятий по конституционному (государственному) праву России, зарубежных стран, по избирательному и муниципальному праву и при подготовке методических пособий и учебных материалов по указанным дисциплинам.
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре государственного и административного
15 права Юридического института Дальневосточного государственного
университета. Основные положения исследования представлялись автором на региональных и общероссийских научно-практических конференциях, а также были использованы при написании работы, позволившей диссертанту занять одно из призовых мест в организованном Центральной избирательной комиссией Российской Федерации конкурсе среди студентов и аспирантов высших учебных заведений (юридических вузов и факультетов, правовых кафедр) Российской Федерации на лучшую работу по вопросам избирательного права и избирательного процесса в 2007/2008 учебном году. Отдельные материалы исследования были задействованы диссертантом в качестве исходных при проведении учебных занятий в Дальневосточном государственном университете. Выводы и положения, содержащиеся в работе, также нашли отражение в научных публикациях по заявленной тематике.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.
I. Правовое регулирование регистрации (учета) избирателей, участников референдума: историко-правовой и сравнительный
анализ
1. Исторические аспекты становления института регистрации (учета) избирателей, участников референдума в России
Ретроспективное исследование отечественной электоральной практики представляет несомненный интерес не только с точки зрения познания сущности современного избирательного права России, но и в свете открывающейся возможности всестороннего изучения отдельных правовых институтов, особенностей их возникновения и функционирования, а также выявления тенденций их дальнейшего развития.
В историческом контексте появление регистрации (учета) избирателей, участников референдума обусловлено повышением удельного веса представительных структур в системе органов государственной власти и органов местного самоуправления, сопровождавшим становление российской государственности, активизацией нормотворческой деятельности в сфере правовой регламентации подготовки и проведения выборов и референдумов, ориентированной во многом на иностранный опыт, а также закреплением гарантий реализации политических прав граждан на фоне постепенной демократизации избирательного процесса. По мере продвижения от первичных институтов народного управления к способам формирования учреждений публичной власти, основанным на свободном волеизъявлении лиц, наделенных активным избирательным правом, все большее внимание уделялось организационным вопросам обеспечения участия населения в электоральных действиях, а неоднородность избирательного корпуса, длительное отсутствие централизованной системы сбора и обработки сведений о предполагаемых участниках предстоящих голосований в совокупности с иными факторами стимулировали поиск и апробацию наиболее эффективных механизмов получения необходимой информации, способствуя постепенному становлению характерных черт отечественной регистрационной практики.
Принимая во внимание обусловленность правовой регламентации отдельных избирательных процедур местом учреждений, формируемых на выборной основе, в механизме государства на каждом этапе его развития, а также учитывая дискуссионность вопроса о хронологических рамках появления выборов как одного из наиболее значимых способов обеспечения легитимности деятельности органов публичной власти, предлагаем рассмотреть предпосылки зарождения и процесс становления системы регистрации (учета) избирателей, участников референдума в России в рамках общепринятой периодизации отечественной истории.
В период феодальной раздробленности, а также на ранних этапах становления централизованного государства (IX - начало XVI века) значимым элементом общественного устройства являлись вечевые сходы - самобытный институт непосредственной демократии, в основу которого был положен принцип свободного волеизъявления населения, активно участвовавшего в избрании лиц, наделенных административными и иными властными полномочиями (от сотских, уличанских и кончанских старост до князей", епископов, архиепископов, архимандритов, посадников и тысяцких), в решении вопросов войны и мира, распоряжении земельными ресурсами и т.д3. Вместе с тем отсутствие установленной периодичности, а порой и стихийное проведение вечевых собраний, нередко случайный или представительный характер реализации права на участие в вече , неоднозначность ответа на вопрос о социальном и половозрастном составе избирательного корпуса5, а также очевидная недостаточность норм, регулирующих отдельные электоральные действия, в относящихся к рассматриваемой эпохе документальных источниках6 не позволяют достоверно судить
См., например: Минннкес П.В. Становление выборных начал в истории Русского государства (выборы в Русском государстве в X-XV вв.): Ист.-правовое исслед. Иркутск, 2003. С. 7-18.
2 См.. например: Минннкес И.В. Выборы князя в Русском государстве (X-XIV вв.) // История государства и
права. 2003. №6. С. 41-44.
3 См., например: Шехошюв В.А. Развитие Российского парламентаризма. Владивосток, 2002. С. 27-28; Луговой
В.В. Выборы в средневековом Новгороде // Очерки по истории выборов и избирательного права / под. ред.
Ю.А. Веденеева, Н.А. Богодаровоіі. Калуга, 2002. С. 395.
4 См.: Мясников А.П. Избирательные системы: становление и развитие. Ростов н / Д, 2003. С. 135.
5 См., например: Минннкес И.В. Становление выборных начал ... С. 129-159.
6 См., например: Минннкес И.В. Выборные начала в Древнерусском государстве в обычаях и договорах //
Российский юридический журнал. 2001. № 4. С. 134.
06 особенностях порядка оформления участия населения в политической жизни
на данном этапе истории России.
Несколько большее внимание правовой регламентации избирательных процедур уделяется в период сословно-представительной монархии (XVI -XVII века), ознаменованный созданием качественно новых институтов коллегиального обсуждения важнейших вопросов внутренней и внешней политики государства. Пришедшие на смену вечевым собраниям Земские соборы частично восприняли традиции общественного участия в проводимых совещаниях, однако первоначально реализация представительских функций в значительной мере была обусловлена общественно-политическим положением делегатов и особыми царскими приглашениями7. В дальнейшем основы формирования численного состава соборов были дополнены введением, пусть и ограниченного, принципа выборного территориального и куриального делегирования, проявившегося на фоне постепенной сословной структуризации общества .
Развитие принципа выборности в рассматриваемый период связано также с проведением реформы местного управления, сопровождавшейся созданием губных и земских учреждений, порядок формирования и компетенция которых определялись особыми земскими и губными грамотами, выдававшимися от имени царя. Важно подчеркнуть, что впервые в практике российского государства указанными документами перечислялись наделявшиеся активным избирательным правом категории населения, а территория проведения выборов в большинстве случаев выступала определяющим признаком для признания соответствующего статуса лица. В электоральный процесс в первую очередь вовлекались жители тех земель, на которые в дальнейшем должны были распространяться полномочия избираемых лиц. При этом, по мнению исследователей, обозначение в грамоте контингента потенциальных избирателей по главному городу определенного округа (соловляне, пермичи и т.д.) не исключало воз-
7 См., например: Коробов В.В. Выборы в России: исторический аспект (X - начало XX вв.) // Право и политика.
2001. № 12. С. 129.
8 См., например: Луговой В.В. Выборы и избирательные процедуры в Русском государстве XVI-XVII вв. //
Очерки по истории выборов и избирательного права / под. ред. Ю.Л. Веденеева, Н.Л. Богодаровой. Калуга,
2002. С. 422-424.
19 можности реализации своего избирательного права жителями всего уезда при
условии, что они отвечали иным установленным требованиям и сложившейся практике9. Таким образом, особое значение для формирующегося отечественного избирательного права постепенно приобретает территориальный критерий участия населения в выборах.
Примечательно, что в рассматриваемый период все большее значение для избирательных целей приобретают разнообразные формы учета отдельных категорий населения. Например, анализируя возрастной критерий допустимости участия дворян и детей боярских в выборах, И.В. Минникес устанавливает его взаимосвязь с требованием о пригодности указанных лиц к службе . Так, на уровне уездов воеводы, на которых возлагалась функция организации проведения выборов делегатов, могли получить сведения о количестве избирателей в уезде из списка дворян, «коим быть у выбору»11. В целом, по мнению автора, данный этап истории отечественного избирательного права характеризуется появлением у уполномоченных органов первичной информации о числе потенциальных избирателей, проживающих на соответствующей территории. В отсутствие специальных избирательных списков роль источника подобных сведений выполняли документы фискального характера или списки для прохождения государевой службы12.
Последующее реформирование систем государственного и местного управления Петром I и Екатериной II обеспечило конкретизацию круга лиц, обладающих правомочиями для участия в избирательных действиях, а также детализацию порядка его документального оформления применительно к отдельным категориям населения. Например, в соответствии с Грамотой на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства от 21 апреля
9 Минникес И.В. Выборы в истории Русского государства в XVI-XVII вв. : Пст.-правовое исслед. Иркутск,
2004. С. 113-114.
10 Там же. С. 103.
«Выбором» в данном случае именовалось не само избрание, а списки по службе. При этом отставка в связи с достижением определенного возраста не означала лишения права голоса при условии, что старческие недомогания не препятствовали явке на выборы.
12 Минникес И.В. Проблема участия избирателей в выборах (историко-правовой аспект) // Государство и право. 2008. № 4. С. 75.
20 1785 года J (далее - Жалованная грамота дворянству) учреждались губернские
и уездные дворянские собрания, а также институт избираемого уездного пред-. водителя дворянства. Возможность реализации электоральных прав представителями дворянского сословия ставилась в зависимость от факта регистрации носителя дворянского статуса в специальном реестре - родословной книге: «Буде кто не внесен в дворянскую родословную книгу той губернии, тот не только не принадлежит к дворянству той губернии, но да и не пользуется общими преимуществами дворянства той губернии» (статья 69 Жалованной грамоты дворянству). По мнению И.В. Зайцева, внесение соответствующей записи в родословную книгу «фактически являлось регистрацией в качестве участника дворянских избирательных мероприятий»14.
На основе данных родословной книги составлялись избирательные списки. При этом для дворян была установлена обязанность в течение года с момента приобретения недвижимого имущества в пределах определенной губернии записываться в родословную книгу данной губернии и в уездный избирательный список, а также не позднее чем за три месяца до губернского дворянского собрания информировать уездного предводителя о любых фактах, способных повлечь изменения в родословной книге и, соответственно, в уездном избирательном списке15. За три месяца до губернского дворянского собрания созывалось уездное собрание, в результате которого составлялся уточненный список дворян уезда с указанием прав на участие в выборах '. Кроме того, за три дня до открытия собрания составлялись списки дворян, находящихся под
п Грамота на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства от 21 апреля 1785 г. // Российское законодательство X-XX вв. Т. 5. М., 1987. С. 22-53.
14 Зайцев И.В. Элементы выборного представительства в период правления Екатерины II // Очерки по истории
выборов и избирательного права/ под. ред. Ю.Л. Веденеева, Н.А. Богодаровой. Калуга. 2002. С. 464.
15 Новикова Н.Л. Особенности стадии составления избирательных списков в избирательном процессе
Российской Империи конца XVIII - первой половины XIX в. // История государства и права. 2007. № 20. С. 17-
18.
Важно подчеркнуть, что нормы активного избирательного права включались в объем требований к потенциальным кандидатам с добавлением к ним имущественного и служебного цензов (статьи 62 и 64 Жалованной грамоты дворянству запрещали избирать дворянина, «котораго доход с деревень ниже ста рублей составляет» или «которой вовся не служил, или, быв по службе, до обер-офицерского чина не дошел»), что в рамках рассматриваемого порядка формирования списков потенциальных участников избирательного процесса свидетельствует об отсутствии особых процедур учета, равно как и необходимости составления самостоятельных списков в отношении преіендентов на замещение выборных должностей.
21 судом или следствием и не имеющих в связи с этим права в нем участвовать .
Грамота на права и выгоды городам Российской империи от 21 апреля
1 X
1785 года предусматривала избрание городским населением ряда должностных лиц городского самоуправления, как то городской голова, бургомистры, ратманы, старосты, судьи и судебные заседатели19. По аналогии с дворянской родословной книгой вводилась городовая обывательская книга, записи в которой должны были свидетельствовать о наличии соответствующих правомочий у городских жителей и выступать источником сведении для составления избирательных списков. Однако на практике такие книги зачастую не велись, и списки нередко оказывались неполными, поскольку включали только лиц, изъявивших желание участвовать в выборах. Как отмечают исследователи данного вопроса, иногда обывательские книги заменялись так называемыми ведомостями на конкретный год, в которых в алфавитном порядке перечислялись все жители города, обладающие избирательными правами, с указанием их возраста, положения, а также рода деятельности21.
Интересные идеи относительно оформления электорального статуса сельских жителей содержались в подготовленном, несомненно, под влиянием передового зарубежного опыта Екатериной II проекте «Об устройстве свободных сельских обывателей», предполагавшем создание особых сельских обществ (общин), члены которых должны были быть записаны в особые «ревизские сказки» и только так могли приобрести общинные права и привилегии, в том числе право участвовать в избрании органов местного самоуправления в лице «старшины» (для больших сел), «старост» (для малых сел), а также «поверен-
По мере развития сословно-представительных институтов допущение в собрание и к выборам лиц, которые в соответствии с законодательством не имели права в них участвовать, а также избирать или быть избираемыми к должностям, равно как и незаконное лишение права участвовать в собраниях и выборах стало рассматриваться как деяние, влекущее в соответствии с Уложением о наказаниях уголовных и исправительных 1845 года наложение наказания в зависимости от формы вины / См. подробнее: Турищева НЛО. Развитие ответственности за преступления против избирательных прав по дореволюционному уголовному законодательству России // История государства и права. 2008. № 7. С. 29.
18 Грамога на права и выгоды городам Российской империи от 21 апреля 1785 г. // Российское законодательство Х-ХХ вв. Т. 5. М.. 1987. С. 67-129.
См. подробнее: Зайцев И.В. Элементы выборного представительства ... С. 467. * «Буде кю не вписан в городовую обывательскую книгу того города, тот не только не принадлежит к гражданству того города, но да и не пользуется мещанскою выгодою того города» (статья 56 Грамоты на права и выгоды городам Российской империи от 21 апреля 1875 года). " См.: Новикова Н.А. Особенности стадии составления ... // История государства и права. 2007. № 20. С. 18.
22 ных» («доверенных») лиц для участия в разрешении внутриобщинных конфликтов". Несколько параграфов своего проекта императрица посвятила порядку составления сельских общежительских списков23, предполагавшему предъявление доказательств, проверяемых свидетельскими показаниями, а также взимание за внесение в список с каждой семьи пошлины, не превышающей 5 копеек. Отдельные параграфы рукописи затрагивали вопросы определения круга лиц, лишенных права участвовать в обсуждении общинных дел24.
Сказанное позволяет в контексте рассматриваемых вопросов отметить, что учету в исследуемый период подлежали не столько избиратели, сколько носители определенного социального статуса, правомочность которых на участие в общественной и политической жизни была тем не менее обусловлена включением записей о них в соответствующую книгу или реестр. Материалы такого учета служили основой составления избирательных списков, в которые формально отвечающее всем установленным цензам лицо не могло быть включено без соблюдения изначального требования о регистрации своей сословной принадлежности.
Динамика социально-экономической и политической ситуации в России в середине XIX века характеризуется отменой крепостного права, проведением крестьянской, а следом за ней земской, городской и иных реформ, обозначивших вектор развития избирательной системы в целом, а также обусловивших наделение активным избирательным правом более широких слоев населения.
Основу земского избирательного права составили Положение о губернских и уездных земских учреждениях, утвержденное императором 1 января 1864 года, а также Правила о порядке приведения в действие Положения о земских учреждениях от 25 мая 1864 года. Потенциальные избиратели под-
" Мигунова Т.Л. Законодательные проекты Екатерины II в решении крестьянского вопроса в России // История
государства и права. 2008. № 12. С. 29.
" Например, в список жителей села в алфавитном порядке должны были вноситься имена глав семей и
основные сведения о принадлежащих им землях и строениях. Также предусматривалось формирование
«статейных» списков, в которые на основании личного заявления включались бы состоятельные сельские
жители, а их разбивку по «статьям» предполагалось осуществлять в зависимости от объявленной стоимости
имущества. Особо регистрировались жившие в селах ремесленники, новопоселенцы и коренные жители.
"4 См.: Мигунова Т.Л. Правовой аспект общинного самоуправления в период правления Екатерины II // История
государства и права. 2004. № 1. С. 56-57.
Исторические аспекты становления института регистрации (учета) избирателей, участников референдума в России
Ретроспективное исследование отечественной электоральной практики представляет несомненный интерес не только с точки зрения познания сущности современного избирательного права России, но и в свете открывающейся возможности всестороннего изучения отдельных правовых институтов, особенностей их возникновения и функционирования, а также выявления тенденций их дальнейшего развития.
В историческом контексте появление регистрации (учета) избирателей, участников референдума обусловлено повышением удельного веса представительных структур в системе органов государственной власти и органов местного самоуправления, сопровождавшим становление российской государственности, активизацией нормотворческой деятельности в сфере правовой регламентации подготовки и проведения выборов и референдумов, ориентированной во многом на иностранный опыт, а также закреплением гарантий реализации политических прав граждан на фоне постепенной демократизации избирательного процесса. По мере продвижения от первичных институтов народного управления к способам формирования учреждений публичной власти, основанным на свободном волеизъявлении лиц, наделенных активным избирательным правом, все большее внимание уделялось организационным вопросам обеспечения участия населения в электоральных действиях, а неоднородность избирательного корпуса, длительное отсутствие централизованной системы сбора и обработки сведений о предполагаемых участниках предстоящих голосований в совокупности с иными факторами стимулировали поиск и апробацию наиболее эффективных механизмов получения необходимой информации, способствуя постепенному становлению характерных черт отечественной регистрационной практики. Принимая во внимание обусловленность правовой регламентации отдельных избирательных процедур местом учреждений, формируемых на выборной основе, в механизме государства на каждом этапе его развития, а также учитывая дискуссионность вопроса о хронологических рамках появления выборов как одного из наиболее значимых способов обеспечения легитимности деятельности органов публичной власти, предлагаем рассмотреть предпосылки зарождения и процесс становления системы регистрации (учета) избирателей, участников референдума в России в рамках общепринятой периодизации отечественной истории.
В период феодальной раздробленности, а также на ранних этапах становления централизованного государства (IX - начало XVI века) значимым элементом общественного устройства являлись вечевые сходы - самобытный институт непосредственной демократии, в основу которого был положен принцип свободного волеизъявления населения, активно участвовавшего в избрании лиц, наделенных административными и иными властными полномочиями (от сотских, уличанских и кончанских старост до князей", епископов, архиепископов, архимандритов, посадников и тысяцких), в решении вопросов войны и мира, распоряжении земельными ресурсами и т.д3. Вместе с тем отсутствие установленной периодичности, а порой и стихийное проведение вечевых собраний, нередко случайный или представительный характер реализации права на участие в вече , неоднозначность ответа на вопрос о социальном и половозрастном составе избирательного корпуса5, а также очевидная недостаточность норм, регулирующих отдельные электоральные действия, в относящихся к рассматриваемой эпохе документальных источниках6 не позволяют достоверно судить 06 особенностях порядка оформления участия населения в политической жизни на данном этапе истории России.
Несколько большее внимание правовой регламентации избирательных процедур уделяется в период сословно-представительной монархии (XVI -XVII века), ознаменованный созданием качественно новых институтов коллегиального обсуждения важнейших вопросов внутренней и внешней политики государства. Пришедшие на смену вечевым собраниям Земские соборы частично восприняли традиции общественного участия в проводимых совещаниях, однако первоначально реализация представительских функций в значительной мере была обусловлена общественно-политическим положением делегатов и особыми царскими приглашениями7. В дальнейшем основы формирования численного состава соборов были дополнены введением, пусть и ограниченного, принципа выборного территориального и куриального делегирования, проявившегося на фоне постепенной сословной структуризации общества .
Развитие принципа выборности в рассматриваемый период связано также с проведением реформы местного управления, сопровождавшейся созданием губных и земских учреждений, порядок формирования и компетенция которых определялись особыми земскими и губными грамотами, выдававшимися от имени царя. Важно подчеркнуть, что впервые в практике российского государства указанными документами перечислялись наделявшиеся активным избирательным правом категории населения, а территория проведения выборов в большинстве случаев выступала определяющим признаком для признания соответствующего статуса лица. В электоральный процесс в первую очередь вовлекались жители тех земель, на которые в дальнейшем должны были распространяться полномочия избираемых лиц. При этом, по мнению исследователей, обозначение в грамоте контингента потенциальных избирателей по главному городу определенного округа (соловляне, пермичи и т.д.) не исключало воз 19 можности реализации своего избирательного права жителями всего уезда при условии, что они отвечали иным установленным требованиям и сложившейся практике9. Таким образом, особое значение для формирующегося отечественного избирательного права постепенно приобретает территориальный критерий участия населения в выборах.
Примечательно, что в рассматриваемый период все большее значение для избирательных целей приобретают разнообразные формы учета отдельных категорий населения. Например, анализируя возрастной критерий допустимости участия дворян и детей боярских в выборах, И.В. Минникес устанавливает его взаимосвязь с требованием о пригодности указанных лиц к службе . Так, на уровне уездов воеводы, на которых возлагалась функция организации проведения выборов делегатов, могли получить сведения о количестве избирателей в уезде из списка дворян, «коим быть у выбору»11. В целом, по мнению автора, данный этап истории отечественного избирательного права характеризуется появлением у уполномоченных органов первичной информации о числе потенциальных избирателей, проживающих на соответствующей территории. В отсутствие специальных избирательных списков роль источника подобных сведений выполняли документы фискального характера или списки для прохождения государевой службы12.
Институт регистрации (учета) избирателей, участников референдума в законодательстве зарубежных стран
Институт регистрации (учета) избирателей, участников референдума не является исключительным достоянием отечественной правовой действительности. Напротив, в законодательстве многих зарубежных стран проблемам оптимизации работы уполномоченных органов и структур в процессе сбора, систематизации и установления достоверности сведений об избирателях, участниках референдума, обеспечения максимального сближения величин, характеризующих общее количество лиц, обладающих активным избирательным правом, правом на участие в референдуме, и лиц, внесенных в реестры и регистры избирателей, участников референдума, снижения затрат на проведение регистрации путем введения в практику наиболее эффективных способов получения необходимой информации уделяется повышенное внимание.
Усилия мирового сообщества по выработке универсальных стандартов проведения свободных, справедливых, подлинных и периодических выборов обусловили появление в законодательстве ряда государств общих черт, подтверждающих тенденцию к постепенной унификации процедур электоральной регистрации. В то же время сопоставление ряда параметров функционирования систем регистрации (учета) избирателей, участников референдума154 в отдельных странах свидетельствует о специфике правовой регламентации некоторых аспектов регистрационного процесса, сохраняющейся в силу воздействия широкого спектра причин социально-экономического, политического, исторического, этно-национального, культурного и даже религиозного характера.
Традиционно попытки охватить многообразие практики по регистрации (учету) избирателей в разных странах сводятся к обособлению двух, зачастую не сопоставимых по размерам, совокупностей государств, в которых процедуры регистрации имеют ту или иную общую черту. Например, в основу одной из классификаций положен такой признак, как так называемое «бремя регистрации»155. Существует мнение, что в зависимости от того, на какой орган или лицо возложена обязанность по учету (регистрации) - на государство в лице его соответствующих органов или на самого гражданина, регистрация избирателей; подразделяется на публичную (обязательную) и личную (добровольную) 56.
Следует заметить, что в рамках рассматриваемого подхода названия видов систем регистрации и основания для их выявления вступают в противоречие, поскольку возложение на гражданина обязанности пройти регистрацию не позволяет в полной мере охарактеризовать такую регистрацию как добровольную. Более того, практике известны как страны, в которых на граждан возложена безусловная обязанность зарегистрироваться в избирательных списках (например, Мексика, Бразилия), так и государства, в которых участие граждан в регистрационных процедурах является делом сугубо добровольным (например, США), в связи с чем приверженность трактовке об обязанности, возложенной на граждан, оставляет последнюю группу стран за пределами классификационного деления.
Довольно условным представляется и выделение публичной (обязательной) регистрации по признаку возложения обязанности по проведению регистрационных процедур на государство в лице его органов, поскольку отнесение регистрации избирателей к компетенции определенного органа предполагает обязанность данного органа зарегистрировать соответствующее лицо в качестве избирателя независимо от того, что послужило основанием для начала процесса регистрации. Например, согласно Избирательному кодексу Франции (статья L.9) внесение в списки избирателей является обязательным (для избирательных органов) к , но осуществляется по просьбе соответствующих категорий граждан (статья L. 11 Избирательного кодекса Франции) .
Примечательно, что в некоторых случаях исследователи 5 , устанавливая зависимость между существующим в стране режимом голосования на выборах и порядком проведения регистрационных процедур, приписывают свойство обязательности процессу регистрации в странах, установивших для определенных категорий населения обязанность принимать участие в выборах . Напри 72 мер, статья 48 Конституции Италии161 провозглашает осуществление избирательного права «гражданским долгом»162. Согласно части 2 статьи 49 Конституции Португалии осуществление избирательного права также является «гражданским долгом»163. Статья 62 Конституции Египта объявляет участие в общественной жизни «национальным долгом»164, а в силу статьи 62 Конституции Бельгии «голосование является обязательным»165. В соответствии с частью 3 статьи 36 Конституции Мексики мексиканский гражданин обязан «голосовать на народных выборах в соответствующем избирательном округе»166. В некоторых странах в силу особенностей политического режима явка на выборы рассматривается населением как фактическая обязанность даже при отсутствии в правовом массиве соответствующей нормы (Куба167, где уровень явки на выборы традиционно колеблется в пределах 95% от общего количества зарегистрированных избирателей).
Вместе с тем следует отметить, что в ряде государств с обязательным вотумом участие в выборах при определенных условиях носит факультативный характер. Например, в Эквадоре необязательна явка на выборы для граждан старше 65 лет или неграмотных лиц168. Для граждан, достигших возраста 70
Понятие правового режима регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации и его виды
Конституционные права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме, будучи реализованными при проведении выборов и референдумов в рамках соответствующих правоотношений, не утрачивают своего значения и действия, не исчезают и не возникают вновь. Напротив, они существуют постоянно, имеют условно одинаковый объем и содержание для всех граждан, обладают особым механизмом юридического обеспечения и в связи с этим могут быть своевременно востребованы в интересах правомерного формирования электоральных основ народовластия251. Упомянутый механизм находит свое отражение в специфических правоотношениях, сопутствующих соблюдению и защите вышеперечисленных прав граждан в период между референдумами, а также в межвыборный период.
Среди указанных правоотношений особую роль играют отношения, связанные с проведением регистрации (учета) избирателей, участников референдума. Именно данная группа упорядоченных правовыми предписаниями форм целенаправленного взаимодействия уполномоченных субъектов обеспечивает накопление информации о составе и дислокации электорального корпуса, создает необходимые организационно-технические условия для подготовки и проведения федеральных, региональных и муниципальных выборов и референдумов.
Влияние права на рассматриваемую группу социальных связей может быть охарактеризовано с помощью категории «правовое регулирование». В соответствии с общепринятой в юридической науке точкой зрения под правовым регулированием необходимо понимать осуществляемое при помощи правовых средств результативное, нормативно-организационное воздействие на общественные отношения в целях их упорядочения, охраны и развития25". Применительно к регистрации (учету) избирателей, участников референдума осуществление правового регулирования исключительно с помощью особых правовых средств прежде всего находит отражение в установлении определенного правового режима.
В посвященных рассматриваемом вопросу исследованиях отсутствует единообразное понимание термина «правовой режим», чему в немалой степени способствует многозначность содержания самого слова «режим», которым обозначают: 1) государственный строй, образ правления; 2) точно установленный распорядок жизни; 3) систему правил, выполнение которых необходимо для той или иной цели; 4) условия работы, деятельности, существования чего-нибудь" . Соответственно, и категория «правовой режим» может использоваться при определении правового положения конкретных материальных или нематериальных объектов, в том числе с учетом их целевого назначения (например, правовой режим космического пространства и небесных тель4), может выражать статус тех или иных субъектов в конкретной среде (администра-тивно-правовой режим пребывания иностранцев в Российской Федерации" ), описывать состояние самой среды или использоваться для характеристики отрасли права в целом25 . Термином «правовой режим» могут также обозначать систему норм права, регулирующих деятельность разных субъектов, их отношения по поводу определенного объекта257, специфику юридического регулирования определенной сферы общественных отношений с помощью раз-личных юридических средств и способов" .
По мнению С.С. Алексеева, самым общим образом правовой режим мо 98 жет быть определен как порядок регулирования, выраженный в комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний и создающих особую направленность регулирования259. Н.И. Матузов, А.В. Малько и О.С. Родионов рассматривают правовой режим как особый порядок правового регулирования, выражающийся в определенном сочетании юридических средств и создающий желаемое социальное состояние и конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов права260. При этом внимание исследователей акцентируется на том обстоятельстве, что правовой режим являет собой модель состояния, функционирования и развития конкретной среды, явления, в наибольшей степени отвечающую потребностям участников социальных отношений. Так, анализируя правовые режимы с позиции их целевого назначения, И.С. Розанов подчеркивает их ориентацию на установление оптимальных, с точки зрения государства, отношений в сравнительно узкой, но жизненно важной сфере, обеспечивающей безопасность личности, общества и государства261.
Правовой режим тесно связан с правоотношениями, поскольку, с одной стороны, его введение подчеркивает особую значимость конкретных форм взаимодействия отдельных субъектов для решения задач, стоящих перед государством на соответствующем этапе его развития, а с другой стороны, его наполнение во многом зависит от специфики и характера отношений, входящих в сферу регулятивного воздействия права.
Регистрация и установление численности избирателей, участников референдума
В соответствии с пунктом 10 статьи 16 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» регистрация избирателей, участников референдума и установление численности зарегистрированных на территории муниципального образования, субъекта Российской Федерации, в Российской Федерации и за
146 пределами территории Российской Федерации избирателей, участников референдума осуществляются по состоянию на 1 января и 1 июля каждого года с использованием ГАС «Выборы». В целях обеспечения практической реализации указанного предписания Положение первыми же пунктами раздела 4, посвященного регистрации и установлению численности избирателей, участников референдума, предусматривает формирование на основании сведений, содержащихся в соответствующей базе данных, территориального фрагмента Регистра системным администратором КСА ТИК ГАС «Выборы» по состоянию на указанные даты.
Сформированные в установленном порядке сведения не позднее 15 января и 15 июля каждого года направляются главе местной администрации на защищенном от записи машиночитаемом носителе по акту, форма которого утверждается избирательной комиссией субъекта Российской Федерации. Преемственность передачи информации обеспечивается сохранением копии указанного фрагмента Регистра на КСА ТИК ГАС «Выборы» (пункт 4.2 Положения).
Важно подчеркнуть, что, как и в случае с учетом избирателей, участников референдума, процедура регистрации указанных лиц имеет особенности, обусловленные как проживанием или временным пребыванием на определенной территории, так и спецификой правового статуса отдельных категорий избирателей, участников референдума. Так, регистрация избирателей, участников референдума, проживающих в пределах расположения воинской части, находящейся как на территории Российской Федерации, так и за ее пределами, производится командиром воинской части. Согласно пункту 4.3 Положения сведения о зарегистрированных избирателях, участниках референдума, проживающих в пределах расположения соответствующей воинской части, формируются указанным лицом по результатам учета рассматриваемой категории избирателей, участников референдума. Акт регистрации лиц, относимых к данной группе, опосредуется заполнением особой формы (№ 2.2 риур), являющейся приложением к Положению33,1.
Упомянутые сведения хранятся на бумажном или защищенном от записи машиночитаемом носителе у командира воинской части и не подлежат передаче какому-либо из иных субъектов, организующих или обеспечивающих функционирование Государственной системы регистрации (учета) избирателей, участников референдума. Дальнейшее продвижение в рамках данной системы получают лишь сведения об общей численности зарегистрированных избирателей, участников референдума, проживающих в пределах расположения воинской части, устанавливаемой по заполнении соответствующей формы, которые не позднее 18 января и 18 июля каждого года передаются командиром воинской части главе местной администрации муниципального образования, в пределах которого она расположена, или главе дипломатического представительства или консульского учреждения по принадлежности, если воинская часть находится вне границ территории Российской Федерации (пункты 4.4, 4.7 Положения) .
В свою очередь, глава местной администрации не позднее 20 января и 20 июля каждого года устанавливает численность избирателей, участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования по состоянию на 1 января и 1 июля, и направляет указанные сведения в избирательную комиссию субъекта Российской Федерации (их копия направляется системным администратором КСА ТИК на КСА ИКСРФ с использованием ГАС «Выборы»),
Установление численности избирателей, участников референдума, заре 148 гистрированных на территории субъекта Российской Федерации по состоянию на 1 января и 1 июля, осуществляется совместно высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации и председателем избирательной комиссии субъекта Российской Федерации не позднее 25 января и 25 июля каждого года на основании представленных главами местных администраций сведений. Итоговые данные направляются в ЦИК России по установленной для указанных целей форме (№ 4.1 риур), а копия передается системным администратором КСА ИКСРФ на КСА ЦИК России с использованием ГАС «Выборы».
Кроме того, Положение предусматривает необходимость размещения сведений о численности избирателей, участников референдума, зарегистрированных на территории субъекта Российской Федерации, на сайте избирательной комиссии данного субъекта Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети общего пользования Интернет в течение трех дней после их направления в ЦИК России.
