Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. История развития института референдума 16
1. Возникновение и развитие института референдума 16
2. Эволюция института референдума в России 31
Глава 2. Основные характеристики референдума. Местный референдум в системе местного самоуправления в Российской Федерации 42
1. Понятие референдума 42
2. Местный референдум как форма непосредственной демократии в системе местного самоуправления в Российской Федерации 59
3. Классификация местных референдумов в России 90
Глава 3. Местные экологические референдумы в Российской Федерации 97
1. Конституционно - правовое регулирование местных экологических референдумов в России 97
2. Проблемы реализации права граждан на местный референдум при проведении местных экологических референдумов в Российской Федерации 139
Заключение 151
Библиографический список 157
Приложение 1 177
Приложение 2 181
- Возникновение и развитие института референдума
- Местный референдум как форма непосредственной демократии в системе местного самоуправления в Российской Федерации
- Классификация местных референдумов в России
- Конституционно - правовое регулирование местных экологических референдумов в России
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Признание местного самоуправления одной из фундаментальных основ российской системы народовластия обусловлено его возрастающей ролью как способа жизнедеятельности местного сообщества, связанного с формированием политического самосознания и удовлетворением специфических публично-правовых интересов населения муниципального образования.
Местный референдум является вершиной проявления непосредственной демократии в области местного самоуправления. Именно референдум позволяет, с одной стороны, административным органам наиболее объективно узнать волю населения муниципального образования, а с другой, - населению проявить свою волю в решении вопросов местного значения, принять самостоятельное решение с тем, чтобы затем исполнить его с наименьшими оговорками.
Применение местного референдума при разрешении наиболее важных вопросов местного значения, совершенствование процедуры местного референдума в целях защиты конституционных прав граждан является одним из важнейших направлений конституционно-правовой политики Российской Федерации, направленной на развитие институтов гражданского общества и демократического правового государства.
Конституционно-правовое закрепление статуса института местного референдума как одной из составляющих основ конституционного строя (ч. 3 ст. 3, ч. 2 ст. 130 Конституции РФ) обуславливает необходимость всестороннего и глубокого исследования сущности и содержания конституционного права граждан на его использование.
Конституция Российской Федерации рассматривает это конституционное право граждан на местный референдум в двух аспектах -
как право индивида на самостоятельное решение вопросов местного значения и как производное от него право коллектива - населения муниципального образования - на выбор оптимальной модели организации местной власти на территории проживания. Конституция РФ закрепляет ряд важных принципов организации местного самоуправления: принцип самостоятельности (население само без указаний со стороны государства решает вопросы местного значения), принцип самодостаточности (население самостоятельно определяет посильный круг решаемых им задач), и принцип самообеспечения (население предпринимает необходимые усилия для их решения).
По данным многочисленных исследований местные выборы и местные референдумы является самыми активными и действенными формами участия населения в управлении делами местного сообщества.
В соответствии со статьей 130 Конституции РФ местный референдум представляет собой наиболее эффективную форму учета мнения населения, которое вправе потребовать проведение местного референдума в соответствии с действующим законодательством и Уставом муниципального образования.
Вместе с тем, к сожалению, институт местного референдума не получил широкого применения во многих субъектах РФ, что значительно снижает его эффективность в общей системе муниципального управления. Подобная ситуация часто объясняется настороженным отношением органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления к местному референдуму.
Актуальность избранной темы исследования обусловлена еще одним существенным обстоятельством - сменой политических приоритетов и обусловленный его переход от непосредственной демократии к представительной. Непосредственная демократия в этой ситуации становится субсидиарной (дополнительной) в сравнении с демократией
представительной. Дело в том, что, начиная, пожалуй, со времени Великой Французской революции мировая политико - правовая теория и практика пошли по пути интенсивного внедрения различных форм представительной демократии, в ущерб, к сожалению, развитию и совершенствованию процедур демократии непосредственной.
Однако, истинная демократия, согласно Ж.-Ж. Руссо - это демократия непосредственная, ибо представители народа безусловно, осознанно или неосознанно, вследствие злого умысла или же без такового, всегда в той или иной степени искажают, и в принципе, не могут не искажать, всеобщую волю.
В связи с этим, предстоит огромная работа по реабилитации непосредственной демократии, по внедрению этого института в повседневную практику политической жизни. И первые шаги, по нашему мнению, следует делать на уровне местного самоуправления с тем, чтобы затем стало возможным воспринять опыт на более высоких уровнях государственного управления.
Настоящее диссертационное исследование предпринято с целью разрешения вышеуказанных проблем.
Степень научной разработанности. Настоящее диссертационное исследование носит комплексный характер. Многогранность такого института как местный референдум делает его предметом изучения различных наук: юриспруденции, социологии, политологии, теории управления.
Несмотря на то, что в последнее десятилетие современными юристами-правоведами были проведены многочисленные исследования по разработке различных аспектов местного самоуправления, институт местного референдума не нашел в этих исследованиях должного внимания. Таким образом, в науке конституционного и муниципального права проблематика
местных референдумов остается практически не разработанной.
Референдум, как политически институт, к сожалению, очень
часто рассматривается на федеральном и (или) региональном уровнях. Примером таких работ могут служить диссертационные исследования последних лет: Ю.А. Дмитриев «Концепция народовластия в современной России (государственно-правовые проблемы теории и практики)»; В.В. Комарова «Референдум в системе народовластия в Российской Федерации»; Д.Ю. Устинов «Референдум и выборы как формы прямого народовластия граждан при осуществлении местного самоуправления в Российской Федерации.»
Одним из последних исследований является работа В.Н. Мамичева «Референдум в законодательстве зарубежных стран и России (историко -правовой аспект)».
В монографиях и статьях, посвященных местному самоуправлению, проблематика местного референдума очень часто рассматривается фрагментарно.
На общем фоне фрагментарности исследования выделяется научное исследование Л.В. Лагуткина «Право граждан на участие в местном самоуправлении в условиях становления в России демократического федеративного правового государства», который весьма обстоятельно подошел к анализу проблем реализации конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления. Однако в данной работе местный референдум рассматривается наряду с другими формами народовластия, что не позволило его автору раскрыть местный референдум достаточно полно.
Важнейшим научным исследованием местного референдума является работа Н.С. Бондаря «Права человека и местное самоуправление в России», которая главным образом, посвящена фундаментальным понятиям и реализации
прав граждан на местное самоуправление.
Свой вклад в развитие концепции прямого народовластия при осуществлении местного самоуправления внес И.И. Овчинников в своей работе «Теоретико-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации (системный анализ концепции и методология правового регулирования)», который затрагивал проблемы функционирования института местного референдума, но в качестве только рядового элемента системы местного самоуправления.
Вместе с тем, за пределами научных исследований остались проблемы реализации конституционных положений о конкретных путях осуществления местного самоуправления посредством проведения местного референдума, а также трудности, с которыми сталкиваются органы местного самоуправления на практике при их проведении.
Представленная диссертационная работа призвана восполнить указанный пробел, выявить роль и место института местного референдума в реализации конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления, а также определить комплекс организационно-правовых мер, позволяющих повысить эффективность правового регулирования местного референдума.
Объект диссертационного исследования. Объектом
диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе организации и проведения местного референдума, а также осуществления деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, направленной на обеспечение конституционного права граждан на местное самоуправление.
Предметом исследования являются теоретические и практические вопросы местного референдума как формы непосредственной
демократии граждан при осуществлении местного самоуправления в Российской Федерации, а также законодательство РФ, регулирующее реализацию прав граждан на местный референдум.
Цель и задачи диссертационного исследования. Основной целью диссертационного исследования является выявление политико-правовых предпосылок и практической значимости местного референдума как формы непосредственной демократии при осуществлении местного самоуправления в Российской Федерации.
Для достижения поставленной цели предлагается решение ряда задач, среди которых:
исследование системы нормативных правовых актов, регулирующих организацию и проведение местного референдума;
анализ категорий «народовластие», «формы прямого народовластия», «референдум», «местный референдум» применительно к специфике местного самоуправления, а также выявление особенностей их закрепления в нормативно-правовых актах субъектов федерации;
рассмотрение сущности и правовой природы местного референдума;
анализ отечественного и зарубежного опыта проведения местных референдумов;
определение комплекса организационно-правовых мер, позволяющих повысить эффективность правового регулирования местного референдума;
выявление значения, роли и места местного референдума с системе демократии на уровне местного самоуправления в Российской Федерации;
установление наиболее существенных проблем в нормативно-
правовом регулировании местного референдума и формулирование положений по эффективному правовому и организационному их разрешению. Методологическая основа диссертационного исследования. В
основу методологии настоящего диссертационного исследования положены общенаучные и специальные методы исследования. Одновременное применение нескольких методов исследования позволило рассмотреть проблему конституционно - правового регулирования местного референдума во всем многообразии ее проявлений, а также выработать предложения, направленные на реформирование правоотношений, возникающих в области реализации права граждан и объединений на выражение своей воли посредством местного референдума.
При проведении диссертационного исследования были использованы следующие методы: метод системного анализа, статистический, формально -юридический, сравнительно - исторический, а также метод конкретного социально - правового исследования.
Теоретическая основа исследования. Отечественная юридическая наука содержит обширный материал, касающийся основ теории муниципального права. Опираясь на классические труды по конституционному, муниципальному и административному праву С.Н. Бабурина, И.А. Василенко, Н.Т. Ведерникова, А.Д. Градовского, В.З. Гущина, И.А. Исаева, Н.М. Казанцева, Д.А. Керимова, А.Д. Керимова, А.П. Коренева, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, Г.В. Мальцева, Н.В. Мамитовой, И.И. Овчинникова, A.M. Осавелюка, Н.В. Постового, Б.Э. Нольде, М.И. Свешникова, В.М.Хвостова, Б.Н. Чичерина, Т.М. Шамбы, К.Ф. Шеремета, Г.Ф. Шершеневича, А.И. Экимова и других, советские и современные российские ученые продолжили исследование местного
самоуправления.
Различные аспекты форм непосредственной и представительной демократии в том числе применительно и к местному самоуправлению рассматривались в трудах таких российских ученых, как С.А. Авакьян, Г.В. Барабашев, Н.С. Бондаря, Ю.А. Веденеев, В.Г. Вишняков, Л.И. Гильченко, А.Г. Гладышев, В.Н. Даниленко, АН. Дементьев, Ю.А. Дмитриев, В.Т. Кабышев, Е.И. Козлова, В.В. Комарова, Г.Н. Комкова, М.А. Краснов, О.Е. Кутафин, Л.А. Лукашов, А.А. Мишин, В.В. Пылин, А.Е. Постников, О.Л. Савранская, Г.В. Синцов, А.Я. Слива, Б.А. Страшун, Ю.А. Тихомиров, В.И. Фадеев, Е.В. Халипова, Е.С. Шугрина, О.В. Шудра и др.
Нормативную основу исследования составили Конституция Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, Европейская Хартия местного самоуправления, федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», другие федеральные законы, акты Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, решения Верховного Суда Российской Федерации и акты судов по делам, связанным с разрешением споров по поводу реализации права граждан на «местное самоуправление» а также законы субъектов Федерации, регулирующие проведение референдума и выборов в муниципальных образованиях, уставы и иные нормативные акты муниципальных образований.
Эмпирическую базу исследования составили результаты изучения
материалов практики работы избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, судебной практики, данных социологических исследований, проводимых в Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что оно представляет собой первое комплексное исследование института местного референдума как формы непосредственной демократии, содержащее анализ теоретических, правовых и организационных вопросов его функционирования при осуществлении местного самоуправления.
Представленное исследование носит обобщающий и многоплановый характер; полученные результаты основаны на изучении научных трудов и монографий, анализе законодательства Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований о местном референдуме и отечественной практике реализации права граждан на местный референдум.
Проведенное исследование позволило сформулировать ряд новых выводов и предложений, а также уточнить ранее существовавшие. Положения и выводы, выносимые на защиту, заключаются в утверждении следующего:
Референдум является формой выражения воли народа исключительно в условиях демократического режима, лишь в государстве, безусловно признающем, закрепляющем и соблюдающем основные права и свободы граждан, что подтверждается и соответствующим опытом зарубежных стран.
Установление единых дней проведения местного референдума в Российской Федерации, совмещенных с днями выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления, будет способствовать как обеспечению
максимальной явки избирателей, так и существенной экономии бюджетных средств.
Упрощение процедуры подготовки и проведения местного референдума в небольших городских (до 10 тысяч жителей) и сельских (до 2 тысяч жителей) поселениях, путем исключения из Федерального закона требования об обязательности образования фонда местного референдума, что может привести к демократизации функционирования всей системы местных референдумов.
Следует ввести в Федеральный закон институт консультативного местного референдума, при котором мнения избирателей могло бы учитываться представительным органом местного самоуправления (при принятии правовых актов органов местного самоуправления).
Необходимо расширить перечень вопросов местного значения, решение которых в обязательном порядке должно осуществляться на местном референдуме (вопросы, касающиеся изменения структуры органов местного самоуправления).
Целесообразно ввести в федеральное законодательство положения, предусматривающие возможность проведения местного референдума на части территории муниципального образования по решению вопросов местного значения, связанных с градостроительной деятельностью и землепользованием.
В связи с частой несогласованностью действий уполномоченных органов местных администраций, избирательных комиссий и судебных инстанций - следует разработать модельный нормативно-правовой акт муниципального образования, содержащий в себе основные этапы процедуры и полномочия органов местного самоуправления по реализации решений, принятых на местном референдуме.
Требуется осуществление мощной информационной поддержки
со стороны органов местного самоуправления по проблемам прямой демократии местного и регионального уровня. Сформировать группу по изучению российского опыта проведения местных референдумов.
9. Продуктивно введение дополнительных гарантий для обеспечения исполнения результатов местного референдума. Для этого следует возложить на органы местного самоуправления муниципального образования полномочия по контролю за исполнением решения, принятого на местном референдуме. Необходимо внести изменения в Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации и Уголовный кодекс Российской Федерации, предусматривающие персональную административную и уголовную ответственность за саботирование и неисполнение решений, принятых на местном референдуме.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Положения и рекомендации исследования, основанные на теоретических положениях и выводах диссертации, могут быть использованы как в научно-исследовательской, так и в правотворческой деятельности по внесению изменений и дополнений в действующее законодательство о местном референдуме.
Выводы и предложения, полученные в ходе исследования, могут стать отправной точкой создания базиса для нормативно-правового регулирования местного референдума в Российской Федерации, а также использоваться в нормотворческой деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, в практике организации и деятельности местного самоуправления, в совершенствовании работы избирательных комиссий, муниципальных органов и должностных лиц.
Еще одним практическим применением материалов исследования является их изучение в ходе подготовки и преподавания курса
муниципального права. Структура диссертации
Возникновение и развитие института референдума
Референдум как форма непосредственного участия населения в решении важнейших вопросов социально-экономической, политической жизни общества, а также в разрешении территориальных и международных споров является одним из высших достижений демократического общества.
Вполне естественно предположить, что референдум, являясь результатом общего процесса развития демократических форм управления, возник как социально - политическое и юридическое явление на определенном историческом этапе.
Всякое явление, имеющее протяженность во времени, обладает своей историей. В ходе исторического развития такое явление изменяется, меняется его содержание, уточняются признаки и т.д. — следовательно, его история может быть подвергнута периодизации. В настоящее время в науке выработано немало вариантов периодизации истории референдума. В связи с тем, что периодизация истории референдума для данного исследования играет скорее обслуживающую роль, нежели основную, то есть не является целью настоящего исследования, представляется наиболее верным предложить периодизацию, не вызывающую особых споров в научном мире.
Таковой периодизацией является периодизация Г.В. Синцова; на наш взгляд она является наиболее нейтральной и полной. Согласно представленной Синцовым Г.В. периодизации история референдума имеет три периода: 1. середина XV — середина ХЕХ в. — появление и становление института референдума в зарубежных странах; 2. конец XIX - начало XX в. - закрепление и распространение института референдума в зарубежных странах; 3. середина XX в, - настоящее время - утверждение референдума как формы народовластия1. Родиной референдума по праву считается Швейцария. Датой проведения первого референдума принято считать 1439 год (кантон Берн, Швейцария) . Народное законодательство здесь существовало уже при возникновении союза: в старинных землях Ури, Швиц, Обвальден, Нидвальден, Герсац, Гларус, Анпенцелл Внешнего Родена и Анпенцелл Внутреннего Родена существовало (реализовывалось) почти полное народное законодательство. Оно ограничивалось лишь верховной властью германского императора, но это ограничение было весьма несущественным и впоследствии стало фиктивным. Начиная с XIII - XIV в.в. население этих земель принимает свои законы на мирных сходах. «Решение всех важнейших дел мирской сход оставлял за собой, маловажные же дела, предоставлял советам» .
Для раскрытия темы настоящего исследования представляется необходимым рассмотреть эволюцию института референдума в зарубежных странах, поскольку в них институт референдума имеет многовековую историю, а для нашей правовой системы это явление — новое.
В 1793 году в Швейцарии, после завоевания ее Францией, была принята новая Швейцарская конституция. В ней содержались положения, ограничивающие ряд прав, в том числе и право граждан на народное законодательство. В начале XIX века в Швейцарии начинаются беспрерывные волнения, революции, и происходит "возрождение" народных прав в больших кантонах.
Конституция Швейцарии 1848 года послужила новым толчком к распространению народного законодательства в форме референдума и народной инициативы . Референдум здесь проводится на федеральном, кантональном и коммунальном уровнях и чаще всего по требованию избирателей. С 12 сентября 1848 года по 6 июня 1971 года только на федеральном уровне и лишь по конституционным вопросам избиратели участвовали в 157 голосованиях, 63% которых исходило от парламента и 13 % - от избирателей5.
Как указывают многие зарубежные исследователи, результаты вышеуказанных говорят об их консервативности. "... Референдум носит консервативный характер.
Большинство швейцарских референдумов оканчивается поддержкой статус-кво и отклонением предложенных реформ"6.
Таким образом, первый этап в истории референдума характеризуется узкой локализацией (почти все референдумы того периода проходили на территории отдельных кантонов Швейцарии); признаками народного законодательства (данное обстоятельство было обусловлено национальными, территориальными и историческими особенностями
Швейцарии); отсутствием четкой регламентации процедуры и круга вопросов, которые могли быть поставлены на разрешение референдума.
В своей работе один из известных исследователей референдума и свидетель его проведения в Швейцарии Курти, оценивая результаты референдума, писал, что референдум "является политической школой для народа и, следовательно, средством культурного развития первостепенной важности. Где действует референдум, там все классы населения занимаются государством и его задачами... Народ нашего времени не хочет быть misera contribuens plebs. Он не хочет ждать, пока его признают зрелым и способным применять более обширные права. Он прекрасно понимает, что этой зрелости за ним бы еще долго не признали, и что старания дать ему надлежащее образование, были бы не особенно велики. Тем лучше, что он сам вступает в свои права: они именно дадут ему образование и воспитание, сделают его экономически не зависимым и духовно свободным. Референдум оказался чрезвычайно полезным для законодательства и всей жизни тем, что он доставил больше влияния на них общественному мнению и всеобщей воле: ведь представительные учреждения везде, где только они могут действовать самовластно, слишком склонны превращаться в особое сословие, в касту, которая вместо общественных интересов блюдет лишь свои собственные. Народные голосования референдума напоминают парламентариям об их обязанностях; они заставляют их искать сближения с народом» Высокую оценку референдум получил от ученых юристов Еллинека и Дайси8.
Местный референдум как форма непосредственной демократии в системе местного самоуправления в Российской Федерации
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» впервые предусмотрел местный референдум как форму народного волеизъявления при осуществлении местного самоуправления. В соответствии с ч.4 ст.1 Закона «местный референдум - голосование граждан по вопросам местного значения».
Ученые неоднократно пытались уточнить данное положение Закона, определяя местный референдум как «народное голосование по наиболее важным вопросам местного самоуправления»92. Другие, ограничивая субъектный состав местного референдума, рассматривают его как «голосование граждан Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающих в границах одного или нескольких муниципальных образований, по важным вопросам местного значения, которое проводится в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставами и законами субъектов Федерации, а также уставами муниципальных образований»93.
В соответствии с Конституцией РФ местный референдум, наряду с муниципальными выборами, является высшей формой непосредственного народовластия на муниципальном уровне (ч. 3 ст. 3, ч. 2 ст. 130). Однако местный референдум, в отличие от муниципальных выборов, рассматривается как факультативный инструмент осуществления местного самоуправления. Порядок организации и проведения местного референдума регламентируется в основном двумя нормативными документами: Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»4. Дополнительно к этому отдельные положения о местном референдуме могут содержаться a соответствующих законах субъектов Федерации, уставах муниципальных образований, а также в нормативных правовых актах о местных референдумах, принимаемых представительными органами муниципальных образований.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указывает, что участие в местных референдумах является одной из форм осуществления местного самоуправления (ч. 1 ст. 3); решения, принятые на местных референдумах, включаются в правовую основу местного самоуправления (ч. 1 ст. 4); организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения местного референдума относится к ведению поселений, муниципальных районов и городских округов (п. 5 ч. 1 ст. 17). В данном законе имеется ряд отсылок к процедуре референдума применительно к иным муниципально-правовым институтам (определения границ муниципальных образований, голосования по отзыву и т.п.).
Непосредственно проблемам местного референдума в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» посвящена специальная статья 22, согласно которой решение о назначении местного референдума принимается представительным органом муниципального образования: 1) по инициативе, выдвинутой гражданами Российской Федерации, имеющими право на участие в местном референдуме; 2) по инициативе, выдвинутой избирательными объединениями, иными общественными объединениями, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, установленные федеральным законом; 3) по инициативе представительного органа муниципального образования и главы местной администрации, выдвинутой ими совместно. Условием назначения местного референдума по инициативе граждан, избирательных объединений, иных общественных объединений является сбор подписей в поддержку данной инициативы, количество которых устанавливается законом субъекта Российской Федерации и не может превышать 5 процентов от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования в соответствии с федеральным законом. Инициатива проведения референдума, выдвинутая совместно представительным органом муниципального образования и главой местной администрации, оформляется правовыми актами представительного органа муниципального образования и главы местной администрации.
Обязанность назначения местного референдума возлагается на представительный орган муниципального образования, который должен назначить местный референдум в течение 30 дней со дня поступления документов, на основании которых референдум назначается. В случае, если местный референдум не назначен представительным органом муниципального образования в установленные сроки, он назначается судом на основании обращения граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, избирательной комиссии субъекта Российской Федерации или прокурора. Назначенный судом местный референдум организуется избирательной комиссией муниципального образования, а обеспечение его проведения осуществляется исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или иным органом, на который судом возложено обеспечение проведения местного референдума.
Классификация местных референдумов в России
Местные референдумы в России получили широкое распространение в конце 80-х годов - в начале 90-х годов для решения различных вопросов местного значения. В 1995-96 годах они активно использовались для принятия уставов муниципальных образований. В 1996-1998 годах активность проведения местных референдумов связана со становлением местного самоуправления. Согласно данным текущего архива ЦИК РФ в России 1995-1998 г.г. местные референдумы были назначены в 37 субъектах РФ. Это число составляет 877 назначенных референдумов. По принятию уставов и внесению в них изменений: из 246 назначенных на 220 принято положительное решение, 13 -отрицательное, 31 не состоялось. Судом признано недействительным одно голосование. По территориальным вопросам муниципальных образований: из 27 назначенных на 17 принято положительное решение, 4 - отрицательное, 6 голосований не состоялось. По отзыву глав муниципальных образований: из 23 назначенных 9 отзывов состоялось, 7 глав муниципальных образований остались на своих местах, 7 голосований не состоялось. По другим вопросам было назначено 563, 533 положительных и 20 отрицательных результатов, 10 голосований не состоялось и 2 признаны судом недействительными. За 2000 год и первое полугодие 2001 года было назначено 25 местных референдумов. Из них не состоялись по разным причинам ІЗ110. Из назначенных 25: 13 по принятию и изменению уставов. 8 не состоялось, 4 положительных и один отрицательный ответ; 5 назначенных местных референдумов по территориальным вопросам. Одно голосование не состоялось, из состоявшихся - 2 положительных и 2 отрицательных решения. По иным вопросам назначено 7 местных референдумов. Из них не состоялось 4, два положительных и один отрицательный ответ референдума
Классификация местных референдумов может проводиться по различным основаниям. При этом главным является то, что вопросы, выносимые на местный референдум, не должны выходить за рамки той компетенции, которая ему предоставлена законодательством. Так, в зависимости от содержания проекта, выносимого на местный референдум, можно выделить: 1) уставной референдум; 2) обыкновенный референдум. На уставной референдум выносятся вопросы, связанные с принятием нового Устава муниципального образования или внесением в него поправок. Так, в 1996 году на референдуме в городе Саратове был принят Устав г. Саратова, который одобрили 79 % избирателей, пришедших на голосование111. На обыкновенном референдуме решаются все иные вопросы. Например, 22 декабря 1996 года в Саратовской области проводились местные референдумы, на которые выносился вопрос о согласии жителей района (города) на создание для района, города, сельсовета, поселка, села единых муниципальных образований. За решение о создании объединенных муниципальных образований в 39 районах Саратовской области и г. Саратове проголосовали от 70 — 93 % избирателей, принявших участие в голосовании112. По способу принятия решения, местные референдумы делятся на: 1) обязательные; 2) факультативные. За весь период изучения референдума, учеными - правоведами была сформирована классификация референдумов. Классификация местных референдумов может проводиться по различным основаниям. При этом главным является то, что вопросы, выносимые на местный референдум, не должны противоречить законодательству.
В первом случае устанавливается, что решение по определенному вопросу может быть принято только путем референдума.
Одним из решений, которое в обязательном порядке должно быть принято посредством местного референдума, является согласие местного населения на изменение границ либо территориальной принадлежности той местности, где участники референдума проживают. Так, например, решался вопрос о передаче Сокольского района из состава Ивановской области в состав Нижегородской области. Подводя итоги местного референдума, учитывая решение органов государственной власти Ивановской и Нижегородской областей, Совет Федерации 03.02.1994 года на основании пункта «а» части 1 статьи 102 Конституции Российской Федерации утвердил изменение границ между Ивановской и Нижегородской областями в соответствии с согласованными между ними картой и описанием новой линии границы113.
Конституционно - правовое регулирование местных экологических референдумов в России
Референдумы, инициированные снизу, представляют собой один из механизмов разрешения социальных конфликтов. Инициировать проведение референдума, как мы можем видеть из организации процедуры его проведения, очень непросто, поскольку эта процедура осуществима лишь при весьма высоком уровне общественного согласия и общественного сознания. Организация референдума требует, помимо прочего, взаимодействия инициативной группы с местными и региональными властями в период ее регистрации и подготовки референдума. Вследствие высокой ресурсоемкости этого процесса протестные действия принимают форму референдума лишь при очень серьезной озабоченности граждан той или иной социальной проблемой. Референдум, таким образом, свидетельствует об особой значимости конфликта между жителями какой-либо области России и хозяйственной политикой государства и/или бизнеса. Помимо экологического права граждан, как отечественные, так и зарубежные исследователи признают экологические проблемы в качестве глобальных проблем современности, то есть такими проблемами, которые влияют на жизнь не только отдельных индивидуумов, но и всего человечества, даже тая в себе угрозу его гибели. В этой связи чрезвычайная важность экологических вопросов очевидна. В данном разделе исследования представлен один из видов российских референдумов: экологический референдум. В последнее время усиливается наступление на экологические права граждан со стороны властных структур. Экологические проблемы не рассматриваются государственными структурами как первостепенные, приоритет отдается экономическому развитию. Все большее количество проектов, представляющих потенциальную экологическую опасность, осуществляется с нарушением законодательных и нормативных актов, без учета мнения населения. Все меньше эффективных способов влияния на власть остается у граждан. В такой ситуации особое значение приобретает институт референдума, являющегося высшим и непосредственным выражением власти народа. Часто именно референдум - единственное средство, способное остановить реализацию опасного проекта, ведь его итоги не могут быть отменены ничем иным, кроме другого референдума.
На местный референдум Нерюктяйинского наслега в Республике Саха (Якутия) выносился вопрос: «Согласны ли Вы на введение местного самоуправления?». Для решения этого вопроса на избирательные участки явилось 58,65 % участников референдума и «за» проголосовало 52,65%. Таким образом, референдум был признан состоявшимся и вопрос, вынесенный на него, признан решенным положительно.
Есть народная инициатива об организации муниципального образования города Новоульяновска - 18 тысяч населения просят решить их вопрос. Они входят в Ульяновский район с центром в Ишеевке. Это можно разрешить только посредством референдума .
Проводились референдумы и в других субъектах Российской Федерации по объединению территорий в единое муниципальное образование с различными результатами. В Красноярском крае проводились референдумы Северо-Енисейского района (Выносился вопрос «Согласны ли Вы с объединением в единое муниципальное образование «Северо-Енисейский район»?».) и Ужурского района (Выносился вопрос «Согласны ли Вы с объединением в единое муниципальное образование «Ужурский район»?».). Оба они состоялись и вопросы, вынесенные на них, были решены положительно119.
В марте 2000 года был проведен местный референдум по объединению муниципальных образований Красноярского края г. Минусинска и Минусинского района, в Самарской области - референдум в городе Сызрань и в городе Октябрьское по вопросу объединения городов в одно муниципальное образование; в Тамбовской области - местный референдум города Уварово и Уваровского района по вопросу объединения их в одно муниципальное образование . Инициатором данных референдумов в Тамбовской области выступили городской и районный Советы указанных муниципальных образований. Решение о проведении референдумов были приняты в январе 2000 года представительными органами местного самоуправления г. Уварово и Уваровского района. В целом в двух референдумах приняло участие 23798 избирателей: Уваровский район - 7511 (73,88%), г. Уварово - 16287 (61,1%). Результаты голосования не позволили положительно решить вопрос об объединении г. Уварово и Уваровского района в одно муниципальное образование.
Менее удачными были проведенные референдумы в Ленинградской и Рязанской областях по аналогичным вопросам: объединения и организации муниципальных образований . Из-за низкой явки участников местных референдумов они были признаны не состоявшимися. В марте 2000 года в Ленинградской области был проведен местный референдум города Сосновый Бор об участии мэра города в организации работы Собрания представителей и принятия постановления об основных принципах организации местного самоуправления города122. Об образовании, преобразовании, упразднении, изменении границ муниципальных образований проводились референдумы в Иркутской, Мурманской, Московской, Нижегородской, Рязанской областях и др " . На местных референдумах принимаются Уставы муниципальных образований, а так же происходит их корректировка. В Красноярском крае в марте 2000 года проводился референдум в Ермаковском районе о внесении изменений и дополнений в Устав, в Мурманской области -местный референдум города Мончегорска о внесении изменений и дополнений в Устав города124. Во Владимирской области был проведен референдум по проекту Устава города Покрова Петушинского района, который из-за низкой явки избирателей был признан несостоявшимся125. В Архангельской области был проведен ряд местных референдумов по принятию и изменению уставов муниципальных образований. Однако, следует обратить внимание на тот факт, что большинство из проведенных референдумов были признаны не состоявшимися. В соответствии с Законом Архангельской области «О местном референдуме в Архангельской области» местный референдум признается состоявшимся, если в нем приняло более половины граждан, имеющих право участия в местном референдуме. Таким образом, июньский 2000 года местный референдум в Вилегодском районе Архангельской области по вопросу передачи полномочий по внесению в устав изменений и дополнений в Устав муниципального образования районному собранию депутатов был признан не состоявшимся, так как в нем приняло участие 40,65% имеющих право на участие в местном референдуме . Однако проведенный в декабре 2000 года местный референдум по внесению изменений и дополнений в устав муниципального образования «Вилегодский район» в новой редакции состоялся.(«За» проголосовало 75,25% участников местного референдума) .
