Введение к работе
Актуальность темы исследования. Право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования (право на проведение публичных мероприятий), являясь конституционным правом граждан Российской Федерации, охватывает важную сферу индивидуальной и коллективной жизнедеятельности, играя большую роль в функционировании различных институтов гражданского общества и демократического правового государства.
Так, посредством проведения публичных мероприятий воплощается в жизнь естественная потребность людей в общении, происходит выражение и обмен мнениями, что является одной из предпосылок формирования свободного гражданского общества. В то же время через проведение публичных мероприятий реализуются демократические механизмы участия в управлении делами общества и государства. Органы государственной власти и местного самоуправления, их должностные лица обязаны принимать определенные властные решения по поднятым на публичных мероприятиях вопросам. Кроме того, право на проведение публичных мероприятий позволяет гражданам и их объединениям осуществлять самозащиту принадлежащих им прав и свобод от допущенных и возможных нарушений посредством привлечения внимания к соответствующим проблемам.
Основополагающий характер права на проведение публичных мероприятий, его значимость для полноценного развития общества, государства подтверждается и его провозглашением в статье 31 Конституции Российской Федерации и в основных международно-правовых актах о правах человека.
Вместе с тем необходимость теоретико-практического исследования указанного права определяется отдельными недостатками действующей законодательной базы о праве граждан собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования, ее пробелами как на федеральном уровне, так и на уровне конкретных субъектов Российской Федерации. Кроме того, в декабре 2010 года в Федеральный закон от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (далее также – Федеральный закон № 54-ФЗ), устанавливающий порядок реализации данного права, внесены изменения, которые не были проанализированы в юридической литературе.
Также к настоящему времени накоплен определенный эмпирический материал, связанный с реализацией права на проведение публичных мероприятий в рамках предписаний Федерального закона № 54-ФЗ. Анализ сообщений информационных агентств и средств массовой информации показывает, что в последние годы в Российской Федерации происходит рост гражданской активности населения, в том числе молодежи, и увеличение количества публичных мероприятий, проводимых по различным вопросам общественной жизни (начиная от вопросов, касающихся жилищного строительства и охраны благоприятной окружающей среды, заканчивая защитой избирательных прав, о чем свидетельствуют многочисленные митинги, проведенные в декабре 2011 года и феврале 2012 года в Москве и ряде других городов России в поддержку идеи честных выборов). Важную роль в данном процессе играет развитие интернет-технологий, благодаря которым упрощены процессы организации публичных мероприятий и распространения информации о них, предварительная агитация.
Представляется, что обозначившиеся на основе практического опыта тенденции и противоречия нуждаются в анализе. Углубленный анализ практики реализации права на проведение публичных мероприятий способствует выявлению и постановке соответствующих проблем, а также выработке предложений по дальнейшему совершенствованию российского законодательства в данной сфере общественных отношений.
Актуальность темы настоящего исследования обусловлена также отсутствием научных разработок, посвященных теоретическому осмыслению ряда проблем, к которым в том числе относятся наличие обособленного института права на проведение публичных мероприятий, классификация ограничений права на проведение публичных мероприятий и др.
Всестороннее, системное, критически-аналитическое осмысление права на проведение публичных мероприятий, исходящее из его комплексного понимания как субъективного конституционного права, одной из форм непосредственной демократии и комплексного правового института позволит: во-первых, сделать значимые для науки теоретические заключения; во-вторых, сформулировать практические выводы и рекомендации правоприменителям. Кроме того, указанное исследование придает обсуждению проблем правовой регламентации права на проведение публичных мероприятий и практики его реализации более конструктивный характер и, следовательно, делает его более результативным.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с реализацией гражданами Российской Федерации конституционного права собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования (права на проведение публичных мероприятий).
Предметом исследования выступила совокупность международных актов, нормативных правовых актов федерального, регионального и местного уровней, а также судебная практика по вопросам правовой регламентации и порядка реализации конституционного права на проведение публичных мероприятий.
Цель и задачи диссертационного исследования. Цель работы заключается в основанном на анализе теоретической, нормативной и эмпирической базы комплексном исследовании права граждан Российской Федерации на проведение публичных мероприятий как субъективного конституционного права и одной из форм непосредственной демократии, опосредуемого совокупностью правовых норм, образующих обособленный правовой институт, и воплощаемого в жизнь в виде конкретных правовых отношений, связанных с реализацией данного права, а также в формировании конкретных выводов и предложений по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики в данной области.
В рамках указанной цели выделяются следующие требующие внимания и разрешения задачи:
- исследовать понятие права на проведение публичных мероприятий в контексте статьи 31 Конституции Российской Федерации, определить его сущность и свойства как конституционного (основного) права, одной из форм непосредственной демократии;
- раскрыть роль права на проведение публичных мероприятий для нормального функционирования демократического правового государства и гражданского общества, в том числе посредством установления связей данного права с различными институтами конституционного права, основами конституционного строя, иными правами и свободами человека и гражданина;
- проанализировать важнейшие международно-правовые акты о правах человека и законодательство Российской Федерации, регулирующее проведение различных публичных мероприятий, в совокупности составляющие институт конституционного права на проведение публичных мероприятий, с целью выявления перспектив его развития, направленного на более эффективную и полноценную реализацию исследуемого права;
- обосновать необходимость выделения обособленного комплексного института права на проведение публичных мероприятий;
- определить содержание права на проведение публичных мероприятий согласно законодательству Российской Федерации;
- исследовать механизм, принципы и гарантии реализации права на проведение публичных мероприятий, раскрыв процедурно-правовой порядок его реализации и выявив пути его совершенствования;
- установить основания и виды ограничений права на проведение публичных мероприятий, дать предложения по воспрепятствованию их необоснованному применению;
- раскрыть особую роль судебных органов в механизме защиты права на проведение публичных мероприятий;
- проанализировать международную и национальную судебную практику, сформированную в связи с реализацией гражданами Российской Федерации права на проведение публичных мероприятий.
Методологические основы исследования. Диссертационное исследование осуществлено на базе современных научных методов познания. Так, основным методом исследования стал диалектический метод, опирающийся на приемы анализа, синтеза, индукции и дедукции.
Кроме того, исследование исходило из системного подхода, при котором право на проведение публичных мероприятий как конституционное право каждого гражданина Российской Федерации, одна из форм непосредственной демократии, а также одно из неотъемлемых проявлений гражданского общества и демократического, правового государства в целом, рассматривается во взаимодействии с иными конституционными (основными) правами, другими элементами гражданского общества и формами народовластия, что позволяет выявить закономерности их соприкосновения и подчеркнуть значимость рассматриваемого права для полноценной жизнедеятельности человека, функционирования общества и государства.
Сравнительно-правовой метод дал возможность провести сравнительный анализ нормативного регулирования права на проведение публичных мероприятий в международно-правовых актах, законодательстве Российской Федерации и ее субъектов, а также оценить сложившуюся практику применения данного права, что, в свою очередь, позволило выявить как общие черты, так и существенные различия в региональных моделях реализации права на проведение публичных мероприятий, обозначить тенденции и направления развития в данной области.
Использование историко-правового метода проявилось в рассмотрении права на проведение публичных мероприятий в контексте его развития, с учетом отечественной специфики его закрепления и реализации, особенностей российской правовой культуры и сложившихся традиций, менталитета в целом.
В исследовании также был использован социологический метод, позволяющий при помощи накопленного эмпирического материала с практической точки зрения оценить роль конституционного права на проведение публичных мероприятий в социальной и политической сферах общественной жизни, предсказать последствия принимаемых решений и определить механизмы согласования интересов различных участников правоотношений, связанных с реализацией рассматриваемого права.
Нормативную основу работы составили Конституция Российской Федерации, международно-правовые акты о правах и свободах человека, содержащие общепризнанные принципы и нормы в данной области, Федеральный закон от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», а также положения иных законов и подзаконных нормативных правовых актов федерального и регионального уровней.
В эмпирическую базу исследования вошли судебная практика и практика деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления в сфере реализации гражданами Российской Федерации права на проведение публичных мероприятий, а также информация по данному вопросу, содержащаяся в сообщениях средств массовой информации и докладах, подготовленных Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, Общественной палатой Российской Федерации и различными правозащитными общественными объединениями.
Теоретические основы исследования. Проблемы признания, обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина уже давно исследуются представителями отечественной юридической науки. В то же время непосредственно право на проведение публичных мероприятий большинством ученых либо рассматривалось с достаточной степенью обобщенности, в комплексе с исследованием иных конституционных прав и свобод, либо изучались отдельные фрагментарные вопросы его реализации и защиты.
Так, различные вопросы, связанные с правовой природой и отдельными аспектами реализации рассматриваемого права, нашли отражение в работах
С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, О.В. Белянской, Н.В. Витрука, Л.Д. Воеводина, К.К. Гасанова, Л.И. Глухаревой, С.А. Горшковой, Л.Ю. Грудцыной,
В.В. Гущина, Ю.А. Дмитриева, В.Д. Зорькина, Б.А. Кистяковского,
Е.И. Козловой, В.В. Комаровой, Г.Н. Комковой, А.М. Кононова, В.И. Крусса, Е.М. Крупени, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, В.Л. Львова-Рогачевского,
Е.А. Лукашевой, В.О. Лучина, А.В. Малько, Г.В. Мальцева, Н.И. Матузова, Н.А. Михалевой, В.С. Нерсесянца, Л.А. Нудненко, Ю.И. Скуратова,
Ю.Д. Скобельцыной, Е.Н. Тарновского, О.И. Тиунова, А.В. Ушакова,
В.И. Червонюка, В.А. Четвернина, Б.С. Эбзеева и других ученых.
На уровне диссертационных исследований право на проведение публичных мероприятий подвергалось анализу еще до вступления в силу Федерального закона № 54-ФЗ, утверждающего новый процедурно-правовой порядок его реализации (Д.А. Балтага, Ю.А. Дмитриев, А.В. Сивопляс,
Е.В. Тозонова), либо непосредственно после начала его применения
(И.С. Полянская, Д.А. Коротченков).
Вместе с тем, в настоящее время нет научных работ, предметом исследования которых выступало бы комплексное изучение права на проведение публичных мероприятий, учитывающее накопившийся теоретический и нормативный материал в данной области, проблемы, сложившиеся при применении установленного процедурно-правового порядка реализации рассматриваемого права, а также сформировавшуюся в данной области судебную практику. Настоящее исследование направлено на восполнение данного пробела.
Научная новизна диссертации состоит в том, что она представляет собой комплексное теоретико-практическое исследование права на проведение публичных мероприятий как многогранного социального, политического и правового явления: субъективного конституционного права, формы непосредственной демократии, обособленного правового института, детализирующего различные аспекты реализации данного права. Изложенный подход позволяет наиболее основательно изучить рассматриваемое право с учетом накопившегося опыта в области его нормативного регулирования и практического применения, а также выявить существующие проблемы и предложить соответствующие пути их решения.
Кроме того, в рамках диссертационного исследования впервые нашли теоретическое осмысление следующие проблемы:
- наличие обособленного института права на проведение публичных мероприятий;
- взаимодействие рассматриваемого права и права на коммуникацию;
- необходимость нормативного закрепления таких принципов проведения публичных мероприятий в Российской Федерации, как открытость и доступность публичных мероприятий, уведомительный порядок и презумпция правомерного и добросовестного проведения публичных мероприятий;
- классификация ограничений права на проведение публичных мероприятий;
- порядок прекращения мероприятий, уведомления о которых не были поданы или в отношении которых не было согласовано изменение места и (или) времени их проведения.
На защиту выносятся следующие положения и выводы:
1. Конституционное право граждан Российской Федерации на проведение публичных мероприятий представляет собой многогранное социальное, политическое и правовое явление, выступающее как субъективное конституционное право, форма непосредственной демократии, а также комплексный правовой институт.
2. Анализ источников международного и национального права федерального и регионального уровней позволил обосновать необходимость выделения обособленного комплексного института права на проведение публичных мероприятий, представляющего собой совокупность взаимосвязанных правовых норм, регулирующих исключительно общественные отношения, связанные с организацией и проведением публичных мероприятий, и приобретающих в силу этого относительную устойчивость и самостоятельность функционирования.
Указанный правовой институт, объединяя нормы различных отраслей права (конституционного, международного публичного, муниципального, административного и уголовного права), комплексно регулирует различные аспекты реализации права на проведение публичных мероприятий, а также раскрывает его юридическое содержание через установление широкого круга тесно связанных, взаимообусловленных субъективных прав и юридических обязанностей, конкретный перечень которых зависит от функциональной роли управомоченного субъекта и стадии реализации права на проведение публичных мероприятий.
3. В последние годы конституционное право на проведение публичных мероприятий тесно связано с правом на коммуникацию, в том числе с использованием сети интернет. Право на коммуникацию позволяет посредством интернет-технологий оперативно решать многие вопросы, связанные с организацией конкретных публичных мероприятий: оповещение о времени и месте проведения публичного мероприятия, проведение предварительной агитации, формирование основных требований, резолюций публичного мероприятия, а также освещение хода его проведения.
Взаимосвязь рассматриваемых прав не урегулирована законодательством Российской Федерации, что является пробелом в нормативном регулировании данного круга общественных отношений. В связи с этим представляется необходимым на уровне Федерального закона № 54-ФЗ предусмотреть обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления, уполномоченных принимать уведомления о проведении конкретных публичных мероприятий, взаимодействовать с их организаторами, а также иными заинтересованными гражданами в том числе с использованием сети интернет, что придаст гласность процессу согласования места и (или) времени проведения публичных мероприятий и повысит оперативность принятия сторонами решений, разрешения возможных разногласий.
Анализ взаимосвязей права на проведение публичных мероприятий и свободы совести и вероисповедания позволяет сделать вывод о том, что публичные богослужения, другие религиозные обряды и церемонии не совпадают с публичными мероприятиями по содержанию и целям проведения, однако порядок их подготовки и проведения формализован Федеральным законом от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» в целях обеспечения охраны общественного порядка, защиты прав и законных интересов как их участников, так и иных лиц.
В то же время связь права на проведение публичных мероприятий и права на обращение, наоборот, имеет не столько формальный, сколько сущностный характер: обращения граждан, как и публичные мероприятия, представляют собой одно из проявлений «диалога» между гражданами и государством, форму непосредственной демократии и важнейший источник информации о требующих государственного вмешательства явлениях.
Кроме того, в ходе публичных мероприятий могут вырабатываться различные резолюции, требования к органам государственной власти и местного самоуправления, в которых выражается воля граждан, собравшихся на публичное мероприятие. В указанных случаях право на проведение публичных мероприятий фактически выступает в качестве предпосылки выработки и оформления коллективных обращений граждан, в связи с чем представляется, что указанные резолюции и требования должны рассматриваться уполномоченными органами в порядке, установленном для рассмотрения обращений граждан.
4. Механизм реализации права на проведение публичных мероприятий включает основанные на соответствующих правовых нормах формы, методы, порядок, сроки и условия осуществления субъективных прав и юридических обязанностей, составляющих содержание данного конституционного права, деятельность органов публичной власти по его обеспечению и активное правомерное поведение самих субъектов права на проведение публичных мероприятий.
Механизм реализации рассматриваемого конституционного права, охватывая все стадии воплощения его в жизнь (общее состояние права, фактическое обладание и непосредственное пользование), прежде всего раскрывается через конкретные правовые отношения, связанные с непосредственным пользованием правом на проведение публичных мероприятий и осуществляемые на основании закрепленного в законодательстве Российской Федерации процедурно-правового порядка.
5. В диссертации обосновывается необходимость выделения и нормативного закрепления в Федеральном законе № 54-ФЗ принципов открытости и доступности публичных мероприятий, уведомительного порядка и презумпции правомерного и добросовестного проведения публичных мероприятий.
6. В диссертации предлагается классификация ограничений права на проведение публичных мероприятий, предусматривающая:
1) общие ограничения, касающиеся субъекта, места, времени проведения всех публичных мероприятий и порядка использования различного инструментария при их проведении;
2) ограничения, относимые к стадиям правоотношений, возникающим в связи с реализацией рассматриваемого права (налагаемые до и во время их непосредственного проведения, а также применяемые после реализации права).
Приведенная классификация позволяет комплексно рассмотреть все ограничения права на проведение публичных мероприятий, оценив целесообразность их применения в каждом конкретном случае.
7. Рассмотрение оснований и порядка приостановления и прекращения различных публичных мероприятий позволило диссертанту установить, что законодательство Российской Федерации, закрепляя общий запрет на проведение мероприятий, уведомления о которых не были поданы или в отношении которых не было согласовано изменение места и (или) время их проведения, в то же время не предусматривает особого порядка их прекращения. В связи с этим в диссертации содержится вывод о том, что применение силы в целях прекращения подобных акций, если они носят мирный, ненасильственный характер, должно исключаться или сводиться к допустимому минимуму.
8. В целях совершенствования порядка реализации права на проведение публичных мероприятий, и в том числе процедуры согласования места и времени проведения публичных мероприятий, предлагается закрепить в Федеральном законе № 54-ФЗ необходимость доведения до организатора публичного мероприятия предложения об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия в письменной форме, предусмотреть более четкие критерии признания предложения об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия обоснованным, мотивированным и равноценным, а также установить сокращенные сроки рассмотрения судом дел об оспаривании предложения уполномоченного органа об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, ориентируясь при этом на сроки рассмотрения дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации.
Кроме того, в рамках Федерального закона № 54-ФЗ предлагается возложить на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, уполномоченные принимать уведомления о проведении публичных мероприятий, обязанность доводить до сведения граждан информацию о поступивших уведомлениях и ходе согласования изменения места и (или) времени проведения публичных мероприятий, а также информацию о границах территорий, непосредственно прилегающих к объектам, где проводить публичные мероприятия запрещено, в том числе посредством размещения такой информации в сети интернет.
Требует дальнейшего обсуждения возможность внесения изменений в федеральное законодательство в целях:
- более корректного определения и разграничения различных форм публичных мероприятий;
- закрепления возможности частичного участия государства и (или) органов местного самоуправления в материально-техническом обеспечении публичных мероприятий.
Региональное законодательство следует привести в соответствие с нормами Федерального закона № 54-ФЗ о порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия, а также устранить пробелы и неправомерное регулирование, содержащееся в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации.
Научно-практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что изложенный в работе подход к изучению права на проведение публичных мероприятий, как и содержащиеся в работе теоретические положения и выводы, будут способствовать дальнейшему накоплению теоретических знаний по данной проблематике, а результаты исследования могут быть использованы в учебном процессе по курсу «Конституционное право России» и при разработке соответствующей учебно-методической литературы.
Сформулированные в работе предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации и правоприменительной практики в области реализации права на проведение публичных мероприятий могут быть использованы при разработке конкретных нормативных правовых актов и осуществлении органами публичной власти своих полномочий в рассматриваемой области.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации изложены в научных публикациях автора, а также докладывались автором на научно-практических конференциях: Международной научно-теоретической конференции «Конституционные ценности: содержание и проблемы реализации» (Москва, РАП, 4-6 декабря 2008 г.), Всероссийской очно-заочной научной конференции «Конституция Российской Федерации и юридические науки» (Тверь, ТГУ, 24 февраля 2009 г.), VIII Ежегодной итоговой научной конференции студентов и аспирантов «Право и суд в современном мире» (Москва, РАП, 1-3 апреля 2009 г.), III Международной научно-практической конференции «Взаимодействие государства и гражданского общества в реализации прав человека на Северном Кавказе» (Пятигорск, 19-21 ноября 2010 г.).
Результаты исследования используются при чтении лекционного курса, подготовке и проведении семинарских занятий на кафедре конституционного права Российской академии правосудия.
Объем и структура диссертации предопределены предметом, целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, семи параграфов, заключения, библиографии и приложения. Основные выводы изложены в конце каждого параграфа и в заключении. Общий объем диссертации – 242 с.
