Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционные гарантии на доступ к информации 27
1. Сущность и содержание права граждан на доступ к информации .27
2. Соотношение международного, федерального и регионального законодательства о праве на информацию 52
3. Свобода массовой информации и права граждан на достоверную информацию 75
4. Право граждан на доступ к правительственной (официальной) информации 95
5. Доступ граждан к правовой информации 125
Глава 2 Проблемы ограничения прав граждан на информацию 145
1. Сущность и содержание ограничения прав человека на доступ к информации 145
2. Неприкосновенность частной жизни, право на личную и семейную тайну 174
3. Юридические основания запрета на пропаганду или агитацию, возбуждающую ненависть и вражду (ксенофобию) 188
Заключение 197
Библиографический список 200
Приложения 211
- Соотношение международного, федерального и регионального законодательства о праве на информацию
- Право граждан на доступ к правительственной (официальной) информации
- Сущность и содержание ограничения прав человека на доступ к информации
- Юридические основания запрета на пропаганду или агитацию, возбуждающую ненависть и вражду (ксенофобию)
Введение к работе
Актуальность избранного диссертационного исследования обуславливается множеством факторов, характеризующих современное общественное развитие нашего государства. Становится совершенно очевидным, что информационно открытое общество более жизнеспособно, эффективно, демократично, по сравнению с закрытым, отгородившимся от мировых проблем, замкнутым па себе самом государством.
Рыночные, конкурентные отношения, также очевидно более эффективны для развития экономики, образования, культуры, всех политических и социальных связей.
Иными словами - информация - побудительный мотив поступка и поведения человека, а значит и причина всех общественных процессов и правового порядка страны.
Все это приобретает все возрастающее значение в информационную эпоху, когда сама информация становится организующей и созидающей силой, товаром и даже способом воздействия на вырабатываемые решения и поведение субъектов правоотношений.
Проблемы доступа к информации в нашей стране облегчается наличием Конституционного закрепления этого права и существованием определенной законодательной базы, что, впрочем, оставляет нерешенным вопрос об актуальности, как законотворческой деятельности, так и практики обеспечения субъективных прав граждан на доступ к информации.
Однако ни в проблематике доступа к информации, ни тем более в определении целей и пределов ограничения прав человека в юридической науке ещё не сложилось единообразного и научно обоснованного подхода. Под правом на информацию многие понимают не субъективное право граждан доступа к общегосударственным информационным ресурсам, а информатику,
4 информационные технологии, телекоммуникации, безопасность, архивирование и прочие служебные обязанности существующих министерств и ведомств.
Не менее разноречивы суждения о сущности и содержании ограничения прав, зачастую принимающие доминирующее место в проблематике обеспечения конституционных прав и свобод граждан. Часто отождествляется категория ограничения прав, с такими конституционными понятиями как ущемление, нарушение, умаление и даже с преступным посягательством. Имеется тенденция расширительного толкования ограничения прав, в свете борьбы с терроризмом, преступностью, общественной безопасностью, иными существующими и мнимыми угрозами.
В наше время должно стать общепризнанным положение, по которому основной целью правового регулирования в информационной сфере является обеспечение прав и свобод, а их ограничения иметь производное значение.
Отсюда проистекает настоятельная необходимость в создании вместо множества законодательных нормативно-правовых актов, разноплановых, фрагментарных, противоречивых и несогласованных между собой, единого и исчерпывающего федерального или модельного закона о праве на информацию или о свободе информации в духе Окинавской Хартии глобального информационного общества или Европейской Декларации о средствах массовой информации и правах человека.
Исследуемая проблема актуализируется небывалым ростом недоверия граждан к государственной власти и необходимостью кардинального перехода от закрытости всех ветвей власти к всемерной открытости, гласности и прозрачности в их деятельности. Доступ к любой информации вообще и к правительственной (официальной), в частности, способен эффективно повлиять на коррупционную обстановку в стране, которая приобрела угрожающие национальной безопасности размеры и тяжелым бременем лежит не только на экономическом благополучии, но и политическом и социальном имидже государства.
Еще один аспект проблемы заключается в том, что доступ к правительственной информации может способствовать открытому обсуждению всех существующих проблем в режиме диалога, а не монолога власти, а при желании обеспечить плюрализм мнений и возможность выбора лучших вариантов решения главных проблем.
Таким образом, свободный доступ к правительственной информации продемонстрирует обществу об открытости власти, готовности к гласности, прозрачности и стремлении к подлинной демократической процедуре выработке решений.
Немаловажное значение имеет также и то, что информационные технологии и достоверная информация могут эффективно влиять на разработки, принятие не только политических решений, но и в экономической, социальной и культурных сферах жизнедеятельности.
Правовой нигилизм, характерный для менталитета россиян, недоверие к правоприменительным органам, неверие в справедливость и гуманность судебных органов актуализирует задачу перехода к широкому информированию граждан об их конституционном праве получать достоверную и исчерпывающую информацию по интересующим их вопросам. Этому праву граждан корреспондирует обязанность правоприменительных органов отвечать на вопросы и запросы граждан, т.е. предоставлять исчерпывающую информацию.
Становясь материальной силой достоверная информация способна оказать позитивное воздействие на устойчивое социальное развитие страны, включая такие направления как сокращение бедности, или улучшение дел в образовании, здравоохранении, культуре.
В этом были уверены уже авторы первой Французской Декларации прав человека и гражданина, ибо записали замечательные по своей силе слова:
«Свободное выражение мыслей и мнений есть одно из драгоценнейших прав человека и поэтому каждый гражданин может высказываться, писать и
печатать свободно, под угрозой ответственности лишь за злоупотребление этой свободой в случаях предусмотренных законом» (статья 11).
Современный этан развития общества характеризуется возрастающей ролью информационной сферы. Понятие «информационное общество», одна из задач которого дать право всем его гражданам на доступ к информации и знаниям, прочно вошло в жизнь многих стран.
В настоящее время более пятидесяти стран приняли общенациональные законы о доступе к информации, причем более чем в половине из них законы были приняты за последние десять лет. Еще более тридцати стран предпринимают попытки по принятию такого закона.
В России на федеральном уровне существует много нормативно-правовых актов которые либо затрагивают некоторые аспекты обеспечения доступа граждан к информации, либо регулируют смежные с этой областью отношения. Например: Конституция Российской Федерации (статьи 23, 24, 29, 33, 41, 42), Федеральный Закон Российской Федерации от 7 июля 2003 года «О связи», Закон Российской Федерации от 21 июля 1993 года «О государственной тайне» Федеральный закон от 29 июля 2004 г. «О коммерческой тайне», Федеральный закон от 6 марта 2006 г. «О противодействии терроризму», Федеральный закон от 18 июля 1995 года «О рекламе», Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 года «О средствах массовой информации» и другие нормативно - правовые акты.
27 июля 2006 г. был принят Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», который включил новые для российского права понятия: информационные технологии, информационно - телекоммуникативная сеть, обладатель информации, доступ к информации, конфиденциальность информации, предоставление информации, электронное сообщение, а также статьи: общедоступная информация, право на доступ к информации, ограничение доступа к информации. При определении порядка доступа к персональным данным граждан данный закон отсыла-
7 ет к Федеральному закону « О персональных данных», который был принят также 27 июля 2006 г.
Особенность законодательства Российской Федерации о доступе к информации видится в гом, что в нашей стране отсутствует отдельный закон о доступе к информации, который бы устанавливал формы реализации права на информацию и определял бы его пределы, механизм доступа к информации.
Вопрос о создании отдельного закона о доступе граждан к информации возник очень давно. Еще в 1997 г. Президент Российской Федерации предложил Проект Федерального закона «О праве на информацию». В 2004 г. Минэкономразвитием Российской Федерации разработан еще один проект Федерального закона «О доступе граждан к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». До настоящего времени ни один из вышеназванных законов не был принят. По словам председателя Комитета по конституционному законодательству и госстроительству В. Плигина, закон об информационной открытости власти будет принят осенью этого года.1
На наш взгляд, принятие на федеральном уровне отдельного закона о доступе к информации, а также расширение законодательной базы на уровне субъекта (Республика Башкортостан) видится необходимым. Особую актуальность данной проблемы делает принятие в июне 2006 г. Проекта страте-гии развития в России информационного общества, который предназначен для использования потенциала информационно - коммуникационных технологий для решения задач экономического, социально - политического и духовного развития общества.
Свободный доступ граждан к информации является необходимым атрибутом современной демократии, поэтому информация, создаваемая государственными органами во всех сферах и на уровнях, должна быть доступ-
1 Плипш В. Л. Власть оікройся' //Российская іачета от 15 июля 2006 г
" Шерстюк В. Без информации нег движения // Российская газета от 19 июля 2006 г.
ной для населения, а любые официальные запреты на такой доступ должны особым образом обосновываться и затрагивать как можно меньшую часть этой информации.
Сегодня права на получение и распространение информации действительно стали основополагающими и гарантированными Конституцией и другими законами России правами любого гражданина. Но продолжается «бум» законотворчества, правовой активности всех ветвей власти, непосредственно затрагивающий интересы различных слоев общества. Это заставляет любого законопослушного гражданина постоянно быть в курсе происходящих изменений.
Один из наиболее оперативных и качественных способов получения актуальной правовой информации является использование компьютерных справочных правовых систем.
К сожалению, нашему обществу свойственна правовая неграмотность, отсутствие правовой культуры, откуда идут многие беды. Отдельные ученые юристы эту проблему ставят в разряд самых актуальных на сегодня. Не случайно в качестве национальной идеи, над поиском которой бьется Россия, они предлагают идею Торжества права, опирающегося на общечеловеческие ценности. Именно главенство закона, соблюдения его во всех сферах может объединить наше разрозненное общество.
Основная роль в этом отношении принадлежит средствам массовой информации: телевидению, радиовещанию, газетам, журналам и др.
Формирование правового государства и гражданского общества является одним из ключевых моментов реформирования на современном этапе. В этой связи важной, сложной и масштабной задачей становится создание систем обеспечения свободного доступа к правовой информации для всего населения России.
Морозов IIП , Чернокнижный СБ. СПб ИД «Весь» 2003 г, «Справочные-правовые системы»
Наконец, все более расширяющийся процесс глобализации, охватывая политические и правовые национальные системы, делает чрезвычайно актуальной и проблему доступа к информации. Выражая и утверждая общечеловеческие ценности, права и свободы становятся важным фактором интеграции мирового сообщества. Объединяясь на основе демократизма и гуманизации, человечество создает международное законодательство и интегративные органы: Организацию Объединенных Наций, Всемирную организацию здравоохранения, Международную организацию труда, Организацию по вопросам образования, науки, культуры, а также континентальные механизмы защиты прав человека.
Процесс интеграции ведет к созданию единых глобальных сетей информации, изменяет методы международного взаимодействия и сотрудничества по продвижению социального и экономического прогресса во всем мире. Эффективное партнерство включает совместное политическое сотрудничество и является ключевым элементом рационального развития информационного открытого общества. Все это требует гибкого реагирования национального законодательства, своевременной имплементации наиболее прогрессивных международных норм.
В наступившем веке наиболее распространенной характеристикой политических режимов, форм правления, мировоззрения политиков тою, что принято называть цивилизованностью станет их отношение к правам и свободам человека и гражданина. Сам век станет веком прав человека - этого универсального мерила гуманизма, общественного прогресса и глобализации, понимаемой как интеграция и единение народов мира.1
Степень разработанности темы
Еще до принятия действующей Конституции проблема права на информацию рассматривалась непосредственно или косвенно в ряде работ А. Б.
Утяшев М М , Уіяшева Л М. Права человека в современной России. Учебник для ВУЗов Уфа 2003 с 6
10 Венгерова, В. А. Кряжкова, Т. Л. Кичигина, А. В. Малько, В. Н. Монахова, М. М. Рассолова и других.
Множество работ об отрасли информационного права и о праве на информацию опубликовано:
И. Л. Бачило, Ю. В. Тюриной, Л. В. Тумановой, А. А. Снытникова, С. Н. Шевердяева, посвященные различным аспектам исследуемого вопроса.1
Общетеоретическое и общественно-политическое осмысление права на информацию мы находим в работах А.В, Малько.
Тема права на информацию встречается и в трудах, посвященных всей совокупности конституционных прав граждан, в которых в той или иной степени уделялось внимание институту права на информацию (С. А. Авакъян, М. В. Баглай, Н. В. Витрук, К. С. Гаджиев, Ю. М. Батурин, Н. Бондарь, Ю. А. Дмитриев, А. А. Златопольский, Е. И. Козлова, О. Е. Кутафий, В. О. Лучин, И. Б. Михайловская, В. С. Нерсесянц, С. В. Сироткин, Б. А. Страшун Ю. А., Тихомиров и др.). Системное исследование конституционных основ ограничения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации проведено в работе А.А.Подмарева).
Наиболее плодотворно работают в этой сфере С. Ы. Шевердяев, М. Н. Монахов, М. Е. Петросян.
Мы согласны с С. Н. Шевердяевым в том, что определение права на информацию, данное в Конституции, не раскрывает содержание этого права, а показывает его значимость и намечает общий абрис. Отметим, что россий-
1 Бачило И. Л. О праве на информацию в Российской Федерации, М 1997; Be же. Инфор
мация - объект права //НІЙ. Сер. 1. 1999. № 8, Ее же. Информация как объект отноше
ний, реіулируемьіх Гражданским кодексом Российской Федерации // НТИ Сер. 1. 1999.
№ 5. Ее же. Информационное право. Роль и место в системе права Российской Федерации
// Государство и право 2001. № 2; С. II Шевердяев Право на информацию: к вопросу о
констшуционно-правовой сущности // Право и политика 2001. № 10, Туманова Л В,
Снытников Л А Обеспечение и защита права на информацию. М. 2001.
2 См Малъко А В. Право гражданина на информацию и проблема его реализации // Реа
лизация Конституции России Межвуз научный сборник Сараюв 1994; Ь'го же. Право
гражданина на информацию // Общественные науки и современность 1995 № 5, Его же
Право гражданина ud информацию необходимость, природа, гарантии реализации // Пра
воведение. 1995 №3.
ские и зарубежные ученые продолжают дискуссии по поводу сущности, содержания и правовой природы права на информацию, поскольку единое понимание этого феномена пока отсутствует.
С. Н. Шевердяев рассматривает ст. 29 Конституции как генетическую правовую базу для будущего права на коммуникацию и толкует эту норму как принцип информационного обмена, принцип свободы информации. Он считает, что ч. 4. ст. 29 выполняет не функцию фиксации самостоятельного субъективного информационного права, как это выражается в конституционном тексте в отношении свободы мысли, слова и массовой информации (ч.І и 5 ст. 29), а служебную функцию, являясь дополнительной гарантией всех этих свобод наряду с гарантиями, закрепленными ч. 2 и 3 ст. 29.1 В связи с тем, что принцип свободы информации универсален для информационного обмена в обществе, С. Н. Шевердяев называет его «копилкой правомочий» для всех информационных прав и утверждает, что самостоятельного субъек-тивного права в области информации на основе ч. 4 ст. 29 не образуется. Мы поддерживаем его мнение о том, что свобода информации может толковаться как условное обозначение целой группы информационных прав граждан, но не согласны с его утверждением, что право на информацию есть прежде всего проявление борьбы общества с засекреченностью.3
За рубежом существует большая группа работ, в которых рассматривается право человека и гражданина на информацию или его отдельные аспекты: Биркиншо, В. Бертельс — в Великобритании; Л. Бирз, Р. Геллерман, К. М. Марвик - в Соединенных Штатах Америки; П. Э. Маккай — в Канаде; Б. Визер - в Австрии. Частично проблема права на информацию затронута в трудах таких зарубежных юристов как П. Алстон, Р. Рисдал, А. Уртадо, Э,
Шевердяев С. II. Право на информацию, к вопросу о конституционно-правовой сущности//право и политика. 2001. К» 10 С. 91; Иго же Институт члоупотребления массовой информацией но российскому законоддіельсіиу: проблемы и перспективы // Правовое регулирование содержания сообщений СМИ и телекоммуникаций: Материалы конференции, М. 1999.
Шевердяев С II Право ил информацию: к вопросу о конституционно-правовой сущно-сіи // Право и политика. 2001. № 10. С. 94. ' Там же с, 95
12 Цоллер, С. Дэвидсон, Дж. Доннели. Если проанализировать весь пласт работ, посвященных праву на информацию как одному из важнейших субъективных прав граждан, то совершенно явно видно, что до сих пор существует два основных подхода к пониманию права на информацию:
право на информацию рассматривается как проблема гласности деятельности государственных органов, их открытости. Целью в этом случае является обоснование правовых возможностей граждан на получение сведений от органов публичной власти в связи с реализацией этими органами своих полномочий. Т.е. все остальные правомочия - искать, производить, распространять — являются отражением свободы слова, свободы выражения мнения;
конституционное право на информацию воспринимается как комплексное субъективное право гражданина, которое состоит в возможности свободно осуществлять любые операции с информацией независимо от ее содержания и назначения.
Пример узкого понимания права на информацию мы находим в работах А.А. Снытникова и Л.В.Тумановой. Они утверждают, что «право на свободное выражение своего мнения включает в себя право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Это право на свободу информации, гарантируемое ч. 4 ст. 29 Конституции Российской Федерации может осуществляться различными способами». Более того, право на информацию они рассматри-вают, как «право каждого искать и получать информацию»
По нашему мнению в рамках второго более широкого, подхода необходимо выделить как направление признание возможности поглощения пра-
1 Сныгников А А, Туманова Л.В. Информационная безопасность — проблема зашиты
публичных интересов// Проблемы зашиты прав и охраняемых законом интересов. Іверь.
1998; Снытников А.А , 1)манова Л В Обеспечение и защита права на информацию. М.
Городе ц-и здат. 2001.
2 Сныгников А А , Іумапова Л В Обеспечение и защита нрава на информацию. М. Горо-
дец-издат. 2001 С. 30.
13 вом на информацию других субъективных прав граждан в сфере информационного обмена:
свободы мысли и убеждений;
свободы слова;
свободы массовой информации.
Приходится признать, что два первых подхода являются взаимоисключающими по важнейшим вопросам:
содержание права на информацию;
его происхождение;
место в системе прав и свобод человека и гражданина;
роль в обеспечении информационного обмена.
Узость понимания субъективного права на информацию как права на доступ к информации, неразработанность аспектов этого права ставят проблему его конституционно-правовой природы в первый ряд задач правовой науки.'
В последние годы было защищено несколько кандидатских диссертаций, связанных с этой проблемой.
По понятным причинам, в этих работах чаще всего, несмотря на заявленную широту проблемы, исследовались лишь отдельные аспекты, причем направление исследований укладывается в названные выше подходы к праву на информацию. Так, диссертация Н.Ю. Корченковой посвящена проблеме права граждан лишь на получение информации о деятельности государственных органов."
Деятельность органов внутренних дел, связанная с обеспечением и охраной права личности на информацию проанализирована в диссертации 10.
Баранова И.Б Конституционное право граждан на информацию и его реализация и Рос-сииской Федерации Дисе к ю и 2005
2 Н. 10. Корчснкова Становление іеореіико - правовой концепции права на информацию Дисс... клон. 2000
А. Новикова. На наш взгляд, достоинством этой работы является то, что автор сделал попытку классифицировать препятствия реализации права на информацию, выделив психологические, исторические, географические, государственно-политические, экономические и другие барьеры и показал роль государственных органов в их преодолении. Нам кажется, что этот список должен быть дополнен образовательным барьером, т.е. разделением людей на умеющих обращаться с информационными технологиями и не обладающими такими навыками. Т.е. получение информации и возможность получения информации как конституционное право необходимо наполнить реальным содержанием.
Проблема роли органов внутренних дел в охране права граждан на информацию исследовалась и С. А. Галеевым в работе, посвященной административно-правовым отношениям в обеспечении права граждан на информацию.2
Ставится в современной юридической науке и вопрос о влиянии право-вого статуса граждан на специфику реализации права на информацию.
Отметим, что имеются большие достижения в области исследования проблем взаимосвязи информации и права, правового регулирования информационного обеспечения деятельности представительных органов, информационных основ гласности решений представительных органов.
Новиков Ю. А. Право личности на информацию и деятельное і ь оріанов внутренних дел по ею обеспечению и очране Дисс.... к.ю н. М. 2001.
Галеев С.А Административно-правовые отношения в обеспечении права граждан на информацию М. 2001
Белевич А. Ю Особенное і и реализации права на информацию у лиц, находящихся в местах лишения свободы // Права человека в России и правозащитная деятельность государства. Сборник материалов Всероссийской научно-практической конференции, 12 мая 2003 і./ Под ред. дю.н. В II. Лопатина СПб Издательство «Юридический ценіріїресс» 2003. С. 383-387
Рассолов М. М Теоретические проблемы управления и информации в сфере нрава Ав-тореф. докт дисс М 1990, Нагорная М А Информация в практике работы местных Советов. М Юр лит 1986; Кряжков В А Информационные связи в советской представительной системе. Авюреф докі дисс 1983, Сафаров Г* А. Общественное мнение и юсу-дарственной управление М Юр лиг 1975
Часіично интересующая нас проблема затрагивается в работах, посвященных правовому регулированию деятельности средств массовой информации: в исследованиях Г. А. Алхугова. Средства массовой информации в Российской Федерации: конституционно-правовые основы деятельности. Дисс. ... кло.н. М. 2002. и В. Г. Елизарова. Свобода массовой информации в российской Федерации: конституционные основы и правовые ограничения. Дисс. ...К.Ю.Н.М. 2002.
Большой научный и практический интерес представляет монография А. Е. Воинова «Законодательство о средствах массовой информации и практика его применения в республиках - субъектах Российской Федерации» (М. 1997).
В современном мире средства массовой информации стали выступать в качестве информационного оружия «массового поражения». Вопросам законодательства в сфере средств массовой информации посвящены работы М. А. Федотова, К. К. Арсеньева, А. Р. Ратинова и др.
Чаще всего проблема правового регулирования информации рассматривалась в связи с использованием информационных систем в обществе (А.В. Черных, И.З. Карась, В.А. Копылов, В.Н. Лопатин и др.), с правовым регулированием информации в обществе (И.В. Котелевская).1
Анализу проблем осуществления свободы массовой информации посвящены работы видных отечественных специалистов в области средств массовой информации - А.Б.Панкина, Е.П.Прохорова, А.Г.Рихтера, П.В.Суркова и др. Отдельные правовые аспекты свободы массовой информации и правовых ограничений свободы массовой информации, направленных на предотвращение злоупотреблений этой свободой, рассмотрены в работах
1 См.: Копылов В Л. Информационное право М. Юрист. 1997 Его же. Информация как обьекі іражданекою права проблемы дополнения Гражданскою кодекса Российской Федерации' Информационные ресурсы России 1998 № 5 (42), Лопатин В. Н. Концепция развития 'законодательства в сфере обеспечения информационной безопасности. М. 1998, Fro же. Правовые аспекты информационной беюпасности // Системы беюласноети свяіи и істекомм>никации. 1998 №21
В.В.Балытникова, С.В.Большакова, В.В.Борискина, Г.В.Винокурова, Л.Л.Ефимовой, В.Н.Лопатина, А.А.Малиновского, О.В.Пристанской, Е.А.Чефрановой, В.Е.Чиркина, В. Л. Энтина и др.
Наиболее полным в этом ряду является анализ, проведенный В. С. Хижняк. Это диссертационное исследование относится к числу первых работ, посвященных всестороннему анализу возникновения и развития права человека и гражданина на информацию в Российской Федерации. Правда, на наш взгляд, в работе излишне резко ставится вопрос о невозможности определения свободы мысли и слова как элемента права на информацию. Трудно согласиться и с утверждением, что свобода массовой информации является гарантией права на информацию. На наш взгляд, наоборот - право на информацию служит гарантией свободы массовой информации.
Существует лишь одно исследование, целиком посвященное механизму реализации конституционного права на информацию - диссертация Барановой1.
Несмотря на обязанность органов власти информировать общество, можно констатировать отсутствие нормативного закрепления конкретных видов ответственности должностных лиц за непредоставление информации, не создан механизм реализации принципа обязательности предоставления информации и т.д. О пробелах в региональном законодательстве, связанном с регулированием доступа к информации говорилось в статье Е. А. Поворо-вой.2
Практика злоупотреблений свободой массовой информации рассмотрена в трудах таких специалистов, как А.Ю.Дроздова, С.Н.Ениколопова, Л.В.Матвеевой, К.А.Тарасова, Е.М.Юцковой и др. Не была предметом должного внимания в конституционно-правовых исследованиях проблема влияния средств массовой информации на функционирование демократических ин-
1 Баранова И.В Консшіуционное право граждан на инфоркгацито и сю реализация в Рос
сийской Федерации Дисс .. кюн Пета. 2005
2 Поворова Е. Л Доступ физических лиц к информации в оріанах юсударсівеїшой власіи
(иа примере регионального законодательства)//Ж> риал российскою права 2001 № 10
статутов государства и общества. Имеются лишь работы по вопросам регулирования предвыборной агитации в средствах массовой информации СВ. Большакова, В.Д. Мостовщикова, А.Е.Постникова и др.1
Наибольший вклад в разработку конституционного права на информацию внесли журналисты, пишущие о свободе/несвободе и положении средств массовой информации, а также ученые юристы, разрабатывающие новую отрасль права - информационное право.
В числе последних наиболее интересные работы принадлежат: В.А.Копылову, в т.ч. учебник «Информационное право» М.2002; О.А.Городову учебное пособие «Основы информационного права России» СП 2003; И.Л.Бачило учебное пособие «Информационное право. Основы практической информатики» М. 2003; её же: О праве на информацию в Российской Федерации» М. 1997; её же Право на информацию // проблемы информатизации 1995 № 1; её же Информационное право. Роль и место в системе права Российской Федерации // Государство и право. 2001 № 2; М.М.Рассолову «Информационное право». М. 1999;
О.Е. Кутафину и В.А. Копылову «Проблемы становления информационного нрава в России // Сб. ЫТИ Сер 1 1999 № 8;
Проблеме обеспечения субъективных прав на доступ к информации в той или иной мере близки труды М.Кудрявцева // Право СМИ в современной России: проблемы и перспективы // Законодательство и практика СМИ. 1999 № 3; В.А.Никитова и Е.И.Орлова Информатизация парламентской деятельности США, Канады и государств Европы // Ст. НТИ Сер 1. 1996№7; а также работы И.Д. Тииовицкой Право на информацию и механизм его реализации // Труды ИЗ и СП. М. 1992 № 52, её же Правовая информация: законодательные проблемы // Проблемы информатизации 1995 № 1; С. Н. Шевердяева Информационные отношения и система информационного законодательства
См., например Мостовщиков В. Д Проблемы правовою реї улировапия предвыборной агитации // Российский юридический журнал 1999. № 3.
18 II Законодательство и практика СМИ. 1999 № 1; Право на информацию: к вопросу о конституционно правовой сущности // Право и политика 2001. № 10.
Последние работы заслуживают высокой оценки с точки зрения озабоченности авторов состоянием конституционных гарантий обеспечения и реализации законных прав граждан на получение достоверной информации.
Активно обсуждается и рассматривается состояние законодательства и судебная практика по делам о свободе информации журналистами и общественными деятелями. Большой вклад в развитие свободы средств массовой информации вносят представители фонда защиты гласности А. К. Симонов, И. М. Дзялошинский, Я.Н. Засурский.
Активно выступает в пользу свободы печати и информации профессор Валитов O.K.
Юридический анализ состояния дел в рассматриваемой сфере блестяще делают в своих трудах профессор Утяшев М.М., В.П. Малахов, И.М. Дзялошинский, Вдовин Ю.Н.
Ученые - юристы, специалисты в области конституционного права внесли большой вклад в разработку исследуемой проблематики. Блестящий анализ конституционных гарантий права на информацию дается в учебнике М.С.Баглая «Конституционное право Российской Федерации» (М. Норма 2006); В статьях и монографиях А. В. Венгерова, В. А. Монахова, М. А. Федотова; А. Н Любимова (Комментарий к конституции Российской Федерации М. 2005.).
И все же, несмотря на определенное количество работ, связанных с правом на информацию, эту тему, на наш взгляд, нельзя считать полностью исследованной. В целом состояние и уровень конституционно-правовых исследований конституционных основ права граждан на информацию, его содержания и, особенно, правовых ограничений данного права в Российской Федерации едва ли можно признать удовлетворительным. Иногда исследователи просто обходят это право своим вниманием. Чаще всего это происходит там, где необходимо провести классификацию прав и свобод человека. Так,
19 свободу печати и средств массовой информации (ч. 4,5 ст. 29 Конституции Российской Федерации) исследователи всегда относят к политически правам и свободам, а вот о праве на информацию умалчивают вообще.1
Тем не менее, в российской юридической науке принцип свободы массовой информации пока еще исследован не достаточно полно. Прежде всего, это касается его взаимосвязи с системой основ конституционного строя Российской Федерации. Специальные конституционно-правовые исследования правовых ограничений свободы массовой информации и их правовых оснований, а также условий их эффективности в нашей стране, практически, не проводились.
Все указанные работы по определению и по своим целям только частично, в той или иной мере, затрагивают субъективные права граждан на доступ к информации. В них освещаются предмет новой отрасли права, проблемы формирования использования информационных ресурсов, технологий и коммуникаций, управления процессами информатизации и обеспечение информационной безопасности и т. д. На самом деле в столь технократических трудах трудно определить место субъективных прав человека, понять и принять их социальную ценность, и тем более выработать методы защиты этих прав и свобод, требующих знания юридических механизмов их регулирования.
Отметим ряд вопросов, связанных с правом на информацию, нуждающихся в дальнейшем анализе.
Признавая важность вклада многих ученых в разработку вопросов, касающихся права человека и гражданина на информацию в Российской Федерации, необходимо, тем не менее, отметить недостаточную разработанность проблемы места права на информацию в системе конституционных прав и свобод человека и гражданина в России, а гакже многих терминов и понятий, дефиниции которых имеют большое значение для реализации этого права.
Фомин Л.А. Чрезвычайное законодательство в Российской Федерации Пета, Ичд-во Пензенского государственного университета 2002. С. 178-179
20 Особенно, на наш взгляд, нуждается в разработке тема ограничений нрава на распространение и получение информации.
Несмотря на наличие множества публикаций по проблеме предотвращения злоупотреблений свободой массовой информации, рассмотрение в них правовых оснований ограничения этой свободы, в основном, не выходит за рамки описания конституционных оснований ограничения. Однако они не содержат конституционно-правовой анализ правовых оснований ограничения права свободно распространять массовую информацию.
Научная разработка проблемы конституционного права на информацию отстает и от потребностей юридической практики, и от процессов, происходящих в обществе. Особенно ярко это видно на примере проблем, возникающих в отношениях государства и средств массовой информации. Например, практика применения Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 20 декабря 2002 г., когда возникла неразбериха с понятиями «агитация» и «информация».
Занимаясь в течение последнего десятилетия проблемами воздействия на массовое сознание, мы пришли к выводу, что проблема права на получение и распространение информации в последнее время приобрела два аспекта:
защита и охрана этого права, механизм его реализации, ответственность за нарушение. Эти аспекты являются уже традиционными;
злоупотребление правом на получение и распространение информации и ответственность за это. Подчеркнем, что в данной работе нас больше интересует злоупотребление правом на распространение информации.
Причем речь идет о нарушениях, связанных не только с политической деятельностью (выборы, формирование имиджа), но и с рекламной деятельностью в сфере экономики, информационно-психологическим воздействием на личность и общество.
21 Что касается конкретных аспектов проблемы свободы информации, то в юридической науке пока еще слабо изучены такие вопросы как:
сущность и содержание права на информацию;
место права на информацию в общей системе прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации;
механизм реализации права человека и гражданина на информацию;
препятствия его реализации;
механизм правового регулирования права на информацию;
типы правомочий, составляющих это право;
система гарантий и способов его защиты;
законодательные принципы ограничения его реализации.
Анализ степени исследованности проблемы конституционных информационных прав в современной юридической науке показывает, что ее теоретическое осмысление отстает от требований реальной жизни. Существующие пробелы в законодательстве, регламентирующем право на информацию, объясняются недостаточностью научной разработки этой проблемы в целом.
Недостаточная теоретическая разработка указанных проблем лишает законодателя базы для создания более совершенных актов в этой сфере. Не последнюю роль в данном случае играет и анализ уже существующей практики реализации и защиты права человека и гражданина на информацию.
Объектом диссертационного исследования являются конституционные правомочия граждан на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации.
Предметом диссертационного исследования - общественные отношения в сфере информации, информатизации, информационных технологий, урегулированных правом или подлежащих правовому регулированию на основе общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации.
Цель работы - выяснить возможность реализации гарантированных Конституцией Российской Федерации прав граждан на доступ к информации;
22 сравнить степень соответствия конституционных гарантий на доступ к информации международным стандартам; выработать предложения по совершенствованию национального и регионального законодательства на свободу информации; оценить правоприменительную практику в сфере обеспечения прав граждан на информационную защищенность и безопасность.
Для реализации этой цели были поставлены следующие задачи: проанализировать нормативно-правовые акты на предмет их соответствия конституционным гарантиям обеспечения граждан достоверной информацией; выявить способность и возможность средств массовой информации обеспечить права граждан на полную правдивую информацию; выяснить готовность органов власти представлять гражданам необходимую информацию, непосредственно затрагивающую их права и свободы, содержащую угрозу их здоровью, о состоянии экологии и окружающей среды; проанализировать ситуацию с обеспечением свободы печати на предмет отсутствия цензуры.
Методологическую базу исследования составили общесоциологические законы, а также исторический, гносеологический и логический подходы к явлениям общественной жизни. В основу теоретического осмысления легли труды отечественных теоретиков государства и права, известных конституционалистов. Вся работа строится на принципе диалектического единства общего - особенного - единичного, где общее - это идентичное и характерное состояние с обеспечением конституционных прав граждан всей Российской Федерации; особенное - представлено состоянием дел в сфере информации в субъекте Российской Федерации; единичное - продемонстритованно конкретными делами, в которых показаны действие конституционного права на индивидуальном уровне. Автор использует также метод сравнительного анализа, в частности, касающейся законодательства различного уровня.
Нормативно-правовую базу исследования составили Всеобщая Декларация прав человека от 10 декабря 1948 г., Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г., Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. решения Европейского Суда
23 по правам человека, рекомендации Министров Совета Европы, Конституция Российской Федерации 1993 г., действующее российское федеральное законодательство, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, законодательство субъектов Российской Федерации, действующее зарубежное законодательство.
Эмпирической базой диссертации послужили материалы нашего прикладного исследования «Права на права» под руководством профессора М. М. Утяшева, судебной практики и публикации в средствах массовой информации.
Новизна исследования.
Впервые в отечественной юридической науке автором исследована реализация конституционных гарантий на доступ граждан к информации в одном из крупных субъектов Российской Федерации. Проведен сравнительный анализ федерального и регионального законодательства, относящийся к субъективному праву индивидов на информацию. Это конституционное право граждан рассмотрено комплексно в сочетании всех конституционных правомочий на свободное получение, сбор, хранение и распространение информации, без произвольного вмешательства кого бы то ни было в это право.
Автором, по-новому, сформулированы определения доступа к информации. Проведено коллективное прикладное исследование «Право на права. Что знают о правах человека в российской провинции», в ходе которого изучено общественное мнение о состоянии дел с соблюдением прав человека в субъекте Российской Федерации.
Положения и выводы, выносимые на защиту:
Федеральные и региональные нормативно-правовые акты в России, регулирующие доступ граждан к информации, не вполне соответствуют международным стандартам прав человека и не способны обеспечить реализацию гарантированных конституционных прав.
Федеральные и региональные нормативно-правовые акты в настоящее время не способны адекватно отобразить и отрегулировать все общест-
24 венные отношения, связанные с доступом іраждан к информации, закрепленных в конституции Российской Федерации.
Правовое сознание российских граждан и их представителей в законодательных органах не воспринимает свободу досгупа к информации как важнейшее субъективное право, гарантированное Конституцией Российской Федерации и общепризнанными международными нормами и стандартами.
Правоприменительная практика судов и иных органов строится на приоритете «общественных» интересов во вред индивидуальных прав и свобод, в частности в доступе к информации.
Государственные и контролируемые государством средства массовой информации чаще всего исполняют не роль правдивого и беспристрастного информатора и обеспечивают не свободу информации, а формируют общественное мнение, угодное и выгодное для органов власти.
Органы государственной власти Российской Федерации и регионов остаются в значительной мере закрытыми для общественного и социального контроля, а доступ граждан к жизненно важной информации, позволяющей занимать им активную жизненную позицию и адекватно оценивать действия власти, ограничен или даже невозможен.
Существующее законодательство в России и регионах не способно обеспечить реализацию конституционных прав, а потому есть необходимость в принятии закона о доступе к информации.
По примеру большинства Европейских стран надо вести должность уполномоченного или комиссара по рассмотрению обращений граждан о нарушении прав на доступ к информации и защите персональных данных.
Практическая значимость работы определяется самой актуальностью рассматриваемой проблемы и необходимостью повышения информированности граждан обо всех сторонах общественной жизни с целью повышения социальной активности и соучастия их в процессе реформирования страны.
25 Доступ к правовой информации влияет на формирование правового сознания и правовой культуры населения.
Материалы исследования успешно применяются в преподавательской деятельности и логично вписываются в программы курсов «Конституционное право Российской Федерации», «Права человека», «Информационное право», «Правовое обеспечение профессиональной деятельности», а также могут быть использованы в правотворческой деятельное і и по разработке законов субъектов Российской Федерации. Результаты исследования содержат положения и выводы, направленные на решения важной проблемы Конституционного права, имеющей познавательное, теоритическое и практическое значение.
Апробация результатов исследования Диссертация была обсуждена на кафедре прав человека и политико-правовых учений Института права Башкирского государственного университета и рекомендована к защите.
Положения и выводы диссертационного исследования получили апробацию в научных публикациях диссертанта, а также в выступлениях и сообщениях на научно - практических конференциях регионального и всероссийского уровнях, в ходе преподавания предмета и на семинарах журналистов средств массовой информации по проблемам свободы слова и ответственности за злоупотребление этой свободой.
Основные положения диссертационного исследования представлены в статье «Право граждан на информацию», опубликованной в Вестнике Башкирского университета в 2006 году и в статье «Право граждан России на правовую информацию», опубликованной в Вестнике Оренбургского государственного университета в 2006 году, рекомендованных ВАК для обязательного опубликования основных научных результатов диссергацицй, а также в сборниках научных трудов и материалах научно - практических конференций.
Структура работы соответствует основному замыслу автора обосновать актуальность и значимость для демократического развития общества,
26 строгого обеспечения конституционного права граждан на доступ к информации.
Работа состоит т введения, двух глав, восьми параграфов, заключения, библиографического списка и приложения.
Соотношение международного, федерального и регионального законодательства о праве на информацию
Научная гипотеза этого параграфа сформулирована следующим образом: Возможность граждан России на доступ к информации не соответствуют ни конституционным гарантиям этих нрав, ни международным стандартам.
Развитие законодательства о доступе граждан к информации повсеместно рассматривается сегодня в качестве общепринятого стандарта деятельности современного демократического государства.1
Безусловно большинство цивилизованных стран в своем национальном законодательстве о доступе к информации исходят из общепризнанных международных принципов права и международных норм и стандартов. Такую основу создают Всеобщая декларация прав человека (статья 19), Международный Пакт о гражданских и политических правах(ст. 19), Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод (ст. 10),Окинавская Хартия глобального информационного общества и ряд других документов.
В Окинавской Хартии подчеркивается намерение международного сообщества всемерно поощрять развитие информационных технологий с целью вовлечения в этот процесс максимальное количество людей. Все люди повсеместно, без исключения должны иметь возможность пользоваться преимуществами глобального информационного общества. Устойчивость такого общества основывается на стимулирующих развитие человека демократических ценностях, таких как свободный обмен информацией и знаниями, взаимная терпимость и уважение к особенностям других людей.
Исходя из социальной ценности информации, Окинавская Хартия призывает все правительства укреплять нормативную базу, стимулирующую конкуренцию и новаторство, обеспечивающую экономическую и социальную устойчивость, борьбу с коррупцией и злоупотреблениями, инвестирование в людей, обеспечение глобального доступа к информации и активного соучастия людей в общественном прогрессе. Эффективное партнерство среди участников информационного процесса, включает совместное политическое сотрудничество, а также является способом рационального развития информационного общества.
Задача мирового сообщества, указываются в Окинавской Харгии, заключается не только в стимулировании и содействии переходу к информационному обществу, но также и в реализации его полных экономических, социальных и культурных преимуществ. Поэтому проведение экономических и социальных реформ должно осуществляться в целях создания обстановки открытости, эффективности и использования нововведений, которые дополнялись бы мерами по адаптации на рынках труда, развитию людских ресурсов и обеспечению социального согласия.
В задачу национальных правительств мировое сообщество ставит и задачу развития эффективного и значимого механизма защиты личной жизни граждан, особенно, при обработке персональных данных, не сдерживая при этом свободный поток информации.
Из сказанного понятно, что страны, которые не успевают за более высоким темпами развития информационных технологий, оказываются лишены возможности в полной мере участвовать в жизни информационного общества и развитии своей экономики. Единожды отстав, они обречены на вечно «догоняющее» развитие.
Международное сообщество и в Декларации тысячелетия обратилось к правам человека на доступ к информации. Оно преисполнено решимости принять меры к тому, чтобы все могли пользоваться благами новых технологий, особенно информационных и коммуникационных, в соответствии с рекомендациями, содержащимися в Декларации министров на сессии Экономического и Социального Совета Организации Объединенных Наций 2000 года. В Декларации тысячелетия зафиксировано намерение международного сообщества обеспечить средства массовой информации свободу выполнять присущую им важную функцию, а также право общественности на доступ к информации, в том числе на доступ к информации о геноме человека.
Примечателен в этом отношении практический опыт Европейского Суда по правам человека, наделенный правом толкования положений Европейской Конвенции. Применительно к ней ученые единодушны в том, что право на выражение своего мнения является не только одним из главных устоев демократии, но и необходимым условием для осуществления других прав и свобод. Право на выражение своего мнения естественным образом соединяет право на свободу мысли совести и религии и их исповедание, защищаемых статьей 9. Оно, это право, имеет четкие связи с правом на уважение частной и семейной жизни, жилища и корреспонденции, а значит и его индивидуальных данных, гарантированных статьей 8. Оно также органически связано с правом на свободу мирных собраний и свободу ассоциаций, в соответствии со статьей 11, ибо на любое собрание люди собираются, чтобы обменяться мнениями и выработать какое-либо публичное решение.1
Но собственно и сама статья 10 не ограничивается только провозглашением права на свободу выражения мнения , а именно для этого закрепляет свободу придерживаться своего мнения, получать и распространять любую информацию и идеи без вмешательства со стороны государственных оріанов и независимо от государственных границ. Европейский суд верный своим гуманистическим принципам по возможности расширительно толкует права человека, ибо государство и без того, имеет в отношении индивида подавляющее преимущество.
В деле «Санди Таїте» против Соединенного Королевства Суд указал еще на одну особенность, в частности на информационную обязанность средств массовой информации, которая принадлежит им по определению. Суд заявил, что, конечно, суды являются форумом для рассмотрения споров, но это не означает, что предварительное обсуждение не может проводиться где бы то ни было ещё, будь-то в специализированных журналах, общих печатных изданиях или среди широкой общественности. Более того, задачи средств массовой информации является распространение информации и идеи как по вопросам, передаваемым на рассмотрение в суд, так и по вопросам, относящимся к другим областям, к которым общественность проявляет интерес. Но, указывает Суд, помимо того, что средства массовой информации несут функцию передачи такой информации и таких идей, общественность, в свою очередь имеет право на получение такой информации.1
Право граждан на доступ к правительственной (официальной) информации
Научная гипотеш этого параграфа звучит так: В связи со значительным преобладанием в России государственных средств массовой информации, доступ граждан к правительственной ( официальной) информации обеспечен на должном уровне.
Право на информацию - естественно-правовая реакция общее і ва на присущее любой человеческой натуре стремление познать новое, на законный интерес иметь максимально полную информацию в любой ситуации.
Возникшая в лоне естественного права, эта категория, в силу своей содержательной специфики, не могла эффективно развиваться, не обретя надлежащего места и в системе права позитивного.
Впервые свое законодательное закрепление эта категория получила в конце XVIII века в Европе. Сказалась общая атмосфера тогдашней общеевропейской демократической «оттепели», В те годы умами многих монархов ведущих европейских держав (Екатерина II -в России, король Фридрих II - в Пруссии, император Иосиф II - в Австрии, король Густав III - в Швеции) овладевают идеи Просвещения. Российская государыня Екатерина II оживленно переписывается с парижскими правозащитниками Вольтером и Дидро, которые с ее слов, провозглашают Россию того времени «самой прогрессивной страной в мире и отечеством либеральных принципов».
Один из эгих принципов — принцип публичности, общедоступности официальных документов органов власти и, тем самым, открытый, прозрачный для граждан характер отправления государственной и иной власти -именно в то время получил свое не просто законодательное, а конституционное закрепление. Правда, не в России, а в Швеции. В 1776 году шведский парламент - Риксдаг -принял, а король подписал конституционный Акт о свободе печати, закрепивший среди прочих норм и этот принцип. Король Густав III, также как Вольтер и Дидро, акіивно переписывался с российской императрицей Екатериной II. Шведская политическая культура того времени представляла собой смесь парламентаризма, партийной системы, свободы слова и информации, Эго время в шведской истории получило выразительное название «эпоха свобод». Информационные искорки этих свобод, возможно, именно через переписку Густава 111 с Екатериной II, долетели до России. Так своим именным указом от 15 января 1783 года Екатерина II повелела «типографии для печатания не различать от прочих фабрик и рукоделий», что, в свою очередь, позволило «каждому по собственной воле заводить оные типографии, не требуя ни от кого дозволения».
Родина идей Просвещения - Франция - также внесла свой нормативно-правовой вклад в тогдашнюю европейскую модель закрепления права народа знать. Французская Декларация прав человека и гражданина 1789 года содержит не только широко известную норму статьи 11 о праве каждого гражданина свободно «высказываться, писать и печатать», но также нормы статей 14 и 15 о праве граждан следить за расходованием собираемых налогов и требовать «отчета у каждого должностного лица по вверенной ему части управления».
Фиксируя эти исторические нормы современной модели законодательного воплощения права народа знать, не будем, однако, забывать, что ни в Швеции, ни во Франции, ни, тем более, в России закрепление определенных прав de jure, пусть и конституционное, отнюдь не равнозначно их полной и, главное, постоянной реализации de facto.
Реализация свободы информации вообще и права народа знать в частности - это отнюдь не статичное состояние, а острый и динамичный процесс. Миру известны 30-летняя и 100-летняя войны, но «война» за свободу слова и информации просто не знает конца, ибо в ней нельзя победить раз и навсегда. Опыт законодательного закрепления права народа знать, достаточно неожиданно появившийся в ряде стран Европы на закате XVIII века, затем - в течение почти двух веков - не был востребован практически ни одним государством Старого и Нового света. Его рецепция приобрела актуальность уже в новейшее историческое время. Пионером этой рецепции явилась Финляндия, где в 1951 году был принят специальный закон об открытости информации, находящейся в распоряжении государственных органов. В 1966 году Президент Соединенных Штатов Америки Л. Джонсон подписал The Federal Freedom of Information Act - Федеральный Закон "О свободе информации".
Это законодательство базируется, заявил Линдон Джонсон при его подписании, на двух основополагающих принципах: демократия функционирует наилучшим образом лишь тогда, когда народ имеет всю информацию, допустимую национальной безопасностью; никому не должно быть дозволено, скрывать за ширмой секретности решения, которые могут быть обнародованы без нанесения ущерба общественным интересам.
Далее Л. Джонсон произнес такие слова: Подписывая этот документ, я был преисполнен чувства гордости за Соединенные Штаты как открытое общество, в котором право граждан на получение информации уважается и охраняется.
В 1970 году к сообществу стран, законодательно регламентирующих открытость отправления государственной власти, присоединились Норвегия и Дания, в 1978 г. - Франция и Голландия, в 1982 г. - Австралия, в 1983 г. -Канада и Новая Зеландия, в 1986 г. -Греция, в 1987 г. - Австрия, в 1990 г. -Италия (правда, лишь на местном уровне власти), в 1992 г. - Венгрия, в 1993 г. -Швейцария (тоже на местном, кантональном уровне), в 1994 г. - Бельгия, в 1997 г. - Ирландия. Сегодня общее число государств, входящих в сообщество «открытых правлений» приближается к двадцати. С приходом к власти в 1997 году в Великобритании правительства лейбористов идея «большей открытости власти как фактора повышения ее ответственности перед народом» стала одной из главных составляющих реформ, осуществляемых в политической сфере этой страны.
Сущность и содержание ограничения прав человека на доступ к информации
Идея прав человека все еще вызывает яростное неприятие, в том числе и юристов, т.е. представителей той корпорации, которая призвана служить праву, правам, справедливости, закону. Обеспечению прав человека подчинены все принципы права: они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной, исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.
Конституционное признание человека, его прав и свобод высшей ценностью и обязанность государства признавать, соблюдать и защищать индивидуальные права, очевидно, свидетельствуют об определенном векторе развития российской правовой мысли. Приоритет прав человека, однако, не означает их абсолютную ценность. И тут «свобода одного лица ограничивается свободою других: свобода всех ограничивается деятельностью власти» — писал Б.Н. Чичерин. «Без этих ограничений общежитие невозможно. «Понятие о свободе немыслимо иначе, как в пределах, постановленных законом или обычаем».
Право человека состоит именно в том, что он может действовать по своему усмотрению; пока человек не нарушает чужого права или общих постановлений, то есть пока он не выступает из положенных ему границ, закон в это не вмешивается. И чем меньше вмешательства, тем большей свободой обладает личность.
Теперь важно определить эти границы, иными словами, «ограничить» права и свободы личности, чтобы не превратить их в свою противоположность, во зло или в злоупотребление правом. С другой стороны, следует ограничить степень вмешательства государственной власти, установить пределы, чтобы она не посягала на индивидуальные права и интересы.
На круглом столе, посвященном обсуждению сущности и основанию ограничения прав человека, верно отметил В.И. Крусс: «Категорию "ограничения" можно трактовать в двух смыслах: широком — как родовое понятие, и узком — как специфическую форму опосредования основных прав и свобод человека и гражданина. Именно с ограничением в узком смысле связывают, как правило, изменение содержания прав человека, которое не должно касаться их сущности».1
В русском языке слово «ограничение» означает, что стесняя ставит кого-либо, что-либо в какие-либо границы, рамки. «Ограничить» - означает поставить в какие-либо границы, рамки; стеснить какими-либо условиями.
Научно точное и исчерпывающее понятие ограничения прав человека дается в международных нормах права и Конституции Российской Федерации. Еще французская Декларация прав человека и гражданина 1789 г. провозгласила: свобода заключается в возможности делать все, что не вредит другому (ст. 4).
Таким образом, пользование каждого человека своими естественными правами не должно встречать иных границ, кроме тех, которые гарантируют другим членам общества пользование теми же правами. Эти границы могут быть определены только законом.
Закон вправе запрещать действия, приносящие вред обществу. Все, что не запрещено законом, не должно встречать препятствий к своему осуществлению. Никого не должно принуждать делать то, что не предписано законом.
Авторы Декларации хорошо понимали необходимость ограничения прав человека и их конфликтогенность. Через полтора века во Всеобщей декларации прав человека прозвучит: «При осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе». В этом перечне на первом месте стоят частные основания ограничения прав.
Международный Пакт о гражданских и политических правах признает относительными небольшую часть защищаемых им прав и потому оговаривает возможность их ограничения. Сюда относится право на свободное передвижение и свободу выбора места жительства, если ограничения данного права предусмотрены законом, необходимы для охраны юсударственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения или прав и свобод других (ст. 12).
В данном документе в силу понятных причин на первое место поставлены публичные интересы. Ограничения допускаются при реализации свободы мысли, совести и религии, если они установлены законом и необходимы для охраны общественной безопасности, порядка, здоровья и морали, равно как основных прав и свобод других лиц (ст. 18). Право беспрепятственно придерживаться своего мнения может быть ограничено также только законом и является необходимым: а) для уважения прав и репутации других лиц; б) для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения (ст. 19). Наконец, право на свободу ассоциаций, включая создание профсоюзов, не подлежит никаким ограничениям, кроме оговоренных в предыдущих статьях (ст. 22). Итак, всего четыре из всего массива прав в исключительных случаях и на законном основании могут быть ограничены в строго оговоренных целях. Близко к такому пониманию ограничений прав сформулирована ст. 4 Пакта, которая гласит; «Во время чрезвычайного положения в государстве, при котором жизнь нации находится под угрозой, и о наличии, которого официально объявляется, участвующие в Пакте государства могут принимать меры в отступление от своих обязательств по настоящему Пакту только в такой степени, в какой это требуется остротой положения, при условии, что такие меры не являются не совместимыми с их другими обязательствами по международному праву и не влекут за собой дискриминации исключительно на основе расы, цвета кожи, пола, языка, религии или социального , положения. Это положение не может служить основанием для каких-либо отступлений от стхт. 6,7,8,11,15,16 и 18». Иными словами, закрепленные в них права являются абсолютными.
Юридические основания запрета на пропаганду или агитацию, возбуждающую ненависть и вражду (ксенофобию)
Данный параграф является логическим продолжением обоснования, а также раскрытия содержания и сущности относительного ограничения некоторых прав и свобод человека и гражданина. Права человека и гражданские свободы одного индивида заканчиваются там, где начинаются аналогичные права другого лица. Констиіуция Российской Федерации четко определяет права, которые не могут быть ограничены ни при каких обстоятельствах, а также права, которые в сформулированной норме содержат и свое ограничение. Это относительное ограничение некоторых прав, имеющее своей целью недопущение злоупотребления правами одного человека в ущерб другого. В этом случае важное место отводится пониманию соотношения индивидуальных общественных интересов, максимальной сбалансированности их и необходимости учета при пользовании правами интересов и прав окружающих людей.
Это правило замечательно сформулировано в статье 29 Всеобщей Декларации прав человека. При осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе.
Смысл, содержание и границы относительных ограничений прав человека в наилучшей мере проявляются в конституционной гарантии свободы мысли и слова. Статья 29 Конституции Российской Федерации закрепив эти права ясно и недвусмысленно определяет границы, пределы этих свобод, ибо пользование ими, следуя логике Международного Пакта о гражданских и политических правах, «налагает особые обязанности и особую ответственность» (ст. 19).
Согласно Конституции Российской Федерации не допускаются пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть или вражду.
Запрещается пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства.
Первая часть этой нормы означає і, что недопустимы пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть или вражду. Это означает, что недопустимы такие формы и способы, такое содержание пропаганды и агитации, которые сами по себе не запрещены и, возможно, не являются пропагандой превосходства..., но возбуждают ненависть или вражду по названным мотивам. Авторы проблемного комментария Конституции Российской Федерации под редакцией В.А.Четвернина полагают, например, что «коммунистическая агитация или пропаганда в конкретном проявлении может и не содержать пропаганды какого-то социальтю-классового превосходства; но если эта пропаганда идей «диктатуры пролетариата» и «классовой борьбы» (идеология социальной ненависти и вражды), то она должна пресекаться как нацеленная на возбуждение социальной ненависти и вражды. Или: если некая патриотическая агитация, не преследующая цель обоснования национального или религиозного превосходства, тем не менее возбуждает национальную или религиозную ненависть и вражду, она также должна пресекаться.1
Статья 282 Уголовного кодекса Российской Федерации предусматривает уголовную ответственность за возбуждение национальной, расовой или религиозной вражды, если эти действия совершены публично или с использованием средств массовой информации. Возбуждение же социальной вражды, которую Конституция Российской Федерации признает наиболее опас-ной, вопреки Конституции, Уголовным Кодексом не наказывается.
Кроме того, статья 63 Уголовного Кодекса Российской Федерации признает квалифицирующими признаками, отягчающими наказание «совершения преступления по мотиву национальной, расовой, религиозной ненависти или вражды, из мести за правомерные действия других лиц, а также с целью скрыть другое преступление или облегчить его совершение...» Этот признак выделен и в пяти составах преступления».
Согласно словарю русского языка «пропаганда» означает распространение и углубленное разъяснение каких-либо идей, учения, знаний. Это политическое или идеологическое воздействие на широкие массы, а также органы и средства с помощью которых осуществляется это воздействие.
К пропаганде относится и ознакомление широких масс с чем-либо с целью распространения чего-либо.
Агитация же - это устная и печатная деятельность, имеющая целью политическое воздействие на широкие народные массы.
Таким образом, конечно, не может быть пропаганды или агитации, которые не были бы «совершены публично или с использованием средств массовой информации». Пропаганда и агитация может осуществляться только путем информационного обмена, информационных технологий, распространением идей, мысли, слова, фактов, статистических данных и т. д.
Анализ способов репрезентации господствующего мировоззрения, проведенный Н.Б.Барановой, свидетельствует о том, что информация и агитация - весьма близкие понятия. Целенаправленная деформация личности возможна не только посредством агитации, но и при помощи особым способом подобранной информации. Агитацию необходимо отождествить с манипуляцией.
