Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Содержание правовой охраны и защиты избирательных прав в Российской Федерации 13
1. Категории охраны и защиты в избирательном праве 13
2. Конституционно-правовое обоснование охраны и защиты избирательных прав граждан 32
3. Использование зарубежного опыта при охране и защите избирательных прав граждан РФ 60
Глава 2. Совершенствование форм и методов охраны и защиты избирательных прав граждан РФ 88
1. Охрана избирательных прав граждан на федеральных, региональных и муниципальных выборах в Российской Федерации 88
2. Формы защиты избирательных прав граждан РФ 108
3. Проблемы и пути совершенствования правового регулирования охраны и защиты избирательных прав граждан РФ 132
Заключение 156
Список использованной литературы 162
Приложение 189
- Категории охраны и защиты в избирательном праве
- Конституционно-правовое обоснование охраны и защиты избирательных прав граждан
- Охрана избирательных прав граждан на федеральных, региональных и муниципальных выборах в Российской Федерации
- Формы защиты избирательных прав граждан РФ
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Проблемы защиты и охраны избирательных прав граждан Российской Федерации занимают одно из центральных мест в становлении и реализации демократических принципов в России, которые закреплены в Конституции Российской Федерации. Провозглашение России демократическим государством предполагает участие народа в управлении этим государством двумя путями: непосредственно (референдум, свободные выборы), а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Именно свободное волеизъявление граждан является одной из основ конституционного строя. От того, как действует и будет действовать избирательный механизм, зависит реализация народом своего суверенитета, прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления.
К сожалению, способность граждан России к реализации своих интересов путем выборов, к которым относится и защита своих избирательных прав, находится еще на низком уровне, и любой просчет, ошибка в правовом регулировании или правовая неурегулированность избирательных отношений в большинстве случаев приводит к самоуправству чиновников.
Нередко у административных органов государственной и муниципальной власти возникает соблазн подчинить себе избирательную систему, лоббировать избрание нужного кандидата или отстранение неугодного кандидата от избирательной кампании, используя для этого административный ресурс. Административный ресурс используется также действующей- властью - людьми, обличенными властными полномочиями для сохранения своего должностного положения вне зависимости от свободного волеизъявления граждан. Все это подрывает авторитет власти в народе и уменьшает число избирателей, пришедших на голосование. Такое положение является проблемой в организации и проведении выборов, недостат-
ком их правового регулирования, охраны и защиты избирательных прав граждан.
Исследование порядка и способов охраны и защиты избирательных прав граждан Российской Федерации при формировании (выборах) органов государственной власти и местного самоуправления, а также проблем и перспектив совершенствования и развития форм и методов защиты избирательных прав граждан в этой области является весьма актуальным, но недостаточно изученным.
В условиях стремительно меняющейся политической и экономической обстановки в стране, структурной реорганизации системы органов государственной власти и местного самоуправления, целью которой является приближение власти к народу, назрела необходимость более полного и конкретного правового обеспечения конституционного права граждан на реализацию права избирать и быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления, а также должностным лицом. При этом вышеуказанные избиратебльные права граждан Российской Федерации должны находиться под надежной правовой охраной и защитой.
Теоретический анализ названных проблем, обобщение практики правовой охраны и защиты избирательных прав граждан, опыта деятельности кандидатов, избирательных комиссий, судов, других органов государственной власти и местного самоуправления, проведенные соискателем, определили выбор темы настоящего диссертационного исследования, а также создали основу для разработки предложений по совершенствованию нормативно-правового1 регулирования отношений по охране и защите избирательных прав граждан Российской Федерации.
Актуальность выбранной темы диссертации увеличивается, если учесть тенденцию к преобладанию пропорциональной избирательной системы над мажоритарной. Предполагается, что выдвигать (а также исключать из списков) кандидатов на выборах будут только избирательные объединения (партии и другие организации). В этом случае увеличивается
число субъектов, ответственных за охрану и защиту избирательных прав граждан, а это в свою очередь усложняет реализацию избирательных прав граждан Российской Федерации, в том числе их охрану и защиту.
Таким образом, в настоящее время, несмотря на перманентное развитие практики выборов, в правовой основе этого процесса существует достаточно много пробелов и противоречий, особенно в области охраны и защиты избирательных прав граждан, что определило тему для данного исследования.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие между субъектами избирательных отношений в сфере охраны и защиты избирательных прав граждан Российской Федерации.
Предметом исследования являются конституционно-правовые нормы, формы и методы обеспечения охраны и защиты избирательных прав граждан в Российской Федерации в процессе выборов в органы государственной власти и местного самоуправления, а также соответствующих должностных лиц; зарубежный опыт охраны и защиты избирательных прав, современное состояние научных разработок в этой сфере, динамика и основные тенденции развития данного института.
Цель настоящего диссертационного исследования состоит в раскрытии содержания и сущности конституционно-правового регулирования охраны и защиты избирательных прав граждан Российской Федерации, выявления проблем и определения путей их разрешения, в выработке с учетом практического опыта, критического анализа действующего законодательства и современных достижений юридической науки, научно-обоснованных практических рекомендаций по совершенствованию законодательства в области охраны и защиты избирательных прав граждан.
Для достижения вышеназванной цели необходимо решить следующие задачи исследования:
- уяснить и проанализировать понятия охраны и защиты избирательных прав граждан, смысл применения данных терминов в публичном зако-
6 нодательстве;
изучить Конституцию РФ, международные правовые источники, российское законодательство, нормативные правовые акты на предмет охраны и защиты избирательных прав граждан;
исследовать правовую основу регулирования и зарубежный опыт защиты избирательных прав граждан;
выявить особенности правового регулирования охраны избирательных прав граждан в процессе выборов в федеральные и региональные органы государственной власти, в органы местного самоуправления, а также соответствующих должностных лиц;
исследовать различные формы и методы защиты избирательных прав граждан, в том числе административные и судебные;
исследовать и раскрыть проблемы охраны и защиты избирательных прав граждан, выявить пути совершенствования правового регулирования отношений в данной сфере и внести соответствующие предложения.
Степень научной разработанности темы.
Проблемы, связанные с конституционно-правовым регулированием охраны и защиты избирательных прав граждан, исследовались отечественными учеными в области права.
Общетеоретической основой данного исследования послужили работы таких отечественных ученых-правоведов, разработавших фундаментальные категории общей теории государства и права, прав человека и гражданина, конституционного права, как: Алексеев СВ., Баглай М.В., Безуглов А.А., Венгеров А.Б., Козлов А.Е., Козлова Е.И., Конюхова И.А., Корешкова И.Н., Коркунов Н.М., Кутафин О.Е., Лазарев В.В., Марченко М.Н., Мархгейм М.В., Радько Т.Н., Усанов В.Г., Фадеев В.И., Чиркин В.Е. и др.
Исследованию проблем избирательного права, а также детальному анализу законодательства в данной сфере правоотношений посвящены работы Алехичевой Л.Г., Биктагирова Р.Т., Бондаря Н.С., Бузина А.Ю., Be-
денеева Ю.А., Вешнякова А.А., Головина А.Г., Дмитриева Ю.А., Дубровиной Е.П., Ерохина Н.И., Желтова М.В., Иванченко А.В., Игнатенко В.В., Князева С.Д., Ковлера А.И., Комаровой В.В., Корчиго Е.В, Кошемариной СВ., Кучеренко П.А., Лучина В.О., Лысенко В.И., Любарева А.Е., Масловской М.В., Михеевой В.И., Постникова А.Е., Пылина В.В., Сергеева Д.Б., Старостиной И.А., Шейниса В.Л. и др.
Вопросы, связанные с содержанием межотраслевого механизма защиты избирательных прав граждан Российской Федерации получили освещение в работах Акчурина А.Р., Борисова И.Б., Елисеевой Т.Н., Исрае-ляна В.Б., Киселевой Л.А., Колюшина Е.И., Матейковича М.С., Охотнико-ва Р.А., Плешковой О.А., Родионовой Е.Ю., Семина А.В. и некоторых других авторов.
Однако следует отметить, что указанные работы в должной степени не раскрывают всего многообразия проблем обеспечения охраны и защиты избирательных прав граждан в Российской Федерации, а ряд содержащихся в них положений имеет дискуссионный характер.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство о выборах, охране и защите избирательных прав, подзаконные нормативные правовые акты, в том числе постановления Центральной избирательной комиссии РФ, нормативные правовые акты субъектов РФ, муниципальных органов власти, решения судов различного уровня, в том числе Конституционного Суда РФ, международные правовые акты и зарубежные правовые источники.
Методологическую основу диссертации составляют диалектическая теория познания, ориентирующая на изучение комплекса общественных явлений и процессов в их историческом развитии и во взаимосвязи теории и практики. Диссертантом использовались системный, логический, дедуктивный и индуктивный подход, сравнительно-правовой, конкретно-социологический анализ, общие, специальные и частные методы исследования.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составили
Анализ судебных решений об отмене решений избирательных комиссий о результатах выборов, о расформировании избирательных комиссий, об обжаловании решений избирательных комиссий об отказе в регистрации кандидатов и других решений избирательных комиссий (г. Москва, 2007-2010 гг.).
Изучение документов и материалов, посвященных муниципальным выборам в г. Климовске Московской области, г. Дербенте Республики Дагестан, другим муниципальным, региональным и федеральным выборам и полученных, в том числе, от некоторых кандидатов, а также от некоторых политических партий, представленных в Государственной Думе Российской Федерации (г. Москва, 2007-2010 гг.).
Систематизация статистических сведений Центральной Избирательной комиссии Российской Федерации, Министерства Внутренних дел Российской Федерации и Генеральной Прокуратуры Российской Федерации, в том числе, по вопросам учета правонарушений в сфере избирательного процесса (г. Москва, 2008-2010 гг.).
Анализ докладов Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2007, 2008, 2009 годы, доклада «Информатика для демократии - 2000 плюс», выполненного под эгидой Юнеско, и других официальных докладов, освещающих современный уровень охраны и защиты политических прав граждан Российской Федерации (г. Москва, 2007-2009 гг.).
5. Изучение официальных документов избирательных комиссий,
включая решения, информации с горячих линий, из избирательных штабов
кандидатов (избирательных объединений), опубликованных, в том числе, в,
специальной литературе и в СМИ (г. Москва, 2008-2010 гг.).
Научная новизна диссертационной работы заключается в том, что данная работа является комплексным исследованием проблем конституционно-правового регулирования механизма охраны и защиты избиратель-
ных прав граждан в процессе формирования органов публичной власти и избрания должностных лиц. В ней рассмотрены, классифицированы и определены, с учетом зарубежного опыта и отечественной практики разрешения избирательных споров, понятия «охрана» и «зашита» избирательных прав граждан. Внесены отдельные законодательные предложения в сферу охраны и защиты избирательных прав граждан. Предложены конкретные технологии, направленные на охрану и защиту прав граждан в исследуемой сфере. Автором предложена примерная структура Избирательного кодекса РФ.
Положения, выносимые на защиту:
Авторская редакция определений понятий «охрана» и «защита» избирательных прав граждан. Первое представляет собой юридическую превенцию, действующую в виде юридической гарантии как в случае нарушения избирательного права, так и в позитивном состоянии. А защита -это набор конкретных действий, имеющих правовосстановительную и карательную функции, которые реализуются в случае, когда имеет место реальное нарушение избирательных прав.
Действующее законодательство устанавливает сравнительно высокий уровень гарантий избирательных прав граждан Российской Федерации. Между тем одним из недостатков конституционно-правового регулирования охраны и защиты избирательных прав граждан является отсутствие норм, определяющих избирательную систему России, в Конституции РФ. Уже на нынешнем этапе без необходимости пересмотра Конституции РФ в ее текст могут быть внесены поправки, закрепляющие пропорционально-мажоритарную систему выборов депутатов Государственной Думы РФ, самовыдвижение кандидатов, возможность голосовать против всех выдвинутых кандидатов (избирательных объединений), а также аналогичные поправки относительно региональных и муниципальных выборов.
В современных российских условиях представляется целесообразным использовать опыт правового регулирования избирательных отноше-
ний некоторых государств Латинской Америки такой как: закрепление в одном нормативном правовом акте материальных и процессуальных норм вместе с санкциями (например, создание и принятие Федерального избирательного кодекса), усиление ответственности должностных лиц за нарушение избирательного законодательства, создание специализированного суда по избирательным делам.
4. Действующее законодательство не устанавливает различий в примене
нии охранительных норм при нарушении избирательных прав граждан в зави
симости от уровня выборов (в данном случае, прежде всего, имеется в виду
процедура государственной защиты избирательных прав граждан). В смысле
различий можно говорить только об органах, применяющих охранительные
нормы избирательных прав, а также о совокупности нормативно-правовых ак
тов регулирующих и охраняющих избирательные права граждан на федераль
ных, региональных и муниципальных выборах. Чем ниже уровень выборов,
тем больший комплекс нормативно-правовых актов применяется для охраны и
зашиты избирательных прав граждан, но при этом сам процесс зашиты стано
вится более сложным, а значит и защита избирательных прав граждан более за
висимой от усмотрения избирательной комиссии и суда.
5. Существенным недостатком и одним из наиболее слабых звеньев
всей современной избирательной системы в целом является затруднитель
ность на практике эффективного общественного контроля на всех этапах
выборов. Проблемы в формировании действенного механизма по осущест
влению контроля усугубляются достаточно низким уровнем правовой
культуры граждан и всех других участников избирательного процесса. Од
ним из решений этой сложной проблемы на современном этапе совершен
ствования правовой защиты избирательных прав граждан, особенно на ре
гиональных и муниципальных выборах, может стать реализация предло
жения автора о создании института профессиональных контролеров при
ЦИК РФ, формируемого на общественных началах'за счет членов и/или
участников общественных объединений и известных правозащитников.
6. Дальнейшему совершенствованию избирательного законодательства будет способствовать принятие Избирательного кодекса Российской Федерации, который объединит в себе как гарантии избирательных прав граждан, предусмотренные для всех уровней выборов Федеральным законом от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», так и обеспечит единство, структурность и системность правового регулирования различных вопросов в области избирательного права. Кроме того, в нем следует более четко разграничить полномочия Российской Федерации и субъектов РФ в сфере избирательного права, что позволит убрать противоречия и стабилизировать судебную практику при защите избирательных прав.
Теоретическая и практическая значимость диссертационной работы заключается в том, что она освещает одну из важнейших тем конституционного и избирательного права и соответственно восполняет существующий пробел в юридической науке. Выводы, оценки и предложения, сформулированные в ней, вполне могут представлять интерес для законодателей, представительных органов местного самоуправления, избирательных комиссий, судов, общественных объединений и политических партий, участников избирательного процесса, и могут быть использованы ими в практической деятельности при дальнейшем совершенствовании избирательного законодательства в сфере охраны и защиты избирательных прав граждан.
Материалы и обобщения данной диссертации могут быть полезны в последующих научных исследованиях в рассматриваемой области, а также в ходе преподавания дисциплин «Конституционное право», «Избирательное право», при чтении спецкурса «Избирательные технологии». Материалы исследования полезны и применимы для участников избирательного процесса на различных выборах.
Апробация результатов исследования. В процессе проведения ис-
следования автором было подготовлено четыре научных сообщения в различных изданиях, в том числе в одном из рекомендованных ВАК России.
Отдельные предложения, выводы и положения, сформулированные на основе исследования, докладывались диссертантом на научно-практических конференциях, посвященных современным проблемам конституционного права: IV Всероссийской научно-практической конференция на тему «Современное общество и правовое государство: пути взаимодействия и совершенствования» в Международном юридическом институте при Минюсте России (2007), Научно-практической конференции «Московское законодательство - 15 лет развития» в Московском городском университете управления (2009).
Отдельные положения проведенного исследования используются в процессе преподавания учебного курса «Конституционное право России» и спецкурса «Избирательное право и процесс» в Современной гуманитарной академии (г. Москва) и в деятельности Российского общественного института избирательного права (г. Москва).
Структура диссертации определяется целями и задачами исследования, его содержанием и логикой изложения материала. Работа состоит из введения, двух глав, содержащих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы, приложения.
Категории охраны и защиты в избирательном праве
Раскрытие всякой сущности следует начинать с понятийного аппарата. Как правильно отметил Н.В. Витрук, понятия в науке конституционного права не только узловые пункты познания, но и средство практического совершенствования государственно-правовой действительности1. Постоянно развиваясь, они позволяют более глубоко и всесторонне исследовать конкретные государственно-правовые процессы. Овладев научными понятиями и их системами, исследователь получает возможность свободно ориентироваться в данной области знаний, он может научно осмыслить происходящие в ней процессы и творчески развивать, углублять и совершенствовать познания о специфических правовых закономерностях. Система категорий дает целостный взгляд на общественное явление, представляет собой глубокое понимание его сущности.
Публичное право закрепляет и регулирует отношения в обществе, имеющие общественный характер. А.Н. Гуев, например, говорит, что публичные правоотношения — всегда основаны не на равенстве их участников (что присуще отношениям частного права, прежде всего, гражданско-правовым), а на том, что одни из участников наделены властными полномочиями (в отношении других участников таких отношений), а последние обязаны подчиняться указаниям, решениям и тому подобное первых. Об автономии воли участников публичных правоотношений, о свободе договора, о принципе.диспозитивности, также характерных отношениям, регулируемым частным правом, в данном случае также не приходится говорить2.
С А.Н. Гуевым можно согласиться, если публичное право регулирует властеотношения, возникающие внутри государства. Однако не стоит забывать о международном публичном праве, которое регулирует, прежде всего, отношения равных субъектов - государств. Но применительно к теме нашего исследования следует признать, что участники публичных правоотношений находятся, в основном, во власти и подчинении друг к другу. Именно это и усложняет охрану и защиту публичных прав.
Чтобы понять сложность задачи, назовем конкретные правоотношения, которые законодатель относит к публичным. Например, суд, защищая публичные права, рассматривает дела, возникающие из публичных правоотношений: по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов; по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; по заявлениям о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан Российской Федерации; иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к ведению суда3.
Сложность защиты публичных прав граждан заключается в том, что суду, как органу государства, приходится принимать решение в отношении другого государственного или муниципального органа или должностного лица, что требует реализации принципов разделения властей, независимости суда и подчинения его только закону, а это было и остается очень сложной задачей.
К публичным правам относятся, прежде всего, политические права человека и гражданина. Политические права и свободы связаны с обладанием гражданства государства. Однако связь политических прав и свобод с гражданством не означает, что они вторичны, производны от воли государства. Политические права и свободы выступают как естественные права и свободы каждого гражданина демократического государства. Государство признает, соблюдает и защищает политические права и свободы. Это прямо закреплено в статье 2 Конституции РФ.
Естественный характер политических прав и свобод гражданина вытекает из того, что носителем суверенитета и единственным источником власти в России является ее многонациональный народ. Граждане, ассоциированные как народ, осуществляют власть. Каждый гражданин как таковой участвует в осуществлении власти4.
Совершенно справедливо заключает А.А. Вологдин, что в итоге реальным субъектом политических правоотношений и носителем политических прав и свобод является гражданин, права и свободы которого являются высшей ценностью, которому Конституцией РФ гарантированы его политические права, в том числе право избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Но не достаточно объявить права, чтобы они сразу начали реализо-вываться. С возникновением у кого-либо права одновременно с этим у кого-то другого возникает обязанность. В отношении избирательных прав граждан — это, прежде всего, обязанность государства5.
Однако в некоторых случаях избирательные права граждан при их реализации могут быть нарушены или созданы препятствия в их реализации. В этих случаях законодательством предусмотрена охрана и различные способы и формы защиты избирательных прав. Хотя некоторые правоведы употребляют эти термины как синонимы6, в настоящей работе под «охраной» понимаются те правовые нормы законодательства, которые применяются в случаях защиты публичных (в том числе избирательных) прав граждан. Правоохранительные нормы находятся как бы в статическом положении и сохраняют свой потенциал при нормальной положительной реализации гражданином своих публичных (в том числе избирательных) прав. В случае возникновения препятствий в реализации прав запускается юридический механизм защиты и правоохранительные нормы приводятся в динамику. Между данными понятиями существует диалектическая взаимосвязь: при защите избирательных прав граждан используются охранные нормы материального и процессуального права, тем временем практика защиты избирательных прав позволяет совершенствовать правоохранительные нормы, увеличивая правовые гарантии и стабильность избирательных правоотношений в государстве.
Конституционно-правовое обоснование охраны и защиты избирательных прав граждан
Институт прав и свобод является основой конституционного строя, занимает центральное место в конституционном праве. Принятая всенародным голосованием в декабре 1993 года Конституция Российской Федерации закрепила новые положения об отношении государства к человеку и гражданину, впервые для российского конституционного законодательства юридически признала категорию «права человека». Так статья 2 Конституции РФ гласит: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина -обязанность государства» .
Обеспечение политических прав и свобод является одним из важнейших критериев государства народовластия. Право гражданина избирать и быть избранным является одним из наиболее важных в комплексе политических прав и свобод. Это связано, прежде всего, с тем, что именно посредством выборов гражданин получает возможность в наибольшей степени ощутить принадлежность к управлению делами государства и влиять на политический процесс, от которого зависит установление и реализация других прав и свобод человека и гражданина, гарантированных Конституцией РФ2.
Избирательные права граждан закон определяет как конституционное право граждан РФ избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также право участвовать в выдвижении кандидатов, списков кандидатов, в предвыборной агитации, в наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов, в других избирательных действиях в порядке, установленном Конституцией РФ, настоящим Федеральным законом, иными феде-ральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов РФ .
В данном положении законодатель дает толкование конституционной нормы «права избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления». Как видим, здесь перечислена почти вся процедура избирательных действий, на которые имеет право гражданин РФ после достижения соответствующего возраста, хотя, на наш взгляд, именно в этой норме еще следовало бы записать «включая право защищать свои избирательные права». При этом список этих действий остается открытым конкретизировать и дополнить который могут другие нормы Конституции РФ и законов.
Так, анализ статьи 2 Конституции РФ, где говорится о признании, соблюдении и защите прав и свобод человека, позволяет определить, что основанием указанного разграничения являются этапы реализации гражданами их субъективных прав, причем данное понимание центральную позицию отводит именно человеку, его правам и свободам. В то время как «признание, соблюдение и защита» фокусируют внимание на деятельности государства по реализации прав и свобод человека и гражданина. Даже если защитой своих, например, избирательных прав занимается сам гражданин, то самозащита весьма сложна без помощи государства. Защиту своих избирательных прав он может только инициировать.
Таким образом, очевидно, что указанные понятия существенно различаются по своему содержанию и смыслу, что позволяет определить их как взаимодополняющие. Исходя из данной посылки, можно сделать вывод, что речь нужно вести не о «соблюдении» или «защите», а о сочетании указанных функции, ибо лишь в сочетании они способны обеспечить наиболее полную реализацию гражданином своего избирательного права.
Сегодня в функции многих органов и учреждений как международных, так и внутригосударственных входит защита прав и свобод человека и гражданина. Эти действия они обязаны осуществлять как по собственной инициативе, так и по требованию гражданина, который наделен правом самостоятельно осуществлять защиту избирательных прав . Но самозащита избирательных прав, как указывалось выше, в отношении избирательных прав может выражаться только в инициировании их защиты самим гражданином перед государственными и муниципальными органами. Например, если гражданин может самостоятельно с помощью своей физической силы защитить свой кошелек от грабителей, то восстановить свою регистрацию кандидатом в депутаты он может только с помощью соответствующей избирательной комиссии или суда.
Охрана избирательных прав граждан на федеральных, региональных и муниципальных выборах в Российской Федерации
Особенность законодательного оформления основных юридических гарантий, структурным элементом которых является и охрана избирательных прав граждан состоит в том, что Конституция РФ прямо не относит избирательное законодательство ни к исключительному ведению Российской Федерации, ни к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Рассматривая вопросы конституционности тех или иных избирательных законов, Конституционный Суд РФ исходит из того, что регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина составляют ведение Российской Федерации, субъекты же Российской Федерации, реализуя свои полномочия в сфере защиты прав и свобод, находящейся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, не могут снижать уровень конституционных гарантий избирательных прав, обеспечиваемый в Российской Федерации1.
Таким образом, избирательное законодательство отнесено к вопросам регулирования, охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина, закрепляемых в Конституции РФ несколько непоследовательно: защита прав и свобод отнесена одновременно и к исключительному ведению РФ и к совместному ведению РФ и субъектов РФ.
На основе конституционного разграничения предметов ведения и полномочий сегодня система избирательного законодательства формируется следующим образом: принимается основной (ему должно соответствовать все избирательное законодательство) Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» и другие федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, которые регулируют порядок подготовки и проведения региональных и местных выборов на основе федерального законодательства.
Многие субъекты РФ при приведении своего избирательного законодательства в соответствие с федеральным пошли не по пути расширения и конкретизации гарантий избирательных прав граждан, а по пути практически дословного воспроизведения норм Федерального закона в соответст-вующем законе субъекта РФ".
Такое построение системы избирательного законодательства довольно сложно признать удачным, прежде всего, в силу его нестабильности и некоторой коллизионности. Не случайно в докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации среди одной из главных причин нарушений избирательных прав граждан в России называется то, что каждая новая избирательная кампания в стране проходит по новым правилам. Настоящая практика, говорится в докладе, находится в противоречии с принципами правового государства3.
Очевидно, что сложившаяся модель законодательного регулирования порядка охраны, реализации и защиты избирательных прав граждан нуждается в серьезной модернизации. Такая модернизация, на наш взгляд, должна идти не за счет бесконечного пересмотра Федерального закона «Об основных гарантиях...», а за счет реформирования самой системы избирательного законодательства на федеральном и региональном уровнях.
В частности, созрел вопрос о принятии Избирательного кодекса РФ, который позволил бы кодифицировать как нормы общего характера, так и особенности подготовки и проведения федеральных, региональных и муниципальных выборов (См. приложение диссертации).
Проект Избирательного кодекса РФ планировался разработать Госдумой РФ еще в 1994 г. по предложению Совета Федерации4. Проект разрабатывался группой под руководством депутата Государственной Думы В.Л. Шейниса. Проект кодекса был внесен фракцией «Яблоко», однако впоследствии был отвергнут на пленарном заседании.
Затем данная идея была высказана в 2000 году на научно-практической конференции в Пятигорске председателем ЦИК РФ А.А. Вешняковым, которая была поддержана Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации О.О. Мироновым и некоторыми депутатам Государственной Думы РФ5.
В настоящее время запланирована разработка Избирательного кодекса РФ Центризбиркомом РФ, под научным руководством Авакьяна С.А.б
Параллельно реализуется Общественный проект по созданию Избирательного кодекса Российской Федерации, возглавляемый Ассоциацией «ГОЛОС» и лично А.Е. Любаревым . Особенностью данного проекта является то, что во главу угла поставлена глава, посвященная избирательным правам граждан, имеющая приоритет над регулированием избирательных процедур.
Действительно, такой кодифицированный нормативный правовой акт не только позволил бы избежать дублирования норм, противоречивости, нестабильности избирательного законодательства, но и соответствовал бы конституционному разграничению предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Закрепляя в императивной форме избирательные нормы, федеральный законодатель будет именно регулировать и охранять избирательные права граждан в соответствии с Конституцией РФ. Дополнительные законодательные меры по охране и защите избирательных прав граждан со стороны субъектов РФ могут выражаться в более подробном информировании избирателей о порядке и сроках осуществления избирательных действий, повышении уровня социальных гарантий для участников выборов, принятии мер по предотвращению фальсификации голосования и т.п.
Избирательное право сегодня образует юридическую основу формирования всех институтов представительной демократии. Оно регулирует процесс политического воспроизводства и контроля органов публичной власти через организацию и проведение федеральных, региональных и муниципальных выборов. В этом смысле избирательное право в Российской Федерации есть многоуровневая совокупность правовых норм, которые регулируют содержание, охрану и процесс реализации политического права граждан РФ избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Формы защиты избирательных прав граждан РФ
Воплощение правового государства в жизни и реализация в полном объеме избирательных прав граждан - есть идеал, достижение которого не просматриваетсядаже.в отдаленной перспективе. Но движение к этой цели необходимо совершать. Отсюда в целях обеспечения реального участия граждан в управлении государством необходима эффективная защита избирательных прав.
Согласно Конституции Российской Федерации защита избиратель ных прав является обязанностью государства, государственная защита прав и свобод человека и гражданина гарантируется, каждый вправе защищать свои права всеми способами, не запрещенными законом, государство обязано возместить вред, причиненный незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или должностными лицами1. Приведенные и некоторые другие конституционные нормы в полной мере относятся и к защите избирательных прав граждан РФ.
При исследовании форм защиты избирательных прав граждан РФ весьма актуальной задачей является разграничение понятий реализация, гарантии, защита, охрана избирательных прав, нередко используемых в законодательстве и научной литературе несколько бессистемно. Некоторый теоретический анализ этих понятий был дан в первом и втором параграфах настоящего исследования и высказана позиция автора, которую постараемся уточнить и конкретизировать.
Так, реализация права раскрывается как поведение субъектов права, в котором воплощаются предписания правовых норм, практическая деятельность людей по осуществлению юридических прав и выполнению юридических обязанностей". Однако, сущность именно избирательных прав гораздо точнее отражает понимание реализации права не только как процесса или внешнего проявления процесса правового регулирования, но и как достижения полного соответствия между требованиями норм совершить определенные поступки или воздержаться от их совершения и суммой фактиче-ски последовавших действий . Так, приходя на избирательный участок для голосования и опуская бюллетень в урну для голосования, гражданин действием проявляет свою волю, закрепленную в законе, как его право.
Реализация субъективных избирательных прав имеет важнейшую особенность. Осуществляя свое конституционное право избирать в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а в более широком смысле - участвовать в управлении государством, гражданин содействует в реализации конституционного права другого гражданина или самого себя быть избранным. Опуская бюллетень в урну для голосования, гражданин тем самым выписывает доверенность или отказывает в ней баллотирующемуся на должность кандидату управлять государством от его имени. Кстати, настоящая тема выписывания политической доверенности является очень интересной и совсем не исследованной в современной науке, например, вопрос: «сколько и каких необходимо граждан, чтобы их можно было назвать народом?».
Таким образом, реализация избирательных прав есть коллективное и индивидуальное использование гражданами имеющихся у них юридических возможностей избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, результатом которых является передача представителям народа (населения) полномочий по осуществлению государственной власти или решению вопросов местного значения на определенный срок.
Реализация прав и свобод может выражаться в форме фактического правообладания, пользования, распоряжения ими или в защите - восстановлении прав в случае их нарушения. Правообладание, пользование, распоряжение - составляют реализацию прав при правомерном поведении субъектов. Необходимость в защите права наступает тогда, когда есть неисполнение соответствующей праву обязанности, злоупотребление правом, препятствие к их осуществлению или спор о наличии самого права, в том числе избирательного. Например, при отказе кандидату в регистрации баллотироваться на выборную должность государства или муниципального образования.
Следовательно, обеспечение реализации избирательных прав (в том числе их защита), есть деятельность органов государственной власти, му ниципальных органов, их должностных лиц, иных уполномоченных законом либо международным договором организаций по созданию условий для реализации гражданами имеющихся у них прав избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления.
