Введение к работе
Актуальность темы исследования и решаемой в нем научной задачи предопределена необходимостью устранения ряда негативных тенденций, возникающих из-за неэффективности государственно-правового регулирования сферы оказания психиатрической помощи. Конституция Российской Федерации 1993 г. провозгласила страну правовым социальным государством, в котором человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита - обязанностью государства. Важнейшим среди прав и свобод человека является право каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь. Данное утверждение, исходя из общеправового принципа равноправия граждан и запрета дискриминации, в полной мере можно отнести и к правам граждан, страдающих психическими расстройствами.
Психиатрическая помощь является одним из видов специализированной медицинской помощи гарантируемой государством. Общественные отношения, возникающие в процессе ее оказания, регулируются несколькими нормативными правовыми актами (Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, ГК РФ, ГПК РФ и др.). Особое место среди них занимает Закон РФ от 2 июля 1992 г. № 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании», в котором законодательно закреплены основные принципы организации и правовые вопросы оказания психиатрической помощи. Наличие законодательства в области психического здоровья граждан само по себе не гарантирует соблюдение прав человека в случаях возникновения у него психического расстройства. Конституционное право граждан на получение психиатрической помощи предполагает ответственность государства за предоставление такой помощи при строгом соблюдении прав больных в период её оказания.
Актуальность исследования в области обеспечения конституционных прав граждан при оказании психиатрической помощи обусловлена рядом обстоятельств:
Во-первых, в России наблюдается устойчивая тенденция к увеличению числа граждан, страдающих психическими расстройствами. По опубликованным статистическим данным психическими заболеваниями страдают около 4 млн. человек. Число лиц, признанных нетрудоспособными из-за психических заболеваний насчитывает более 800 тысяч человек. Ежегодно общий прирост лиц, страдающих психическими расстройствами, составляет 2,5 процента
Во-вторых, несовершенство законодательства в сфере оказания психиатрической помощи, отсутствие эффективного механизма реализации законов
и иных нормативно-правовых актов, принятых на территории Российской Федерации, приводит к нарушению прав граждан при оказании психиатрической помощи. Так, Служба зашиты прав пациентов, установленная статьей 38 Закона о психиатрической помощи, до сих пор не создана. Отсутствует законодательная регламентация проведения независимой психиатрической экспертизы, предусмотренной международными стандартами в области прав человека.
В-третьих, наличие психических заболеваний обусловливает трудности в реализации гражданином своих прав, порождает жизненно-важные потребности, для удовлетворения которых ему требуется помощь со стороны государства. В этой связи назрела острая необходимость оценки действующего законодательства как с точки зрения его системности, полноты, и непротиворечивости, так и с точки зрения его соответствия социальным ожиданиям общества, задачам государства по охране психического здоровья граждан.
В-четвертых, в современных условиях складывается ситуация, не позволяющая гражданам, страдающим психическими расстройствами, наиболее эффективно реализовывать свои права, предусмотренные законодательством, о чем свидетельствуют их обращения не только в Конституционный суд Российской Федерации, но и в Европейский суд по правам человека. В решениях указанных судов положения действующего законодательства признаны не соответствующими нормам международного права и противоречащими Конституции Российской Федерации. Кроме того, потребность в системном теоретико-прикладном исследовании предопределена отсутствием в науке конституционного права специальных работ, посвященных вопросам обеспечения и защиты прав граждан при оказании психиатрической помощи.
Изложенные обстоятельства обусловливают объективную необходимость исследования вопросов современного состояния конституционных прав граждан при оказании психиатрической помощи и совершенствования правового механизма их обеспечения и защиты.
Степень научной разработанности темы исследования. В настоящее время существует недостаточное количество научных работ, темой исследования которых является анализ действующего законодательства об оказании психиатрической помощи гражданам и практика его применения с учетом зарубежного опыта.
Вопросы нормативно-правового регулирования обеспечения и защиты конституционных прав граждан рассмотрены в трудах таких ученых, как С. А. Авакьян, Л.В. Акопов, TLB. Анисимов, MB. Баглай, В.П Басик, Н.С. Бондарь, Н.В. Витрук, Л.Д. Воеводин, Г.А. Гаджиев, В.Д. Зорькин, Т.Д. Зражевская, В.Т. Кабышев, Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин, Е.А. Лукашева, А.В. Малько, Г.В. Мальцев, Н.И. Матузов, О.О. Миронов, А.С. Мордовец, И.В. Мухачев,
B.C. Нерсесянц, А.С. Пиголкин, И.В. Ростовщиков, Ф.М. Рудинский, А.П. Солдатов, Т.Я. Хабриева, Н.Ю. Хаманева, Б.С. Эбзеев и других.
Изучением конституционных прав граждан на медицинскую помощь, включая и психиатрическую, занимались такие ученые как Ю.Н. Аргунова, А.В. Бахмутов, В.П. Бушуева, В.В. Власенкова, Б. А. Воскресенский, АВ. Гага-ринов, А.А. Глашев, Грейам Торникрофт, И.Я. Гурович, Дейвид МакДайд, Т.Б. Дмитриева, В.Р Илейко, Б.А. Казаковцев, М.А. Курбатов, М.Н. Малеина, Т.Ф. Маслова, А.А. Мохов, М.Н. Порубаева, Ю.С. Савенко, Г.М. Усов, М.Ю. Федорова и другие.
Однако комплексного исследования проблем, связанных с обеспечением и защитой прав психически больных граждан Российской Федерации, до настоящего времени не проводилось. Фактически, несмотря на имеющиеся научные работы, указанные вопросы до сих пор не получили самостоятельного и полного научного освещения.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе обеспечения и защиты конституционных прав граждан Российской Федерации при оказании психиатрической помощи в условиях современной России.
Предметом исследования выступают нормативные правовые акты, регламентирующие обеспечение и защиту конституционных прав граждан Российской Федерации в сфере оказания психиатрической помощи.
Научная задача исследования состоит в разрешении на основе анализа действующего законодательства Российской Федерации сложившегося противоречия между потребностью граждан в получении качественной и своевременной психиатрической помощи и возможностью государства в лице медицинских учреждений обеспечивать в полном объеме осуществление и защиту прав граждан при ее оказании.
Целью диссертационного исследования является анализ теоретико-правовых основ обеспечения прав граждан при оказании психиатрической помощи, исследование правового механизма обеспечения и защиты конституционных прав граждан при оказании им психиатрической помощи, решение актуальной научной задачи, заключаемой в выработке и обосновании теоретическими и прикладными методами практических рекомендаций и предложений, направленных на совершенствование конституционного законодательства в исследуемой сфере.
Для достижения поставленной цели в ходе научного исследования необходимо решить следующие частные задачи:
- уточнить понятийно-категориальный аппарат в исследовании обеспечения и защиты конституционных прав граждан при оказании психиатрической помощи;
проанализировать элементы и содержание конституционно-правового статуса граждан при оказании психиатрической помощи;
исследовать нормативно-правовые основы обеспечения прав граждан при оказании психиатрической помощи;
уточнить классификацию прав граждан в сфере оказания медицинской помощи, рассматривая ее сквозь призму многоуровневой системы прав человека;
исследовать процедурно-процессуальные нормы добровольной и принудительной госпитализации граждан в психиатрические стационары;
выявить сущность законодательных ограничений прав граждан страдающих психическими заболеваниями, целей и способов введения данных ограничений;
рассмотреть исторический опыт оказания психиатрической помощи в России, провести его периодизацию;
провести сравнительно-сопоставительный анализ обеспечения прав граждан при оказании психиатрической помощи в зарубежных странах;
исследовать механизм защиты прав граждан при оказании психиатрической помощи уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, органами государственной власти, международными неправительственными, общественными и иными некоммерческими организациями;
исследовать судебный механизм защиты конституционных прав граждан при оказании психиатрической помощи;
обосновать предложения и рекомендации по совершенствованию действующего законодательства.
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют работы ведущих специалистов в области теории государства и права и конституционного права: С.С. Алексеева, С.А. Авакьяна, А.Б. Венгерова, Н.В. Витрука, Л.Д. Воеводина, Т.Д. Зражевской, С.Ф. Кечекьяна, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, Н.И. Матузова, А.В. Малько B.C. Нерсесянца, Ф.М. Рудин-ского, Т.Я. Хабриевой, P.O. Халфиной и др.
Методологическая основа диссертационного исследования включает общие, специальные и частные методы познания: сравнительно-правовой, исторический, конкретно-социологический, статистический, диалектический, системно-структурный, функциональный, формально-юридический. Применение перечисленных методов позволило определить негативные и позитивные аспекты состояния и развития российского законодательства в области реализации конституционных прав граждан при оказании психиатрической помощи; проанализировать международные, федеральные и региональные нормативные правовое акты в сфере обеспечения прав граждан, страдающих психическими расстройствами.
Нормативную и эмпирическую базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, Всеобщая декларация прав человека (10 декабря 1948 г), Устав (Конституция) Всемирной организации здравоохранения (г. Нью-Йорк, 22 июля 1946 г.), Международный Пакт об экономических, социальных и культурных правах (г. Нью-Йорк, 16 декабря 1966 г.), Хартия социальных прав и гарантий граждан независимых государств (г. Санкт-Петербург, 29 октября 1994 г.), Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека (г. Минск, 26 мая 1995 г.), иные международно-правовые акты в области оказания психиатрической помощи, Постановления Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного суда Российской Федерации, федеральное, региональное законодательство и подзаконные правовые акты; статистические, аналитические и иные опубликованные данные о практической деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, органов государственной власти и органов местного самоуправления, иные материалы, а также судебные решения, вынесенные по делам о защите прав граждан при оказании психиатрической помощи.
Научная новизна диссертации. Диссертация является одной из первых научных работ, посвященных комплексному исследованию проблем обеспечения и защиты прав граждан Российской Федерации при оказании психиатрической помощи.
В диссертационной работе, на основе анализа современного состояния нормативно-правового регулирования конституционно-правовой сферы обеспечения прав граждан при оказании психиатрической помощи в Российской Федерации, подготовлены предложения по совершенствованию законодательства направленного против проявлений дискриминации и стигматизации в отношении душевнобольных граждан; изучив существующий понятийно-категориальный аппарат, используемый законодательством об охране здоровья и психиатрической помощи, предложено усовершенствовать ряд определений понятий (в частности, право гражданина на психиатрическую помощь) и механизм защиты прав пациентов; в рамках общетеоретического изучения структуры и содержания конституционно-правового статуса гражданина при оказании психиатрической помощи в качестве элементов статуса психически больного гражданина предложено включить: принципы правового положения гражданина в данной сфере отношений, его права, свободы и обязанности, гарантии реализации прав и свобод гражданина; рассмотрев практику реализации гражданских, социальных, трудовых и иных конституционных прав граждан, страдающих
психическими расстройствами, провели классификацию прав таких граждан по нескольким основаниям и выделили существующие способы их ограничений; изучив российский исторический опыт отношения к душевнобольным гражданам, предложена периодизация исторического развития института психиатрической помощи; проанализировав практику зарубежных стран по обеспечению и защите прав граждан при оказании психиатрической помощи, подготовлено примерное положение о порядке проведения независимой психиатрической экспертизы, а также положение о службе защиты пациентов, находящихся на лечении в психиатрических стационарах; исследовав деятельность уполномоченных по правам человека в Российской Федерации и субъектах Российской Федерации, органов государственной власти, международных неправительственных, общественных и иных некоммерческих организаций по обеспечению и защите прав граждан при оказании психиатрической помощи, проанализировав конституционно-судебный механизм зашиты прав граждан в указанной сфере, внесены рекомендации и предложения по совершенствованию действующего законодательства, обеспечивающего соблюдение и защиту прав граждан при оказании психиатрической помощи.
На защиту выносятся следующие положения, обладающие научной значимостью и новизной:
1. Право на психиатрическую помощь представляет собой обеспеченное юридическими нормами внутригосударственного и международного характера единство возможностей физического лица своими действиями приобретать, сохранять и укреплять свое психическое и физическое здоровье; требовать от государства и любого третьего лица исполнения обязанностей по обеспечению и защите здоровья; прибегнуть к законным мерам защиты нарушенного права на психическое здоровье.
Под содержанием права на психиатрическую помощь понимается единство следующих возможностей:
а) вида и меры возможного поведения гражданина - обладателя
субъективного права на психиатрическую помощь;
б) возможности требовать от управомоченного лица соответствующе
го медицинского лечения и обслуживания, лекарственной и иной помо
щи, других льгот и благ;
в) возможности прибегнуть к мерам защиты субъективного права.
В структуру правового статуса гражданина в сфере обеспечения и защиты права на психиатрическую помощь предлагается включить следующие элементы: принципы правового положения гражданина в данной сфере отношений; его права, свободы и обязанности; гарантии реализации прав и свобод гражданина.
В становлении современного российского законодательства в области регулирования прав лиц, страдающих психическими расстройствами, выделено шесть этапов. Первый этап (IX в. - 1550 г.) начинается со времени первых упоминаний в литературных источниках о душевнобольных людях на Руси и до принятия первого правового акта касающегося прав психически больных граждан. Второй этап (1551 г. - 1774 г.) ознаменован принятием первого нормативного акта, касающегося отношения государства к психически больным людям. Третий этап (1775 г. - 1863 г.) начинается со времени основания Приказа Общественного Призрения до формирования земского и городского самоуправления. Четвертый этап (1864 г. -по 1917 г.) со времени формировании органов земства до прихода к власти большевистского режима в результате октябрьской революции. Пятый этап (1918 г. - 1991 г.) затрагивает весь период советской истории развития статуса психбольных и оказания психиатрической помощи. Шестой этап (с 1992 г. - по настоящее время) начинается со времени принятия нынешнего закона о психиатрической помощи.
Все права граждан в сфере оказания психиатрической помощи можно представить в виде многоуровневой системы:
конституционные права человека и гражданина;
права, связанные с охраной здоровья и получением медицинской помощи (права пациента и др.);
права граждан, страдающих психическими заболеваниями.
Права граждан страдающих психическими заболеваниями, возможно, расширить (классифицировать) на подвиды: а) права лиц, страдающих психическими расстройствами; б) права пациентов, находящихся в психиатрических стационарах; в) права лиц, получающих консультативно-лечебную помощь либо состоящих на диспансерном учёте в психиатрическом учреждении; г) права лиц, проживающих в психоневрологических учреждениях для социального обеспечения или специального обучения.
4. Права граждан, получающих психиатрическую помощь, могут быть
ограничены только федеральными законами, в большей степени это свя
зано с защитой здоровья, прав и законных интересов других лиц. Практика
ограничения прав свидетельствует о трёх его способах: а) лишение деес
пособности; б) ограничение к выполнению отдельных видов профессио
нальной деятельности (занятию определенной должности) и деятельности,
связанной с источником повышенной опасности; в) указание на нахожде
ние гражданина на учете в органах (учреждениях) здравоохранения, пре
пятствующее гражданину в реализации его некоторых личных прав, к при
меру, приобрести гражданское оружие.
Ныне действующая система охраны психического здоровья граждан Российской Федерации нуждается в дальнейшем развитии и совершенствовании с учетом практических рекомендаций ООН и опыта международных и национальных государственных, общественных и гуманитарных организаций, работающих в области защиты прав человека. Законодательство, направленное на защиту прав лиц с психическими расстройствами, не должно ограничиваться только вопросами охраны психического здоровья граждан. Необходимо также решать вопросы, которые напрямую не связаны со здоровьем, но имеют существенное значение, в частности, к ним относятся вопросы обеспечения занятости, получения образования и предоставление жилых помещений для проживания граждан, страдающих психическими заболеваниями.
Необходимо реформировать гражданско-правовой институт о признании гражданина недееспособным, путем расширения перечня лиц, наделенных правом подачи заявления в суд о признании гражданина дееспособным, включив в него прокурора и общественные организации, которые в соответствии со своими уставными задачами занимаются защитой прав и свобод граждан. Целесообразно привести институт опеки в соответствие с международными стандартами прав человека, расширить институт ограниченной дееспособности гражданина, путём внесения соответствующих изменений в Гражданский кодекс РФ.
В целях усиления юридических гарантий в обеспечении и защите прав граждан при оказании психиатрической помощи необходимо внести изменения в статью 3 Закона РФ «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании», изложив пункт первый указанной статьи в следующей редакции:
«Настоящий Закон распространяется на граждан Российской Федерации при оказании им психиатрической помощи, применяется в отношении всех учреждений и лиц, оказывающих психиатрическую помощь на территории Российской Федерации, а также исполняется органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами различных предприятий и организаций, взаимодействующих с гражданами, страдающими психическими расстройствами».
8. Предлагается ввести в Закон РФ «О психиатрической помощи и га
рантиях прав граждан при ее оказании» институт независимой психиатри
ческой экспертизы (независимого психиатрического заключения), в виде
самостоятельной статьи, в основе которого должны содержаться положе
ния о независимой медицинской экспертизе, закрепленные в Основах за
конодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан:
«Статья 14.1. Независимая психиатрическая экспертиза.
В случае несогласия гражданина с выводами государственной психиатрической экспертизы и в других предусмотренных законодательством случаях по требованию гражданина проводится независимая психиатрическая экспертиза.
Независимая психиатрическая экспертиза осуществляется специалистами соответствующего профиля и квалификации. Граждане самостоятельно выбирают экспертные учреждения и экспертов.
Порядок и условия проведения независимой психиатрической экспертизы определяются Правительством Российской Федерации».
В рамках диссертационного исследования разработан проект Положения о независимой психиатрической экспертизе (приложение № 1).
9. Законодательное установление, предусматривающее создание Служ
бы защиты прав пациентов, находящихся в психиатрических стационарах
(ст. 38 Закона о психиатрической помощи), пока не реализовано. С учетом
изученного опыта зарубежных стран необходимо принять федеральный
подзаконный нормативный правовой акт - «Положение о Службе защиты
прав пациентов, находящихся в психиатрических стационарах», проект ко
торого предложен в диссертации (приложение № 2).
10. Для обеспечения и защиты прав граждан, в том числе страдающих
психическими расстройствами, целесообразно дополнить статью 27 Феде
рального Конституционного закона «Об Уполномоченном по правам че
ловека в Российской Федерации» частью 2 следующего содержания:
«Уполномоченный обязан направить государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, в решениях или действиях (бездействии) которых он усматривает систематическое нарушение прав и свобод граждан, свое предостережение, содержащее обязательное для рассмотрения предписание о необходимости восстановления указанных прав и свобод, а также о недопустимости совершения противоправных действий, создающих условия для совершения преступления.».
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Диссертационное исследование позволяет существенно расширить знания о проблемах нормативно-правового регулирования конституционно-правовой сферы обеспечения и защиты прав граждан при оказании психиатрической помощи. Теоретические положения, содержащиеся в диссертационной работе, могут представлять определенный научный интерес при дальнейшей разработке понятийного аппарата науки конституционного права, и, прежде всего, при проведении научных исследований по проблемам обеспечения и защиты прав человека.
Автором обоснованы предложения по дальнейшему совершенствованию российского законодательства, регулирующего сферу обеспечения и защиты прав граждан при оказании психиатрической помощи. Практическая значимость исследования определяется направленностью научной работы на решение актуальных проблем, связанных с обеспечением и защитой прав граждан при оказании психиатрической помощи. Основные выводы и предложения, сформулированные в диссертации, могут быть использованы в законотворческой деятельности, при преподавании дисциплины «Конституционное право Российской Федерации», а также ряда специальных курсов.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России и рекомендована к защите. В ходе проводимого исследования автором было опубликовано десять научных статей. Сформулированные в них выводы используются при проведении занятий по отдельным темам дисциплины «Конституционное право Российской Федерации» в Новороссийском филиале ФГОУ ВПО Краснодарский университет МВД России, на юридическом факультете ФГОУ ВПО «Морская государственная академия имени адмирала Ф.Ф. Ушакова». Наиболее важные теоретические положения и выводы диссертационного исследования докладывались на IV Международной научно-практической конференции «Современное российское право: проблемы, пути совершенствования», VI Международной научно-практической конференции «Вопросы теории и практики российской правовой науки», проведенных на базе Приволжского Дома знаний (г. Пенза, 2010 г.), на трех региональных научно-практических конференциях «Актуальные проблемы права и правоприменительной деятельности на Северном Кавказе», проводимых в Новороссийском филиале Краснодарского университета МВД России (2008-2010 гг.), на Всероссийской научно-практической конференции с международным участием «Правовое пространство России: проблемы теории, истории, практики», проведенной в Славянском-на-Кубани государственной педагогическом институте Министерства образования и науки Российской Федерации (2010 г.).
Структура диссертационной работы обусловлена целью, задачами и логикой научного исследования и состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и нормативных актов, приложений.
