Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Референдум как форма непосредственного осуществления публичной власти 15
1. Непосредственная демократия и ее роль в реализации принципа народного суверенитета 15
2. Основные характеристики референдума: понятие, классификация, соотношение со смежными институтами прямой демократии 33
3. Эволюция референдума 54
Глава 2. Институт референдума в современной России .. 75
1. Конституционно-правовые основы закрепления референдума в Российской Федерации 75
2. Основные гарантии права граждан на участие в референдуме и ответственность за нарушение данного права 115
3. Общегосударственные, региональные и местные референдумы: обзор практики 130
4. Проблемы и перспективы в использовании референдума 148
3аключение 171
Библиография 177
- Непосредственная демократия и ее роль в реализации принципа народного суверенитета
- Основные характеристики референдума: понятие, классификация, соотношение со смежными институтами прямой демократии
- Конституционно-правовые основы закрепления референдума в Российской Федерации
- Основные гарантии права граждан на участие в референдуме и ответственность за нарушение данного права
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В настоящее время значение непосредственной демократии переосмысливается. Решающую роль в этом сыграло всенародное принятие Конституции РФ 12 декабря 1993 года, в соответствии со ст.1 которой Россия провозглашается демократическим, правовым федеративным и республиканским государством. Определение Российской Федерации в качестве демократического государства раскрывается прежде всего в положениях о том, что единственным источником власти в России является народ и, что эту власть народ осуществляет как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Статья 3 Конституции закрепляет один из самых главных устоев конституционного строя - принцип народовластия, именно в этой статье референдум, наряду с выборами, признается высшим непосредственным выражением власти народа.
Усовершенствование механизма проведения референдума путем обновления законодательства, абсорбирования «порочных» норм, замены их качественными «кирпичиками» в правовой системе Российской Федерации стоит в числе важных задач российской государственности. Это находит подтверждение в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ 2000 года, где указывается, что для России настало время «открытых и честных взаимоотношений государства с гражданским обществом», что корни многих прежних неудач - «в неразвитости гражданского общества и в неумении власти говорить с ним и сотрудничать». Граждане должны активно непосредственно участвовать в решении государственных дел,
так как «очень многое зависит и от самих российских граждан. Развитие страны во многом определяется степенью их ответственности», политической зрелости, а это приходит вместе с опытом участия в референдумах и выборах различных уровней.
Институт референдума, достаточно «молодой» для отечественной конституционно-правовой науки, активно развивается, так как за последнее десятилетие референдумы стали частью окружающей действительности. Практика проведения референдумов различных уровней с каждым годом становится шире, постепенно накапливается значительный опыт нормативного регулирования вопросов организации и проведения референдумов. Однако необходимость исследования данного вопроса настоятельно диктуется современным противоречивым характером демократического развития России. Механизм регулирования правовых отношений в сфере референдума должен точнее отвечать потребностям практики. Совершенствование правовой регламентации референдума в Российской Федерации необходимо для установления прочной и недеформиро-ванной двусторонней связи «народ - власть». Такое улучшение находится в объективной зависимости от глубины разработанности теоретической базы. Системный подход при анализе достигнутых результатов и направленный поиск дальнейших перспектив развития референдума как одной из форм высшего непосредственного выражения власти многонационального народа Российской Федерации позволит создать оптимальную схему использования референдума в России. С учетом определенных условий такая юридическая процедура как референдум может стать одним из самых эффективных средств
Российская газета, 11 июля 2000 года. № 133. С. 3
социального регулирования.
Содержанием научных изысканий в этой области является осмысление и научное выражение оснований, возможностей и пределов при использовании референдума, что может способствовать совершенствованию конституционно-правового регулирования в данной сфере. Именно с помощью института референдума можно своевременно предупредить, а при наличии отточенных правовых средств минимизировать имеющуюся деформацию связи государства с гражданами, совершенствовать формирование демократических институтов власти, повышать правовую культуру и правосознание граждан, закреплять устойчивые навыки их политического поведения.
Все это вызывает необходимость более углубленного изучения референдума как явления социальной действительности и как конституционно-правового института (а, по мнению некоторых авторов,1 целой подотрасли) конституционного права. От степени правовой урегулированности данного вопроса во многом зависит легитимность решений, принятых в результате всенародных голосований.
Государство сегодня коренным образом приступило к решению названной весьма актуальной проблемы, чтобы в будущем перспектива проведения подлинно демократических референдумов стала реальностью. Поэтому сейчас возникла необходимость изучить складывающуюся практику организации и проведения референдумов различных уровней, разработать научно обоснованные рекомендации по совершенствованию как правового регулирования вопроса, так и практического применения процедуры народного голосования по принятию
Яшин А.А. Конституционно-правовые основы участия молодежи в голосовании: выборах и референдумах. Диссертация на соискание ученой степени канд. юрид. наук. М., 1997.
решений, касающихся важных вопросов жизни общества и государства.
Этими обстоятельствами обусловлен выбор проблемы в качестве темы диссертационного исследования.
Состояние научной разработанности проблемы. Комплексный характер исследуемой проблемы предполагает обращение не только к работам юристов-государствоведов, но и к трудам историков, политологов, философов И социологов.
Среди исследований, затрагивающих определенные аспекты рассматриваемой темы, необходимо выделить работы Л.И. Во-ловой, Л.А. Григоряна, Ю.А. Дмитриева, Т.Д. Зражевской, В.В. Игнатенко, И.П. Ильинского, В.Т. Кабышева, А.И. Ков-лера, В.В. Комаровой, В.Ф. Котока, В.О. Лучина, В.В. Макла-кова, М.Н. Марченко, Н.П. Пищулина, СВ. Полениной, Р.А. Сафарова, И.А. Старостиной, Ю.А. Тихомирова, И.П. Трайнина, Н.П. Фарберова, М.Ф. Чудакова. Весомый вклад в исследование референдума и непосредственной демократии в целом внесли зарубежные авторы Ф. Амон, Д. Батлер, Н. Боб-био, М. Дебре, Д. Маглеби, О. Ренни.
Особую группу составляют труды русских и зарубежных го-сударствоведов и историков прошлого, исследовавших политико-правовую природу прямой и представительной демократии. Среди них следует особо выделить работы А.А. Градов-ского, Б.А. Кистяковского, В.О. Ключевского, М.М. Ковалевского, Н.М. Коркунова, Н.И. Костомарова, С.А. Котляревского, A.M. Ладыженского, П.И. Новгородцева, К.М. Тахтарева, Б.Н. Чичерина, А.В. Дайси, А. Дюнана, Р. Карэ де Мальбера, Т. Курти, Ф. Эдэмса и У. Кеннингэма.
Объект исследования - конституционно-правовые отношения, возникающие в связи и по поводу референдума как
формы непосредственной демократии.
Предмет диссертационного исследования - законодательство и практический опыт в области референдума. Также предмет исследования составили роль и место такого явления правовой действительности, каким является референдум, в поступательном развитии российского общества и государства; условия, способствующие эффективному применению референдума в Российской Федерации. В работе анализируется референдум, как форма непосредственного народовластия, неотъемлемый институт демократии, с одной стороны, и как инструмент правотворчества, с другой.
Проблема конституционно-правового регулирования референдумов в Российской Федерации относится к числу недостаточно изученных, практически отсутствуют исследования по данной теме применительно к современной российской действительности. Потребности в познании референдума как явления правовой действительности в России и как конституционно-правового института не удовлетворяются из-за нехватки работ, в которых рассматривается данный вопрос. Непосредственно референдуму посвящены работы В.Ф. Котока «Референдум в системе социалистической демократии»,1 а также Ю.А. Дмитриева и В.В. Комаровой «Референдум в системе народовластия»,2 первая из работ была написана, когда практика проведения референдумов в России отсутствовала, вторая -когда опыт проведения референдумов появился, но законодательство находилось на стадии формирования. На данный момент изменилось законодательное оформление референдумов различных уровней в Российской Федерации и значительно
1 Коток В.Ф. Референдум в системе социалистической демократии. М., 1964.
2 Дмитриев Ю.А., Комарова В.В. Референдум в системе народовластия. М., 1995.
расширилась практика организации и проведения референдумов, а также судебная практика как Конституционного Суда РФ, так и судов общей юрисдикции. Тем самым, необходимость в исследовании данного вопроса не отпала.
Цели и задачи исследования. Цель научных изысканий состоит в комплексном рассмотрении проблемы становления, развития и перспектив референдума в России, в теоретической разработке темы прямого участия народа в управлении делами государства (государственного или муниципального образования) на основе анализа федерального законодательства и актов о референдуме субъектов РФ, действующих на протяжении последнего десятилетия.
Целью диссертационного исследования также является отображение роли конституционно-правовой основы, определение соответствия действующего законодательства существующим потребностям в регулировании референдумов всех уровней.
В соответствии с поставленной целью задачами исследования являются:
всестороннее исследование историко-правовых аспектов возникновения и развития референдума как формы участия народа в осуществлении власти;
определение политико-правовой природы референдума, формулирование четких критериев отграничения референдума от иных форм прямой демократии;
проведение системного анализа нормативного регулирования по вопросам референдума на общефедеральном и региональном уровнях;
оценка эффективности законодательства по вопросу о референдуме в субъектах РФ;
анализ вопросов обеспечения государством основ-
ных гарантий реализации конституционного права граждан на участие в референдумах всех уровней;
выявление пробелов в нормативно-правовом регулировании референдума;
рассмотрение основных путей совершенствования законодательства о референдуме.
Методологическая основа исследования. В работе применялись как общенаучные методы познания (диалектико-мате-риалистический; социологический; системного, функционального и структурного анализа; логического моделирования), так и специальные (сравнительного правоведения; нормативно-логический; историко-юридический).
Теоретическая и эмпирическая основа исследования. Для разработки темы использовались теоретические исследования по проблемам права на участие в референдуме, в целом на участие в управлении делами государства. Временной диапазон изученных работ достаточно широк: дореволюционные издания, работы советского периода России, современные исследования. Выводы ученых-юристов, имели важное теоретическое значение для раскрытия различных аспектов исследуемого вопроса.
Эмпирическую базу диссертационной работы составили действующее законодательство Российской Федерации и субъектов РФ, результаты социологических исследований, опубликованные в научных изданиях и полученные автором самостоятельно. Результаты изучения представлены, в том числе, в виде таблицы, имеющейся непосредственно в тексте работы.
Научная новизна диссертационной работы определяется комплексным подходом к институту референдума в современ-
ной России. Отдельные стороны исследуемой темы получили раскрытие в работах, посвященных, главным образом, состоянию избирательной системы в Российской Федерации, избирательной реформе и работе избирательных комиссий.
Новизна работы заключается в исследовании референдума с применением системного метода изучения его возникновения, развития и совершенствования в конкретных исторических условиях, в выявлении позитивного потенциала, присущего референдуму, что дает возможность сделать вывод о целесообразности дальнейшего использования данной формы непосредственной демократии в Российской Федерации.
Новизна исследования проявляется в подходе к рассмотрению референдума с учетом степени разработанности темы. В этом контексте диссертация выступает в качестве одного из первых специальных комплексных исследований.
Исследована эволюция применения референдума, проведен анализ проблем, возникающих в процессе его использования, сделан вывод о том, что дальнейшее расширение применения референдума объективно необходимо на местном уровне; на уровне федерации к его возможностям следует подходить более критически, тем не менее оставляя за народом право на вынесение решения по важнейшим вопросам.
Впервые предметом углубленного анализа стали достоинства и недостатки референдума. Это позволяет полнее выявить социальную ценность данного явления и юридическое значение закрепления референдума в Конституции РФ как высшего непосредственного выражения власти народа. Новизна работы - и в анализе соотношения (баланса) преимуществ и негативных сторон в использовании референдума, что позволило выявить механизмы, влияющие на качественные ха-
рактеристики решения референдума, уточняющие сферу приложения сил законодателя.
По новому осмыслен ряд теоретических положений, обоснован конструктивный подход к практическому применению референдума, дана общая характеристика референдума как явления российской действительности.
В работе анализируются особенности организации и проведения референдумов в ряде субъектов Российской Федерации, внесены практические рекомендации и предложения по совершенствованию действующего законодательства.
Содержащиеся в диссертационном исследовании положения направлены на углубление, обобщение и обогащение теоретических и конституционно-правовых основ референдума.
На защиту выносятся следующие положения и выводы:
1 . Референдум занимает особую нишу в спектре средств правового регулирования. Равноценная замена референдума иными формами прямой и представительной демократии невозможна.
Опыт использования референдума в Российской Федерации подтверждает его способность быть действенным правовым инструментом реализации конституционного права граждан на участие в управлении делами государства.
Интегративный характер процесса правотворчества путем референдума проявляется как в юридическом, так и социальном аспектах. При наличии общества, не находящегося в состоянии острого кризиса, и с учетом факторов, сглаживающих недостатки, присущие референдуму как и любому другому явлению, всенародные голосования будут способствовать совершенствованию государства, правовой системы и развитию гражданского общества.
Усовершенствованная модель референдума способна помочь налаживанию связи «власть - граждане» и, одновременно, повысить уровень политической культуры народа, необходимый для построения цивилизованного общества и подлинно демократического государства.
Наличие коллизий между законодательством РФ и регионов по вопросу о референдуме - свидетельство заинтересованности субъектов РФ во введении референдума в практику. Устранение несовпадений необходимо, но скрупулезная запрограммированность регионального регулирования референдума со стороны федеральных законов - пресс, под которым не может развиться полноценное законодательство регионов.
Обоснована необходимость совершенствования форм и методов работы по формированию законодательной базы о местном референдуме в субъектах РФ. Референдум как форма непосредственного участия населения в осуществлении власти на местном уровне - перспективная сторона в использовании референдума.
Предложения по более активному приспособлению для России наработок, имеющихся в практике зарубежных стран, опыт которых показывает наиболее значимые моменты в вопросах законодательного оформления порядка проведения кампаний по организации референдумов различных уровней.
В исследовании сделаны обобщения и выводы, имеющие, на взгляд автора, научное и практическое значение, усилена аргументация выдвинутых в специальной литературе положений и предложений.
Теоретическая значимость исследования. Сформулированные в диссертации выводы и предложения развивают и дополняют соответствующие положения конституционного права
России и зарубежных стран, а также муниципального права и могут быть применены при подготовке курсов по данным дисциплинам и спецкурсов по проблемам непосредственной демократии.
Практическое значение исследования. Результаты исследования могут быть использованы для совершенствования законодательства о референдуме; в научно-исследовательской работе при анализе проблем законодательства о референдуме и практики его применения; при профессиональной подготовке работников избирательных комиссий, аппарата законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, при подготовке кадров в системе органов местного самоуправления.
Выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертации, могут служить основой для дальнейших исследований в области теории и практики референдума, в том числе для обоснования необходимости применения референдума в современной России и расширения его использования на местном уровне.
Практические предложения, сформулированные в диссертационном исследовании, могут быть использованы в процессе законодательной деятельности как на федеральном, так и на региональном уровнях.
Апробация результатов исследования. В 2000 году автор исследования участвовала в подготовке проекта закона об областном референдуме в Нижегородской области.
Материалы диссертации прошли апробацию в процессе преподавания спецкурса «Непосредственная демократия», читаемого автором, а также при ведении семинаров по конституционному праву Российской Федерации на юридическом факультете Нижегородского государственного университета
имени Н.И. Лобачевского.
Ряд положений, содержащихся в работе, был изложен в выступлениях автора на ежегодных региональных научно-практических конференциях молодых ученых-юристов «Российское право в период социальных реформ» (Нижний Новгород, 18-19 ноября 1997 года, 20 - 21 ноября 1998 года, 19 ноября 1999 года), на «круглом столе», проведенном юридическим факультетом ННГУ в связи с пятидесятилетием Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года (Нижний Новгород, ноябрь 1998 года), на четвертой нижегородской сессии молодых ученых (Дзержинск, 3-6 октября 1999 года).
Основные положения и выводы диссертационного исследования прошли апробацию в опубликованных статьях автора: «Развитие местного самоуправления» (в сборнике «Проблемы государственного и муниципального управления в современной России. - Н. Новгород, 1995.); «Институт референдума в современной России» (в сборнике «Российское право в период социальных реформ». - Н. Новгород, 1998.); «Непосредственная демократия и ее роль в развитии общества» (в Вестнике ННГУ. Серия «Право», 1998.); «Уровень юридической техники в законодательстве субъектов РФ по вопросам о референдуме и народной инициативе» (в сборнике «Четвертая нижегородская сессия молодых ученых. Математические и гуманитарные науки». Ч. 1. - Нижний Новгород, 2000).
Структура диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, семи параграфов, заключения и библиографии.
Непосредственная демократия и ее роль в реализации принципа народного суверенитета
В наше время термин «демократия» имеет множество различных трактовок. Более того, нельзя с полной уверенностью сказать, что какое-то одно из определений демократии характеризует ее сущность вернее, чем все остальные. Можно соглашаться или спорить с разными взглядами на это явление (особенно если одно понятие - «демократия» накладывается на другое - «государство»), но вопрос об истинном содержании соединения двух сложных и разноплановых понятий остается разрешенным не до конца. Тем более интересно, что за этим соединением открывается - существующая или эфемерная реальность.
Чем же хороша демократия? Попытаемся найти ответ у классиков. Например, в Энциклопедии французских философов-просветителей XVIII века Дидро и Д Аламбера. Вот как они определяют демократию: «Демократия - это одна из простых форм правления, при которой народ как целое обладает верховной властью. Любая республика, где верховная власть находится в руках народа, - демократия; если же она только у части народа, то это аристократия».1 По мнению авторов Энциклопедии, «счастливыми прерогативами» демократии являются воспитание великих людей и «воспитание умов» всех представителей нации в целом, так как при народном правлении все участвуют в управлении государством в соответствии со своими качествами и достоинствами, все прилагают свои силы и способствуют общему благу, потому что любые изменения полезны или вредны для всех членов общества. В то же время при демократии каждый гражданин не обладает ни всей суверенной властью, ни даже ее частью. Эта власть сосредоточена в общем собрании народа, созываемом согласно законам. Такое понимание демократии несколько устарело, так как «неразбавленная» (только прямая) демократия невозможна в современном мире.
Демократия - это своего рода абстракция, которая является идеальной моделью для реальных государств. Полной демократии не существует ни в одной из современных стран. И в то же время - это постоянно развивающаяся социально-политическая субстанция. Ценность ее состоит в том, что она выступает своеобразным ориентиром в политическом развитии общества.
Большинство государств сегодня считают себя демократическими или двигающимися в направлении построения демократии. Это всеобщее признание демократии влечет многообразие возможных вариантов демократизации общества и государства, разобщенность в применении демократических концепций из-за больших различий, существующих между политическими системами. Отличия в практике построения демократий ведут к теоретическим спорам о концептуальной согласованности, а также к разрыву между абстрактными выкладками правоведов и политологов и реальной дей ствительностью.
Так как демократия с греческого буквально переводится как народовластие, то, в полном смысле слова означает самоуправление народа с отрицанием аппарата принуждения и, как следствие, наличия государства. На самом деле демократия на протяжении всего пути развития человеческого общества нигде не существовала без государства (если не брать в расчет так называемую «родовую демократию» первобытного общества). То есть на практике это явление присутствует в том обществе, где достигнут оптимальный баланс различных форм народовластия и осуществляется «правление не одного какого-либо класса, а всех классов вместе, всей массы народа в совокупности».1
Реальная демократия включает несколько обязательных моментов. Во-первых, формирование и осуществление государственной власти в соответствии с волей большинства народа. Во-вторых, формирование государственной власти с соблюдением демократических процедур (путем свободных выборов органов народного представительства). В-третьих, возможность непосредственного участия народа в осуществлении государственной власти - в случае проведения референдума. В-четвертых, равноправие граждан при участии в формировании политической воли, определение этой воли большинством голосов.
Демократический принцип большинства претворяется в жизнь посредством прямой и представительной демократии. Эти формы демократии взаимно дополняют друг друга. Основным критерием деления демократии ни прямую и представительную является способ волеизъявления народа: непосредственно или через представительные органы, специально предназначенные для осуществления властного управления. Почему интерес вызывает в первую очередь непосредственная демократия? Необходимость осуществления в современном государстве демократии представительной ни у кого не вызывает сомнений, а вот по поводу непосредственного допуска народа к власти споры продолжаются. Представительная демократия, безусловно, является ведущей в этом тандеме. Прямая демократия выступает в качестве спутника, полезного дополнения.
Работы современных государствоведов, философов, политологов подтверждают, что государство может притязать на добровольное соблюдение гражданами его установлений, лишь признавая за ними право на участие (в том числе непосредственное) в решении государственных дел. Потребовался длительный путь осмысления данной проблемы выдающимися мыслителями прежних времен, прежде чем идея участия народа в управлении государством получила закрепление в конституционном законодательстве.
Основные характеристики референдума: понятие, классификация, соотношение со смежными институтами прямой демократии
Референдум является одной из форм непосредственной демократии, под которой понимается прямое волеизъявление на- рода при участии в управлении государственными и общественными делами. В России существуют и законодательно закреплены следующие формы прямой демократии: - референдум; - свободные выборы; отзыв депутатов и выборных должностных лиц; - собрание (сход) граждан; - всенародное обсуждение; народная правотворческая инициатива; петиции.
Мировой практике известны, кроме того, плебисцит, народная законодательная инициатива (более «сильная» форма известной в России на местном уровне правотворческой инициативы) и народное вето, если не считать последнее специфическим подвидом референдума.
Определение референдума дано в статье 1 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации», где указывается, что это «всенародное голосование граждан РФ по законопроектам, действующим законам и другим вопросам государственного значения».1 Референдум, равно как и свободные выборы является высшим непосредственным выражением власти народа.
Законодательная дефиниция референдума - необходимое условие точного и ясного понимания данного явления. Название этой формы прямой демократии имеет латинские корни: латинское re fero буквально означает «сообщаю, докладываю», соответственно, referendum - «то, что должно быть сообщено». В.Ф. Коток, посвятивший анализу референдума несколько работ, считал, что «референдум, опрос и плебисцит обычно представляют собой утверждение того или иного государственного решения путем народного голосования, придавая ему окончательный и обязательный характер».1 В.П. Серебренников указывал, что референдум - это «форма и средство реализации суверенитета народа, демократический способ выявления и выражения его воли, точнее - воли избирателей».2 Авторы учебника «Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации», изданного в 1999 году приводят следующее определение: «Референдум - голосование граждан, имеющих активное избирательное право, по вопросам, которые в установленном законом порядке вынесены на референдум в целях получения от участников референдума четко выраженного однозначного ответа типа «да» или «нет», «за» или «против». Определение, кстати, не самое удачное, хотя и акцентирует внимание на некоторых характеристиках изучаемого явления. Анализ понятия референдума довольно обстоятельно проведен в диссертационном исследовании по этому вопросу ВВ. Комаровой, а также в совместной монографии Ю.А. Дмитриева и В.В. Комаровой «Референдум в системе народовластия», изданной в 1995 году. В монографии, в частности, рассмотрены определения референдума, данные разными исследователями, изложены критерии полноты дефиниций, их недостатки. Итоговое определение формулируется авторами следующим образом: «Референдум - это форма непосредственной демократии, содержанием которой является волеизъявление установленного законом числа граждан по любому общественно значимому вопросу, кроме тех, которые не могут по закону быть вынесены на референдум, имеющее высшую юридическую силу и обязательное для исполнения органами, организациями и гражданами, в отношении которых решение референдума имеет императивный характер».1 Здесь, пожалуй, имеется изъян - объемность, зато охватывается большинство признаков, присущих референдуму как самостоятельной форме прямой демократии.2
Традиционное назначение референдума - утверждать или отклонять предложенные на голосование акты, что соответствующим образом закреплено в конституциях многих государств. В XX веке, что неоднократно подчеркивалось в научной литературе, референдум стал играть и роль арбитра в конфликте между конституционными органами государства. В данном случае он используется как противовес представительной демократии, как средство обойти парламент и принять государственное решение вопреки представительному органу. Примером того служит российский референдум 25 апреля 1993 года по вопросам о доверии Президенту РФ и экономической политике правительства, о досрочных выборах Президента РФ и депутатов.
Понятие референдума раскрывается более детально при изучении видов, на которые классифицируются референдумы По предмету различают следующие виды референдумов: конституционные, законодательные (обыкновенные), международно-правовые и административно-правовые. Конституционным признается референдум, на котором рассматриваются вопросы, связанные с принятием Основного закона или внесением поправок в действующую Конституцию. Это - референдум учредительного характера. Для принятия обычного закона, затрагивающего интересы населения (или поправок к нему) организуется законодательный референдум. В Российской Федерации применялись только два первых вида из четырех перечисленных, швейцарская практика использования референдумов насчитывает все четыре вида референдумов. Так, с 1912 года Конституция Швейцарского союза (ст.89) предусматривает, что заключение международных договоров на неопределенный срок или срок свыше 15 лет требует народного голосования.
Выделяются еще два вида референдума по предмету (или по содержанию).1 Это административно-территориальные и финансовые референдумы. При изменении границ административно-территориальных единиц предусмотрен референдум во Франции на уровне коммун. Аналогичное положение закреплено в уставах некоторых субъектов Российской Федерации (в том числе Нижегородской области). Референдумы по финансовым вопросам проводятся в Швейцарии при выделении кредитов свыше определенной суммы.
Конституционно-правовые основы закрепления референдума в Российской Федерации
Законодательство о референдуме федерального уровня представляет совокупность нормативных правовых актов, устанавливающих право граждан на участие в референдуме и регулирующих порядок его осуществления. Реализация конституционного права граждан на участие в референдуме, кроме норм Конституции Российской Федерации, обеспечивается Федеральным конституционным законом от 10 октября 1995 года «О референдуме Российской Федерации», Федеральным законом от 19 сентября 1997 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» с изменениями и дополнениями, внесенными в него Федеральным законом от 30 марта 1999 года. К правовому оформлению всенародного голосования относится также Федеральный закон от 6 декабря 1999 года «Об административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах», федеральные законы, затрагивающие порядок обжалования в суд и ответственность за нарушение права граждан на участие в референдуме (Уголовный кодекс РФ, Кодекс об административных правонарушениях РСФСР).
В систему конституционного законодательства о референдуме не входят подзаконные нормативные акты: указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты глав органов исполнительной власти субъектов РФ.1 Тем самым достигается необходимая стабильность в регулировании референдумов и обеспечивается легитимность решений, принимаемых на них.
Анализируя действующий Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации»2 (далее - Закон референдуме), целесообразно рассмотреть его в контексте с аналогичным законом РСФСР,3 так как практика применения нового Закона о референдуме в полном объеме пока отсутствует, а прежний Закон о референдуме использовался при проведении всенародных голосований в 1991 - 1993 годах.
Закон о референдуме вступил в силу в октябре 1995 года. В процессе его принятия Государственной Думой не раз возникали трения по тем или иным вопросам. Проект Закона о референдуме был внесен в Государственную Думу Президентом РФ в ноябре 1994 года, варианты текста с различными поправками предварительно обсуждались на заседаниях совместной комиссии по подготовке федерального избирательного законодательства, созданной председателями Центральной избирательной комиссии и палат Федерального Собрания. Одновременно на рассмотрение были вынесены альтернативные проекты депутатов от фракции «Яблоко»: проект Федерального конституционного закона «О порядке назначения федерального референдума РФ» и проект Избирательного кодекса РФ. Альтернативный проект Закона о референдуме был предельно краток, включал всего 9 статей. Это объяснялось тем, что в проекте упоминалось лишь о предмете референдума, обстоятельствах, исключающих его проведение, инициаторах референдума и о его назначении. Вопросы процессуального характера, по мысли создателей проекта, должны регулироваться Избирательным кодексом. Идея не получила поддержки депутатов Государственной Думы, был принят проект, представленный Президентом России, в который внесли корректирующие изменения.
В первой главе действующего Закона о референдуме содержатся общие положения: официальное определение референдума, основные принципы участия граждан в голосовании. Референдум проводится на основе всеобщего, равного и прямого (непосредственного) волеизъявления при тайном голосовании. Участие в нем является свободным, каждый голосует лично. Что касается права на участие в референдуме (ст. 2 Закона о референдуме), то им обладают граждане Российской Федерации, достигшие 18 лет; в том числе, проживающие или временно находящиеся в период проведения референдума за рубежом. Не имеют этого права только те, кто признан судом недееспособным или находится в местах лишения свободы по приговору суда. В прежнем российском законе о референдуме 1990 года (далее - Закон РСФСР) не упоминалось о гражданах России, которые проживают за ее пределами, что не соответствовало правилам, принятым в большинстве демократических государств. Закон о референдуме устранил это ограничение. В союзном законе о референдуме 1990 года была еще одна категория граждан, отстраненных от голосования: правом участвовать в референдуме не обладали лица, содержащиеся под стражей, то есть лица, находящиеся под следствием, чья виновность не была установлена, и кого, возможно, потом оправдали.
Вопрос о предмете референдума предполагает обстоятельное рассмотрение. В соответствии со ст. 3 действующего Закона о референдуме на голосование обязательно выносится вопрос о новой Конституции, но только, если Конституционное Собрание принимает решение о вынесении на всенародное голосование ее проекта. Это условие заложено в тексте Конституции РФ. В свое время, для принятия Основного Закона предлагалось несколько вариантов. Во-первых, принятие Конституции парламентом. Во-вторых, общероссийский конституционный референдум. Третьим, назывался смешанный способ: сначала основы конституционного строя одобряются парламентом, потом выносятся на референдум, и затем Конституция окончательно принимается парламентом. Этот вариант дважды предлагался Съездом народных депутатов (первым - в июне 1990 г., седьмым - в декабре 1992 г.). В тот период времени рассматривался также способ ратификации Конституции на местных референдумах в срок от 1 до 5 лет. Такое предложение не получило поддержки, ведь каждый регион мог бы в ультимативной форме потребовать внесения в Основной Закон поправок, идущих вразрез с федеральными интересами. И, наконец, четвертый способ - Конституционное Собрание, которое специально предназначено провести пересмотр Конституции.1
Основные гарантии права граждан на участие в референдуме и ответственность за нарушение данного права
Гарантии прав и свобод - это средства, призванные создать условия для осуществления, а также защиты прав и свобод. Под гарантиями (от франц. garantie - обеспечение) понимаются способы обеспечения беспрепятственной реализации субъективных прав. В своей совокупности - это система норм, принципов, условий и требований, обеспечивающих соблюдение прав, свобод, законных интересов граждан. Как справедливо отмечается в научной литературе, гарантии права граждан на участие в референдуме являются непреложным условием эффективного претворения в жизнь идей народовластия. Можно выделить следующие гарантии общего характера:
1. Политические гарантии. Они предполагают наличие государственной воли поддерживать беспрепятственное осуществление права граждан на участие в референдуме. В группу политических гарантий можно включить принципы идеологического и политического плюрализма, которые гарантируют отсутствие правящей партии, сковывающей инициативу граждан, если она не совпадает с интересами политической элиты, изъятие идеологических барьеров, препятствующих свободному выражению воли граждан в процессе голосования.
2. Экономические гарантии также обеспечивают осуществление данного права. К ним относятся: экономическая независимость личности в условиях рыночной экономики, забота о повышении уровня жизни населения.
3. Воспитательные гарантии связаны с просвещением населения, разъяснением целей проведения референдума, значимости вопросов, выносимых на референдум, порядка голосования. Иногда их отождествляют с идеологическими гарантиями, которые схожи с первыми и призваны устранить тенденциозность подачи материала.
К числу специальных гарантий можно отнести: 1. Организационно-технические гарантии. Они включают обеспечение кадровых и материальных условий деятельности комиссий, размножения списков, бланков, удостоверений на право голосования и других официальных документов.
2. Финансовые гарантии. Федеральный закон «Об основных гарантиях...» устанавливает порядок выделения средств на подготовку и проведение референдумов всех уровней (ст. 46).
Кроме того, в ст. 47 предусмотрен порядок создания фондов для участия в референдуме, а также расходования средств этих фондов. Для осуществления контроля за целевым расходованием денежных средств, выделенных комиссиям референдума на подготовку и проведение голосования, а также контроля за источниками поступления, правильным учетом средств Федеральным законом «Об основных гарантиях...» предусмотрено создание контрольно-ревизионных служб при Центральной комиссии референдума и комиссиях референдума субъектов РФ с привлечением специалистов из государственных и иных органов и учреждений.
3. Информационные гарантии. Пересекаются с воспитательными. Пункт 7 ст. 3 Федерального закона «Об основных гарантиях...» определил стадии референдумного процесса (по аналогии с избирательным процессом), на которых деятельность комиссий референдума проводится открыто и гласно.
Это обеспечивает «прозрачность» процесса народного голосования на всех этапах, включая установление его результатов. Комиссии референдума не могут принимать решения, связанные с подготовкой и проведением референдума за «закрытыми дверями», решения комиссий публикуются в прессе, отчеты о заседаниях могут быть также преданы гласности, чему члены комиссий не должны препятствовать. Пункт 1 ст. 12 Федерального закона «Об основных гарантиях...» содержит прямое указание на необходимость официального опубликования решения о назначении референдума. Это положение появилось в 1999 году и восполнило имевшийся ранее пробел в Федеральном законе «Об основных гарантиях...». Обязательность оглашения такого решения вытекает из ст. 15 Конституции РФ, ведь оно непосредственно затрагивает права и свободы граждан.
При подготовке к проведению референдума РФ вопросы обеспечения граждан текстом законопроекта регулируются Федеральным конституционным законом о референдуме, а также издаваемыми по вопросам его применения инструкциями и иными нормативными актами Центральной комиссии референдума РФ. В соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях...» каждый участник референдума вправе ознакомиться с проектом закона субъекта РФ, выносимого на референдум субъекта РФ, с проектом нормативно-правового акта органа местного самоуправления, выносимого на местный референдум как минимум за 30 дней до голосования. Предлагаемый для голосования проект должен быть подготовлен инициативной группой (ст. 44 Федерального закона «Об основных гарантиях...»), на нее же возлагается обязанность его распространения.
