Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Историко-правовые основы местного референдума 14
1.1. Народовластие и роль в нем местного референдума 14
1.2. Становление и развитие института референдума: российский и зарубежный аспекты 36
Глава 2. Местный референдум как высшее непосредственное выражение власти населения в муниципальных образованиях России ..61
2.1. Правовое регулирование института местного референдума в законодательстве Российской Федерации 61
2.2. Вопросы местного референдума, порядок его инициирования и назначения 67
2.3. Информационное обеспечение и агитация по вопросам местного референдума 81
2.4. Организация и порядок голосования участников местного референдума, определение его результатов 99
2.5. Юридическая ответственность за нарушение законодательства о местном референдуме 113
Глава 3. Правовое регулирование подготовки и проведения местного референдума в Новгородской и Псковской областях 131
3.1. Сравнительно-правовой анализ правового регулирования местного референдума в Новгородской и Псковской областях и федерального законодательства 131
3.2. Опыт, проблемы и пути совершенствования осуществления местного самоуправления в Новгородской и Псковской областях путем местного референдума 148
Заключение 165
Библиографический список 171
- Народовластие и роль в нем местного референдума
- Становление и развитие института референдума: российский и зарубежный аспекты
- Правовое регулирование института местного референдума в законодательстве Российской Федерации
- Сравнительно-правовой анализ правового регулирования местного референдума в Новгородской и Псковской областях и федерального законодательства
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью совершенствования и повышения эффективности местного самоуправления в тесной взаимосвязи со становлением и развитием гражданского общества в России. Конституция РФ закрепляет местное самоуправление как важнейший элемент основ конституционного строя, как самостоятельную форму осуществления населением принадлежащей ему власти в муниципальных образованиях. Вследствие этого местное самоуправление является важнейшим звеном в системе современных общедемократических преобразований государственности и общественного устройства Российской Федерации и составляет одну из основ современной теории демократического правового государства и концепции народовластия.
Главной целью преобразования местного самоуправления является повышение качества жизни, совершенствование отношений, возникающих в процессе управления местным сообществом, для достижения которых важно решить сложные организационные, экономические, правовые задачи, в чем напрямую заинтересовано население муниципальных образований. Среди форм прямого волеизъявления населения при осуществлении местного самоуправления Конституция РФ в ст. 130 на первое место ставит местный референдум. Именно местный референдум является наиболее демократичным и эффективным способом решения вопросов местного значения, затрагивающих публичные интересы жителей муниципального образования.
Развитие правового регулирования и правоприменительной практики местного референдума, широкое использование его как наиболее действенного механизма непосредственной демократии является важной гарантией прав, свобод и законных интересов граждан. Кроме того, непосредственное участие населения в осуществлении местного самоуправления способствует активизации работы всех муниципальных
4 органов и организаций, является мощным фактором роста общественно-политической активности граждан, уровня их компетентности и политической культуры, важным фактором формирования и развития самоуправления.
Помимо России в настоящее время институт местного референдума предусмотрен также в законодательстве Беларуси, Бельгии, Болгарии, Венгрии, Великобритании, Дании, Польши, Португалии, Словакии, Словении, США, Туркменистана, Украины, Франции, Швейцарии и других стран. В международной практике местного самоуправления местный референдум занимает различное положение среди форм непосредственной демократии. Представляется необходимым шире использовать позитивный опыт указанных стран и, особенно опыт Швейцарии, где местный референдум является традиционной и успешной формой решения местных вопросов и проблем, выявления мнения населения по вопросам организации и деятельности муниципальных органов власти.
В Российской Федерации институт местного референдума является сравнительно новой формой непосредственной демократии. Вместе с тем стремительное развитие законодательства, регулирующего порядок организации и проведения местного референдума, а также новые приоритеты, установленные сегодня практикой местного самоуправления, приводят к некоторому отставанию имеющейся теоретической основы местного референдума. В результате возникает необходимость уточнения, а иногда и пересмотра отдельных положений о местном референдуме. Следовательно, актуальность исследования института местного референдума обусловлена тем, что в настоящее время такая яркая форма прямого волеизъявления граждан, посредством которой должно осуществляться народовластие, являющееся неотъемлемым признаком демократического правового государства, отличается недостаточной разработанностью и редко применяется на практике.
Указанные обстоятельства определяют растущий интерес исследователей к правовому регулированию института местного референдума.
Степень разработанности темы. Современная отечественная наука обладает большим числом исследований по теоретическим вопросам демократии, в том числе и непосредственной демократии. Значительный вклад в разработку проблем народовластия внесли С.А. Авакьян, М.В. Баглай, Г.В. Барабашев, В.А. Баранчиков, В.И. Васильев, И.В. Выдрин, Л.А. Григорян, Ю.А. Дмитриев, В.Т. Кабышев, Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин, М.Н. Марченко, В.Н. Руденко, Б.Н. Топорнин, Н.П. Фарберов, М.В. Цвик, В.Е. Чиркин, М.Ф. Чудаков, Г.Х. Шахназаров, К.Ф. Шеремет и многие другие.
Основы становления и развития института референдума заложили в своих научных трудах в дореволюционный период Б.А. Кистяковский, С.А. Котляревский, П.И. Новгородцев, К.М. Тахтарев, Б.Н. Чичерин; в советский и современный период Л.И. Валова, Н.А. Живодрова, В.Ф. Коток, Р.Б. Круглов, В.В. Маклаков, В.Н. Мамичев, В.Н. Руденко, Р.А. Сафаров, Г.В. Синцов, И.П. Трайнин, И.А. Филиппова и другие.
К институту референдума обращались в своих работах и зарубежные ученые: М. Дюверже, Ж. Робер, Л. Дюги, Ж. Дюкло, Т.Курти и другие.
Однако следует констатировать, что к исследованию непосредственно
института местного референдума обращались немногие авторы, в их числе
В.В. Комарова, А.Н. Костюков, Л.А. Нудненко, В.В. Пылин, Д.Ю. Устинов,
А.А. Сергеев, Е.С. Шугрина. Таким образом, проблема становления и
развития института местного референдума нуждается в дальнейшей
разработке.
Цели и задачи исследования. Целью диссертационной работы является комплексное исследование конституционно-правовых основ местного референдума как в Российской Федерации, так и в субъектах РФ (на примере Новгородской и Псковской областей), и разработка на основе полученных выводов в сферах теоретических знаний и эмпирических данных
предложений по совершенствованию федерального и регионального законодательства о местном референдуме.
Для реализации поставленной цели требуется решение следующих задач:
определить роль и место местного референдума в развитии народовластия в Российской Федерации;
раскрыть понятие «референдум» и дать содержательную характеристику смежных с ним понятий;
рассмотреть историко-правовые основы референдума в России и за рубежом;
рассмотреть опыт проведения местных референдумов в России и зарубежных странах;
проанализировать систему нормативных правовых актов, регулирующих порядок организации и проведения местного референдума в Российской Федерации,
определить качество правового регулирования местного референдума в Российской Федерации в основных стадиях референдумного процесса;
ч- выявить основания наступления юридической ответственности за нарушение права на участие в местном референдуме граждан Российской Федерации и законодательства о местном референдуме;
провести сравнительно-правовой анализ правового регулирования местного референдума нормативными правовыми актами Новгородской и Псковской областей и федерального законодательства;
выработать и обосновать предложения, направленные на совершенствование правовой основы организации и проведения местного референдума в Российской Федерации.
Объектом диссертационного исследования является комплекс
общественных отношений, возникающих в процессе реализации конституционного права граждан на местное самоуправление посредством организации и проведения местного референдума.
Предмет диссертационного исследования составляет
законодательство и иные нормативные правовые акты, связанные с организацией и проведением местного референдума в Российской
7 Федерации, а также теоретические вопросы закрепления и реализации института местного референдума как формы прямого народовластия граждан при осуществлении местного самоуправления в Российской Федерации.
Методологической основой диссертационного исследования
является совокупность общенаучных, частных и специальных методов познания:
диалектический, исторический, логический, статистический, системный,
типологический, сравнительно-правовой, формально-юридический,
сравнительно-исторический и другие методы, применяемые как по отдельности, так и в сочетании друг с другом.
Теоретическую основу диссертации образуют научные положения в области истории государства и права, общей теории права, международного права, конституционного права, муниципального права, содержащиеся в трудах дореволюционных, советских и современных отечественных и зарубежных ученых-правоведов, касающиеся основ современной государственности, вопросов народовластия, правового государства, осуществления местного самоуправления, построения гражданского общества.
Нормативную базу диссертационного исследования составляют: международно-правовые акты, Конституция РФ, федеральные конституционные и федеральные законы, подзаконные нормативные правовые акты РФ, постановления Центральной избирательной комиссии РФ, конституции (уставы) и законы субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, материалы судебной практики (постановления Конституционного Суда РФ, определения Верховного Суда РФ) в части, касающейся организации и проведения местных референдумов.
Эмпирической базой исследования послужили материалы обобщения статистических и аналитических данных Аналитического управления Совета Федерации, Центральной избирательной комиссии РФ, Избирательной комиссии Новгородской области, Избирательной комиссии Псковской области.
Автором исследовано региональное законодательство Новгородской и Псковской областей, проанализировано более 50 уставов муниципальных образований указанных областей на предмет эффективности правового регулирования подготовки и проведения местного референдума.
В качестве эмпирических источников также использованы монографии ведущих российских и зарубежных ученых по исследуемой проблематике, материалы форумов, научно-практических конференций, заседаний «круглых столов» в Центральной избирательной комиссии РФ, Избирательной комиссии Ленинградской области, Избирательной комиссии Новгородской области, Правительстве Санкт-Петербурга, Псковском областном собрании депутатов по различным аспектам правового регулирования референдумного процесса, информационно-аналитические материалы, опубликованные в научных изданиях по теме исследования.
Кроме того, при изучении практических материалов и определении основных аспектов исследуемого вопроса информационную базу пополнила практическая деятельность автора в качестве государственного гражданского служащего в Администрации Псковской области и непосредственное участие в разработке региональных законопроектов в рамках реформы местного самоуправления, а также опыт научной деятельности в должности помощника проректора по научной работе Северо-Западной академии государственной службы.
Научная новизна работы состоит в том, что в ней с учетом новых правовых основ впервые представлен комплексный анализ развития федерального и регионального законодательства о местном референдуме, проанализировано его состояние, рассмотрены основные тенденции, закономерности и противоречия. Исследование теоретических вопросов, обобщение практики проведения местного референдума определили ряд выводов и предложений по юридическому обеспечению развития института местного референдума и дальнейшему совершенствованию его правовой основы.
9 На защиту выносятся следующие положения:
1. Внести изменения в п. 10 ст. 35, п. 3 ст. 44 Федерального закона от
06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации», устанавливающих право
принятия устава муниципального образования только за представительным
органом. Данные нормы противоречат статьям 3, 130 и 131 Конституции РФ
и важнейшим демократическим принципам, не позволяя обеспечить
непосредственное участие населения в решении основных вопросов
устройства местной власти и гарантировать стабильность устава. В связи с
этим указанные статьи необходимо дополнить положением,
предусматривающим возможность принятия проекта устава муниципального
образования посредством местного референдума, а право вносить в устав
муниципального образования текущие изменения, прямо вытекающие из
федерального закона и носящие императивный характер, закрепить за
представительным органом муниципального образования.
2. Необходимо предусмотреть в федеральном законодательстве
возможность проведения не только императивного местного референдума, но
и консультативного. Консультативный местный референдум в большей
степени необходим для выявления мнения населения муниципального
образования по неоднозначным спорным вопросам для дальнейшей
проработки и решения их органами местного самоуправления.
3. Необходимо предусмотреть в федеральном законодательстве более
четкое правовое разделение процедур по проведению выборов и
референдума с учетом особенностей как избирательного, так и
референдумного процессов. Действие норм Федерального закона от
12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на
участие в референдуме граждан Российской Федерации», рассчитанных в
большей степени на регулирование избирательных процедур, распространено
на порядок регулирования процедур референдума не всегда корректно, без
10 должного учета специфики референдума, что зачастую вносит неопределенность в референдумный процесс.
4. Важно закрепить в федеральном законодательстве норму,
обязывающую до голосования, в случае вынесения на местный референдум
проекта нормативного правового акта, проводить обязательное народное
обсуждение данного проекта. Это связано с тем, что неучастие в местном
референдуме либо голосование против проекта нормативного правового акта
может быть следствием несогласия с частью норм выносимого на
референдум проекта муниципального правового акта. Народное обсуждение
выносимого на местный референдум проекта нормативного правового акта
позволит участникам местного референдума внести предложения и
замечания, что поможет сделать его в большей степени отвечающим
потребностям местного сообщества.
5. Необходимо закрепить на федеральном уровне перечень вопросов,
решение которых должно осуществляться только посредством местного
референдума. К таким вопросам следует отнести определение системы
органов местного самоуправления и порядка их формирования или избрания,
принятие проекта устава муниципального образования, проекта
комплексного плана социально-экономического развития муниципального
образования, проекта правил землепользования и застройки, проектов
планировки территорий, установление и использование разовых платежей
граждан в форме самообложения, а также планы, требующие значительных
финансовых затрат или существенно влияющие на экологическое состояние
муниципальных образований.
6. Целесообразно закрепить в российском законодательстве
возможность голосования на местном референдуме в течение 2-3 дней в
целях создания условий для реальной возможности участия граждан в
местном референдуме, как это предусмотрено законодательством ряда
зарубежных стран. Данное положение обусловлено тем, что в связи с
особенностями трудовой деятельности не каждый участник местного
референдума может прийти на участок референдума в воскресенье в строго определенные часы, как это предусмотрено в настоящее время.
Необходимо внести соответствующие дополнения в п. 2 ст. 49, ст. 50 -52, 54 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» для урегулирования Интернет-агитации. В частности, установить, что в случае Интернет-агитации агитационный период начинается за 28 дней до дня голосования и прекращается в ноль часов по местному времени за одни сутки до дня голосования, а также закрепить, что на Интернет-сайтах всем группам, участвующим в организации и подготовке референдума, должны предоставляться одинаковые условия по размещению агитационных материалов (возможность размещения, место и сроки размещения и др.), при этом» оказание данных услуг должно производиться по единым расценкам при одинаковых условиях оплаты. Это связано с тем, что распространение агитационных материалов через сетевые ресурсы, главным образом через сеть Интернет, становится все более значимым и влияющим на электоральное поведение граждан.
Необходимо закрепить в Федеральном законе от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» возможность голосования через Интернет. Указанный порядок голосования будет способствовать наиболее активному участию граждан в референдуме, в том числе местном референдуме, в случае отсутствия возможности прийти на участок референдума. Появится возможность выразить свою гражданскую позицию с удобного места, оборудованного компьютером с доступом в Интернет. Практика голосования через сеть Интернет успешно реализуется в Канаде, Франции, Эстонии, Швейцарии — в кантонах Цюрих, Невшатель и Женева.
Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что результаты исследования конституционных и законодательных основ подготовки и проведения местного референдума
12 вносят определенный вклад в науку конституционного и муниципального права России и могут быть использованы в дальнейших исследованиях.
Практическая значимость диссертационного исследования
заключается в том, что выводы и рекомендации, полученные в ходе исследования, могут быть использованы при подготовке проектов законодательных актов на федеральном и региональном уровнях, нормативных правых актов местного самоуправления о местном референдуме, при совершенствовании правового регулирования местного референдума, в практической деятельности органов местного самоуправления, в преподавании при чтении курса конституционного права Российской Федерации, муниципального права Российской Федерации, спецкурсов в рамках этих юридических дисциплин, а также при составлении методических и иных материалов.
Апробация результатов работы. Результаты диссертационного исследования получили практическое применение в деятельности Избирательной комиссии Ленинградской области при разработке и реализации Программы повышения правовой культуры и политической активности избирателей, нашли отражение в деятельности Избирательной комиссии Псковской области по созданию системы качественного повышения правовой культуры участников и организаторов референдумов, преодоления абсентеизма; воплотились в работе Псковского областного Собрания депутатов при разработке новой редакции областного закона «О местном референдуме в Псковской области», а также внедрены в учебный процесс Северо-Западной академии государственной службы.
Основные положения, практические выводы, рекомендации и предложения, сформулированные в диссертационном исследовании, отражены автором в 10 публикациях общим объемом 3,5 п.л., а также в выступлениях на международных и российских научно-практических конференциях: междисциплинарной аспирантской конференции «Российское общество: тенденции и перспективы развития» (Москва, РАГС, 2005 г.), VI
13 международной научной конференции «Российское общество: тенденции и перспективы развития» (Москва, ИНИОН РАН, 2005 г.), научно-практической конференции «Право и политика» (Санкт-Петербург, СЗАГС, 2006 г.), IV Международном научном форуме «Государственная власть и местное самоуправление в России: история и современность» (Санкт-Петербург, СЗАГС, 2006 г.), X Республиканской научно-практической конференции молодых ученых «Основы государственного управления» (Минск, 2007 г.), Международной научной ассамблее молодых ученых «Государственное управление в XXI веке: актуальные проблемы» (Санкт-Петербург, СЗАГС, 2007 г.), II Международной научной ассамблее молодых ученых «Государственное управление в XXI веке: актуальные проблемы» (Санкт-Петербург, СЗАГС, 2008 г.), VI Международном научном форуме «Государственная власть и местное самоуправление в России: история и современность» (Санкт-Петербург, СЗАГС, 2008 г.).
Структура диссертации определяется ее объектом, целями и задачами исследования и включает в себя введение, три главы, объединяющие девять параграфов, заключение и библиографический список.
Народовластие и роль в нем местного референдума
В Российской Федерации важнейшие конституционные формы основываются на власти народа. Так, ст. 3 Конституции РФ устанавливает, что «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ». Из этого очевидно, что народовластие является фундаментом современного российского государства. Более того, этой же статьей установлено, что «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». Местное самоуправление организуется в целях самостоятельного и под свою ответственность решения населением вопросов местного значения. Раскрывая понятие форм местного самоуправления, Конституция РФ в ст. 130 устанавливает, что оно «осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления». Таким образом, Конституция РФ признает референдум одним из ведущих институтов местного самоуправления.
Народовластие включает в себя, во-первых, принадлежность всей власти народу, и, во-вторых, свободное осуществление народом этой власти в полном соответствии с его суверенной волей и коренными интересами1. «Сам термин «народовластие», - подчеркивает Л.А. Григорян, - прямо указывает на то, что речь идет о власти народа»2. Представление о народе как исходном и конечном пункте демократической легитимации является базовым в понимании демократии.
Между тем, «судьбу понятия «народовластие», - отмечает Л.А. Григорян, - в полной мере разделяет и понятие «народный суверенитет», ибо народный суверенитет и есть полная, ничем не ограниченная, охватывающая все сферы жизни общества власть народа, как монолитной, спаянной единством целей и интересов общности людей, объединяемых трудом каждого на благо всех и их совместной борьбой за утверждение общих идеалов. Он осуществляется лишь там, где может идти речь о действительном народовластии3». В подтверждение этой мысли В.Т. Кабышев отмечает, что «полновластие народа составляет сердцевину народного суверенитета ».
Понятие «суверенитет» происходит от французского слова «souverainete» (верховная власть) и означает «верховенство и независимость власти», в то время как «souverein» - от средневекового латинского слова «superanus» - «более высокий»5.
Проблема суверенитета народа на протяжении уже нескольких столетий является одной из центральных в науке конституционного права. Так, Ж.-Ж. Руссо отмечал, что «народ, повинующийся законам, должен быть их творцом6... всякий закон, - продолжает он, - если народ не утвердил его непосредственно сам, недействителен; это вообще не закон7». «Несомненно, -утверждает П.И. Новгородцев, - раз совокупность народа признана носительницей верховной власти в государстве, то требование, чтобы все законы истекали непосредственно из народной воли, неоспоримо8».
По мысли Ж.-Ж. Руссо, народный суверенитет - это есть общественный договор, где народ выступает источником верховной власти в государстве и в форме народного собрания является субъектом суверенитета, который может быть реализован только в небольшом государстве, где элементы непосредственной демократии наиболее осуществимы9. Аналогично Т. Джефферсон признавал, что прямое народное правление непригодно в масштабах крупных государств, указывая на значимость народовластия в пределах небольших территорий. Подтверждая эту мысль Ф. Ожье отмечает, что «сообществу, состоящему из нескольких сотен или нескольких тысяч человек, организоваться на базе прямого участия гораздо легче, чем стране, в которой живут несколько миллионов жителей или империи, где их сотни миллионов10». Следовательно, организация референдума в рамках небольших по территории и численности населения муниципальных образованиях предоставляется наиболее эффективной.
В начале XX столетия Н.И. Лазаревский, анализируя сущность народного суверенитета, указывал на принадлежность и неотчуждаемость власти народа. «Все власти в государстве, - писал он, - получают свои полномочия от народа и могут пользоваться этими полномочиями, пока это угодно народу11».
В советское время концепция народного суверенитета предполагала верховенство и полновластие народа, неограниченность народного суверенитета, его неотчуждаемость и выражение через адекватные политико-правовые формы.
Таким образом, народный суверенитет, являясь исторической категорией, неотчуждаем, ограничен правом в широком (объективном) смысле и выражается через адекватные конституционно-правовые формы -референдум, выборы, формирование представительных органов, жалобы, митинги и др.. Народовластие является одним из основополагающих элементов демократии. Само понятие «демократия» происходит от греч. «демос» -народ, и «кратос» - власть, то есть в буквальном смысле - народовластие.
В науке существуют различные определения понятия демократии. «Нет единой теории демократии, - очень точно подмечает Р. Даль, - есть только теории демократии13». Между тем, другой видный исследователь демократии А.И. Ковлер, рассматривая демократию как народовластие, форму государства, форму и принципы организаций политических партий и общественных объединений, политический режим, политическое мировоззрение и политическую ценность, политический процесс, принцип международного права, подчеркивает, что именно указанные определения дают «достаточно полное представление о многообразии понятий демократии, вытекают из природы демократии и отражают тот или иной ее сущностный аспект, то тили иное ее проявление на практике».
Учитывая характер данного исследования, под демократией будем понимать «форму политической организации общества, основанную на .. : -признании народа в качестве источника власти, на его праве участвовать в решении государственных дел и наделении граждан достаточно широким кругом прав и свобод».
Не менее важное место в механизме осуществления власти народа занимает вопрос о формах ее реализации. В настоящее время выделяют прямую (непосредственную), представительную (опосредованную) и смешанную формы демократии.
Становление и развитие института референдума: российский и зарубежный аспекты
Сегодня в условиях реформирования российского общества особенно актуальным стало обращение к истории. В целях всестороннего исследования института референдума, представляется необходимым рассмотреть его эволюцию не только в России, но и в зарубежных странах, поскольку в мировой практике накоплен немалый положительный опыт организации и проведения референдумов.
Согласно Комаровой В.В. эволюция института референдума в России насчитывает четыре периода: 1. Дореволюционный: вечевые голосования и некоторые теоретические разработки российских ученых о народных голосованиях. 2. Советский период: характеризуется двумя этапами с 1917г. по 1936г. и с 1936г. по 1990г. 3. Постсоветский: с 1990г. по декабрь 1993г. 4. Современный: с декабря 1993г. по настоящее время.
Данная периодизация не вызывает сомнений, поскольку в ней четко представлена эволюция референдума в России.
Истории России широко известен институт подобный референдуму -вечевые голосования Толковый словарь живого великорусского языка В.И. Даля трактует вече как «народное собрание, совещание, мирская сходка» . По мнению М. Шефтеля, «вече» происходит от «вещать» - parler — «парламент ». М.Ф. Вадимирский-Буданов отмечает, что термин «вече в памятниках применяется не к этому одному предмету: иногда он имеет значение всякого сборища или толпы, иногда тайного совещания-заговора и предлагает понимать его в тесном историко-юридическом смысле.
С XII века вечевое устройство имели от 50 до 80 древних городов России115. Принято считать, что Новгород и Псков являются наиболее яркими примерами вечевого устройства .
Подчеркнем, что по сравнению с другими старейшими городами, Псковское вече обладало гораздо более широким кругом деятельности -приглашение князя, князь присягал на вече в верности псковским законам, на вече князь официально заявлял о своем отъезде, вече решало вопросы войны и мира, выбирало воевод, отправляло послов в Москву, за границу; о результатах переговоров докладывалось на вече, вече законодательствовало, судило по важнейшим делам, распоряжалось финансами Пскова, утверждало расходы по строительству крепостей, «дары» князю, поминки послам; решало вопросы о земельных пожалованиях, рассматривало вопросы церковного управления 7.
Ю.А. Дмитриев, Е.Ю. Черкашин отмечают, что количественного учета участников вече не знало, понятия кворума не существовало, не велись и протоколы, фиксирующие явку участников, а спор разрешался дракой118. Для созыва веча довольно было ясно выраженной воли и весьма небольшого числа людей. Так, Новгородская история представляет примеры, когда вече собиралось по требованию, заявленному только двумя заинтересованными в деле лицами.
По мнению В.И. Сергеевича, поскольку «народ собирается на вече в силу принадлежащего ему права решать общественные дела, которые еще не обособились от его частных и которые он рассматривает как непосредственно до него относящиеся, то понятно, что народ может привлечь к своему рассмотрению всевозможные вопросы общественной жизни...вечу принадлежала власть законодательная, правительственная и судебная119». Аналогичную позицию высказывают Д.И. Беляев120 и Н.И. Костомаров . В свою очередь О.В. Мартышин указывает, что «вече превратилось в единственный, а потому и подлинный и несомненный верховный орган законодательства, управления и суда, от которого принимают полномочия и которому подотчетны главные носители власти — князь, владыка, посадник и тысяцкий». Очевидно, что вече обладало всей полнотой власти — исполнительной, законодательной и судебной. Между тем, вече присуще- прямое волеизъявления народа, а такие признаки, как решение вопросов голосованием, принятие решения большинством, представительство интересов большинства, императивность решения , позволяют судить о схожести вече с референдумом.
В России интерес к референдуму как к юридическому институту возник на рубеже XIX-XX вв., когда перед обществом остро встал вопрос о замене самодержавия новым государственным строем, способным успешно разрешать проблемы общественного развития, обеспечить стране достойное положение в мире. Впервые российская общественно-политическая и научная мысль обратилась к идеям правового государства, демократии, всеобщих и прямых выборов, федерализма, институтам парламента и президента, ко многим другим идеям и институтам, которые были в то время новыми для Запада, а для России представлялись делом отдаленного будущего .
Правовое регулирование института местного референдума в законодательстве Российской Федерации
В конституционно-правовой системе Российской Федерации институт местного референдума занимает значимое положение, поскольку обеспечивает правовые условия для осуществления местного самоуправления, участия жителей в процессе подготовки, обсуждения, принятия, исполнения, а также контроля за исполнением решений органами местного самоуправления, что консолидирует демократию и укрепляет доверие граждан к представителям властных структур.
При этом из Постановления Конституционного Суда РФ № 3-П от 21.03.2007г.179 следует, что референдум как институт непосредственного участия граждан в управлении делами государства не может подменять другие институты непосредственной демократии, или использоваться как противовес институтам представительной демократии.
По справедливому утверждению В.В. Комаровой, институт референдума закрепляется в Конституции РФ в следующих аспектах: - как способ выражения власти народом - высшая форма непосредственного волеизъявления, одного из способов осуществления государственной и муниципальной власти народом; - как составная часть основ конституционного строя России -народовластия, демократического, правового государства; - как субъективное право граждан - право на референдум; - как процесс.
Институт местного референдума закреплен в ч. 2 ст. 130 Конституции РФ в качестве одной из форм прямого волеизъявления граждан при осуществлении ими местного самоуправления. Это положение корреспондируется с нормами ч. 2 ст. 32 Конституции РФ, где за каждым гражданином РФ признается право участвовать в референдуме, что является неотчуждаемым правом народа, важнейшим практическим инструментом реализации его суверенитета. При этом непосредственно содержание и порядок реализации права на местный референдум в Конституции РФ не определен. И соответственно, в отношении реализации права граждан на участие в местном референдуме, действуют общие правила регулирования.
В соответствии с п. «в» ст. 71 Конституции РФ на федеральном уровне определены общефедеральные референдумные стандарты, согласно которым осуществляется регулирование прав и свобод, в том числе и право на референдум. Однако согласно п. «н» ч.1 ст.72 Конституции РФ правовая регламентация института местного референдума относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ, и, согласно ч.2 ст. 76 Конституции РФ подлежит регулированию федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов РФ. При этом региональное законодательство, регулирующее институт местного референдума, не может противоречить общефедеральным референдумным стандартам, а также отменять, умалять или несоразмерно ограничивать федеральные гарантии права на участие в референдуме граждан РФ, поскольку будет признано неконституционным.
В настоящее время правовое регулирование организации местных референдумов в основном представлено федеральными законами «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ, «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ, региональными законами, уставами муниципальных образований.
Федеральным законом от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплены основополагающие позиции в отношении местного референдума в Российской Федерации.
Федеральным законом от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» определены основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации их конституционного права на участие в местном референдуме - принципы, порядок назначения, подготовки и проведения референдума. При этом действие норм Федерального закона от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», рассчитанных в большей степени на регулирование избирательных процедур, распространено на порядок регулирование процедур референдума не всегда корректно, без должного учета специфики референдума, что зачастую вносит неясность в референдумный процесс. Наиболее оптимальным вариантом представляется более четкое правовое разделение при урегулировании процедур выборов и референдума, то есть необходимо учитывать особенности как избирательного, так и референдумного процесса.
Сравнительно-правовой анализ правового регулирования местного референдума в Новгородской и Псковской областях и федерального законодательства
Новгородская и Псковская области являются субъектами Российской
Федерации и входят в состав Северо-Западного федерального округа Кроме того, к Северо-Западному федеральному округу относятся еще девять субъектов федерации - Республика Карелия, Республика. Коми, Архангельская область, Вологодская область, Калининградская область, Ленинградская область, Мурманская область, Ненецкий автономный округ и г. Санкт-Петербург (центр федерального округа). На территории округа с 1997 года проводились всего лишь 24 местных референдума.
Местное самоуправление, согласно ст. 52 и ст. 77 Уставов Новгородской и Псковской областей соответственно, представляет собой самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Кроме того, Уставом Псковской области в ст. 78 отдельно закреплено, «что структура органов местного самоуправления определяется населением муниципальных образований самостоятельно в соответствии с Федеральным законом и закрепляется в уставе муниципального образования».
Однако в законе Псковской области «О местном самоуправлении в Псковской области» отсутствует глава, регулирующая формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления. И только в п. 2 ст. 3, определяющей полномочия органов государственной власти Псковской области в сфере местного самоуправления, один раз упоминается, что определение порядка подготовки и проведения местного референдума устанавливаются законами области, принимаемыми в соответствии с федеральными законами.
Закон Новгородской области о местном самоуправлении в настоящее время отсутствует. Вместе с тем, действовавший до середины мая 2008 года закон Новгородской области «О местном самоуправлении в Новгородской области» в ст. 15 в общих чертах характеризовал институт местного референдума. Однако имел ряд несоответствий федеральному законодательству. Так, во-первых, в п. 1 указанной статьи закреплялось, что «местный референдум проводится по наиболее важным вопросам местного значения посредством проведения голосования граждан РФ, обладающих правом на участие в референдуме». В данном положении следовало уточнить, что право участвовать в местном референдуме имеют граждане, место жительства которых расположено в границах муниципального образования. Во-вторых, п. 2 рассматриваемой статьи определял, что инициатива местного референдума принадлежит представительному органу или реализуется по требованию населения, что не соответствовало п. 3 ст. 22 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», перечисляющей субъектов инициативы местного референдума, о которых говорилось во 2 параграфе 2 главы. В-третьих, в п. 5 этой же статьи указывалось, что «решения по вынесенным на местный референдум вопросам считаются принятыми, если за них проголосовало более половины граждан, принявших участие в референдуме», что также было не совсем верным. Поскольку в соответствии с п. 8 ст. 70 Федерального закона от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» решение будет легитимно в том случае, если в голосовании примут участие более 50 процентов участников референдума, внесенных в списки на данной территории.
В Новгородской и Псковской областях организация и проведение референдумов и выборов регулируются отдельными законами. Так, порядок назначения, подготовки, проведения, установления итогов и определения результатов выборов в Новгородской области закрепляется в областных законах «О выборах депутатов новгородской областной думы27», «О выборах главы муниципального образования в Новгородской области », «О выборах депутатов представительного органа муниципального образования в Новгородской области276, а в Псковской области - Избирательным кодексом277. Кроме того, самостоятельные правовые акты регулируют различные виды референдумов. Так, и в Новгородской и в Псковской областях действуют областные законы о региональном и местном референдумах .
Закон Псковской области «О местном референдуме в Псковской области»279 в ст. 2 аналогично Федеральному закону от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» определяет местный референдум как «голосование граждан Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающих в границах муниципального образования, по важным вопросам местного значения, которое проводится в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, Уставом области, законами области, а также уставом муниципального образования». Тогда как закон Новгородской области «О местном референдуме в Новгородской области»280 не определяет данное понятие, а только в п.2 ст. 3 указывает, что «основные понятия и термины, используемые в законе, применяются в том же значении, что и в Федеральном законе от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Представляется не вполне корректным, что в областном законе о местном референдуме не определено ключевое понятие, а лишь дана отсылка к федеральному закону. Считаем, что целесообразно оговаривать базовые понятия.
