Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Социально-правовая природа и особенности конституционно- правового статуса Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 16
1. Социально-правовая природа Совета Федерации, его роль в двухпалатной системе российского парламента 16
2. Особенности регулирования конституционно-правового статуса Совета Федерации 26
3. Особенности формирования Совета Федерации по законодательству Российской Федерации. Действующий порядок формирования Совета Федерации...39
4. Принципы организации и деятельности Совета Федерации, его структура и функции 68
5. Полномочия Совета Федерации 80
6. Конституционно-правовой статус членов Совета Федерации 113
Глава II. Роль Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в развитии федеративных отношений: современное состояние и проблемы совершенствования 130
1. Участие Совета Федерации в законодательном обеспечении федеративной государственности современной России 130
2. Механизм взаимодействия Совета Федерации с Государственной Думой .. 145
3. Особенности взаимоотношений Совета Федерации с Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации 154
4. Правовые и институциональные основы взаимодействия Совета Федерации с субъектами Российской Федерации: современное состояние и задачи совершенствования 169
Заключение 186
Библиография 193
- Социально-правовая природа Совета Федерации, его роль в двухпалатной системе российского парламента
- Особенности регулирования конституционно-правового статуса Совета Федерации
- Участие Совета Федерации в законодательном обеспечении федеративной государственности современной России
- Механизм взаимодействия Совета Федерации с Государственной Думой
Введение к работе
Актуальность темы исследования
Российская Федерация определена в ст.1 Конституции Российской Федерации как демократическое федеративное правовое государство. Соединение этих начал предполагает формирование конституционного статуса органов государственной власти в соответствии с принципом разделения властей и принципами федеративного устройства, закрепленными в ст. 5 Конституции РФ. К их числу относятся: государственная целостность, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Среди высших органов государственной власти, формирование которых обусловлено федеративной природой России, особое место занимает Федеральное Собрание Российской Федерации (далее - Федеральное Собрание РФ). Конституционно-правовой статус одной из палат российского парламента - Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Совет Федерации) с момента ее учреждения стал объектом пристального внимания отечественной науки конституционного права. При этом актуальность этой темы не снижается. Напротив, события последних лет свидетельствуют о возрастании ее значимости благодаря появлению новых аспектов, нуждающихся в углубленном, системном исследовании. К ним относится, в частности, вопрос о реальной роли Совета Федерации в системе государственной власти и особенностях совершенствования его статуса в контексте задач укрепления государственности и развития федеративных отношений.
В Послании Федеральному Собранию РФ 5 ноября 2008 года Президентом Российской Федерации среди приоритетных направлений развития федеративных отношений особо выделена задача повышения роли
Совета Федерации в отражении интересов субъектов Российской Федерации, координации деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. В законодательном порядке реализовано предложение Президента РФ о новом порядке формирования Совета Федерации только из числа лиц, избранных в представительные органы власти и депутатов местного самоуправления соответствующего субъекта Федерации, осуществлена отмена «ценза оседлости», позволяющая дополнительно вовлечь в работу граждан, прошедших процедуру публичного избрания, имеющих опыт работы с избирателями и представляющих не только органы власти субъекта Федерации, но и, самое главное, непосредственно его население1.
Предложения по совершенствованию статуса Совета Федерации и конкретные законодательные меры, предпринятые в последнее время в этом направлении, требуют соответствующего научно-практического осмысления, проведения новых исследований по проблемам роли Совета Федерации в укреплении и развитии федеративной государственности России.
Вышеизложенное свидетельствует об актуальности анализа теоретических, исторических и конституционно-правовых аспектов содержания и особенностей конституционно-правового статуса Совета Федерации, позволяющих оценить уровень эффективности его деятельности, направленной на реализацию задач по совершенствованию федеративных отношений в России.
Степень научной разработанности темы
В отечественной юридической науке анализ теоретических, исторических и конституционно-правовых аспектов содержания и особенностей конституционно-правового статуса Совета Федерации является направлением, не потерявшим своей значимости как предмет системного исследования, учитывающего новейшие изменения в законодательстве и в
1 См.: Федеральный закон РФ от 14 февраля 2009 года № 21-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с изменением порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Российская газета. 18 февраля 2009 года.
практике развития российской государственности.
Следует отметить, что специальному анализу конституционно-правового статуса Совета Федерации в контексте увязки с особенностями федеративного устройства и развития федеративной государственности России на современном этапе посвящено немного работ. Как правило, этот вопрос исследуется во взаимодействии лишь с отдельными аспектами федеративного устройства России, либо Совет Федерации анализируется как часть целого - Федерального Собрания Российской Федерации.3
Существует ряд проблем в разработке понятийного аппарата и совершенствовании конституционно-правового регулирования статуса Совета Федерации. Недостаточная теоретическая разработанность таких понятий как «статус Совета Федерации», «правовой статус Совета Федерации», «конституционно-правовой статус Совета Федерации», «основные элементы конституционно-правового статуса Совета Федерации» и других, не может не оказывать влияния на практику их применения. Действующее федеральное конституционное законодательство не проводит четких различий между категориями «правовой статус Совета Федерации» и «конституционно-правовой статус Совета Федерации», не определяет понятие и формы изменения конституционно-правового статуса субъекта Федерации.
Отдавая должное вкладу отечественных ученых в разработку избранной автором проблематики, вместе с тем нельзя не отметить, что потенциал конституционно-правовых исследований в этой сфере далеко не исчерпан. Кроме того, предстоит обобщить и систематизировать
Среди работ, посвященных данной проблематике или отдельным ее аспектам можно назвать, в частности: Авакьян С.А. Федеральное Собрание в системе государственной власти Российской Федерации // Конституция Российской Федерации и развитие законодательства в современный период: Материалы Всероссийской научной конференции. М., T.1 2003.; Зенкин С.А. Совет Федерации: назначать или избирать? // Рос. Федерация. М., 1995. № 15.; Миронов СМ. Конституционно-правовой статус Совета Федерации и его взаимодействие с другими органами государственной власти // Журнал российского права. М., 2003. № 1 -С. 3-8.
Среди работ, посвященных данной проблематике или отдельным ее аспектам можно назвать, в частности: Авакьян С.А. Федеральное Собрание - парламент России. М., 1999.; Барсенгов А.С., Корецкий В.А. Федеральное Собрание Российской Федерации. М., 1997.; Горобец В.Д. Парламент Российской Федерации. М., 1998.
законодательную и правоприменительную практику в исследуемой сфере, как на федеральном, так и на региональном уровнях.
Таким образом, выбранная тема диссертационного исследования нуждается в углубленном исследовании и комплексной разработке.
Цели и задачи диссертационного исследования
Целями данного диссертационного исследования является осмысление и обоснование социально-правовой природы и особенностей конституционно-правового статуса Совета Федерации, его роли в укреплении и развитии федеративных отношений на основе общетеоретических положений российской юридической науки, а также анализа существующей практики.
Для достижения поставленных целей в работе решались следующие задачи:
определение понятия, содержания и основных элементов конституционно-правового статуса Совета Федерации;
- проведение системного анализа функций Совета Федерации;
- исследование особенностей формирования Совета Федерации по
законодательству Российской Федерации, а также проведение критического
анализа действующего порядка формирования Совета Федерации;
раскрытие особенностей полномочий Совета Федерации как палаты, представляющей интересы субъектов РФ;
изучение и внесение предложений по совершенствованию структуры Совета Федерации и порядка его деятельности;
исследование механизма взаимодействия Совета Федерации с Государственной Думой как инструмента обеспечения и развития федеративных отношений в России;
выявление особенностей взаимоотношений Совета Федерации с Президентом РФ и Правительством РФ в условиях федеративной государственности России;
- анализ современного состояния и задач совершенствования правовых и институциональных основ взаимодействия Совета Федерации с субъектами РФ.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, урегулированные нормами конституционного права, раскрывающие содержание и особенности конституционно-правового статуса Совета Федерации в контексте развития федеративных отношений.
Предметом диссертационного исследования являются
конституционно-правовые нормы, регулирующие общее и особенное в конституционно-правовом статусе Совета Федерации, в контексте развития федеративных отношений.
Теоретическая основа диссертационного исследования базируется на использовании современных научных концепций парламентаризма и федерализма, конституционно-правовых доктрин государственного устройства.
Общетеоретической основой исследования послужили труды таких современных отечественных ученых-правоведов, как: С.А. Авакьян, А.С. Автономов, Л.В. Андриченко, К.В. Арановский, М.В. Баглай, И.Н. Барциц, Л.Ф. Болтенкова, Н.С. Бондарь, О.Н. Булаков, Н.А. Варламова, В.И. Васильев, Н.В. Витрук, Г.А. Гаджиев, И.В.Гранкин, М.В. Золотарева, Т.Д. Зражевская, В.В. Иванов, В.Т. Кабышев, Л.М. Карапетян, А.Н. Кокотов, И.А. Конюхова (Умнова), Е.И. Козлова, Н.М. Колосова, К.Д. Коркмасова, Б.С. Крылов, В.А. Кряжков, О.Е. Кутафин, В.О. Лучин, А.В. Малько, М.А. Митюков, Н.А. Михалева, Н.И. Матузов, В.В. Невинский, СИ. Некрасов, Л.А. Нудненко, Ж.И. Овсепян, М.А. Садыкин, Г.Д. Садовникова, В.Е. Сафонов, Б.А. Страшун, Э.В. Тадевосян, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, Т.Я. Хабриева, В.А. Черепанов, В.Е. Чиркин, СМ. Шахрай, Б.С Эбзеев и др.
Автор опирался также на работы государствоведов советского периода. Известными учеными этого периода, участвующими в разработке теории отечественного федерализма, являются, в частности, Д.Л. Златопольский,
И.П. Ильинский, А.И. Ким, М.Г. Кириченко, С.С. Кравчук, Н.Я. Куприц, И.Д. Левин, А.И. Лепешкин, А.И. Лукьянов, B.C. Основин, В.А. Ржевский, Ю.Г. Судницын, Я.Н. Уманский, И.Е. Фарбер, М.А. Шафир, Б.В. Щетинин и др.
Существенное значение для понимания объективности процессов, происходящих как в прошлом, так и в настоящее время, имело изучение работ правоведов, специализирующихся в своих исследованиях по избранной диссертантом тематике. К их числу относятся: А.И. Абрамова, А.С. Адамович, И.А. Алебастрова, В.В. Балытников, О.Н. Булаков, И.В. Гранкин, Ю.А. Дмитриев, В.Б. Исаков, В.В. Комарова, М.В. Прохоров, Т.С. Румянцев, Г.Д. Садовникова, Л.В. Смирнягин и др. Среди практиков, необходимо отметить А.А. Вихарева, Г.Э. Бурбулиса, А.П. Любимова, СМ. Миронова, Б.В. Мирошина, Л.Я. Полуяна, В.Ф. Шумейко, A.M. Юсуповского.
Методологическая основа диссертационного исследования
Исследование особенностей конституционно-правового статуса Совета Федерации осуществлялось в соответствии с научно обоснованной методологией, обеспечивающей, по возможности, выбор наиболее целесообразных и результативных методик.
Диссертант исходил из того, что рассматриваемое в диссертации правовое явление - совокупность материально-правовых и процессуальных характеристик, имеет комплексный, многоуровневый характер.
При решении поставленных задач в интересах достижения цели диссертационного исследования, при анализе российского законодательства, формировании определений, предложений и выводов применялись диалектический метод, метод системного анализа, логический, исторический, сравнительно-правовой, социологический и статистический методы исследования. Автор проводил анализ на основе таких научных принципов как единство абстрактного и конкретного, общего и особенного, единичного и уникального. Их применение позволило диссертанту исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостности, всесторонне и объективно.
Нормативная основа и эмпирическая база диссертационного исследования
В работе исследовались положения Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов, регламентов палат, иных нормативных правовых актов Российской Федерации; конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, решений Конституционного Суда Российской Федерации и иных судов Российской Федерации.
В дополнение к национальному законодательству диссертант ознакомился с конституциями некоторых зарубежных стран и их законодательной практикой, а также международно-правовыми документами в указанной сфере с целью выявления прогрессивного опыта, а также установления уровня применения международно-правовых стандартов в Российской Федерации относительно исследуемого вопроса.
Используемые в работе руководящие политические документы и информационно-аналитические материалы (в частности, послания Президента РФ и доклады Совета Федерации), обзоры судебной практики, материалы научно-практических конференций, периодической печати, статистические и социологические данные позволили выявить актуальные проблемы, связанные с объектом исследования, и обозначить пути их решения.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в комплексном исследовании современного состояния конституционно-правового статуса Совета Федерации в контексте развития федеративных отношений в России в период после принятия Конституции Российской Федерации 1993 года.
Глубина и всесторонность исследования обеспечены использованием общетеоретических посылок и выводов, формулированием научно-практических предложений, определением перспектив и прогнозированием ситуации в будущем.
Основные положения, выносимые на защиту
Научная новизна диссертационного исследования находит свое выражение в следующих выводах и положениях, выносимых на защиту:
1. В России как федеративном государстве Совет Федерации имеет
двойственную природу. С одной стороны, будучи палатой
общенационального парламента, Совет Федерации призван осуществлять
свою деятельность в интересах всего российского народа. С другой стороны,
данная палата представляет интересы субъектов Российской Федерации. Это
обусловливает наличие особых задач и функций у Совета Федерации,
связанных с отражением интересов как Федерации в целом, так и субъектов
Российской Федерации, с поиском баланса федеральных и региональных
интересов.
Двойственная природа Совета Федерации влияет на содержание его конституционно-правового статуса, под которым понимается урегулированные нормами конституционного права принципы организации и деятельности, порядок формирования, полномочия, гарантии деятельности Совета Федерации; организационно-правовые формы взаимоотношения с иными государственными органами в Российской Федерации.
2. Действующий в соответствии с Федеральным законом от 5 августа
2000 года «О порядке формирования Совета Федерации» порядок
формирования Совета Федерации является приемлемым и в этой связи
представляется более перспективным в современный период не изменение, а
совершенствовании законодательного регулирования действующего порядка
формирования Совета Федерации.
Совершенствование законодательного регулирования порядка назначения и избрания членов Совета Федерации, не снимает, однако, возможности оптимизации способа формирования палаты, что доказывается широкой дискуссией и многовариантностью предложений. Выбор такого способа должен основываться на следующем требовании: Совет Федерации не может быть повторением Государственной Думы, состав Совета
Федерации должен адекватно отражать конституционный принцип представительства субъектов Российской Федерации.
3. Совет Федерации осуществляет законодательные, представительные и контрольные полномочия.
Широкий круг законодательных полномочий Совета Федерации создает благоприятные правовые возможности для активной деятельности по законодательному обеспечению федеративной государственности. Особая ответственность возлагается на Совет Федерации в реализации полномочий по обязательному рассмотрению принятых Государственной Думой федеральных законов по вопросам федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации; статуса и защиты государственной границы Российской Федерации; войны и мира. Представляется важным, чтобы Совет Федерации не только проявлял особое внимание к этим вопросам, но и проводил собственную законопроектную работу, активнее использовал право законодательной инициативы.
Полномочия, реализуемые в рамках представительной функции Совета Федерации, можно классифицировать по нескольким подгруппам: а) кадровые полномочия; б) полномочия по разрешению экстремальных ситуаций; в) решение вопросов федеративного устройства; г) иные полномочия. Степень важности и масштаб данного вида полномочий Совета Федерации свидетельствуют о расширении возможностей палаты оказывать влияние на формирование кадрового состава системы государственной власти, обеспечении федеративной государственности, защите прав и интересов субъектов Российской Федерации. В то же время, оценивая деятельность Совета Федерации по реализации данных полномочий, нельзя не отметить доминирование роли Президента Российской Федерации как главы государства и выполнение палатой в некоторых случаях функции статиста, «одобряющего волю Президента».
К контрольным полномочиям Совета Федерации относятся: а) контроль за соблюдением и исполнением законов; б) бюджетно-финансовый контроль; в) контроль за деятельностью исполнительной власти; г) контроль за сферой государственного управления, связанного с осуществлением Советом Федерации кадровых назначений и освобождения от должности. Действующее нормативное регулирование этих полномочий подтверждает важность их систематизации и определения в специальном федеральном законе о контрольных полномочиях Федерального Собрания Российской Федерации.
4. На современном этапе Совет Федерации проявляет недостаточно
активное участие в процессе законодательного обеспечения федеративной
государственности современной России. Его деятельность по внесению
законодательных инициатив, по рассмотрению и одобрению федеральных
законов, проведению аналитической работы в данной сфере отличается
бессистемным и непоследовательным подходом, зачастую противоречащим
самой идее отстаивания федерализма как основы гармоничных отношений
между Федерацией и ее субъектами.
Для повышения роли Совета Федерации в законодательном обеспечении федеративной государственности современной России необходимо активизировать использование права законодательной инициативы, повысить ответственность за деятельность по одобрению федеральных законов и принятию соответствующих постановлений. Важное значение в планировании и осуществлении законодательной деятельности с учетом проблем федеративного устройства сыграло бы внедрение практики подготовки ежегодных специальных докладов Совета Федерации по состоянию и перспективам развития федеративных отношений в России, организации и проведения ежегодных форумов по обсуждению современных проблем российского федерализма.
5. В контексте ограничения деятельности члена Совета Федерации
интересами и волей населения и органов государственной власти субъектов
Российской Федерации, которых он представляет, не дает оснований говорить о том, что член Совета Федерации обладает свободным мандатом. Представляется, что и юридически, и фактически он наделен так называемым «региональным представительским» мандатом, обязывающим члена Совета Федерации всегда руководствоваться задачами сбалансирования общенациональных интересов и интересов региона. В конечном итоге у члена Совета Федерации стоит задача при осуществлении своей деятельности органично соединять три вида интересов: общенациональные интересы, интересы регионов в целом и интересы конкретного субъекта Федерации.
Представляется важным расширить возможности Совета Федерации по участию в формировании и направлении деятельности Правительства Российской Федерации, предусмотреть необходимость получения Президентом Российской Федерации заключений профильных комитетов и комиссий Совета Федерации для осуществления назначений ряда министров; закрепить за Советом Федерации полномочия по одобрению программ Правительства Российской Федерации, касающихся укрепления федеративной государственности и регионального развития; предоставить Совету Федерации полномочия по выражению недоверия отдельным членам Правительства, ответственным за обеспечение конституционной законности, укрепление и совершенствование системы безопасности и федеративных отношений, развитие регионов и местного самоуправления.
Основы взаимодействия Совета Федерации с субъектами Российской Федерации нуждается в их совершенствовании. Можно выделить следующие направления первоочередных мер:
гармонизация федерального и регионального законодательства в сфере совместного ведения с целью обоснованного учета интересов субъектов Федерации при принятии федеральных законов;
совершенствование деятельности Совета Федерации по поддержке законодательной инициативы субъектов Федерации;
создание координационных органов, формируемых с одновременным участием в них представителей Совета Федерации и субъектов РФ и привлекаемых к обсуждению как законодательной политики в целом, так и конкретных законов и законопроектов;
поиск новых форм взаимодействия Совета Федерации с органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Практическая значимость диссертационного исследования Полученные в ходе исследования результаты и сформулированные на их основе практические предложения направлены на совершенствование регулирования конституционно-правового статуса Совета Федерации, повышение его роли в укреплении и развитии федеративных отношений в России. Материалы диссертационного исследования могут быть использованы как при подготовке законопроектов, так и в практической деятельности государственных органов.
Практическая значимость результатов исследования состоит также в том, что изложенные диссертантом выводы и предложения могут быть использованы в научно-педагогической работе в вузах и иных учебных заведениях по преподаванию конституционного права и спецкурсов, в практической деятельности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Апробация результатов диссертационного исследования Основные научные и практические выводы диссертационного исследования изложены в публикациях, в тезисах и научных сообщениях, докладах на всероссийских, региональных научно-практических конференциях, круглых столах и семинарах, в том числе на проводимых Российской академией правосудия I Конституционных чтениях «Конституция Российской Федерации и развитие законодательства в современный период» (г. Москва, 17-21 февраля 2003 г.), на Всероссийской научной конференции «Конституционные основы судебной власти» (23 октября 2003 г.), на межвузовских и межкафедральных круглых столов
аспирантов и студентов по правоведению МГЮА (2005 год), на Всероссийской научной конференции «Проблемы формирования государственных политик в России: состояние и перспективы» (31 мая 2006г.), на II Конституционных чтениях « Конституционное право и международное право: проблемы взаимодействия в современных условиях развития» (г. Москва, 14-17 октября 2008 г.), на межвузовских конференциях молодых ученых и аспирантов.
Выводы и результаты исследований сформировались и были в определенной мере использованы в процессе работы диссертанта в качестве помощника члена Совета Федерации (в 2004-2005 годах), а также члена Экспертного Совета Комиссии по Регламенту и организации парламентской деятельности Совета Федерации (в 2006-2008 годах).
Структура диссертационного исследования определена объектом, целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих десять параграфов, заключения и библиографии.
Социально-правовая природа Совета Федерации, его роль в двухпалатной системе российского парламента
Конституция РФ наделяет Федеральное Собрание Российской Федерации свойствами парламента - высшего представительного и законодательного органа. По мнению Е.И. Козловой и О.Е. Кутафина, парламентаризм - особая система государственного руководства обществом, которая характеризуется разделением труда законодательного и исполнительного при осуществлении политической и идеологической роли парламента. К числу важнейших элементов парламентаризма относятся, прежде всего, разделение властей, представительность и законность4. Совет Федерации является одной из палат Федерального Собрания РФ - парламента России. Поэтому данной палате, как и другой палате -Государственной Думе, в целом присущи определенные общие черты представительной и законодательной власти. Вместе с тем применительно к каждой из палат эти свойства могут проявляться по-разному. Отечественные ученые одним из ключевых признаков парламентаризма выделяют представительную природу данного учреждения власти5. В свое время Ш. Монтескье акцентировал внимание на то, что и в больших, и в маленьких государствах осуществление непосредственного (прямого) народовластия «представляет большие неудобства, поэтому необходимо, чтобы народ делал посредством представителей то, что он не может сделать сам» . Это его обращение было с энтузиазмом воспринято теорией и практикой конституционализма. Однако последовавшее за тем разочарование возможностью реально осуществлять представительство интересов привело к определенному скептицизму со стороны зарубежных и отечественных экспертов, раскрывающих уязвимые стороны парламентского представительства. Исследователи стали видеть смысл представительного правления лишь в «передаче власти», демонстрировать порок «разлучения-народа с властью»7. Как верно подчеркивает Ж.И. Овсепян, с этими оценками нельзя согласиться: гарантиями народовластия при системе парламентского представительства являются сочетание представительного парламентского правления с формами- непосредственного народовластия - выборами, референдумами, народными инициативами, а также периодичностью такой основной формы непосредственного народовластия, как выборы. В сравнении с иными органами государственной власти парламенты обеспечивают наиболее многообразное представительство общественных интересов8. Еще ранее российский ученый-конституционалист А.А. Мишин замечал, что в основе теории народного представительства лежит положение о том, что каждая экономически и политически обособленная часть страны, каждая национальная, этническая, религиозная, возрастная и т.д. группа должны иметь своих представителей в центральных и местных органах власти. Теоретически как парламент, так и муниципалитеты должны быть точным подобием, соответственно, народа и общин, так сказать, социальным «зеркалом нации»9. Современные исследователи выделяют следующие основные признаки народного представительства: выборность, коллегиальность по составу и порядку выработки и принятия решений, особый характер связи народных представителей с избирателями, позволяющий влиять на их деятельность со стороны граждан. Именно в совокупности все названные свойства позволяют характеризовать рассматриваемые органы как представительные. Помимо народного представительства современный двухпалатный парламентаризм обеспечивает территориально-политическое (территориально-национальное, территориально-этническое,территориально-общинное) представительство, отражающее интересы территориальных общностей. В мировой практике федеративных государств вторые палаты выражают интересы субъектов федерации12, интересы населения отдельных субъектов13, региональные (территориальные) интересы14. В Российской Федерации, аналогично мировому опыту парламентаризма федеративных государств, Государственная Дума представляет все население Российской Федерации, то есть является органом общенационального представительства, в то время как Совет Федерации состоит из членов, которые представляют интересы субъектов Российской Федерации, и потому рассматривается, как орган представительства регионов. В Совет Федерации в соответствии с частью 2 статьи 95 Конституции РФ входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Одновременно Совет Федерации как высший федеральный орган является субъектом публичной власти всей Федерации. В итоге предназначение Совета Федерации выражается в представительстве народа через представительство интересов общенационального характера и интересов территориальных сообществ. Эта двойственная природа Совета Федерации вызывает особый интерес со стороны исследователей, изучающих роль и место данной палаты в системе государственной власти. Так, В.И. Колюшин справедливо отмечает, что в России до настоящего времени идет поиск баланса природы Совета Федерации, которая в силу Конституции РФ внутренне противоречива15. Нам представляется, что эта противоречивость является диалектической, объективно необходимой для обеспечения компромисса между интересами российского народа в целом и интересами населения отдельных регионов. Мировая практика свидетельствует о том, что в федеративных и децентрализованных государствах верхние палаты имеют особое значение в этом смысле. Наряду с ролью «законодательного сита», они выполняют функцию защиты и проведения интересов регионов.
Особенности регулирования конституционно-правового статуса Совета Федерации
Место любого органа государственной власти в системе публичной власти определяется, прежде всего, через анализ его конституционно-правового статуса.
«Конституционно-правовой статус органа государственной власти» -понятие, относительно новое в науке конституционного права. Оно является производным от других, более емких терминов - «статус» и «правовой статус». Все три категории широко используются в учебной и научной литературе, издаваемой по конституционному праву и другим отраслям права. Непосредственно Конституция РФ использует понятия «статус» и «конституционно-правовой статус» лишь применительно к одному участнику публично-правовых отношений - к субъекту РФ (ч. 1,2,5 ст.67, ч.1 ст. 137 Конституции РФ).
Понятие статус (jiaT.status - состояние, положение) субъекта публичных отношений в философском значении подразумевает его состояние и связь с другими субъектами данного вида отношений. В политико-правовом смысле субъекту присущ определенный круг прав и обязанностей (полномочий). Именно в соответствии со своим статусом субъект приобретает права и на него возлагаются обязанности . Таким образом, в юридическим смысле статус получает свойство быть правовым.
В отечественной литературе советского и постсоветского периодов первоначально понятие «правовой статус» в большей мере изучалось применительно к правовому положению личности. Правовой статус личности определялся как правовое состояние, характеризуемое комплексом прав и обязанностей, а также другими правовыми качествами - гражданством и правоспособностью , гарантиями реализации прав и свобод35, наличием ответственности и законных интересов личности, признаваемых и гарантируемых государством.
В настоящее время лишь узкий круг исследователей, рассматривая правовой статус субъектов государственной (публичной) власти, выделяют только два его элемента: субъективные права и юридические обязанности37.
Большинство ученых, изучающих правовой статус данной категории субъектов (государство, государственно-территориальные образования, органы государственной власти и управления и др.) используют более широкий подход.
В частности, Д.Д. Цабрия, рассматривая статус органов управления, включил в его статус множество элементов: наименование, порядок и способы формирования, территория деятельности, задачи и функции, объем и характер властных полномочий, ответственность и многие другие . В.И. Червонюк, определяя правовой статус органа государственной власти узко, то есть как законодательно закрепленную совокупность прав и обязанностей органа власти, характеризующую его правовое положение в системе разделения властей, дает затем более широкую характеристику элементов данного статуса. Он к ним относит: социальное назначение, роль, задачи и функции; принципы организации и деятельности, характер взаимоотношений с иными органами власти; компетенция и государственно-властные полномочия; источники финансирования; форма правовых актов; право пользования государственными символами, официальное название; порядок формирования, внутренняя организация39, порядок деятельности и используемые процедурные формы, гарантии деятельности, иммунитеты и др .
По мнению ряда конституционалистов, орган власти: обладает собственной компетенцией; выступает от имени государства (РФ) или его субъекта (субъекта РФ); имеет правоспособность, возникающую с момента его учреждения; характеризуется, прежде всего, правоприменительными функциями; основан на принципе корпоративности, когда вышестоящее должностное лицо имеет законное влияние на нижестоящее в пределах своей компетентности; является организационной единицей государственного аппарата; в процессе реализации своей компетенции может принимать нормативные акты.
Н.В. Бутусова, анализируя конституционно-правовой статус российского государства, считает важным выделять следующие элементы данного понятия: система целей, прав и обязанностей (полномочий), ответственности по отношению к обществу, народу, человеку и гражданину, реализуемых по предметам ведения государства как субъекта конституционно-правовых отношений.
Нам также представляется конструктивным системный подход в определении статуса субъектов общественных отношений. В частности, в свое время Д.Н. Бахрах предложил упорядочить элементы правового статуса, сгруппировать их в блоки. Применительно к правовому статусу органов государственной власти и управления он высказал идею о необходимости выделения целевого, структурно-организационного и компетенционного блока элементов.
Участие Совета Федерации в законодательном обеспечении федеративной государственности современной России
Переход России на новый тип федеративной государственности с принятием Конституции РФ 1993 года потребовал конкретизации конституционных основ организации и разделения государственной власти по вертикали. Совет Федерации как палата регионов призван был проявить особую активность по отношению к законотворчеству, направленному на укрепление и совершенствование федеративных отношений в России. Одной из важных задач укрепления федеративной государственности явилось определение принципов организации государственной власти, обеспечивающих государственную целостность России как Федерации. Принятие Конституции РФ 1993 года само по себе не остановило широкое распространение тенденции выхода регионального правового регулирования за пределы прав субъектов РФ, нарушающего единство государственной власти и правовой системы в Российской Федерации. Уже к концу деятельности Государственной Думы и Совета Федерации первых созывов и в период работы палат российского парламента второго созыва предметом обсуждения стал проект Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Принятием данного Закона ставилась задача сформулировать основополагающие принципы, формы и правила организации и деятельности органов государственной власти субъектов РФ с тем, чтобы обеспечить на региональном уровне: во-первых, единство системы органов государственной власти; во-вторых, конституционность и законность их деятельности; в-третьих, демократизм их формирования и функционирования. Данный Закон, инициированный депутатами Государственной Думы, не сразу был одобрен Советом Федерации. В рамках его комиссий шла дискуссия как о целесообразности принятия такого Федерального закона в целом, так и о соответствии принципу федерализма отдельных его положений, ущемляющих, по мнению целого ряда членов Совета Федерации, права субъектов РФ на самостоятельное установление внутри региона собственной системы государственной власти. Такого же мнения придерживались и сами субъекты РФ. Они, в частности, считали, что детальное определение в предлагаемом варианте Федерального закона компетенции и порядка деятельности органов законодательной и исполнительной власти, а также определение лишь двух возможных форм организации исполнительной власти в субъектах РФ противоречит федеративной государственности России, не дает возможности с учетом региональной специфики сформировать наиболее оптимальную для региональных условий систему государственной власти. Отстаивая федеративные основы организации государственной власти в России, Совет Федерации, тем не менее, вынужден был констатировать нарастание процессов дезинтеграции государственно-правового пространства. Субъекты Федерации, большинство из которых обновило к середине 1990-х годов свои конституции (уставы), формировали системы государственной власти в регионах, зачастую выходя за рамки полномочий, отведенных им Конституцией РФ, нарушали основы конституционного строя России. Это подтвердилось и рядом решений Конституционного Суда РФ, в частности, постановлениями о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Алтайского края (от 18 января 1996 года)174, Устава - Основного закона Читинской области (от 1 февраля 1996 года) ; положений статей 74 (часть первая) и 90 Конституции Республики Хакасия (от 24 июня 1997 года) . Таким образом, сложившиеся политико-правовые условия заставляли как можно быстрее принять данный Федеральный закон. После долгих и острых дебатов с субъектами РФ, затянувшегося процесса согласования и одобрения Советом Федерации Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»177 (далее - Федеральный закон об общих принципах) был, наконец, одобрен второй палатой и подписан Президентом РФ 6 октября 1999 года. Его принятие поставило перед субъектами РФ задачу скорректировать свои конституции (уставы) в соответствии с ним. Совету Федерации не удалось отстоять концепцию, базируемую на федеративных принципах организации государственной " власти. Федеральный закон от 6 октября 1999 года содержал не только общие положения, определяющие принципы деятельности и систему органов государственной власти субъектов РФ. В данном Законе подробно регламентировались порядок формирования и деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, их компетенция, организационно-правовые формы взаимоотношений между законодательной и исполнительной ветвями власти на региональном уровне. В итоге содержание данного Закона составили не только нормы, определяемые ранее в конституциях, уставах субъектов РФ, но и те, которые закреплялись на региональном подзаконном уровне, — в регламентах органов государственной власти субъектов РФ (например, требования к кворуму), положениях о статусе органов исполнительной власти (администрации) субъектов РФ. Таким образом, изначально Федеральный закон об общих принципах по своему содержанию оказался законом о системе государственной власти в субъектах Федерации в немалой мере включившим в себя положения, которые до сих пор составляли предмет конституций (уставов) и других нормативных правовых актов субъектов РФ.
Механизм взаимодействия Совета Федерации с Государственной Думой
В современный период отношения между Советом Федерации и Государственной Думы основываются на доктрине конституционного партнерства. Она предполагает новую методологию и технологию законопроектной, законодательной и нормотворческой деятельности, исключающую принятие законов конъюнктурно-корпоративных, недостаточно проработанных, увеличивающих правовую неопределенность в процессе их исполнения1 5.
В целом в последние годы наблюдается тенденция усиления конструктивных контактов и сотрудничества между палатами парламента. В частности, как следует из Доклада Совета Федерации «Состояние законодательства в Российской Федерации: законодательное обеспечение основных направлений внутренней и внешней политики» 2007 года конституционное партнерство с Государственной Думой осуществлялось на всех этапах работы с проектами, начиная с «нулевого цикла» до первого чтения и после отклонения в согласительных комиссиях.
Взаимодействие обеих палат Федерального Собрания в значительной мере обусловлено федеративным устройством России, характер которого определяется Конституцией РФ; постановлениями Конституционного Суда РФ; федеральными конституционными законами и федеральными законами; нормами регламентов Совета Федерации и Государственной Думы.
Как считает Е.И. Колюшин, юридическое объединение Совета Федерации и Государственной Думы под одной шапкой «Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации» - результат компромисса между сторонниками и противниками прав Федерации и прав субъектов Федерации».
Механизм взаимодействия Совета Федерации и Государственной Думы строится, прежде всего, на единстве задач парламентаризма. Нам представляется важным сделать акцент на этом единстве, так как не все отечественные ученые разделяют данную точку зрения. В частности, С.А. Авакьян полагает, что в России нет единого парламента. Совет Федерации и Государственная Дума зачастую чувствуют себя не частями единого целого, а самостоятельными единицами. С.А. Авакьян выделяет следующие организационно-правовые факторы разобщенности: 1) разный порядок формирования палат; 2) разный порядок работы палат; 3) антагонизм между общенародным представительством, характерным для Государственной Думы, и территориальным представительством, характерным для Совета Федерации; 4) фактор давления на Совет Федерации ее положения верхней палаты .
На наш взгляд, представленные различия - лишь одна качественная сторона деятельности палат парламента. Другая сторона выражена в сходстве задач их функционирования и тесном взаимодействии на основе конституционного партнерства, о чем уже говорилось ранее. В этом связи Конституция РФ, закрепляя статус палат, исходит как из их единства, так и относительной самостоятельности.
Анализ действующего законодательства позволяет выделить три основные формы взаимодействия палат парламента Федерального Собрания: совместные собрания палат, формирование органов государственной власти и совместная деятельность палат в законодательном процессе.
Конституция РФ в самом общем виде регулирует взаимоотношения палат парламента в организационной, законотворческой, контрольной и иных сферах деятельности Федерального Собрания.
В ч. 3 ст. 100 Конституции РФ установлено, что палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента РФ, посланий Конституционного Суда РФ, выступлений руководителей иностранных государств. В этих посланиях и выступлениях не могут не затрагиваться вопросы законодательной политики РФ.
В определенной мере взаимодействие обеих палат подтверждается наличием у них совместных (совпадающих или разделенных) полномочий. Такими полномочиями являются: формирование Счетной палаты РФ188, Центральной Избирательной комиссии РФ , назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и др..
Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату (ч. 5 ст. 101). В соответствии со ст. 102, 103 Конституции РФ, палаты осуществляют назначение на должность и освобождение от должности руководителей Счетной палаты (Председателя и его заместителя), а также по половине состава ее аудиторов. В соответствии с собственной компетенцией, Совет Федерации и Государственная Дума участвуют в процедуре отрешения Президента России от должности (ст. 93, 102, 103). Эти совместные полномочия в той или иной степени связаны с контролем за конституционностью и исполнением (соблюдением) законов.
Обширное поле для взаимодействия палат наблюдается непосредственно в законодательном процессе. Принадлежащее Совету Федерации и его отдельным членам право законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104, ст. 134 Конституции РФ) предполагает возможность внесения ими законопроектов в Государственную Думу (ч. 2 ст. 104). Принятые Государственной Думой федеральные законы передаются на рассмотрение Совета Федерации (ч. 3 ст. 105 Конституции).
