Содержание к диссертации
Введение
Глава І. Порядок. формирования и внутренняя структура Совета федерации федерального Собрания (Российской федерации)
1. Основные цели и принципы создания двухпалатного парламента в России 15
2. Порядок формирования Совета Федерации и пути его совершенствования 24
3. Внутренняя структура Совета Федерации и ее конституционно-правовое регулирование 56
Глава II. Конституционно-правовые основы деятельности Совета федерации федерального Собрания (Российской федерации)
1. Полномочия Совета Федерации: конституционно-правовое регулирование и порядок их осуществления 106
2. Организация работы Совета Федерации 141
3. Конституционно-правовой статус члена Совета Федерации: особенности мандата, полномочия и гарантии деятельности 167
Заключение 195
Библиография 201
- Основные цели и принципы создания двухпалатного парламента в России
- Порядок формирования Совета Федерации и пути его совершенствования
- Полномочия Совета Федерации: конституционно-правовое регулирование и порядок их осуществления
- Организация работы Совета Федерации
Введение к работе
Тема диссертационного исследования получила актуальность еще в период разработки и принятия Конституции Российской Федерации 1993 года. Несмотря на то, что с момента ее принятия прошло 15 лет, изучение целей и принципов создания верхней палаты парламента в Российской Федерации1 и конституционно-правового статуса Совета Федерации Федерального Собрания РФ продолжает оставаться актуальным.
Вопрос о предназначении верхней палаты парламента дискутируется учеными всего мира, в том числе в российской научной среде. В представленной работе сделана попытка определить цели создания двухпалатного парламента в условиях становления российского демократического правового государства. Природа представительства в верхней палате парламента имеет разное происхождение, определив которое можно говорить о мотивах устройства парламента в той или иной стране.
Совет Федерации и Государственная Дума, образуя Федеральное Собрание Российской Федерации - парламент, представляют законодательную ветвь государственной власти в России. Вследствие чего положение части 2 статьи 95 Конституции РФ о том, что в Совет Федерации Федерального Собрания РФ входят по одному представителю от исполнительного органа государственной власти субъекта России, требует научного осмысления по отношению к статье 10 Конституции РФ, закрепляющей принцип разделения властей, в соответствии с которым органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.
Следует заметить, что официально палаты Федерального Собрания Российской Федерации не носят наименования «верхняя» и «нижняя», тем не менее, эти наименования часто встречаются в учебной и юридической литературе. В представленной работе автор использует наименование «верхняя» палата вследствие стилистической необходимости и для лучшего восприятия материала. Наиболее актуальным является вопрос о формировании верхней палаты парламента в Российской Федерации. Следует обратить внимание на тот аспект, что за период существования Совета Федерации Федерального Собрания РФ порядок его формирования менялся несколько раз. Помимо того, было принято три федеральных закона, на основании которых вносились изменения в Федеральный закон от 05 августа 2000 года «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», действующий на данный- момент. Сложившаяся ситуация говорит о том, что существующий порядок формирования верхней палаты парламента не является совершенным, не соответствует уровню развития российского федерализма и не отражает в полной мере интересы многообразных наций и народностей, проживающих в субъектах Российской Федерации.
Подвергая научному анализу структуру верхней палаты российского парламента, автор стремится определить роль внутренних подразделений в осуществлении Советом Федерации Федерального Собрания РФ полномочий, составляющих его компетенцию. В частности, определить, чем обусловлено изменение внутренней структуры верхней палаты Федерального Собрания РФ, создание новых органов в ее системе и выявить предпосылки формирования оптимального количества комитетов и постоянных комиссий Совета Федерации Федерального Собрания России.
Среди ученых и политических деятелей ведется спор о необходимости уравнять полномочия палат Федерального Собрания Российской Федерации. Вследствие чего, актуальным остается вопрос о содержании и значимости полномочий Совета Федерации Федерального Собрания РФ, закрепленных Конституцией РФ и другими нормативными правовыми актами. Особое внимание автор уделяет полномочиям верхней палаты российского парламента в области законодательного процесса.
В диссертационном исследовании обращается внимание на то, что не достаточно исследованы организационные формы деятельности Совета Федерации Федерального Собрания РФ. По мнению автора, это происходит, в частности, по той причине, что верхняя палата российского парламента в своем стремлении добиться положительных результатов ищет новые формы деятельности, как в работе внутренних органов, так и в деятельности палаты в целом. Помимо того, в российской конституционной науке нет единой точки зрения об акте, которым должна регулироваться деятельность Совета Федерации Федерального Собрания РФ. В настоящей работе предпринята попытка на основе анализа организации деятельности верхней палаты российского парламента выявить формы деятельности, наиболее способствующие выполнению возложенных на Совет Федерации Федерального Собрания РФ задач как на палату парламента России.
Недостаточно неразработанным, на наш взгляд, является также вопрос о статусе члена Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Наибольший интерес вызывают вопросы о том, какие элементы составляют статус члена верхней палаты Федерального Собрания РФ и каким мандатом обладает член верхней палаты парламента в нашей стране: императивным, свободным или полусвободным.
Исследование названных проблем, предпринятое в диссертационной работе, позволит определить направления эффективного реформирования верхней палаты органа законодательного и представительного органа в Российской Федерации.
Степень научной разработанности темы исследования. Для исследования необходимости двухпалатного парламента в нашей стране и предназначения Совета Федерации в структуре Федерального Собрания Российской Федерации немаловажное значение имеет изучение трудов российских ученых, положивших начало современной науке конституционного права России. С целью научного осмысления сущности российского парламента, автор обращался к трудам ученых дореволюционного периода, таких как А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов, С.А. Котляревский, Н.И. Лазаревский, а также других ученых, заложивших основы теории парламентаризма. Конституция РФ 1993 года существенно изменила, по сравнению с прежним конституционным законодательством, представление о законодательном (представительном) органе государственной власти Российской Федерации. Появился фундамент для теоретического исследования существования верхней палаты парламента в новых экономических условиях и условиях становления и развития федеративного правового и демократического государства.
Проблемы конституционно-правового статуса Совета Федерации Федерального Собрания активно дискутируются в российской научной среде. Вопросы о порядке формирования, внутренней структуре, полномочиях и организации деятельности верхней палаты российского парламента в той или иной степени находят отражение в трудах ученых, работающих в области конституционного права.
Изучению конституционно-правового статуса Совета Федерации Федерального Собрания РФ посвящены работы С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, О.Н. Булакова, А.А. Вихарева, Б.Н. Габричидзе, В.Д. Горобца, И.В. Гранкина, Н.А. Карамышевой, Е.И. Козловой, А.Н. Кокотова, Е.И. Колюшина, И.А. Конюховой, О.Е. Кутафина, А.П. Любимова, Н.А. Михалевой, Л.А. Нудненко, Ж.И. Овсепян, М.Н. Пригона, Г.Д. Садовниковой, Ю.А. Тихомирова, В.И. Фадеева, Т.Я. Хабриевой, В.Е. Чиркина и других авторов.
По мнению автора, не получил достаточного отражения в научной литературе вопрос о статусе члена верхней палаты российского парламента. Большинство работ посвящено статусу депутата нижней палаты Федерального Собрания РФ2.
Представленная работа учитывает накопленный опыт научного изучения правового статуса верхней палаты российского парламента и является логическим продолжением исследования существования Совета Федерации
Например, Л.А. Нудненко «Конституционно-правовой статус депутата законодательного органа государственной власти в Российской Федерации» - СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2004; В.И. Фадеев Депутатский мандат: понятие, принципы и виды //Lex Russica (Научные труды МГЮА). 2008. № 4. Федерального Собрания РФ в качестве палаты российского парламента в условиях становления в России демократического правового государства.
Основные цели и принципы создания двухпалатного парламента в России
В соответствии со статьей 94 Конституции РФ, представительным и законодательным органом Российской Федерации является Федеральное Собрание РФ - парламент России. В свое время С.А. Котляревский писал, что «наличность органа, состоящего из народных представителей и обладающего в той или другой мере законодательной властью» является «основным признаком конституционного государства»3. Одной из палат российского парламента статья 95 Конституции РФ называет Совет Федерации Федерального Собрания РФ. В начале работы хотелось бы остановиться на вопросе о предназначении верхней палаты российского парламента. В научном сообществе и среди парламентариев уже достаточно продолжительное время ведется спор о необходимости второй палаты парламента. Бикамерализм как принцип устройства парламента вызывает дискуссию во всем мире. По всей вероятности ответ на вопрос о цели создания двухпалатного парламента нужно искать в природе представительства верхней палаты парламента. В данном конкретном случае, изучить и понять роль Совета Федерации в структуре Федерального Собрания РФ. Обосновывая «желательность (а в федеративных государствах даже необходимость) второй палаты парламента», В.И. Фадеев в своей статье «Как формировать Совет Федерации?» пишет, что «двухпалатный парламент полнее, чем однопалатный, способен обеспечить представительство различных общественных интересов»4. Герберт Шамбек, размышляя о значении двухпалатной парламентской системы, делает некоторые выводы. «Оглядываясь назад, можно заметить, что двухпалатный парламент при всех изменениях форм правления - будь то монархия или республика, государственного устройства - будь то унитарное или федеративное государство, а также политической системы - будь то авторитарная или демократическая, если не во всех, то во многих случаях оказывался консервативным и стабильным институтом»5. Помимо того, Г. Шамбек пишет, что «если рассматривать верхние палаты с точки зрения их функций, то они представляют собой либо консервативный элемент, либо элемент федеративной системы. Особой формой верхней палаты является профессиональное представительство». В своей статье «Двухпалатность как принцип организации национальных парламентов: опыт России и мировая практика» И.А. Конюхова одним из преимуществ двухпалатной структуры парламента называет «возможность обеспечить, наряду с представительством нации в целом, коллективные интересы населения отдельных регионов (в федеративном государстве — субъектов федерации), определенных групп или слоев общества, играющих важную роль в политических отношениях». Соответственно, можно выделить три варианта представительства интересов в верхней палате парламента, которые зависят от разных факторов, в том числе, территориального устройства государства, исторически сложившихся традиций, или наоборот, обстоятельствами, сложившимися в стране на данный момент. За всю историю парламентаризма самой традиционной и консервативной верхней палатой парламента, представляющей в парламенте интересы конкретного слоя общества, можно назвать Палату лордов, верхнюю палату парламента Великобритании. Тем не менее, согласно Акту о Палате лордов 1999 года, членство в Палате лордов было подвергнуто некоторым коррективам. Вследствие указанного Акта, никто не может быть членом Палаты лордов на основании принципа наследования за следующим исключением: в любое время 90 человек могут не подпадать под действие данной нормы, в это число не включается обладатель должности Обер-церемонимейстера и Лорд-гофмейстера. В качестве примеров верхней палаты, представляющей интересы регионов и отражающей федеративный характер государства можно привести Сенат Соединенных Штатов Америки или Бундесрат Федеративной Республики Германия. В соответствии с Конституцией США 1787 года8, в состав Сената входят по два сенатора от каждого штата, избираемые народом штата. В статье 50 Основного закона ФРГ 1949 года9 говорится, что через посредство Бундесрата земли участвуют в законодательстве и управлении Федерацией и в делах Европейского союза. Примером профессионального представительства в верхней палате парламента является Государственный совет Республики Словения, где представлены интересы определенных групп общества, играющих важную роль в политических отношениях. На основании статьи 96 Конституции Республики Словения, принятой 28 декабря 1991 года10, Государственный совет является органом представительства носителей социальных, экономических, профессиональных и местных интересов. В Государственный совет входят: четыре представителя работодателей;
Порядок формирования Совета Федерации и пути его совершенствования
Необходимость обратиться к порядку формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, вызвана тем, что дискуссия вокруг данного вопроса не прекращается много лет.
Что предшествовало появлению Совета Федерации Федерального Собрания РФ? В Российской Федерации на момент принятия Конституции 1993 года существовала сложная система органов представительной власти, которую регламентировала Конституция (Основной закон) России, принятая 12 апреля 1978 года, с внесенными в нее изменениями и дополнениями вследствие конституционной реформы . Согласно статье 85, систему представительных органов государственной власти в РФ образовывали Съезд народных депутатов РФ, Верховный Совет РФ, Съезды народных депутатов, Верховные Советы республик в составе РФ, краевые, областные Советы народных депутатов, Советы народных депутатов автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга.
Важнейшие вопросы, имеющие значение для всей Российской Федерации решались на заседаниях Съезда народных депутатов РФ и сессиях Верховного Совета РФ. Верховный Совет РФ - орган Съезда народных депутатов РФ - являлся постоянно действующим законодательным, распорядительным и контрольным органом государственной, власти РФ: Формировался- Верховный Совет РФ из числа народных депутатов РФ Съездом народных депутатов РФ и был ему подотчетен.
В- структуру Верховного Совета РФ входили две палаты, равные по своему численному составу, Совет Республики и Совет Национальностей.
Обратим внимание на порядок формирования Совета Национальностей и Совета Республики. Совет Национальностей формировался от национально-территориальных избирательных округов, по нормам: 3 депутата от каждой республики в составе РФ, 1 депутат от каждой автономной области и каждого автономного округа, 63 депутата от краев,,областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, в то время как. Совет Республики формировался от территориальных избирательных округов с учетом численности избирателей в регионе. При невозможности обеспечения представительства в Совете Национальностей республик в, составе РФ, автономной- области, автономных округов, краев и областей депутатами от национально-территориальных округов по представлению территориальных депутатских групп в Совет Национальностей могли быть включены народные депутаты от территориальных избирательных округов. Ежегодно Съезд народных депутатов РФ обновлял часть состава. Совета Республики и Совета Национальностей по установленной» им норме.
О.Е. Кутафин в своей монографии; «Высшие органы государственной власти страны. 1988 - 1992 гг.» говорит о том, что Совет Союза традиционно считался органом, представляющим общие интересы, граждан СССР независимо от их национальной принадлежности, а Совет Национальностей.— органом, представляющим особые, специфические интересы национальностей СССР; связанные с их национальными особенностями . Следовательно, если провести аналогию между СССР и Россией, идея формирования Совета Национальностей РФ заключалась в обеспечении непосредственного представительства в законодательном органе России по возможности всех национальностей, проживающих на территории страны, а Совет Республики формировался на основе представительства граждан пропорционально населению, проживающему на территории определенного территориального избирательного округа.
Полномочия Совета Федерации: конституционно-правовое регулирование и порядок их осуществления
Полномочия Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации вытекают из его статуса, как палаты российского парламента — представительного и законодательного органа Российской Федерации, осуществляющего государственную власть.
Наиболее значимым из полномочий верхней палаты парламента России является участие Совета Федерации в законодательном процессе. Конституция России и законодательство Российской Федерации предусматривает принятие законов РФ о поправках к Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов. По мнению О.О. Миронова «смысл и назначение Федерального Собрания Российской Федерации состоит главным образом в том, чтобы принимать законы, законодательствовать» . Необходимо обратить внимание на то, что законодательный процесс начинается с законодательной инициативы.
На основании части 1 статьи 104 Конституции Российской Федерации право законодательной инициативы принадлежит Совету Федерации Федерального Собрания РФ и членам верхней палаты российского парламента. В нижнюю палату Федерального Собрания России могут вноситься:
проекты законов РФ о поправках к Конституции РФ, проекты федеральных конституционных законов, проекты федеральных законов;
проекты законов о внесении изменений и дополнений в законы РСФСР, законы РФ, федеральные конституционные законы и федеральные законы, о признании утратившими силу актов законодательства РСФСР, Российской Федерации либо проекты законов о признании не действующими на территории РФ актов законодательства СССР;
поправки к проектам законов. Программа законопроектной работы верхней палаты парламента России, утверждаемая постановлением СФ ФС РФ, может предусматривать анализ и оценку правоприменительной практики.
Законопроект, поправка к законопроекту, разработанные в порядке реализации права законодательной инициативы Совета Федерации Федерального Собрания РФ, могут вноситься на рассмотрение палаты комитетом, комиссией Совета Федерации или членом верхней палаты российского парламента.
Можно выделить следующий момент, при внесении в Государственную Думу Федерального Собрания России членами Совета Федерации законодательной инициативы самостоятельно, законодательство Российской Федерации лишь предполагает возможность получения заключения комитета (комитетов), комиссии (комиссий), к ведению которых относится предмет законодательной инициативы, и результатов правовой и лингвистической экспертиз Правового управления Аппарата Совета Федерации. При том, возможно обращение инициатора законодательной инициативы в Аналитическое управление Аппарата Совета Федерации для проведения социально-экономической экспертизы.
При рассмотрении законодательной инициативы по вопросам введения или отмены налогов, освобождения от уплаты налогов, выпуска государственных займов, изменения финансовых обязательств государства, другие федеральные законы, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, обязательно учитывается мнение Правительства РФ, изложенное в заключении Правительства РФ на законопроект или официальном отзыве Правительства РФ о законопроекте.
Постановление о внесении законодательной инициативы в нижнюю палату парламента РФ и назначении представителя (представителей) Совета Федерации при ее рассмотрении Государственной Думой принимается большинством голосов от общего числа членов верхней палаты Федерального Собрания России. Указанное постановление, законодательная инициатива и сопровождающие ее документы направляются в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.
Практика реализации верхней палатой парламента России права законодательной инициативы показывает низкую активность Совета Федерации в осуществлении указанного права, чему предшествуют определенные причины. Неоднократное изменение порядка формирования Совета Федерации приводит к более или менее значительному изменению позиций каждого субъекта РФ, которые представляет верхняя палата Федерального Собрания РФ, как палата регионов. Вследствие чего, возможно, теряются подлинные интересы субъектов Российской Федерации, в том числе, мнения и интересы многообразных наций и народностей, и следует невозможность построения четкой и единой правовой политики России.
В своей статье «Совет Федерации и его место в российской политической системе», вошедшей в книгу «Парламентаризм в России и Германии: История и современность», Н.А. Карамышева пишет, что большую проблему составляет нынешний состав Совета Федерации, включающий, прежде всего, представителей местной элиты, а также представителей крупного и среднего бизнеса и, кроме того, бывших высокопоставленных лиц федеральной элиты (выходцев из партийных и комсомольских работников высокого ранга). «Понятно», отмечает Н.А. Карамышева, «что ими усвоены административно-командные методы работы, не очень совместимые с инициативой и самостоятельностью», что и приводит, по ее мнению, к низкому проценту законопроектов, инициированных верхней палатой российского парламента .
Организация работы Совета Федерации
Детально изучая полномочия Совета Федерации Федерального Собрания-РФ, необходимо было бы последовательно рассмотреть, как организована работа по реализации полномочий верхней палаты российского парламента. На основании части 4 статьи 101 Конституции Российской Федерации Совет Федерации Федерального Собрания России принимает свойфегламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности. Порядок принятия-Регламента СФ ФС РФ и внесения в него изменений и дополнений предусмотрен главой 32 Регламента, принятого 30 января 2002 года. В статье 221 говорится, что предложения об изменении или дополнении в Регламент верхней палаты парламента России вносятся комитетом, комиссией Совета Федерации, группой членов Совета Федерации или членом верхней палаты российского парламента в Комиссию Совета Федерации по Регламенту и организации парламентской деятельности. В своей монографии «Источники конституционного права Российской Федерации» О.Е. Кутафин пишет, что Регламент играет особую роль среди актов; принимаемых Советом Федерации Федерального Собрания РФ: «Посредством принятия регламентов процедура деятельности палат Федерального Собрания облекается в. процессуальную форму. Наличие регламентов является одним из средств упорядочения и стабилизации демократического порядка их деятельности, обеспечивающих активное участие депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации в осуществлении функций законодательствования и контроля» . С.С. Собянин подчеркивает, что «в то же время регламенты являются обязательными и для других участников парламентских процедур»186. Принятие нормативно-правовых актов, регулирующих внутреннюю деятельность верхних и нижних палат парламента, закреплено в Конституциях многих иностранных государств. Например, статья 64 Конституции Итальянской Республики 1947 года устанавливает, что каждая палата принимает свой регламент абсолютным большинством голосов своих членов . В статье 52 (3) Основного закона Федеративной Германской Республики 1949 года говорится, что Бундесрат принимает свои регламент . Несмотря на конституционное закрепление вопроса о принятии палатами Федерального Собрания РФ своих регламентов, по вопросу о том, каким нормативно-правовым актом должен регулироваться порядок деятельности верхней палаты российского парламента, среди ученых нет единой точки зрения. По мнению И.В. Гранкина, имеет смысл «принять Регламент Федерального Собрания Российской Федерации, содержанием которого могли бы стать формы и методы совместной работы Совета Федерации и Государственной Думы, в том числе порядок рассмотрения, принятия и одобрения законов федерального уровня, а также организация контрольной деятельности и деятельности по проведению парламентских расследований»1 9. И.А. Конюхова придерживается позиции о необходимости принятия специального федерального закона в отношении Федерального Собрания РФ, в котором «следовало бы комплексно определить как материальные, так и основные процессуальные нормы, регулирующие деятельность парламента России». На наш взгляд, Регламент верхней палаты российского парламента наиболее подробно регулирует процессуальные вопросы деятельности Совета Федерации и отношения, складывающиеся в пределах реализации Советом Федерации Федерального Собрания РФ полномочий, закрепленных Конституцией Российской Федерации. Необходимо отметить, что верхняя палата парламента России постоянно следит за соответствием5 принятого ею Регламента законодательству Российской Федерации, которое регулярно обновляется вследствие развития федерализма в нашей стране. Помимо Конституции Российской Федерации и Регламента Совета Федерации Федерального Собрания РФ, порядок деятельности верхней палаты парламента России определяется федеральными конституционными законами, федеральными законами и постановлениями СФ ФС РФ. Статья 3 Регламента Совета Федерации Федерального Собрания РФ устанавливает, что деятельность верхней палаты парламента России основывается на принципах коллективного свободного обсуждения и решения вопросов. По мнению Н.В. Онишко, вследствие того, что палаты Федерального Собрания представляют собой коллегиальные структурные элементы парламента, который является коллегиальным органом государственной власти, «соответственно, решения в парламенте принимаются коллегиально и аккумулируют в себе позицию большинства. Кроме того, в регламентах палат установлен кворум - критерий правомочности принятия решений». Принцип свободного обсуждения вопросов, пишет Н.В. Онишко, говорит о том, что «парламентарии свободны в выражении своей позиции, своего мнения, имеют право настаивать на любых своих убеждениях, если они не противоречат законодательству Российской Федерации и этическим нормам». Тем не менее, с нашей точки зрения, убеждения члена Совета Федерации Федерального Собрания РФ должны быть основаны на позиции и интересах субъекта Российской Федерации, который он представляет. Верхняя палата Федерального Собрания России, как правило, собирается на весеннюю (с 25 января по 15 июля) и осеннюю (с 16 сентября по 31 декабря) сессии. В течение сессии Совет Федерации ФС РФ проводит заседания палаты, заседания Совета палаты, заседания комитетов и комиссий Совета Федерации, парламентские слушания, Дни Совета Федерации Федерального Собрания РФ в субъектах России. Каждый месяц членам верхней палаты парламента РФ предоставляется до десяти дней для работы в субъектах Российской Федерации, представителями от которых они являются.
