Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Структура парламентов и порядок формирования верхних палат (на основе анализа организационно-правовых форм представительных органов государственной власти зарубежных стран и России) 16
1 Современные взгляды на содержание «представительности» парламентов 16
2 Влияние структуры парламентов на представительный характер верхних палат 28
3 Порядок формирования верхних палат как фактор представительного характера 38
ГЛАВА 2. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации — представительный орган государственной власти 42
1 Представительный характер и место Совета Федерации в системе органов государственной власти (системно-структурный анализ) 42
2 Совет Федерации - палата федеративного (регионального) пред стаз ительства 52
ГЛАВА 3. Проблемы конституционного и законодательного обеспечения представительного характера Совета Федерации 75
1 Проблемы конституционного закрепления представительного характера Совета Федерации 75
1.1. Реализация представительного характера Совета Федерации в осуществлении предметов ведения палаты 84
1.2. Реализация представительного характера Совета Федерации в контрольной деятельности палаты 95
1.3. Проблемы реализации представительного характера Совета Федерации при применении мер федерального вмешательства
2 Проблемы законодательного регулирования порядка формирования Совета Федерации
Заключение 150
Приложения ,57
Список использованных нормативных правовых актов и литературы 165
- Современные взгляды на содержание «представительности» парламентов
- 2 Влияние структуры парламентов на представительный характер верхних палат
- Представительный характер и место Совета Федерации в системе органов государственной власти (системно-структурный анализ)
- Проблемы конституционного закрепления представительного характера Совета Федерации
Введение к работе
Принятие в 1993 году Конституции Российской Федерации заложило основы формирования нового государственного механизма страны, в основу которого положены принципы разделения властей, верховенства права, демократии и парламентаризма. Особое место в теории и практике государственного строительства последнего десятилетия заняла проблема реализации идеи правового демократического федеративного государства. Многонациональный народ Российской Федерации как единственный источник и носитель власти непосредственно осуществляет власть путем свободных выборов, референдума, других форм непосредственной демократии. В целях непрерывного осуществления власти народ учреждает систему представительных органов государственной власти на всех публичных уровнях. На федеральном уровне таким учреждением является Федеральное Собрание - парламент России. Само наименование российского парламента подчеркивает его федеративную природу. Парламент России действует в системе федеративных отношений и «вписан» в нее, главным образом, через вторую палату - Совет Федерации. Образование в федеративных государствах двухпалатных парламентов является общемировой практикой (исключение составляют только 4 федеративных государства, имеющих однопалатный парламент). Бикамерализм (двухпалатность), таким образом, является атрибутом федеративного государства, в то время как уникамерализм (однопалатность) чаще свойственен унитарным государствам. Учреждение в России второй палаты парламента - Совета Федерации - вызывает споры широкого диапазона, вплоть до обоснования полной ненужности второй палаты, поскольку в России отсутствуют исторические, правовые, социальные предпосылки бикамерализма. Основанием таких утверждений являются теоретические и практические наблюдения ученых, экспертов, политиков относительно представительной природы, компетенции, системных связей федерального и регионального уровней, а также опыта деятельности Совета Федерации.
Согласно ст. 94 Конституции РФ Федеральное Собрание - парламент России -является представительным и законодательным органом. Представительный характер Совета Федерации представляет собой проекцию представительного характера всего парламента. Однако, представительный характер Совета Федерации закамуфлирован особым порядком формирования палаты, а также положением в государственном ме-
ханизме России, ролью палаты, которую она играет в федеративных отношениях.
Изменение порядка формирования Совета Федерации, структуры и организации его деятельности, формирование надпарламентских органов (координационный совет, совет законодателей), анализ методологических основ реализации полномочий палаты (деятельность комиссии по методологии реализации представительной функции, постоянно действующий международный семинар «Представительные функции верхних палат парламентов) - все это свидетельствуют о демократизации палаты и повышении ее представительности.
Актуальность темы исследования связана, прежде всего, с тем, что проблема представительного характера Совета Федерации напрямую затрагивает проблемы совершенствования федеративных отношений в России, проблемы демократизации законодательного процесса. Изучение представительного характера Совета Федерации в рамках федеративных отношений способствует определению оптимального варианта сочетания федеративных и региональных интересов, и, как результат, - организации устойчивой федерации. В рамках демократизации законодательного процесса представительный характер Совета Федерации способствует утверждению в стране принципов правового государства, демократии, основанных на сочетании общенациональных и региональных интересов. Все это вместе взятое утверждает в стране единое правовое, экономическое, политико-социальное пространство и гарантирует суверенитет и национальную безопасность России.
Представительство является ведущей характеристикой, поскольку выступает условием легитимации органа государственного власти. В отечественном конституционном праве проблемы представительной природы власти занимали одно из центральных мест и были связаны с анализом организационно-правовых форм и системы советов, мандата, наказов, ответственности в системе народного представительства. Значительный вклад в теоретическое осмысление представительной природы законодательных органов внесли видные советские ученые: Г.Б. Барабашев, A.M. Барнашов, А.И. Ким, М.А. Крутоголов, Ю.И. Лейбо, А.А. Мишин, Б.Н. Топорнин, В.А. Туманов и др.
Принятие Конституции РФ привело к изменению системы представительных органов, в рамках которой был осуществлен переход от системы полновластия советов к учреждениям парламентского типа, действующих в системе разделения властей.
Парламент России функционирует в системе разделения властей по горизонтали и по вертикали. Это проявляется в том, что Федеральное Собрание осуществляет законодательную власть в федеративном государстве. Законодательный процесс в федеративном государстве объективно связан с необходимостью согласования интересов субъектов и федерации. Однако осуществление парламентом законодательной власти далеко не исчерпывает предназначение этого представительного органа. Законодательная функция выступает основным направлением деятельности парламента, поскольку в правовом государстве формой согласования интересов является право (закон), выступающее в качестве образца (должного) поведения. В то же время источником законодательной власти парламента является народ, учредивший на конституционном уровне представительный орган и делегировавший ему часть своих суверенных прав. Представительная природа парламента, таким образом, является его основным свойством, сущностной характеристикой.
Однако представительная природа имеет разные проявления. Это связано со способом формирования органа, его структурой, компетенцией, организационно-правовыми формами деятельности, системной связи с другими органами власти, обществом, населением. Влияние на представительную природу органа оказывает тип и форма государства, особенно форма правления и форма государственного устройства, в то время как форма политического режима и представительная природа органа взаимно обуславливают друг друга. Значительное влияние на представительную природу оказывает историческая, правовая традиция общества и государства. В совокупности эти обстоятельства формируют представительный характер органа, то есть направление, тип представительной природы органа. Социально-правовые, структурно-институциональные изменения в обществе, естественно, связаны с изменением представительно характера органа, формирующегося или изменяющегося под воздействием новых условий его функционирования, новых целей и задач, которые на него возлагаются. Принятие Конституции РФ привело к таким системным изменениям в современной России. Изменения в представительной природе власти мы связываем в первую очередь с созданием в России двухпалатного представительного органа и образованием второй палаты - Совета Федерации.
Некоторое время Совет Федерации оставался в тени научного ачализа. Редкие случаи научной активности были связаны с анализом способов формирования Совета
Федерации и были вызваны изменением соответствующих законов. В науке конституционного права практически отсутствуют специальные исследования Совета Федерации. Чаще Совет Федерации изучался во взаимосвязи с Государственной Думой, что, скорее, было связано с осмыслением парламентаризма и места парламента в новой конструкции власти в России. В этом направлении значительный вклад в изучение Совета Федерации внесли такие ученые, как: С.А. Авакьян1, И.В. Гранкин2. Специальные исследования Совета Федерации немногочисленны - это монография А.А. Вихарева3 и коллективный труд «Совет Федерации: эволюция статуса и функций»4. Отдельных вопросов бикамерализма касается О.Н. Булаков5. Значительно большее внимание изучению Совета Федерации уделяется его комитетами и комиссиями, а таюке аппаратом палаты. Они участвует в подготовке специальных аналитических вестников, проводят «круглые столы», семинары. Однако комплексный анализ представительного характера Совета Федерации практически отсутствует.
Таким образом, назрела необходимость специального комплексного изучения представительного характера Совета Федерации как ведущей, определяющей характеристики органа, от которой производны другие направления его деятельности, полномочия, место в государственном механизме.
Цель исследования заключается в том, чтобы на основе изучения и анализа конституционным норм, положений законодательства РФ, правоприменительной практики Конституционного Суда РФ, а также научной литературы, включая исследования зарубежного опыта организации и функционирования двухпалатных парламентов, определить особенности содержания и реализации представительного характера Совета Федерации. И на этой основе выработать предложения по демократизации представительного характера Совета Федерации, связанные, в частности, с совершенствованием порядка формирования палаты.
Исходя из указанной цели, основными задачами диссертации являются:
выделение особенностей представительного характера верхней палаты парламента;
исследование структуры парламента и определение места верхних палат в
1 Авакьян С.А. Федеральное Собрание - парламент России. - М., 1999.
2 Гранкин И.В. Парламент России. - М., 1999.
3 Вихарев А.А. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: вопросы конституционной
теории и практики. - М., 2003.
4 Совет Федерации: Эволюция статуса и функций / Отв. ред. Л.В. Смирнягин. - М, 2003.
парламентском механизме;
определение влияния способа формирования верхних палат парламентов на их представительный характер;
исследование конституционного и текущего законодательства РФ, закрепляющего представительный характер Совета Федерации;
изучение системно-структурного положения Совета Федерации в системе органов государственной власти РФ;
определение реализации представительного характера Совета Федерации в системе федеративных отношений;
выявление проблем конституционного и законодательного закрепления представительного характера Совета Федерации;
разработка предложений и рекомендаций по совершенствованию представительного характера Совета Федерации;
разработка и теоретическое обоснование демократизации порядка формирования Совета Федерации.
Методологической основой работы явилось применение общенаучных методов анализа и синтеза, обобщения и аналогии. Использовались также специальные и частные методы: формально-логический, сравнительно-правовой, прогнозирования и некоторые другие.
Теоретической основой исследования послужили работы таких авторов, как: С.А. Авакьян, А.С. Автономов, И.А. Алебастрова, М.В. Баглай, А.А. Безуглов, Н.А. Боброва, Н.А. Богданова, В.И. Васильев, А.А. Вихарев, В.А. Власихин, М.В. Глигич-Золотарева, И.В. Гончаров, И.В. Гранкин, С.А. Егоров, М.А. Исаев, Л.М. Карапетян, В.Д. Карпович, Д.А. Ковачев, А.И. Ковлер, А.Е. Козлов, А.Н. Кокотов, Е.И. Колющий, М.А. Краснов, Н.С. Крылова, О.Е. Кутафин, В.А. Кряжков, В.В. Лазарев, В.И. Лафитский, А.Н. Лебедев, А.Ф. Малый, СВ. Масленникова, Н.А. Михалева, М.А. Могунова, Л.А. Морозова, Л.А. Окуньков, А.Г. Орлов, М.А. Сапранова, Б.А. Стра-шун, Д.В. Стрельцов, Ю.А. Тихомиров, И.А. Умнова, Т.Я. Хабриева, В.А. Черепанов, А.Н. Чертков, Б. Чичерин, Ю.П. Урьяс и др.
В процессе разработки темы использовались научные труды в области теории государства и права: А.И. Абрамовой, А.И. Ковлера, А.В. Малько, Л.С. Мамута, Н.И.
5 Булаков О.Н. Двухпалатный парламент Российской Федерации. - СПб., 2003.
Матузова, А.С. Пиголкина, СВ. Полениной, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, В.Л. Четвернина, Л.М. Энтина и др., а также в области сравнительного права и государст-воведения: А.Е. Козлова, А.П. Любимова, В.В. Маклакова, А.Н. Медушевского, В.Е. Чиркина и др.
Парламентская практика изучалась на основе анализа Конституции РФ, конституций иностранных государств, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, регламентов палат Федерального Собрания, постановлений палат Федерального Собрания РФ, решений Конституционного Суда РФ, а также на основе изучения законопроектов.
Научная новизна и практическая значимость исследования состоит в том, что диссертация представляет собой комплексное исследование представительного характера Совета Федерации как федерального органа государственной власти, как палаты Федерального Собрания РФ и как органа федеративного (регионального) представительства. Диссертация представляет собой одно из первых специальных исследований ведущей характеристики Совета Федерации, то есть его представительного характера. Научная новизна и практическая значимость работы выражена также в обосновании положений, выносимых на защиту. К ним относятся:
1. Представительный характер верхних палат парламентов основан на экстраполяции представительности парламента как единого органа государственной власти и вытекает из конституционного закрепленного принципа неразделенное суверенитета. Народ как единственный источник и носитель власти, обладая учредительной властью, утверждает конституционные основы государственного строительства, к которым относится система органов государственной власти. Представительная функция в этой системе закрепляется за парламентом как органом общенационального представительства. Вместе с тем, учитывая многообразие социальных интересов (в том числе территориально-организованных), особенно в федеративных государствах, учреждаются специальные органы представительства, к которым в подавляющем большинстве относятся вторые или верхние палаты. Исключением являются единичные примеры федеративных государств (которых насчитывается четыре), а также немногие органы регионального представительства, чей парламентский статус является дискуссионным (ФРГ, Норвегия). Верхние палаты выступают как институциональные элементы представительства региональных интересов и в наибольшей степени соот-
ветствуют природе федеративного государства. В федеративных государствах существует объективная потребность создания органов государственной власти, олицетворяющих единство и многообразие интересов сложноустроенного государства.
Многообразие организационно-правовых основ представительных органов власти не позволяет утверждать, что в мировой парламентской практике выработались некие стандарты порядка формирования, статуса, функций, компетенции, предметов ведения и полномочий верхних палат парламентов. Совокупность исторически, политически, юридически обусловленных качественных характеристик верхних палат приводит к созданию таких парламентских систем, в которых верхние палаты занимают подчеркнуто особое положение как органы, функционально нацеленные на то, чтобы:
обеспечить представительство региональных интересов посредством в основном неполитических отношений (отсюда вытекает многообразие способов формирования верхних палат, основанных на сочетании выборных и невыборных начал в сравнении с выборным способом формирования нижних палат, что, в свою очередь, обеспечивает представительство партийно-политического среза общества);
обеспечить стабильность системы государственной власти и государственного управления, а в целом - легитимность государственной власти путем наделения верхних палат характеристиками самостоятельного органа государственной власти, действующего на постоянной и, чаще, на профессиональной основе, как правило, без права их роспуска; а также путем включения верхних палат во внутрипарламентскую «систему сдержек и противовесов» с целью оптимизации и повышения качества законотворческой деятельности.
Независимо от конституционно закрепленной конфигурации государственного механизма верхние палаты своим главным предназначением имеют представительство региональных интересов как составляющего элемента системы государственных интересов. В федеративных государствах данный элемент представляет собой необходимую и объективно обусловленную часть многоуровневого представительства.
2. Свойства представительности, а именно: выборность, коллегиальность и ответственность как атрибуты «подлинно представительных органов государственной власти» в современных условиях подвержены корректированию учредительной властью
народа и конституциями, а также основанным на них законодательством и практикой прямой и представительной демократии. Парламентская практика свидетельствует о складывании внутри самой представительной власти нескольких направлений представительства, которые, с одной стороны, имеют самостоятельное значение и за ними закрепляются специальные направления деятельности (специальная компетенция верхних палат), а, с другой стороны, дополняют друг друга, создавая завершенный механизм представительной власти.
Представительность этой системы зависит не только от способа формирования или избирательной системы, но и от внутрисистемных связей и места органа власти в них (компетенции, включая специальную, типа и уровня осуществления власти, взаимодействия в системе разделения властей и системы сдержек и противовесов).
Совет Федерации в данной системе выступает как общефедеральный самостоятельный орган государственной власти, наделенный полномочиями федеративного (регионального) представительства. Будучи палатой парламента, Совет Федерации осуществляет представительную функцию как общее направление деятельности парламента РФ. Совет Федерации наделен соответствующими полномочиями в законодательной, контрольной, кадровой сферах. Совет Федерации осуществляет представительную функцию как специальное направление деятельности, реализуя представительство интересов РФ в субъектах федерации и, наоборот, - представительство субъектов федерации на федеральном уровне. С этой целью Совету Федерации принадлежит координационная роль в системе федеративных отношений. Это направление деятельности вытекает из Конституции РФ и законодательства, а также из парламентской практики.
Совет Федерации как палата федеративного (регионального) представительства - субъект федеративных отношений, содержанием которых являются властеот-ношения органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ. В силу прямого указания Конституции РФ (ч. 2 ст. 95) в Совете Федерации представлены органы государственной власти субъектов РФ. Данная норма не предполагает представительства в Совете Федерации иных субъектов, в частности, «народа субъекта РФ» или «территории», поскольку они не наделены Конституцией РФ правосубъектностью. Единство и неразделенность суверенитета, единство государственной территории, в рамках которой осуществляется верховная федеральная
власть, единство системы государственной власти не предполагает формирование представительных отношений на федеральном уровне, субъектом которых была бы часть народа (население субъекта РФ) или территория. Субъектами представительных отношений вступает многонациональный народ РФ и парламент РФ, обе его палаты. Представительство в Совете Федерации органов государственной власти субъектов РФ в такой системе представительных отношений обязывает Совет Федерации в своей деятельности руководствоваться общенациональными, государственными интересами федеративного государства в сочетании с региональными интересами. Сумма региональных интересов составляет общенациональный интерес страны. А представительство в Совете Федерации органов государственной власти субъектов РФ определяет необходимость согласования публичных интересов, носителями которых являются органы государственной власти различных уровней.
5. Участие Совета Федерации в законотворческой деятельности является ведущей формой реализации представительного характера палаты в системе федеративных отношений. Совет Федерации выступает необходимым и обязательным звеном законодательного процесса. В соответствии с Конституцией РФ Совет Федерации является субъектом права законодательной инициативы. Палата одобряет законы, принятые Государственной Думой, имеет право отклонить закон. В то же время правовая регламентация законотворческой деятельности Совета Федерации и членов Совета Федерации отличается неполнотой регулирования и не учитывает особенностей реализации законодательной функции в системе федеративных отношений. На практике возникают трудности, связанные с законодательной активностью палаты, членов Совета Федерации по законопроектам, затрагивающим предметы совместного ведения. В настоящее время Совет на основе аккумулирования и мониторинга законодательного процесса может быть основным инициатором законопроектов, регулирующих вопросы совместного ведения. С этой целью Совет Федерации уже на ранних стадиях законотворческого процесса непосредственно должен быть включен в процедуру учета позиций субъектов РФ и стать участником согласительной комиссии по законопроектам, не одобренным субъектами РФ. Законодательным инициативам Совета Федерации, особенно по предметам совместного ведения, может быть придан специальный статус, предполагающий обязательное и первоочередное их рассмотрение. Одновременно с этим должны быть решены вопросы правовой регламентации законодатель-
ных инициатив членов Совета Федерации.
Также Совету Федерации следует обратить особое внимание на.участие в федеральном законодательном процессе субъектов РФ. Поскольку на практике основной формой участия законодательных органов государственной власти субъектов РФ в федеральном законодательном процессе является законодательное предложение, Совету Федерации следует не только учитывать их в своей деятельности, но, аккумулируя лучшие образцы регионального законотворчества, разрабатывать соответствующие законопроекты и обеспечивать их сопровождение на всех стадиях законодательного процесса.
Считаем, что усиление и оптимизация законодательной деятельности Совета Федерации окажет самое положительное влияние на повышение представительности палаты, поскольку принятие закона является ведущей формой учета интересов населения и правовым средством их реализации.
6. Особой формой реализации представительного характера Совета Федерации является контрольная деятельность палаты. Отсутствие развернутой системы конституционных норм, закрепляющих контрольные полномочия Совета Федерации, приводит многих исследователей к выводу о том, что палата фактически лишена контрольной функции. Вместе с тем, анализ текущего законодательства показывает, что Совет Федерации наделен отдельными контрольными полномочиями или, как чаще их называют, формами контрольной деятельности. Недостатком является отсутствие их системности, конкретности. Чаще контрольная деятельность Совета Федерации представлена как общее направление деятельности, без конкретизации способов и средств контроля, а также их результата (цели контроля). Наблюдается диверсификация контрольной деятельности палаты, что отрицательно влияет на развитие этого направления деятельности Совета Федерации и его результативность. Считаем, что контрольная деятельность Совета Федерации требует специального правового решения и законодательной систематизации (возможно, на уровне специального федерального закона о Федеральном Собрании РФ или палатах парламента).
Отдельного внимания в этой области заслуживают полномочия Совета Федерации по контролю над договорным процессом по разграничению полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. К сожалению, в настоящее время эти полномочия Совета Федерации сокращены
и сведены только к процедуре одобрения федерального закона об утверждении договора о разграничении полномочий. Исключительность договоров о разграничении полномочий, установленная федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», требует особого учета интересов других субъектов РФ, оставшихся за рамками договорного разграничения полномочий. Учет интересов субъектов РФ в договорном разграничении полномочий должен носить предварительный характер, до заключения договоров. С нашей точки зрения, следует концептуально пересмотреть законодательное регулирование этого процесса. Заключение Совета Федерации о необходимости договора должно быть обязательным для Президента РФ при его подписании. Федеральный закон об утверждении договора имеет лишь значение придания этому договору нормативного характера. Предметом же согласования должен быть не проект федерального закона, а содержание договора. Кроме этого, следует учесть, что вето Совета Федерации на данный федеральный закон может быть преодолено Государственной Думой квалифицированным большинством голосов. В этом случае региональные интересы фактически будут проигнорированы.
7. В связи с развитием института федерального вмешательства стал актуальным вопрос об участии в мероприятиях федерального вмешательства Совета Федерации -палаты, представляющей единство и многообразие интересов федеративного государства. Действующее законодательство явно не учитывает этой роли Совета Федерации. Это, в свою очередь, не соответствует роли Совета Федерации в системе федеративных отношений. Роль Совета Федерации в федеральном вмешательстве не может быть сведена только к одобрению федерального закона о роспуске законодательного органа государственной власти субъекта РФ, а при применении других мер федерального вмешательства проигнорирована. Полагаем, что законодательного регулирования требует участие Совета Федерации в отставке высшего должностного лица субъекта РФ в форме согласования соответствующего указа Президента РФ. Введение временной финансовой администрации должно осуществляться на основании заключения Счетной палаты РФ специальным федеральным законом с определением срока, пределов полномочий временной финансовой администрации и гарантий деятельности органов государственной власти субъектов РФ. Уточнения требует порядок со-
гласования указа Президента РФ о временной осуществлении федеральными органами государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъектов РФ в условиях чрезвычайной ситуации, катастрофы и т.п. В целом, Совету Федерации должна принадлежать ключевая роль в использовании мер федерального вмешательства.
8. Существующий порядок формирования Совета Федерации, учитывающий
конституционную модель формирования палаты из представителей субъектов РФ по
одному от представительного и исполнительного органов государственной власти
субъектов РФ, является недемократичным. Он не предполагает участия населения в
определении состава палаты. Фактически федеральным законом от 5 августа 2000 г.
4} № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания
Российской Федерации» реализована модель назначенческой верхней палаты. В законотворческой практике существует большое количество предложений по изменению порядка формирования Совета Федерации. Их анализ показал, что ни один из предлагаемых вариантов не обладает правовой чистотой и поэтому не может быть применена на практике.
Особого внимания заслуживают предложения, связанные с переходом на прямые выборы членов Совета Федерации. Однако, при реализации данной модели формирования Совета Федерации следует учитывать конституционную норму о характере представительства Совета Федерации, основанном на представительстве органов государственной власти субъектов РФ. Разрешение данной коллизии путем объеди-нения в одну избирательную систему прямых выборов и представительства от органов государственной власти, предложенное в проектах федеральных законов, представляется невозможным и дефектным. Применение прямых выборов возможно в том случае, если Совет Федерации будет рассматриваться как палата, представляющая интересы территориально организованного населения. Это потребует изменения концепции Совета Федерации и Конституции РФ и приведет к ревизии представительного характера Совета Федерации.
Сохранению федеративного (регионального) представительного характера Со
вета Федерации как субъекта федеративных отношений будет способствовать демо
кратизация порядка формирования палаты путем включения в этот процесс населения
\W- субъектов РФ, политических партий, избирательных блоков, а также переход на кол-
летальную основу формирования Совета Федерации от законодательных и от исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Из законодательства следует устранить положения, устанавливающие преимущества руководителей органов государственной власти субъектов РФ в решении данного вопроса.
Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в том, в ней содержится анализ парламентской практики зарубежных стран и России, материалов законотворческой деятельности, а также действующего законодательства и научной литературы. Сформулированные в работе выводы и предложения непосредственно направлены и могут быть использованы:
в правотворческой деятельности, направленной на совершенствование действующего законодательства;
при дальнейшей разработки проблем представительного характера и концепции Совета Федерации;
в учебном процессе для преподавания дисциплин общепрофессиональной и специальной подготовки по специальностям юриспруденция, государственное управление, а также для разработки спецкурсов и спецсеминаров.
Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения, приложения и списка использованных нормативных правовых актов и литературы. Законодательство приведено по состоянию на 1.12.2004 г.
Современные взгляды на содержание «представительности» парламентов
Сегодня почти во всех странах существует та или иная форма легислатуры6, то есть представительный (законодательный) орган. Орган представительной власти занимает важное место в конституционном механизме подавляющего большинства государств. Страны, в которых не существует института представительной власти или они занимают второстепенное место7, являются исключением.
В современной политико-правовой лексике понятие «представительный» используется достаточно широко. В литературе чаще употребляются следующие термины: «представительная демократия», «выборная демократия» «представительное правление», «представительная функция», «представительная природа», «представительный характер», «представительность» и др. В законодательстве этот термин, а также производные от него словосочетания используются реже9. Каждое из этих понятий используется в схожем, иногда совпадающем, смысловом значении.
В основе перечисленных понятий лежит термин «представительный», являю щийся качественной характеристикой функции и характера органа государственной власти. Если под функцией понимать назначение чего-либо, направление деятельности10, то она может приобретать разное содержание, направление, иначе говоря, иметь отличительную черту или признак, свой характер11. На практике в содержательном плане понятия «представительная функция» и «представительный характер» можно использовать как однопорядковые, в совокупности раскрывающие представительную природу органа государственной власти.
Представительность органа власти, представительность правления являются атрибутами современного демократического правового конституционного государства. Для данного типа государства формирование представительных органов власти является таким же привычным делом как осуществление самой государственной (публичной) власти. В таких государствах создается разветвленная, многоуровневая, система представительных учреждений центрального, регионального и местного типа. Представительскими функциями наделяются индивидуальные органы государственной власти: глава государства, руководитель региона, местного самоуправления. Взаимодействие органов государственной власти всех ветвей и уровней в рамках провозглашаемого единства государственной власти и неразделенного суверенитета на основе разделения властей и действия системы сдержек и противовесов позволяет утверждать, что представительностью обладает вся государственная власть, а, следовательно, и органы ее осуществляющие.
Наука конституционного права и конституционная практика выработала критерии, впоследствии ставшие «аксиомой» демократии, позволяющие относить к представительным органам власти лишь немногие публично-властные учреждения, сформированные, главным образом, на основе выборов, то есть массового (всеобщего) участия населения в осуществлении непосредственной демократии. Выборы стали универсальным и практически единственным институтом демократии, позволяющим максимально полно соединить настроения населения, его ожидания с направлениями, формами и средствами осуществления государственной (публичной) власти. Не случайно степень демократичности избирательной системы является качественным показателем развитости демократии.
Немецкий государствовед П. Бадур писал, что «парламентская демократия... базируется на принципе народного суверенитета и предполагает существование специального конституционного органа, в котором этот принцип воплощается, а именно - выборного органа народного представительства с правом принятия решений парламентским путем»12. Только при условии связи публичной власти с народом «деятельность государственных органов, не совпадающих с народом и организационно отдаленных от него, может рассматриваться как осуществление государственной власти народом через эти органы»13. Отсюда вытекает широко распространенный в литературе подход к пониманию представительства. Современные авторы выделяют признаки органов народного представительства, к которым относят следующие: - выборность; - коллегиальность по составу и порядку выработки и принятию решений («принятие решений парламентским путем»); - особый характер связи народных представителей с избирателями, позволяющий влиять на их деятельность со стороны граждан14.
Подчеркивается, что «только в совокупности все названные свойства дают качество, позволяющее характеризовать рассматриваемые органы как представительные»15.
Представительность рассматривается как принцип демократически организованной публичной власти. В этом смысле В.Е. Чиркин специально выделяет «государственную представительную демократию»1 . Автор отмечает следующие наиболее общие признаки представительной государственной демократии:
1) представительные органы по своему составу и характеру деятельности выражают, с одной стороны, совпадающие интересы всего народа, а с другой - интересы различных слоев населения;
2) органы представительной демократии занимают решающее место в системе органов государства;
2 Влияние структуры парламентов на представительный характер верхних палат
В практике мирового парламентаризма сложились различные формы представительных собраний. В отечественной и зарубежной литературе доминирует подход к классификации парламентов на однопалатные и двухпалатные (хотя истории парламентских учреждений известны и многопалатные представительные органы, например, в бывшей Югославии). При этом, факторы, которые влияют на структуру парла ментов, в настоящее время еще слабо исследованы.
Осуществленный нами анализ позволяет выделить несколько групп факторов, определяющих структуру представительного органа власти.
Первая группа факторов связана с уровнем развития демократических институтов, форм политического участия населения в управлении делами государства, а также уровнем развития социально-экономических отношений в государстве. В соответствии с данным подходом традиционно выделяют развитые и развивающиеся государства. Причем для развитых, демократических государств (независимо от формы их государственного устройства) характерны двухпалатные парламенты. К числу таких государств относятся, например, Великобритания, Италия, США, Франция, Швейцария и др. Бикамерализм является типичным явлением для демократических парламентов38. Развивающимся государствам свойственна однопалатная система, что обеспечивает более эффективную и централизованную организацию власти.
При этом, следует иметь ввиду, что среди этих групп стран есть исключения, парламенты которых по своей структуре не вписываются в сложившуюся классификацию. Так, в некоторых развитых странах в ходе конституционных преобразований были сформированы однопалатные парламенты (Греция, Новая Зеландия, Португалия, Швеция, Дания, Финляндия). Структура парламентов других стран до сих пор вызывает научные споры (ФРГ, Норвегия). Среди развивающихся государств, напротив, встречаются двухпалатные парламенты (Индия, Малайзия и др.).
Вторая группа факторов связана с влияние на структуру парламента формы государственного устройства. В унитарных государствах создаются однопалатные парламенты, а в федеративных государствах (независимо от типа федерации) - двухпалатные. В последних верхняя палата является представительством интересов составных частей федерации - субъектов. Конституционное развитие большинства государств мира подтверждает зависимость структуры парламента от формы государственного устройства, так как «в федеративных государствах не возникает проблемы выбора той или иной системы, поскольку по своей структуре они имеют двойственный характер»40. Однако, есть унитарные государства, которые имеют двухпалатные парламенты. Например, палата лордов в Великобритании, сенат во Франции. В Кон ституции Французской Республики указано, что сенат «обеспечивает представительство территориальных коллективов Республики» (ст. 24). По образному выражению профессора Жоржа Веделя, сенат — не что иное, как посольство провинциальной Франции в Париже41. В Конституции Италии закрепляется, что «сенат Республики избирается на базе областей» (ст. 57). Двухпалатные парламенты существуют также в таких унитарных государствах, как: Испания, Италия, Казахстан, Киргизия, Беларусь.
Третья группа факторов связана с функциональным предназначением палат парламента. Общим правилом является определение верхней палаты как специального органа4 . При этом, специализированный характер этой палаты понимается по-разному. Верхние палаты могут выражать интересы субъектов в федеративных государствах43, интересы населения отдельных субъектов,44 региональные (территориальные) интересы45. Особое положение верхних палат в федеративных государствах связывают с «разделенным» суверенитетом, когда субъекты федерации выступают в качестве «совладельцев» государственного суверенитета46 и на этой основе участвуют в законодательстве федерации, а компетенция представительного органа поделена между федерацией и ее субъектами47.
При таком подходе компетенция парламента между его палатами может быть распределена именно с целью учета государственных, региональных, общественных интересов и потребностей.
Некоторые авторы настаивают на том, что наличие верхней палаты как представителя интересов субъектов федерации имеет смысл только в федеративных государствах, а в унитарных государствах для этого нет никаких разумных оснований. Если двухпалатная структура парламента в федеративных государствах хотя бы теоретически оправдана, то в унитарных государствах двухпалатная структура практически себя не оправдывает, и с точки зрения теоретического обоснования несостоятель на49. В подтверждение данной позиции приводится, например, высказывание идеолога английского лейборизма С. Криппса: «Если мы хотим достигнуть эффективной демократии, то абсолютно невозможно иметь две палаты, делящие суверенитет государства. Вторая палата является либо представительной, - в этом случае не что иное, как дубликат первой палаты, либо она не представляет народа в целом - в этом случае не должна иметь место в подлинно демократическом парламенте»
Представительный характер и место Совета Федерации в системе органов государственной власти (системно-структурный анализ)
В ч. 1 ст. 11 Конституции РФ указано, что наряду с Президентом РФ, Правительством РФ, Государственной Думой и судами РФ государственную власть в РФ осуществляет и Совет Федерации. Конституция РФ специально подчеркивает государственно-властную функцию одной из палат парламента. Это впоследствии находит свое развитие в Регламенте Совета Федерации. Согласно ч. 2 ст. 1 Совет Федерации является представительным и законодательным органом РФ, осуществляющим государственную власть. Государственно-властные полномочия Совета Федерации выражены в конституционно установленной компетенции палаты. С одной стороны, Совет Федерации наделен едиными для обеих палат полномочиями (право законодательной инициативы, принятие (одобрение) законов, участие в формировании органов государственной власти и др.). С другой стороны, Совет Федерации имеет разделенную с Государственной Думой компетенцию и решает ряд важных публичных функций (например, введение чрезвычайного или военного положения).
Таким образом, Совет Федерации является органом государственной власти88, который наделен Конституцией РФ государственно-властными полномочиями. Эти полномочия Совет Федерации осуществляет независимо от других органов государственной власти89. Следовательно, Совет Федерации - это самостоятельный федеральный конституционный орган, выражающий федеративно-государственный характер России90. Совет Федерации, «застрахованный» Конституцией РФ от роспуска, является фактором стабильности политической системы и системы законодательства.
Превращение Совета Федерации в государственный орган, формулирующий и отстаивающий интересы региональных элит, было констатировано по итогам работы палаты в 1995-1999 гг. Это обеспечило превращение Совета Федерации в новый центр власти, одну из основных конструкций российской властной системы; палата заявила о претензиях на роль «третьей силы», разводящей и примеряющей конфликтующие стороны (Президента и Государственную Думу)91.
Вместе с тем, Совет Федерации - это палата федерального парламента, реализующая общие функции: представительную, законодательную, контрольную, институциональную и др. Как отмечал Конституционный Суд РФ, Федеральное Собрание, состоящее из Совета и Государственной Думы, является представительным и законодательным органом РФ, представляющим весь многонациональный народ России и все субъекты РФ . Структурно Совет Федерации принадлежит органу представительной и законодательной власти - Федеральному Собранию РФ. Федеративное устройство РФ обуславливает двухпалатную структуру Федерального Собрания и значительную самостоятельность палат по отношению друг к другу. В своей организации и деятельности они отражают разные стороны народного представительства - прямое представительство населения и представительство субъектов РФ93. Нельзя согласиться с тем, что Совет Федерации является инородном для парламента организацией94.
Совет Федерации - это элемент парламента, часть органа государственной власти - внутриструктурное подразделение Федерального Собрания95. Совет Федерации является элементом внутрипарламентской системы «сдержек и «противовесов»96; он - «конструктивный оппонент субъектов права законодательной инициати 97 ВЫ» .
Совет Федерации осуществляет власть в федеративном государстве. Неразде-ленность суверенитета (ч. 2 ст. 4 Конституции РФ), единство государственной власти (ч. 2 ст. 5) приводит к тому, что Совет Федерации фактически реализует государственную власть на федеральном и региональном уровнях государственной власти, являясь согласно Конституции РФ, органом государственной власти федерального уровня.
Такое место Совета Федерации вытекает из конституционного смысла государ до ственного суверенитета и отражено в ряде решений Конституционного Суда РФ . Суверенитет предполагает по смыслу ст. 3, 4, 5, 67, 79 Конституции РФ верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории. Суверенитет РФ исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, то есть не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов РФ.
Проблемы конституционного закрепления представительного характера Совета Федерации
Конституционное закрепление представительного характера Совета Федерации отличается следующими особенностями: - Совет Федерации является самостоятельным представительным органом государственной власти; - Совет Федерации наделен исключительной (специальной) компетенцией; - Совет Федерации осуществляет полномочия как палата парламента; - положение Совета Федерации как палаты парламента является основой конституционного строя; - Совет Федерации является палатой представителей органов власти субъектов РФ;
Особенности представительного характера Совета Федерации определяют его двойственное положение в системе органов власти и парламентском механизме. С одной стороны, Совет Федерации как палата Федерального Собрания РФ в рамках системы разделения властей наряду с Государственной Думой реализует представительную и законодательную функции. С другой стороны, Совет Федерации как самостоятельный представительный орган власти, наделенный специальной компетенцией, реализует контрольную, институциональную функции, осуществляет иные полномочия, отнесенные Конституцией РФ к его ведению.
Совокупность предметов ведения Совета Федерации, закрепленная в Конституции РФ и законодательстве, позволяет утверждать, что Совет Федерации занимает особое место в системе представительных органов власти, а его компетенция является специальной. То есть парламентский механизм России основан на специализации палат Федерального Собрания РФ164, их значительном функциональном разведении, при котором палаты становятся близки к полной само стоятельности . Конституция РФ проводит формальное и содержательное различие между палатами Федерального Собрания166. Совет Федерации не подменяет своей деятельностью Государственную Думу и не дублирует ее полномочия. Напротив, Совет Федерации дополняет деятельность Государственной Думы и других органов власти, делает процесс принятия публично-властных решений завершенным. Выполняя роль сдерживающего фактора, Совет Федерации в значительной мере способствует принятию взвешенных решений. Этим достигается единство, обязательное для общенационального законодательного учреждения, целью которого является принятие всесторонне обдуманных решений. Представительный характер определяет круг полномочий Совета Федерации и его конституционно-правовой статус в государственном механизме РФ.
Необходимо учитывать, что Совет Федерации в государственном механизме РФ является органом федеративного (регионального) представительства. В федеративном государстве обязательно должен существовать орган власти (лучше, если таким органом будет представительное учреждение), в котором будут учтены интересы образующих федерацию субъектов167. В государственном механизме РФ такая роль отведена Совету Федерации.
Рассматривая вопрос о конституционном закреплении представительного характера Совета Федерации, нельзя сводить его только к формальному, механическому представительству, то есть решать проблему, кого должен представлять Совет Федерации. Важным является не столько то, чьи интересы представлены в Совете Федерации, в каких формально определенных процедурных формах эти интересы реализуются, вправе ли эти интересы представлять члены Совета Федерации на основе невыборного мандата, сколько решение вопроса о том, как Совет Федерации сочетает в своей деятельности общегосударственные и региональные интересы. В целом, важной реализация представительного характера через конституционно закрепленную компетенцию Совета Федерации, то есть через полномочия палаты. Об этом убедительно говорит профессор Л.С. Мамут, который считает представительную функцию Совета Федерации субсидиарной, дополнительной, по сравнению с конституционной компетенцией органа власти. Вместе с тем, представительная функция имеет свое самостоятельное правовое значение168.
Необходимо различать, по крайней мере, три группы представительных полномочий Совета Федерации: - к первой группе относятся полномочия, являющиеся общими для Совета Федерации и для Государственной Думы. Эти полномочия направлены на реализацию закрепленной в ст. 94 Конституции РФ представительной и законодательной функций Федерального Собрания; - ко второй группе относятся полномочия, которые Совет Федерации реализует с участием других органов власти (например, некоторые институциональные полномочия); - к третьей группе относятся полномочия, которые Совет Федерации осуществляет самостоятельно либо по представлению других органов власти.
Кроме этого, Совет Федерации реализует свои представительные полномочия в системе конституционных полномочий других органов власти федерального и регионального уровней. Поэтому представительный характер Совета Федерации связан также с определением характера взаимодействия Совета Федерации с Президентом РФ, Правительством РФ, Государственной Думой, другими органами власти, а также с органами власти субъектов РФ. Представительный характер Совета Федерации реализуется в системе обратных связей, а именно: представительство субъектов РФ (органов власти РФ) в Совете Федерации и представительство Совета Федерации (членов Совета Федерации) в субъектах РФ.
Согласно ст. 94 Конституции РФ Федеральное Собрание - парламент РФ - является представительным и законодательным органом РФ, состоящим из двух палат -Совета Федерации и Государственной Думы (ч. 1 ст. 95). Данная конституционная норма, с одной стороны, определяет место Федерального Собрания в системе разделения властей, с другой стороны, - закрепляет функции парламента. Реализация функций как общих направлений деятельности раскрывается, как правило, через компетенцию органов власти. Показательно, что представительный характер Государственной Думы в Конституции РФ в принципе не раскрыт.
