Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие института парламентской неприкосновенности 12
1.1. Парламентская неприкосновенность: понятие, признаки, функции, эволюция 12
1.2. Конституционно-правовое регулирование парламентской неприкосновенности в зарубежных странах 52
Глава 2. Правовые основы неприкосновенности члена совета федерации и депутата государственной думы федерального собрания российской федерации 71
2.1. Нормативно-правовое регулирование института парламентской неприкосновенности в российской федерации 71
2.2. Проблемы реализации парламентской неприкосновенности и участие органов внутренних дел в ее обеспечении 93
Заключение 142
Список литературы 154
- Парламентская неприкосновенность: понятие, признаки, функции, эволюция
- Конституционно-правовое регулирование парламентской неприкосновенности в зарубежных странах
- Нормативно-правовое регулирование института парламентской неприкосновенности в российской федерации
- Проблемы реализации парламентской неприкосновенности и участие органов внутренних дел в ее обеспечении
Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования. Парламент принадлежит к числу авторитетнейших и старейших институтов конституционного права, но он не смог бы полноценно выполнять возложенные на него функции и быть действительно независимым органом в системе разделения властей без существования неприкосновенности его членов. Поэтому неприкосновенность воспринимается как неотъемлемый элемент статуса парламентария, который выражает не собственные интересы, а интересы своих избирателей. Наряду с этим в последнее время средства массовой информации изобилуют сведениями об уклонении от уголовной ответственности парламентариев в связи с неприкосновенностью, что говорит о недостаточно четкой правовой регламентации этого института, порождающей в практике его реализации большое количество серьезных проблем. Незамедлительное их разрешение диктуется необходимостью соблюдения принципов неотвратимости наказания и равенства всех перед законом и судом в целях построения правового государства. Кроме того, не только пресса, но и сами депутаты порой выдвигают предложения о полной отмене парламентской неприкосновенности.
Сложилась неоднозначная ситуация, когда, с одной стороны, неприкосновенность во всех государствах мира воспринимается как гарант политической свободы слова, но, с другой стороны, возникают злоупотребления данным правом со стороны парламентариев. Это доказывает, что назрела настоятельная необходимость разработать и внести в целях устранения имеющихся недостатков изменения в действующее законодательство, регулирующее вопросы, связанные с формированием и функционированием института неприкосновенности члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы.
При этом формирование современной концепции института парламентской неприкосновенности и ее теоретическое оформление немыслимо без органичного, целостного восприятия опыта, накопленного как самой Россией, так и зарубежными государствами. Поэтому представляется теоретически значимым и практически актуальным анализ генезиса неприкосновенности депутатского корпуса, предлагаемый исследователями на разных этапах развития общества.
О повышенном интересе к такой чрезвычайно актуальной, сложной, многоплановой и комплексной проблеме, как институт неприкосновенности, свидетельствуют научные работы ряда ведущих ученых-конституционалистов на протяжении всего времени существования данного правового явления1. В то же время теоретическая основа парламентской неприкосновенности нуждается в серьезной научной разработке, так как, несмотря на актуальность вопросов, связанных с парламентской неприкосновенностью, в конституционном праве не определены само понятие и сущность данного института.
Актуализация проблем, охватываемых диссертационным
исследованием, обусловлена также и тем, что постоянное усложнение задач,
стоящих перед парламентариями, все более очевидно свидетельствует о
необходимости усовершенствования института парламентской
неприкосновенности, которое может быть достигнуто только на основе всестороннего использования научных знаний в этой области, что, безусловно, потребует расширения научных исследований.
Практическая значимость повышения эффективности
неприкосновенности члена Совета Федерации, депутата Государственной
1 Шалланд Л. А. Иммунитет народных представителей. Юрьев, 1911; Вакар В. М. Привилегии безответственности. Речи члена Государственной Думы. СПб., 1914; БезугловА. А. Советский депутат: государственный статус. М., 1971; Меркуров Г. С, Чернов Б. В. Депутатская неприкосновенность // Советское государство и право. 1972. №2; Ярматов А. Я. Гарантии депутатской деятельности. М, 1978; Зиновьев А. В. Депутатский иммунитет и индемнитет // Ученые записки юридического факультета СПб ГУ П., 1999. № 4 и др.
5 Думы и одновременно недостаточная разработанность теоретической области предопределили выбор темы диссертационного исследования.
Степень разработанности темы диссертационного исследования.
Проблемы института парламентской неприкосновенности явились предметом рассмотрения дореволюционных ученых, труды которых содержат немалый рациональный потенциал, вызывающий глубокую заинтересованность в настоящее время. К таким авторам относятся В.М. Вакар, М. И. Гродзицкий, А. А. Жилин, С. А. Корф, Н. И. Лазаревский, П. И. Люблинский, Л. А. Шалланд и другие.
Однако в период существования СССР конституционный строй, в том числе и такой его элемент, как институт парламентской неприкосновенности, претерпел существенные изменения, что соответственно инициировало активность ученых в данной правовой сфере. В это время проблемам института парламентской неприкосновенности были посвящены работы С. А. Авакьяна, А. А. Безуглова, А. В. Зиновьева, Г. С. Меркурова, Ю. Г. Просвирнина, В. А. Пертцика, В. И. Руднева, Б. В. Чернова, А. Я. Ярматова и других.
Научно-практическое значение проведенных ранее исследований велико, но на современном этапе они уже не могут безоговорочно применяться в нормотворческой и правоприменительной практике, поскольку за последние несколько лет коренным образом изменились как концептуальные подходы, так и нормативная база регламентации депутатской деятельности.
Активное участие в разработке и совершенствовании института парламентской неприкосновенности в настоящее время принимали ученые -С. С. Алексеев, М. В. Баглай, Д. Н. Бахрах, Н. В. Витрук, А. А. Вешняков, А. В. Зиновьев, Б. М. Лазарев, Т. Г. Морщакова и многие другие, анализ взглядов которых нашел отражение в настоящей работе.
Таким образом, проблемы парламентской неприкосновенности традиционно привлекали пристальное внимание ученых. Однако необходимо
отметить, что большинство авторов, как правило, упоминали в своих трудах данный правовой институт лишь фрагментарно, в связи с изучением статуса депутата представительного органа или гарантий депутатской деятельности. В специальной юридической литературе пока отсутствуют монографические работы, посвященные проблемам неприкосновенности члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Поэтому вопросы, связанные с институтом неприкосновенности, остаются малоизученными и требуют глубокого и всестороннего исследования.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе становления, развития и реализации института парламентской неприкосновенности в России.
Предметом исследования являются понятие, сущность, особенности практической реализации неприкосновенности члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также нормативно-правовые акты, регулирующие данный правовой институт.
Цели и задачи диссертационного исследования.
Целями исследования являются комплексный всесторонний анализ идейно-теоретических предпосылок возникновения, современного состояния и практической реализации института неприкосновенности члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы, а также формулирование теоретических положений и конкретных рекомендаций по устранению выявленных недостатков.
В соответствии с поставленными целями определен круг задач, теоретическое и практическое решение которых составляет сущность диссертационного исследования. Исходя из этого, перед диссертантом были поставлены следующие задачи:
1) исследовать понятие, признаки и функции института парламентской
неприкосновенности, обосновать необходимость его существования;
2) рассмотреть эволюцию института парламентской
неприкосновенности на протяжении различных этапов истории России и
изучить накопленный опыт в этой области ряда зарубежных государств;
3) проанализировать нормативно-правовые акты, регулирующие
институт неприкосновенности члена Совета Федерации, депутата
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а
также особенности их практической реализации и перспективы развития;
4) провести критический анализ основных проблем и недостатков
института парламентской неприкосновенности, внести рекомендации по их
решению или устранению, сформулировать предложения по возможному
совершенствованию действующих нормативно-правовых основ данного
института;
5) определить компетенцию органов внутренних дел по обеспечению
неприкосновенности члена Совета Федерации и депутата Государственной
Думы, предложить рациональные пути по совершенствованию ее
реализации.
Методологическая основа исследования включает комплекс общенаучных, частнонаучных и специальных методов современного научного познания общественных явлений, выработанных в правоведении. Особую роль при проведении исследования сыграли такие методы научного познания, как конкретно-социологический, формально-юридический анализ, сравнительное правоведение, диалектический, нормативно-логический метод и другие.
В работе над диссертационным исследованием автор опирался на
современные достижения политологии и социологии, что способствовало не
только комплексному изучению института парламентской
неприкосновенности в качестве особого правового феномена, но и отвечало интересам сопряжения с иными социально-политическими факторами,
8 оказывающими влияние на формирование законодательства и практику применения института парламентской неприкосновенности в России.
Теоретическая основа диссертационного исследования. Многоаспектный характер темы исследования обусловил необходимость обращения к разнообразным источникам научного, законодательного и судебного характера.
В качестве теоретических источников привлекались труды известных ученых-юристов как прошлого, так и настоящего времени, среди которых можно выделить С. А. Авакьяна, А. А. Безуглова, Н. В. Витрука, А. В. Зиновьева, Н. И. Лазаревского и многих других.
Исследование опирается на широкий круг нормативно-правовых актов. Прежде всего, это Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», Регламент Совета Федерации, Регламент Государственной Думы, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, конституции зарубежных стран и др.
Научная новизна исследования заключается в том, что впервые на диссертационном уровне проведено комплексное, логически завершенное, самостоятельное исследование института неприкосновенности члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в результате чего были выдвинуты базовые концепции понятия, признаков, функций и виды института парламентской неприкосновенности. В процессе исследования по дискуссионным вопросам диссертант в защиту разделяемых им концепций выдвигает дополнительные аргументы.
Предпринята попытка критического осмысления практики реализации норм текущего законодательства применительно к регулированию института парламентской неприкосновенности и внесен ряд рекомендаций по его совершенствованию.
Особый акцент в работе делается на рассмотрение проблемных вопросов, возникающих в ходе осуществления предварительного следствия или производства по делу об административном правонарушении в отношении членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы.
Опираясь на труды различных ученых, диссертант излагает собственное видение решения проблем, связанных с парламентской неприкосновенностью.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Парламентская неприкосновенность - это совокупность правовых
норм, регулирующих особую (исключительную) процедуру привлечения
парламентария к ответственности с согласия соответствующей палаты
парламента, которая, с одной стороны, позволяет устранить необоснованные
обвинения в его адрес, а с другой - препятствует возможности уклониться от
ответственности парламентариям, виновным в совершении правонарушений.
«Парламентская неприкосновенность» соотносится с понятием «депутатский иммунитет» как часть и целое; в свою очередь «неответственность» является составной частью «парламентской неприкосновенности».
Парламентская неприкосновенность различается: 1) по видам ответственности, на которые распространяется (на уголовную и административную ответственность; на уголовную, административную и гражданскую ответственность); 2) по объему уголовной ответственности (абсолютная; ограниченная); 3) по возможности задержания на месте совершения преступления (предусматривающая; исключающая); 4) по времени действия (действующая на протяжении всего срока исполнения полномочий парламентарием; действующая только в определенный промежуток времени (например в период сессии); пролонгирующая).
4. Уголовные дела в отношении члена Совета Федерации и депутата
Государственной Думы необходимо рассматривать Верховным Судом
10
Российской Федерации, так как к его судьям предъявляются более высокие
требования и их деятельность обеспечивается повышенными гарантиями.
г 5. Необходимо в Конституцию России и в Федеральный закон
«О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» внести норму следующего содержания: «Запрещается какое-либо ограничение или лишение свободы парламентария без разрешения палаты, членом которой он является, а возбуждение уголовного дела или дела об административном правонарушении и производство по ним осуществляется на общих основаниях. Перед тем как привлечь парламентария в качестве обвиняемого по уголовному делу или передать дело об административном правонарушении в суд, необходимо согласие соответствующей палаты».
Теоретическая значимость диссертации заключается в том, что исследуемый в работе институт парламентской неприкосновенности, его понятие, признаки, функции, а также сформулированные диссертантом теоретические положения и выводы имеют большое значение в современной науке конституционного права, в той ее части, которая посвящена парламентской неприкосновенности, а их новое теоретическое осмысление обусловливает теоретическую ценность проведенного исследования.
Практическая значимость исследования определяется тем, что выводы и предложения могут быть использованы:
- в дальнейшей научно-исследовательской деятельности,
осуществляемой в правовой области, обозначенной темой диссертационного
исследования;
- - при подготовке и проведении лекционных курсов, семинарских и
практических занятий по конституционному праву России и зарубежных стран, а также в учебном процессе по другим юридическим дисциплинам;
- в законотворческой деятельности при выработке правовых норм,
касающихся института парламентской неприкосновенности;
- в практической деятельности правоохранительных органов по обеспечению парламентской неприкосновенности.
Существенное практическое значение имеет анализ основных аспектов института парламентской неприкосновенности на всех уровнях в целях повышения активности депутатов в управлении делами государства и недопущения злоупотребления данным правом.
Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования обсуждались и были одобрены на кафедре конституционного права Санкт-Петербургского университета МВД России. Основные идеи и положения диссертации получили отражение в научных публикациях, посвященных как отдельно институту неприкосновенности члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы, так и депутатов России в целом, а также в выступлениях автора на научно-практических конференциях и семинарах: «Совершенствование правовой базы и взаимодействия правоохранительных органов различных государств в борьбе с терроризмом и экстремизмом» (Санкт-Петербург, 13 мая 2003 г.); «Актуальные проблемы теории и истории государства и права» (Санкт-Петербург, 24 декабря 2003 г.); «Реформа местного самоуправления в Российской Федерации» (Санкт-Петербург, 27 апреля 2004 г.); «Актуальные проблемы развития процессуального права в России» (Санкт-Петербург, 21 мая 2004 г.); «Национальная безопасность России и правоохранительные органы» (Санкт-Петербург, 25 ноября 2004 г.). Положения и выводы диссертационного исследования использовались автором в процессе проведения практических занятий по курсам «Конституционное право России», «Конституционное право зарубежных стран».
Структура диссертации обусловлена ее темой, целями, задачами и содержит введение, две главы, объединяющие четыре параграфа, заключение и список литературы.
Парламентская неприкосновенность: понятие, признаки, функции, эволюция
Прежде чем проводить исследование в области эволюции и генезиса института неприкосновенности члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания, по мнению диссертанта, рациональней будет экстраполироваться от дефиниции этого правового явления. То есть первоначально необходимо сформулировать понятие и определить сущность неприкосновенности как исторически сложившегося института, а также выявить причины привилегированности положения парламентариев. Сразу оговоримся, что под понятием «депутат» в настоящем исследовании автор подразумевает и члена Совета Федерации, и депутата Государственной Думы, так как депутат - это всемирно признанный термин, обозначающий членов парламента. Даже первоначально, как мы знаем, члены Совета Федерации России назывались депутатами, однако в закон были внесены поправки в связи с изменением порядка формирования Совета Федерации1. Тем не менее именование всех членов парламента депутатами не означает полного равенства их статусов, различия которых будут отражены в рамках диссертационного исследования. Проблема понятия института неприкосновенности на сегодняшний день остается одной из самых актуальных в современном конституционном праве. И это понятно: неприкосновенность относится к наиболее спорным категориям современной юриспруденции, вызывающим острую полемику относительно своего содержания и права на жизнь как среди профессионалов, так и среди обывателей1. Институт парламентской неприкосновенности своими корнями уходит в глубь истории, в начало становления буржуазных государств, когда робкие ростки народного представительства нуждались в защите от монархической власти. Но с течением времени даже в развитых демократических государствах необходимость в данной юридической конструкции не отпала, а скорее упрочилась2. Парламентская неприкосновенность - это привилегия английского происхождения. Причем в Англии она коренилась в том своеобразном воззрении, что парламент есть судебное место и что члены парламента должны пользоваться судейскими привилегиями. Так как личное задержание судей при взыскании частных долгов было запрещено, то и было признано, что члены парламента не подвергаются личному задержанию за частные долги. Первоначально эта привилегия не распространялась на уголовные преступления членов парламента и ограждала их от преследования лишь со стороны частных лиц. Со временем неприкосновенностью начали пользоваться именно для ограждения независимости парламента по отношению к правительству, и уже в середине XVIII в. (1768 г.) говорилось, что неприкосновенность есть право парламента, противополагаемое власти короны, хотя оно по-прежнему ограничивалось делами гражданскими3. Определение неприкосновенности было сформулировано во французской хартии 1814 г. В ней говорится, что «против депутата во время сессии не может быть возбуждено уголовное преследование без согласия той палаты, к которой он принадлежит, за исключением того случая, когда депутат застигнут на месте преступления»1. Именно данное определение неприкосновенности с несущественными отступлениями повторяется почти во всех современных конституциях. Во Франции парламентская неприкосновенность зародилась в период Великой Французской революции и вызывалась потребностями момента: подчиненные королю суды могли преследовать депутатов после явного их неповиновения приказу короля разойтись2. Поэтому исторически сложилось, что неприкосновенность имеет своею целью устранение возможности оказания давления на депутата путем возбуждения против него недобросовестных обвинений, и палата должна ограничиваться вопросом, представляется ли обвинение настолько обоснованным, что не вызывает сомнения в своей добросовестности . В связи с этим неприкосновенность не является основанием освобождения депутатов от уголовной и административной ответственности или наказания. Данный институт призван, с точки зрения автора, устранить возможность оказания давления на парламентария с целью прекращения или изменения характера его деятельности или попросту дискредитировать депутата в глазах избирателей путем возбуждения против него недобросовестных обвинений. По мнению автора, с теоретической точки зрения под парламентской неприкосновенностью понимается совокупность правовых норм, регулирующих особую (исключительную) процедуру привлечения парламентария к ответственности с согласия соответствующей палаты парламента, которая, с одной стороны, позволяет устранить необоснованные обвинения в его адрес, а с другой — препятствует возможности уклониться от ответственности парламентариям, виновным в совершении правонарушений.
Конституционно-правовое регулирование парламентской неприкосновенности в зарубежных странах
В предыдущем параграфе мы рассмотрели понятие и историко- правовую эволюцию института неприкосновенности депутатской деятельности в России и вплотную подошли к современному этапу законодательного закрепления и определения данного явления в политико-правовой мысли нашего времени. Однако прежде чем перейти к правовой базе парламентской неприкосновенности в Российской Федерации, с позиции автора, первоначально необходимо исследовать специфику конституционного закрепления данного правового явления в зарубежных государствах, так как они имеют более длительный опыт парламентаризма, а следовательно, и функционирования института парламентской неприкосновенности. Интерес вызывает институт неприкосновенности и в странах СНГ. Процесс становления их законодательства в условиях формирования профессионального парламента, когда депутаты занимаются своей деятельностью на постоянной основе, начался после распада СССР. В этой связи будет иметь большое значение сравнительно-правовой анализ конституционных норм, регулирующих неприкосновенность депутатской деятельности, хотя нельзя ни в коем случае умалять важность апробированных на практике сложившихся правовых отношений в этой области в европейских и других странах дальнего зарубежья. Выявление как положительных, так и отрицательных сторон неприкосновенности, а также анализ накопленных эмпирическим путем сведений цивилизованных государств позволит сделать выводы, имеющие большое значение для совершенствования правовой системы российского государства. Нормы, закрепляющие институт неприкосновенности депутата, содержатся в конституциях всех стран СНГ1 и практически во всех демократических государствах дальнего зарубежья (например, в Великобритании, Федеративной Республике Германии, Испании, Итальянской Республике, Соединенных Штатах Америки, Французской Республике, Японии и т. д.), что еще раз свидетельствует о важности этого конституционного института. Тем не менее конституционные нормы различных государств, естественно, имеют свои особенности правового закрепления института депутатской неприкосновенности. Поэтому представляется возможным на основе анализа конституционно-правовых норм различных стран мира говорить о видах парламентской неприкосновенности по различным основаниям. 1. По видам ответственности, на которые распространяется парламентская неприкосновенность: а) распространяемая на уголовную и административную ответственность; б) распространяемая на уголовную, административную и гражданскую ответственность. 2. По объему уголовной ответственности: а) абсолютная; б) ограниченная. 3. По возможности задержания на месте совершения преступления: а) предусматривающая; б) исключающая. 4. По времени действия: а) действующая на протяжении всего срока исполнения полномочий парламентарием; б) действующая только в определенный промежуток времени (например в период сессии); в) пролонгирующая. Возникает необходимость наглядно рассмотреть перечисленные виды парламентской неприкосновенности. 1. По видам ответственности, на которые распространяется парламентская неприкосновенность: а) распространяемая на уголовную и административную ответственность; б) распространяемая на уголовную, административную и гражданскую ответственность. Парламентская неприкосновенность, распространяемая на уголовную и административную ответственность. Нормы, закрепляющие необходимость получения согласия палаты парламента на привлечение депутата к уголовной и административной ответственности, содержатся в конституции, например, Республики Армении1: «Депутат не может быть арестован, подвергнут уголовной или административной ответственности в судебном порядке без согласия Национального Собрания» (ч. 3 ст. 66) ; Французской Республики: «Член Парламента не может быть подвергнут преследованию, розыску, аресту, задержанию или суду за высказанные им мнения или голосование при исполнении своих обязанностей. Член Парламента не может быть подвергнут аресту и иным мерам, связанным с лишением или ограничением свободы, за уголовные преступления или деликты, без согласия бюро палаты, в которой он состоит. Такого согласия не требуется в случае, когда он задержан на месте преступления или деликта, а также окончательного осуждения» (ч. 1, 2 ст. 26) . Подобные нормы содержатся также в конституциях Азербайджанской Республики, Республики Беларусь, Федеративной Республики Бразилии, Грузии, Итальянской Республики, Республики Казахстан и многих других государств.
Нормативно-правовое регулирование института парламентской неприкосновенности в российской федерации
Определив понятие неприкосновенности депутата, а также рассмотрев историю его возникновения и развития в России, и особенности данного правового явления в зарубежных странах, необходимо детально изучить и исследовать закрепление этого конституционно-правового института в нормативно-правовых актах Российской Федерации на современном этапе. Многие правовые явления основываются на Конституции Российской Федерации, принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. Не является исключением и институт неприкосновенности депутата. Но Конституция Российской Федерации определяет лишь общее направление и условия действия депутатской неприкосновенности в целях обеспечения основ конституционного строя, связанных с осуществлением народовластия (ст. 3 Конституции Российской Федерации), с разделением властей и самостоятельностью органов законодательной власти (ст. 10 Конституции Российской Федерации), допускает возможность конкретизации ее положений в Федеральном законодательстве1, поэтому нормы Конституции Российской Федерации также инкорпорированы из других нормативных источников. Рассмотрим подробнее, как именно закрепляют либо оговаривают институт неприкосновенности депутата различные нормативно-правовые акты. Статья 98 Конституции Российской Федерации устанавливает одну из важных гарантий парламентской деятельности — право неприкосновенности члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы: «Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. Они не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено Федеральным законом для обеспечения безопасности других людей». Неприкосновенность депутата является характерной чертой статуса парламентария, важной гарантией его деятельности и независимости парламента. Объем парламентской неприкосновенности не зависит от характера работы, выполняемой депутатом. Неприкосновенность членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы распространяется на весь период их полномочий и заканчивается с завершением срока их пребывания в Федеральном Собрании Российской Федерации. В соответствии со ст. 9 Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ полномочия члена Совета Федерации, избранного (назначенного) в установленном порядке, начинаются со дня вступления в силу решения о его избрании (назначении) и прекращаются со дня вступления в силу решения об избрании (назначении) члена Совета Федерации вновь избранным соответственно законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации или высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), если не прекратились досрочно . А согласно ст. 3 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», срок полномочий депутата Государственной Думы начинается со дня избрания депутата и прекращается со дня начала работы Думы нового созыва, если не прекратился досрочно. Общие конституционные положения о депутатской неприкосновенности конкретизирует Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Ст. 19 данного закона закрепляет право на неприкосновенность члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы, а ст. 20 устанавливает порядок получения согласия на лишение члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы неприкосновенности1. Ранее действовавший Федеральный закон «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» содержал не вполне конкретные формулировки, которые позволяли толковать депутатскую неприкосновенность расширительно. Одновременно достоянием общественности стали факты выдвижения кандидатами в депутаты и даже избрания депутатами Государственной Думы лиц с уголовным прошлым. Указанные обстоятельства послужили поводом для инициирования Президентом Российской Федерации запроса в Конституционный Суд Российской Федерации о соответствии Конституции Российской Федерации института депутатской неприкосновенности. В связи с этим Конституционный Суд Российской Федерации принял Постановление от 20 февраля 1996 г. № 5-П, в котором говорится: «Особый порядок привлечения депутата к уголовной или к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, составляет одну из существенных черт парламентского иммунитета.
Проблемы реализации парламентской неприкосновенности и участие органов внутренних дел в ее обеспечении
Институт неприкосновенности депутатской деятельности появился много лет назад, однако проблемы, которые возникают при его введении, а также острые дискуссии по поводу его права на жизнь среди ученых-юристов или обывателей с течением времени не уменьшились, а, наоборот, усиливаются с каждым днем. И это понятно, так как средства массовой информации изобилуют сведениями о коррумпированности законодательных (представительных) органов государственной власти Российской Федерации и уклонении от ответственности выборных должностных лиц данных органов, совершивших уголовные преступления. Действительно, на практике при реализации норм института депутатской неприкосновенности возникает множество нерешенных вопросов. Некоторые из них мы уже осветили в предыдущих параграфах, однако самой основной и конфликтной на сегодняшний день остается проблема регулирования процедуры привлечения депутата к уголовной или административной ответственности. Во-первых, существующий порядок до сих пор до конца четко не урегулирован, в чем мы ранее убедились и что порождает на практике массу нерешенных вопросов. А во-вторых, он зачастую просто не позволяет начать расследование совершенного парламентарием противоправного деяния. Но вправе ли парламент своим решением обязать правоохранительные органы прекратить производство по уголовному делу или делу об административном правонарушении, то есть исключить возможность осуществления отдельных следственных действий, даже самых простых, таких как допрос свидетелей, назначение экспертизы, изучение документов и другие? В этом случае «за бортом» останутся невыясненные существенные обстоятельства, связанные с мотивами совершенного преступления, тяжестью наступивших последствий, удовлетворением интересов потерпевшего и вообще установлением истины по делу1. Кроме того, если ограничить право правоохранительных органов на производство следственных действий в отношении депутата, подозреваемого в совершении преступления, то эти органы не будут располагать необходимыми материалами, чтобы прийти к выводу о достаточности или недостаточности доказательств с целью обращения к парламенту с просьбой дать согласие на привлечение депутата к уголовной или административной ответственности. Получается «заколдованный круг»: для того чтобы убедить депутатов в необходимости возбудить уголовное дело в отношении их коллеги, прокурору нужно предоставить всяческие доказательства. Но собрать их можно лишь в процессе расследования, которое нельзя начать без возбуждения уголовного дела. В результате чего страдают как интересы правосудия, так и авторитет представительного органа2. Назвать прокомментированную процедуру справедливой и идеальной, разумеется, нельзя. О чем свидетельствует и практика: «По сведениям Генеральной прокуратуры Российской Федерации, в 1993-1994 гг. в России привлекалось к уголовной ответственности 234 депутата, и в отношении 159 из них не было дано на это согласие представительных органов»1. Кроме того, в России, пожалуй, нет человека, который бы не знал имени бывшего депутата С. Мавроди обвинявшегося в совершении различных преступлений, однако Государственная Дума дважды отклонила ходатайство Генерального прокурора России о лишении его неприкосновенности. «Не получила «добро» Генпрокуратура и на привлечение к уголовной ответственности С. Б. Станкевича за получение взятки. Поэтому сотрудникам прокуратуры и ФСБ пришлось ехать в Лондон, привезти оттуда собственную расписку Станкевича, а также другие неоспоримые свидетельства в получении взятки на сумму 10 тысяч долларов. Но и это не помогло» . Существуют и другие подобные факты. Следует заметить, что стремление законодательных (представительных) органов под различными несостоятельными предлогами увести от установленной законом ответственности депутатов, совершивших преступления, существенно подрывает их авторитет, создает атмосферу недоверия населения к депутатам высших законодательных органов страны, что порождает массу отрицательных социальных явлений. Это и плохая явка на выборы, и низкий уровень правосознания, и негативная оценка принимаемых законов в России и многое другое. Подобные негативные явления инициировали неоднократные призывы по поводу полной отмены института парламентской неприкосновенности3. Тем не менее данные высказывания об отмене неприкосновенности, по мнению диссертанта, являются в корне неверными. Видимо, авторами таких обращений являются люди, до конца не разобравшиеся в самой природе и сути депутатской неприкосновенности. «Конечно, не стоит говорить, что все наши думцы - образец чистоты и порядочности. Есть среди них и такие, чьей деятельностью могла бы заинтересоваться прокуратура.
