Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Общая характеристика основ деятельности государственной думы в сфере обеспечения конституционных прав и свобод личности в Российской Федерации 18-79
1.1. Место Государственной Думы в системе обеспечения конституционных прав и свобод личности 18
1.2. Правовые основы деятельности Государственной Думы в сфере обеспечения конституционных прав и свобод личности 48
Глава II. Правотворческая и организационная деятельность государственной думы по обеспечению конституционных прав и свобод личности в Российской Федерации 80-172
2.1. Законодательная деятельность Государственной Думы по обеспечению конституционных прав и свобод личности 80
2.2. Иная правотворческая деятельность Государственной Думы по обеспечению конституционных прав и свобод личности 122
2.3. Организация работы Государственной Думы и ее депутатов по обеспечению конституционных прав и свобод личности 146
Заключение 173
Список нормативных источников и литературы 178
- Место Государственной Думы в системе обеспечения конституционных прав и свобод личности
- Правовые основы деятельности Государственной Думы в сфере обеспечения конституционных прав и свобод личности
- Законодательная деятельность Государственной Думы по обеспечению конституционных прав и свобод личности
- Иная правотворческая деятельность Государственной Думы по обеспечению конституционных прав и свобод личности
Введение к работе
Проблемы обеспечения конституционных прав и свобод личности всегда были в центре внимания науки конституционного права. Это вызвано, в первую очередь, тем, что сами понятия «конституция», «конституционализм» неотделимы от закрепления и гарантий основных прав и свобод человека и гражданина. Значимость и ценность ведущих прав и свобод личности предполагают их закрепление на самом высшем юридическом уровне - в конституции. Со своей стороны, именно конституция придает правам и свободам самую высокую юридическую степень. В правах и свободах в концентрированном виде воплощается учение о свободе человека как высшей социальной ценности.
Конституционные права и свободы кладут предел произволу государственной власти по отношению к личности, они выступают ограничителем на пути стремления государства к полному общественному господству. При этом следует помнить и о том, что врожденные, неотчуждаемые права и свободы имеют вневременной, надгосударственный, общесоциальный характер. Они возникают вне государства, помимо государства, которое изначально обязано закрепить эти права, придав им юридическое верховенство, а в дальнейшем обеспечивать их, охранять и защищать. В этом проявляется главная задача государства, основной смысл его существования. Государство не должно носить самодостаточный, замкнутый характер, оно призвано обеспечивать права, потребности и интересы человека и гражданина.
Данный аспект всегда был и будет актуален как для науки конституционного права, так и для конституционной государственной практики. В обеспечении конституционных прав и свобод личности проявляется вектор развития всех государственных и общественных институтов, в том числе и тех, которые, на первый взгляд, и не имеют прямого отношения к идее основных прав и свобод человека и гражданина. Ведь, будучи правовой конструкцией и инструментом права, государство в ходе своего развития неизбеж-
4 но все в большей и большей степени достигает состояния, при котором обеспечение, охрана и защита конституционных прав и свобод личности выступают высшим мерилом его деятельности. Это вызвано, в первую очередь, тем, что само право есть барометр справедливости и свободы человека.
Конституционные права и свободы личности выступают главной юридической опорой любой человеческой деятельности, они способствуют развитию социальной активности индивида в целях реализации его законных интересов и удовлетворения потребностей.
Проблема конституционных прав и свобод имеет и другой животрепещущий аспект. В настоящий период времени как в России, так и в других странах мира имеет место рост разнохарактерных нарушений основных прав и свобод человека и гражданина. Это связано с вызревшим противостоянием между Севером и Югом, обострением социальной напряженности в слаборазвитых странах, ростом межконфессиональных и межэтнических конфликтов, взлетом коррупции и преступности. Данные антагонизмы в самом полном и завершенном виде представлены в Российской Федерации, где несмотря на политические и социально-экономические реформы, а может быть даже и благодаря им, имеет место кризисная ситуация в сфере обеспечения, охраны и защиты элементарных прав и свобод личности.
Подобная ситуация существует при наличии высокодемократичных конституционных положений, закрепляющих приоритет прав и свобод человека и гражданина, политический плюрализм, разделение властей, государственный суверенитет, верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов. Но, в любом случае, эти положения выступают той юридической базой, опираясь на которую российское государство с разной степенью эффективности обеспечивает, охраняет и защищает основные права и свободы личности.
Подобная деятельность опосредуется в реализации компетенции соответствующих органов государственной власти. В частности, права и свободы гарантируются Президентом Российской Федерации, охраняются органами
5 российской прокуратуры, обеспечиваются органами судебной власти, защищаются исполнительными государственными структурами. Существенный вклад в охрану и защиту прав и свобод вносят органы внутренних дел, иные силовые структуры, спецслужбы.
Все эти органы действуют в демократическом государстве, где носителем суверенитета и единственным источником власти выступает многонациональный народ России (ч.1 ст.З Конституции Российской Федерации). Народ осуществляет свою власть как непосредственно, так и через своих представителей. Концентрируя эти две формы демократии в единое целое, мы получим деятельность всенародно избираемых представительных органов, осуществляющих в системе разделения властей законодательные и иные функции. Эти органы, получая свой мандат непосредственно от избирательного корпуса, наиболее приближены к народу (не случайно, именно их называют первичными), Следовательно, проблема обеспечения конституционных прав, как народа, так и отдельной личности находится в центре внимания представительных органов государственной власти в Российской Федерации.
Таким образом, возникает необходимость исследовать специфику обеспечения конституционных прав и свобод личности под углом идеи народного представительства. В России на федеральном уровне данная идея юридически и политически воплощена в функционировании конституционного органа законодательной власти - Федерального Собрания (парламента) Российской Федерации.
В российской науке конституционного права в последнее десятилетие немало внимания уделялось исследованию вопросов обеспечения, охраны и защиты основных прав человека и гражданина в процессе деятельности исполнительных и судебных органов государственной власти, изучались и конституционные, общегосударственные гарантии соответствующих прав и свобод. Данный подход оправдан, ибо названные органы государственной власти имеют в своих руках юридически определенные распорядительные, административные, правоприменительные возможности воздействия на субъ-
ектов правоотношений. У этих органов имеются реальные материальные, финансовые, людские и иные ресурсы, что позволяет им эффективно обеспечивать, охранять и защищать конституционные права и свободы личности.
Но вся деятельность этих органов производна от демократического принципа народного представительства, реализация их полномочий (как бы объемны и функциональны они ни были) в демократическом конституционном государстве всегда носит подзаконный, вторичный характер. Именно поэтому, проблема обеспечения конституционных прав и свобод личности в деятельности федерального законодательного органа - парламента Российской Федерации нуждается в самостоятельном научном осмыслении.
В рамках Федерального Собрания Российской Федерации, именно Государственная Дума воплощает в себе идею общенационального народного представительства. Именно в этой палате сосредотачивается основная, классическая парламентская деятельность. Из Конституции Российской Федерации (ч.1 ст.П, ч.1,3 ст.95, чЛ ст.96, ст.97, ч.1 ст. 100, ст. 103) следует, что Государственную Думу можно рассматривать как самостоятельный орган государственной власти Российской Федерации. Таким образом, исследование деятельности данной палаты российского парламента в сфере обеспечения конституционных прав и свобод личности является наиболее предпочтительным.
Представляется, что, несмотря на отсутствие у Федерального Собрания (в силу четкого закрепления в Конституции Российской Федерации системы разделения властей) исполнительно-распорядительных полномочий, сфера деятельности Государственной Думы по обеспечению основных прав и свобод человека и гражданина может и должна быть достаточно широкой. Несомненно, что в механизме обеспечения конституционных прав и свобод личности у палаты должна быть своя особая специфическая роль, вытекающая из статуса федерального органа законодательной власти, а также из классических функций парламента.
Государственная Дума в процессе законодательной и иных видов деятельности непосредственно участвует в определении юридических, материальных, политических и организационных гарантий конституционных прав и свобод личности. Представляется значимым с научно-теоретических позиций определить каким образом Государственная Дума, не имея, в отличие от исполнительной власти, осязаемых материальных, финансовых и иных ресурсов, может, тем не менее, обеспечивать названные права и свободы. В целях обеспечения основных прав и свобод человека и гражданина, федеральные и иные органы государственной власти используют различные (в зависимости от функций) средства и методы. Поэтому изучение практики Государственной Думы по обеспечению конституционных прав и свобод личности есть задача, стоящая в одном ряду с изучением аналогичной по смыслу практики всего государственного аппарата Российской Федерации. А Государственная Дума, так или иначе, связана со всеми федеральными органами государственной власти. Вот почему невозможно составить целостную картину государственного механизма реализации основных прав и свобод человека и гражданина, не подвергнув научному анализу место и роль парламента в данной сфере. При этом необходимо учитывать, что решение многих проблем, связанных с обеспечением, охраной и защитой конституционных прав и свобод личности в Российской Федерации, требует парламентского вмешательства и парламентского контроля. Именно поэтому отдельное рассмотрение парламентских методов обеспечения ведущих прав и свобод выступает предпосылкой для совершенствования деятельности в названном направлении иных органов государственной власти.
Даже с формально-юридической точки зрения исследование деятельности Государственной Думы по обеспечению конституционных прав и свобод личности является оправданным и целесообразным. Это вытекает из ч.1 ст.45 Конституции Российской Федерации, где установлено, что государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации
8 гарантируется, а Государственная Дума на основании ч.1 ст. 11 Конституции
Российской Федерации является органом государственной власти.
Хочется отметить и то, что, исследуя проблему обеспечения конституционных прав и свобод личности в процессе деятельности Государственной Думы, необходимо отбросить негативные характеристики работы палаты и ее депутатов. Эти характеристики (кстати, не всегда корректные) только затрудняют объективную оценку возможностей федерального органа народного представительства в указанной сфере. Следовательно, нужно осмыслить предмет нейтрально-теоретически, с позиций непредвзятого анализа.
Степень разработанности темы исследования.
В юридической науке всегда уделялось должное внимание проблеме обеспечения, охраны и защиты конституционных прав и свобод личности как в деятельности Российского государства в целом, так и его отдельных органов. Данные вопросы исследовались в трудах таких ученых как: С.С. Алексеев, И.А. Алжеев, B.C. Афанасьев, В.Д. Ардашкин, В.М. Баранов, П.П. Баранов, А.Г. Бережнов, Н.А. Боброва, Н.С. Бондарь, С.Н. Бочарова, С.Н. Бошно, В.Н. Бутылин, Н.В. Витрук, Л.Д. Воеводин, Г.А. Гаджиев, А.П. Герасимов, Г.К. Дмитриева, И.Я. Дюрягин, В.Д. Зорькин, Т.Д. Зражевская, В.Т. Кабы-шев, B.C. Карпунов, А.А. Кененов, С.А. Комаров, В.Н. Кудрявцев, В.А. Ку-чинский, В.В. Лазарев, О.Э. Лейст, Е.А. Лукашева, Г.В. Мальцев, Н.И. Мальцев, М.В. Мархгейм, В.А. Масленников, СВ. Масленникова, Н.И. Матузов, О.О. Миронов, М.А. Митюков, А.С. Мордовец, М.Ф. Орзих, В.А. Патюлин, А.С. Прудников, М.В. Пучкова, Т.Н. Радько, В.А. Ржевский, И.В. Ростовщиков, Ф.М. Рудинский, В.П. Сальников, В.Н. Синюков, В.К. Сладков, О.А. Снежко, Ю.А. Тихомиров, К.Б. Толкачев, И.Е. Фарбер, А.Г. Хабибулин, Н.Ю. Хаманева, В.М. Чхиквадзе, Б.С. Эбзеев и многие другие.
В работах перечисленных авторов выстроен теоретический фундамент, касающийся современной концепции конституционных (основных) прав и свобод личности. Решена проблема соотношения таких понятий как «обеспечение», «охрана» и «защита» прав и свобод. Комплексно исследовано
9 содержание обязанности Российского государства признавать, соблюдать и
защищать конституционные и иные права и свободы человека и гражданина. Существенное внимание уделено изучению деятельности конкретно-определенных органов государственной власти по обеспечению, охране и защите прав и свобод личности. Охарактеризованы и проанализированы основополагающие черты механизма реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина. Выработаны соответствующие практические рекомендации.
Исследованию статуса представительных органов посвятили свои работы С.А. Авакьян, Т.Г. Архипова, О.Н. Булаков, Н.А. Васецкий, Р.Ф. Васильев, В.Д. Горобец, И.В. Гранкин, Н.Н. Журавлев, Ю.К. Краснов, Л.Т. Кривенко, Л.С. Левинсон, С.А. Мндоянц, А.Д. Соменков, И.М. Степанов, Т.Я. Хабриева, В.А. Шеховцов, Н.В. Щербакова.
Вместе с тем, необходимо сказать, что за последние десять лет проблемы обеспечения конституционных прав и свобод личности федеральным законодательным органом - парламентом пока еще не стали предметом самостоятельного исследования. В трудах В.Н. Бутылина и М.В. Мархгейм эти вопросы рассматривались в рамках иной тематики.
Указанная проблематика, применительно к деятельности Верховного Совета СССР и Верховных Советов союзных республик, в свое время разрабатывалась в трудах В.К. Сладкова и Л.Д. Воеводина1. Не отрицая общетеоретической значимости этих исследований, следует отметить, что в условиях постперестроечной, новой демократической России, они, в значительной степени, потеряли свою актуальность. Это связано с ликвидацией советской системы, отсутствием у современного Российского парламента статуса един-
1 Сладков В.К. Обеспечение и охрана прав и свобод граждан Верховным Советом СССР и верховными советами союзных республик.Дисс...канд. юрид. наук. - М., 1984; Воеводин Л. Д. Реализация конституционных прав и свобод советских граждан и деятельность высших представительных органов // Проблемы развития представительных органов власти социалистического государства. - М., 1979.
10 ственного высшего органа государственной власти с исполнительно-распорядительными и значительными контрольными полномочиями, наличием системы разделения властей, новой концепцией прав человека.
Таким образом, деятельность нынешнего парламента России, в лице, прежде всего Государственной Думы по обеспечению конституционных прав и свобод личности остается за рамками самостоятельного научного анализа. Тогда как, имея в виду существенную роль выборного представительного органа федеральной государственной власти в конституционной системе Российской Федерации, нельзя не остановиться на осмыслении его роли в области обеспечения основных прав и свобод человека и гражданина.
В представленной работе сделана попытка восполнить названный пробел. Настоящее исследование носит преимущественно теоретический характер, что объясняется, в первую очередь, логикой разработки любой проблемы, требующей предварительного общетеоретического осмысления.
Объект исследования.
Объектом исследования, применительно к заявленной теме, выступают общественные отношения по поводу деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в сфере обеспечения конституционных прав и свобод личности.
Предмет исследования.
Предметом исследования является изучение специфики деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по обеспечению конституционных прав и свобод личности в Российской Федерации, а также по созданию условий для подобного обеспечения в деятельности иных органов государственной власти.
Основная гипотеза исследования состоит в том, что у представительного и законодательного органа государственной власти на федеральном уровне имеются реальные юридические, политические и организационные возможности, позволяющие ему быть полноценным звеном в механизме обеспечения, охраны и защиты конституционных прав и свобод личности.
Кроме того, попытка научного анализа этих возможностей положительно повлияет на практику реализации в России основных прав и свобод человека и гражданина, а также обогатит понимание конституционного статуса Государственной Думы.
Цели и задачи исследования.
Целями данного исследования являются раскрытие содержания форм и методов деятельности Государственной Думы по обеспечению конституционных прав и свобод личности; разработка рекомендаций, направленных на оптимизацию условий функционирования палаты в процессе этого обеспечения; развитие научной концепции конституционного статуса и функций парламента в системе разделения властей.
В соответствии с поставленными целями в процессе исследования решались следующие задачи:
анализ парламентаризма и народного представительства как факторов обеспечения конституционных прав и свобод личности;
раскрытие правовых основ деятельности Государственной Думы по обеспечению конституционных прав и свобод личности;
исследование роли и места Государственной Думы в системе обеспечения конституционных прав и свобод личности;
раскрытие принципов работы Государственной Думы применительно к обеспечению конституционных прав и свобод личности;
исследование законодательной деятельности Государственной Думы как юридической основы обеспечения конституционных прав и свобод личности на правовом пространстве Российской Федерации;
исследование значимости постановлений Государственной Думы, в аспекте их направленности на обеспечение конституционных прав и свобод личности;
анализ урегулированных правом организационных аспектов думской деятельности, направленных на обеспечение конституционных прав и свобод личности;
12 - подготовка предложений и рекомендаций по совершенствованию
правового регулирования деятельности Государственной Думы, направленной на обеспечение конституционных прав и свобод личности.
Методологическая и источниковедческая основы исследования.
Методологическую базу диссертации составляет метод диалектического познания. Кроме того, в ходе исследования применялись методы: системный, сравнительный, исторический, нормативистский, формальнологический. Комплексное применение этих методов позволило осмыслить и раскрыть предмет диссертации.
В процессе работы были проанализированы такие правовые источники как Конституция Российской Федерации, ряд федеральных конституционных законов и федеральных законов, Регламент Государственной Думы и иной юридический материал.
Научная новизна исследования определяется подходом к раскрытию конституционного статуса Государственной Думы под углом юридических, политических и организационных возможностей палаты, касающихся обеспечения конституционных прав и свобод личности в Российской Федерации. В работе обосновывается положение, в соответствии с которым к функциям парламента, наряду с традиционными, относится и правообеспе-чительная функция. Выявлены роль и место Государственной Думы в механизме реализации основных прав и свобод человека и гражданина. Исследована специфика парламентских методов обеспечения конституционных прав и свобод личности в условиях республики смешанного типа. Определено, что в компетенцию Государственной Думы входит обеспечение основных прав и свобод человека и гражданина. Установлено, что законодательная деятельность Государственной Думы выступает основой базовой концепции обеспечения, охраны и защиты конституционных прав и свобод личности. Выявлены черты правообеспечительной направленности постановлений Государственной Думы. Определено, что организационные формы работы Государст-
13 венной Думы, проявляемые в обратной связи палаты с избирателями, направлены на обеспечение основных прав и свобод человека и гражданина. Положения, выносимые на защиту:
1. Исходя из ст. 2, ч. 1,2,3 ст. 3, ст. 18 Конституции Российской Феде
рации, обеспечение конституционных прав и свобод личности следует рас
сматривать как главное содержание всей деятельности Государственной Ду
мы.
Палата обладает реальными юридическими и общественно-политическими средствами, позволяющими обеспечивать конституционные права и свободы личности. Сюда включаются законодательная работа, парламентский контроль, решение вопросов, относящихся к компетенции палаты, деятельность комитетов, фракций.
В Конституции Российской Федерации и иных нормативных правовых актах, устанавливающих статус Государственной Думы, прямо не сформулирована ее обязанность создавать условия для обеспечения конституционных прав и свобод личности. Однако подобный вывод можно сделать косвенным путем, исследуя специфику правового регулирования полномочий палаты, ее структуры, порядка работы. Анализ Конституции Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, закрепляющих статус Государственной Думы позволяет сделать вывод о том, что в компетенцию палаты входит обеспечение конституционных прав и свобод личности.
В Российской Федерации, где имеет место конституционный механизм правления, основанный на принципе разделения властей, суверенное право принимать законы принадлежит Государственной Думе (ч.І ст. 105 Конституции Российской Федерации). Из этого следует, что палата играет особую роль в обеспечении конституционных прав и свобод личности, заключающуюся в санкционировании соответствующих возможностей и механизмов на уровне нормативных правовых актов высшей юридической силы.
В наиболее значимых федеральных законах принятых Государственной Думой воплощается базовая концепция обеспечения, охраны и защиты
14 конституционных прав и свобод личности. В данных законах олицетворена
особая подотрасль внутри конституционного права - правообеспечительная. Внутри этой подотрасли выделяются два направления, выработанных Государственной Думой: а) нормы законов, регулирующие процесс обеспечения личных и политических прав и свобод; б) нормы законов, регулирующие процесс обеспечения социальных, экономических и культурных прав и свобод.
4.Для оптимизации законодательной деятельности Государственной Думы по обеспечению конституционных прав и свобод личности предлагается:
принять Федеральный закон «О законодательной процедуре в Российской Федерации», где в качестве цели законодательного процесса установить обеспечение конституционных прав и свобод человека и гражданина;
принять Федеральный закон «О парламентских основах обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации». Закрепив в этом законе фактический статус Государственной Думы как самостоятельного органа государственной власти - профессионального парламента, установить, что главной задачей палаты выступает перевод конституционных положений о правах и свободах личности в текущее законодательство.
5. В целях расширения сферы действия парламентского контроля и придания юридической эффективности парламентским запросам Государственной Думы, имеющим правообеспечительную направленность, предлагается:
1) внести поправки в Конституцию Российской Федерации, где дополнить статью 101 частью 6: «Государственная Дума осуществляет контроль по результатам реагирования на парламентские запросы, касающиеся обеспечения, охраны и защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина. Форма и содержание ответственности по соответствующим запросам определяются федеральным законом»;
15 2) принять Федеральный закон «Об ответственности по результатам
реагирования на парламентские запросы, касающиеся обеспечения, охраны и защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации». Обозначить в данном законе круг субъектов названной ответственности. Установить, что ее содержанием выступает отставка должностных лиц Президентом Российской Федерации по ходатайству Государственной Думы, в котором обозначены действия или бездействия, приведшие к нарушениям конституционных прав и свобод личности.
6. Организационные формы работы Государственной Думы направлены на обеспечение конституционных прав и свобод личности. Это проявляется в обратной связи палаты с избирателями, выступающей в виде обращений граждан в Государственную Думу и распространения палатой информации о своей деятельности, в том числе по правозащитным вопросам. Обращения граждан в Государственную Думу выступают одним из элементов механизма реализации конституционных прав и свобод.
В указанной связи предлагается:
дополнить статью 7 Регламента Государственной Думы положением о том, что «Государственная Дума распространяет информацию о своей деятельности». Указанное положение должно находиться в системной связи с дополнением, предлагаемым в статью 3 Регламента, в соответствии с которым к принципам деятельности Государственной Думы, наряду с закрепленными принципами политического многообразия и многопартийности, свободного обсуждения и коллективного решения вопросов, следует отнести принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина;
дополнить статью 76 Регламента Государственной Думы частью 2: «Предложения, заявления и жалобы избирателей анализируются и обобщаются для определения направлений законодательной и иной работы Государственной Думы в целях обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина».
7. Среди функций Государственной Думы, наряду с традиционными функциями парламента, следует выделить правообеспечительную функцию, которая вытекает из элементов реализации законодательных и контрольных полномочий палаты. Правообеспечительная функция есть органическая часть юридической природы Государственной Думы, поскольку палата является представительным органом государственной власти напрямую связанным с суверенитетом народа.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что в рамках концепции парламентаризма, предпринята попытка обосновать существование правообеспечительных полномочий парламента в условиях республики смешанного типа. Это дает возможность рассмотреть проблему обеспечения конституционных прав и свобод личности не только с позиций деятельности исполнительной и судебной ветвей власти, но и в плане соответствующих возможностей законодательной ветви власти.
Положения, имеющие место в диссертации, могут быть полезны для дальнейших теоретических разработок, касающихся роли парламента в механизме реализации конституционных прав и свобод личности.
Практическая значимость исследования выражается в том, что положения и выводы диссертации могут быть использованы в процессе преподавания конституционного права в высших и средних юридических образовательных учреждениях.
Обоснованность и достоверность результатов исследования.
Результаты данного исследования основываются на объективном анализе отечественной парламентской практики, федерального законодательства, материалов парламентских слушаний, информационных бюллетеней Государственной Думы, статистических данных, опубликованных материалов, относящихся к обеспечению конституционных прав и свобод личности в Российской Федерации за период 1994 - 2005 гг.
Апробация и внедрение результатов исследования.
Диссертация подготовлена на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России.
Теоретическая апробация результатов научного исследования выразилась в опубликованных автором научных статьях, основные положения и выводы диссертационного исследования докладывались на научных и научно-практических конференциях и «круглых столах» в вузах системы МВД России.
Работы автора по исследуемой проблеме (рабочие программы, учебные пособия, лекции, учебно-методические материалы) внедрены в учебный процесс Орловского юридического института МВД России, Орловской региональной академии государственной службы и используются при подготовке и проведении лекций и семинарских занятий по учебным дисциплинам «Конституционное право России», «Конституционное право России и зарубежных стран», «Конституционное право зарубежных стран», «Теория государства и права», «Правоохранительные органы в Российской Федерации».
Структура и объем диссертации определены целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка используемых нормативных источников и литературы.
Место Государственной Думы в системе обеспечения конституционных прав и свобод личности
В современном мире все в большей степени проявляется масштабная значимость прав и свобод человека. Именно положение человека, его права и свободы определяют возможности дальнейшего развития мировой цивилизации. В юридической литературе подчеркивается, что названные права есть высший ценностный ориентир всех мировых и национальных процессов1. Не случайно Л. С. Явич в своих рассуждениях о философии права на XXI век приходит к выводу, что обеспечение мира, прогресса и прав человека стало главной предпосылкой существования человечества, всей жизни на планете. Целью социума и производства постепенно становится человек, важнейшим институтом современных правовых систем оказываются права человека, которые становятся ныне высшим принципом современной международной правовой системы2. Базовой основой названной цели выступает положение Всеобщей декларации прав человека, в соответствии с которым все люди рождаются свободными и равными в своем достоинстве и правах, они наделены разумом и совестью и должны поступать в отношении друг друга в духе братства .
В России с крушением тоталитарного режима интерес к правам человека резко возрос.2 Основанная на либерально-демократических принципах Конституция Российской Федерации 1993г. закрепила естественный и неотчуждаемый характер прав человека и гражданина, их государственную защиту, высшую социальную ценность, непосредственное действие, соответствие международным стандартам. ( Ст.2; ч. 1, 2 ст. 17; ст. 18; ч. 1 ст. 45).
Названные краеугольные конституционные положения вызывают к жизни необходимость анализа способов их государственного обеспечения, защиты и охраны. Необходимость этого анализа вызвана тем, что права человека выступают главным смыслом создания конституций, правовым базисом обеспечения свободы и безопасности личности, прежде всего от произвола государственной власти3.
В наиболее обобщенном виде права человека есть признаваемые и охраняемые обществом, государством и международным сообществом определенные равные возможности для отдельных лиц и их объединений по удовлетворению своих естественных и социальных потребностей и соответствующих притязаний, гарантии которых обеспечивают достойное и справедливое, свободное и ответственное развитие и активное участие личности в многообразных общественных, в той числе правовых отношениях1.
Следовательно, человек, находясь в обществе, в принципе не может существовать без субъективных прав и свобод. Отсюда вытекает, что они являются центральным звеном правового положения индивида, это в базовой форме установлено в ст. 2 Конституции РФ и развито в иных положениях российского основного закона.
Права и свободы личности теснейшим образом связаны с конституционализмом. Он предполагает наличие демократических политико-правовых учреждений, институтов публичной власти. Конституционализм означает, прежде всего, сам факт наличия конституции и ее активного влияния на политическую жизнь страны, верховенство и определяющую роль конституции (писаной или неписаной) как основного закона в системе действующего законодательства, опосредо-ванность политических отношений конституционно-правовыми нормами, конституционную регламентацию государственного строя и политического режима, конституционное признание прав и свобод личности, правового характера взаимоотношений гражданина и государства2.
По мнению Н.А. Богдановой, конституционализм представляет собой систему идей, взглядов, в которых воплощены представления о конституционном государстве. Одним из универсальных признаков конституционного государства, наряду с обеспечением свободы и достойного существования человека является и воплощение идеи народного представительства3.
Таким образом, конституционализм тесно связан с идеей органа народного представительства, он невозможен без существенной роли парламента в обеспечении законности, а значит и конституционных прав и свобод личности. Как отмечает В.П.Сальников, защита прав может быть наилучшим образом обеспечена с помощью создания демократических правовых институтов1. К таким институтам в полной мере относится парламентаризм.
Английский философ XVII века Дж. Локк отмечал: «В конституционном государстве... может быть всего одна верховная власть, а именно законодательная, которой все остальные подчиняются и должны подчиняться...» . «Законода-тельная власть по необходимости должна быть верховной...» .
Правовые основы деятельности Государственной Думы в сфере обеспечения конституционных прав и свобод личности
Как всякий орган государственной власти Государственная Дума образуется и действует в установленном правом порядке. Например, С.А. Авакьян в свое время подчеркивал, что в выполнении своих функций представительные органы власти опираются на правовую основу1. Для современного российского демократического государства это утверждение справедливо вдвойне. Более того, в целом государственная власть с момента своего возникновения органически связана с правом. Эта власть, по общему правилу, имеет правовую форму выражения .
Поэтому исследование правовых основ деятельности Государственной Думы есть важнейшая предпосылка определения ее роли в обеспечении конституционных прав и свобод личности. В данном аспекте представляется справедливым утверждение Р.Б. Головкина и А.И. Гудкова о том, что от того насколько в правовом регулировании деятельности органа государственной власти учитываются права и свободы личности, зависит степень его легитимности3. Ведь, именно суверенную политическую волю личности необходимо рассматривать как первооснову всякой власти4. Поэтому представляется, что правовые основы деятельности Государственной Думы создают юридическую базу правильного соотношения между полномочиями этого органа государственной власти и правами личности.
Правовые основы деятельности палаты есть юридические правила поведения этого органа, имеющие в своей основе объективно выраженные предписания, касающиеся повседневного функционирования Государственной Думы. Рассматриваемые основы выступают в виде решающего условия существования палаты в конституционном механизме государственной власти. Правовые основы деятельности Государственной Думы нельзя рассматривать в отрыве от политических процессов и социально-экономических реалий. По этому поводу Е. Эрлих писал, что «развитие права может быть правильно понято только в связи с общественным и экономическим развитием»1. Это тем более верно, что Государственная Дума по своей природе аккумулирует политические процессы, создает, направляет их и все это происходит в соответствующих конституционно-правовых формах. Палата решает политические задачи в первую очередь посредством правовых методов. И среди этих задач одно из первых мест занимает задача обеспечения конституционных прав и свобод личности.
Правовые нормы кристаллизуют политическую волю Государственной Думы, легитимизируют векторы политического воздействия на основе соответствующих правовых конструкций и связей. Эффективность обеспечения палатой конституционных прав и свобод личности достигается посредством установления на нормативно-правовой основе правил функционирования Государственной Думы, ее места в государственном механизме и обществе.
В целом качественное правовое регулирование организации и деятельности Государственной Думы как органа общенационального народного представительства выступает одним из ведущих путей укрепления демократических основ российской государственности, без которых немыслимы конституционные права и свободы личности.
Анализ соответствующих нормативных правовых актов позволяет отметить, что правовое регулирование деятельности Государственной Думы вбирает в себя, по меньшей мере, два элемента: 1 .положение палаты структуре федеральных органов государственной власти; 2.отношения Государственной Думы с народом, с избирателями, являющимися комплексными носителями конституционных прав личности.
При этом общая направленность деятельности Государственной Думы осуществляется на основе конституционных норм и норм, содержащихся в Регламенте палаты. Немалое значение имеет и ряд федеральных законов, так или иначе регулирующих статус Государственной Думы.
В этой связи Б.Н. Габричидзе считает, что можно говорить о таких видах правового регулирования деятельности органа государственной власти как конституционное и специальное (текущее законодательство) . С.А. Авакьян выделяет такие виды соответствующего, правового регулирования: 1 .конституционное; 2.специальное; 3.отраслевое2.
В принципе полномочия Государственной Думы максимально отражены в Конституции, но и специальное правовое регулирование имеет существенное значение. Поэтому анализ как конституционного, так и текущего правового регулирования деятельности Государственной Думы позволяет определить место палаты в обеспечении конституционных прав и свобод личности.
Соотношение конституционного и текущего правового регулирования деятельности Государственной Думы выражается в плане развития, конкретизации и детализации в актах текущего законодательства конституционных норм , формировании норм, производных от конституционных. Эти нормы текущего правотворчества регулируют вопросы организации работы палаты, реализации ее компетенции. Подобная совокупность нормативных правовых актов относится к специальному правовому регулированию деятельности Государственной Думы.
Посредством соподчиненных нормативных правовых актов организуется практическая деятельность Государственной Думы, что в силу самой специфики органа народного представительства способствует осуществлению палатой полномочий по созданию условий для реализации конституционных прав и свобод личности.
Законодательная деятельность Государственной Думы по обеспечению конституционных прав и свобод личности
Законотворчество в соответствии с Конституцией Российской Федерации выступает одной из основных функций отечественного парламента, кроме которого никто не имеет права принимать федеральные законы. При этом на законодательную деятельность воздействуют и иные субъекты. Это, в частности, Президент Российской Федерации, санкционирующий федеральные законы; Конституционный Суд Российской Федерации, который, занимаясь толкованием Конституции Российской Федерации, формулирует, по сути, правовые нормы, имеющие силу закона; народ, посредством принятия законов на референдуме.
Тем не менее, если комплексно рассматривать конституционные положения, основным государственным органом, осуществляющим в системе разделения властей законодательную деятельность, является Федеральное Собрание1.
В юридической литературе подчеркивается, что законотворчество - одно из основных направлений деятельности парламента. Каждый законопроект, внесенный в парламент лицами и органами, обладающими правом законодательной инициативы подлежит обязательному рассмотрению . Как показывает не только мировой, но и собственный опыт, у каждой власти своя особая роль.
Законодательные функции наиболее успешно может выполнять учреждение парламентского типа1. Об этом же пишет Р.К. Надеев. «Никто, кроме Федерального Собрания Российской Федерации, не имеет права принимать федеральные конституционные законы и федеральные законы. Конституционное положение о том, что Федеральное Собрание является постоянно действующим органом, обусловливает активную роль парламента в политическом и законодательном процессе»2.
А.А. Мишин считал, что законодательная деятельность утратила суверенный характер, что вызвано повышением роли исполнительной власти в государстве и обществе. Среди причин он выделял утрату парламентом права законодательной инициативы и переход ее в руки исполнительных структур; рост делегированного законодательства; партийную подчиненность парламентского большинства, принимающего законы. Поэтому законодательная деятельность в известной степени лишь формально осуществляется парламентом. В определенной степени она направляется и контролируется правительством. Тем не менее, А.А. Мишин, безусловно, признавал, что принятие законов является главной задачей парламента3.
По мнению В.Е. Чиркина, парламент, несмотря на его провозглашение единственным законодательным органом, почти никогда не был единственным органом, издающим нормативные акты с названием «закон». Размывание жестких границ между законом и нормативными актами других органов вызвано современными условиями динамичного мира, быстрой сменой ситуаций.
В этой связи автор отстаивает концепцию рационализированного парламентаризма, которая состоит в необходимости учета ситуации в изменившемся мире. Но при этом В.Е. Чиркин говорит, что надо уважать и поднимать авторитет парламента в ряде стран, в том числе в России. Следует закрепить слово «закон» только за актами парламента, придать ему соответствующее толкование. Следует отграничить закон, в том числе не только по содержанию, но и по названию от других актов, имеющих силу закона1.
Представляется, что, в конечном счете, нужно согласиться с мнением, в соответствии с которым полномочия парламента по принятию законов образуют главную часть его компетенции, реализация которой занимает в его деятельности наибольшее место. Причем речь должна идти именно о принятии законов, а не об их издании, где нередко участвуют и внепарламентские органы2. Поэтому, как отмечает М.В. Баглай, ограничения, вытекающие из принципа разделения властей с его «сдержками и противовесами» не умаляют независимого положения парламента России как в системе органов государства, так и в законодательной сфере. Независимость - важнейшее условие успешного выполнения парламентом своих функций. Конституция Российской Федерации не определяет точных границ сферы законодательства, которое может быть принято Федеральным Собранием, вследствие чего парламент вправе принимать (или не принимать) любые законы без чьей-либо указки. Принятие законов относится, наряду с утверждением бюджета и контролем над исполнительной властью, к одной из трех классических функций парламента3.
Таким образом, именно парламент в государственном механизме выступает органом, обладающим исключительной функцией по принятию законов как нормативных правовых актов высшей юридической силы. Это вызвано в значительной степени представительным характером данного органа, выражающего суверенную волю избирателей, в чем проявляется одно из воплощений конституционного принципа народовластия.
По мнению Б.Н. Топорнина, в системе разделения властей законодательная власть принимает законы, на которых строится организация и деятельность всего государства. А главной задачей государства, в соответствии со ст. 2 Конституции Российской Федерации, выступает защита прав и свобод человека и гражданина. Б.Н. Топорнин отмечает, что в рамках разделения властей, определение роли и места законодательной власти в системе государственного руководства позволяет обеспечить защиту интересов, прав и свобод человека1. Главной задачей российского парламента выступает развитие демократических начал, теснейшим образом связанных с гарантиями конституционных прав и свобод личности. Представляется, что он в состоянии будет выполнить эту задачу только при полноценной реализации своей главной функции - законодательной. Со своей стороны, особое место законодательной деятельности в сфере обеспечения конституционных прав и свобод личности обусловлено тем, что она в рамках разделения властей, осуществляется представительным, т. е. наиболее демократически сформированным органом государственной власти. В юридической литературе подчеркивается, что связь между представительностью и законодательной функцией является совершенно очевидной.
Иная правотворческая деятельность Государственной Думы по обеспечению конституционных прав и свобод личности
Кроме законодательной деятельности Государственная Дума осуществляет иную правотворческую деятельность.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ч.2 ст. 103) и Регламентом (ч.1 ст.93) палата принимает постановления по вопросам, отнесенным к ее ведению Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами. Кроме того, Государственная Дума на основании ч.2 ст.93 Регламента принимает обращения и заявления, которые также оформляются постановлением палаты. Таким образом, имеется два вида постановлений: нормативные и политико-декларативные. Последние не содержат норм права и юридической силой не обладают. Е.В. Колесников пишет, что все эти многочисленные акты объединяет «генетическая связь»: непосредственное отношение к парламентской деятельности1. Как было показано выше, в данной деятельности одно из первых мест отведено обеспечению конституционных прав и свобод личности. Поэтому необходимо выявить в какой степени в постановлениях, обращениях и заявлениях Государственной Думы отражаются вопросы указанного обеспечения.
Вначале следует остановиться на постановлениях нормативного характера. Подобные нормативные правовые акты непосредственно связаны с компетенцией Государственной Думы (ст. 103 Конституции Российской Федерации), они имеют важное значение для деятельности палаты по обеспечению конституционных прав и свобод личности. Вопрос о том, как постановления Государственной Думы по аспектам, входящим в ее компетенцию, влияют на механизм вышеназванного обеспечения, представляет теоретический и практический интерес. Так, Е.В. Колесников считает, что в постановлениях Государственной Думы по ее конституционной компетенции содержатся нормы конституционного права1. Соглашаясь с этим, надо еще раз подчеркнуть, что эти нормы, в первую очередь призваны обеспечивать основные права и свободы личности.
Как было отмечено, право палаты издавать постановления, наряду с ч. 2 ст. 103 Конституции Российской Федерации, закреплено в ч. 1 ст. 93 Регламента Государственной Думы. Эти постановления палата принимает по вопросам своей компетенции. Сюда, в соответствии с ч.1 ст. 103 Конституции и с п. «а» — «н» ч. 1 ст. 93 Регламента относятся следующие вопросы: об одобрении проекта закона Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, проекта федерального конституционного закона, о принятии федерального закона; о даче согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации; о недоверии Правительству Российской Федерации; о доверии Правительству Российской Федерации о назначении на должность и об освобождении от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации; о назначении на должность и об освобождении от должности Председателя Счетной палаты Российской Федерации и половины состава ее аудиторов; о назначении на должность и об освобождении от должности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации; об объявлении амнистии; о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации; о запросе в Конституционный Суд Российской Федерации; о направлении представителей Государственной Думы в Конституционный Суд Российской Федерации; о парламентском запросе; по другим вопросам своей компетенции.
Принятие постановлений Государственной Думой по любому из перечисленных вопросов можно рассматривать (хотя бы косвенно) как способ обеспечения конституционных прав и свобод личности. Вместе с тем здесь имеются вопросы, непосредственно относящиеся к данному обеспечению. Представляется, что, прежде всего, сюда следует отнести парламентский запрос, объявление амнистии, назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, запрос в Конституционный Суд Российской Федерации.
На основании ч.1,3 ст. 13 и ст. 18 Федерального закона от 5 июля 1999 г. «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (в редакции ФЗ от 19 июня 2004 г.) Государственная Дума вправе направить парламентский запрос Председателю и членам Правительства Российской Федерации, Генеральному прокурору Российской Федерации, руководителям федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, других органов и фондов по вопросам, входящим в их компетенцию, не допуская вмешательства в оперативно-розыскную, уголовно-процессуальную деятельность органов дознания, следователей и судебную деятельность. Должностное лицо, которому направлен парламентский запрос, должно дать ответ на него в устной (на заседании палаты) или письменной форме не позднее чем через 15 дней со дня получения парламентского запроса или в иной установленный палатой срок. Ответ должен быть подписан тем должностным лицом, которому направлен парламентский запрос, либо лицом, временно исполняющим его обязанности. Письменный ответ на парламентский запрос оглашается председательствующим на заседании Государственной Думы.
