Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Законодательная инициатива субъектов Российской Федерации в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации: понятие и принципы осуществления 16
1. Понятие и особенности законодательной инициативы субъектов Российской Федерации 16
2. Принципы осуществления законодательной иницативы субъектами Российской Федерации и гарантии их реализации 49
Глава II. Порядок подготовки и осуществления законодательной иницативы в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации законодательными (представительными) органами субъектов Федерации 79
1. Подготовка законопроекта для осуществления законодательной инициативы законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации 79
2. Осуществление законодательной инициативы законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации 107
Глава III. Проблемы осуществления законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации и пути их решения 136
1. Проблемы осуществления права законодательной инициативы законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации 136
2. Совершенствование порядка осуществления законодательной инициативы законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации 160
Заключение 175
Список использованной литературы 182
- Понятие и особенности законодательной инициативы субъектов Российской Федерации
- Принципы осуществления законодательной иницативы субъектами Российской Федерации и гарантии их реализации
- Подготовка законопроекта для осуществления законодательной инициативы законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации
- Проблемы осуществления права законодательной инициативы законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Конституция Российской Федерации провозглашает Российскую Федерацию как федеративное государство, состоящее из субъектов. Сторонами - участниками федеративных отношений выступают Российская Федерация и ее субъекты в лице их государственных органов.
Взаимодействие, согласованность интересов, создание разумного властного баланса между Федерацией и субъектами должны стать основой построения федеративных отношений в Российской Федерации. Одним из основных направлений взаимодействия России и ее субъектов является взаимодействие в сфере законодательной власти.
Конституционный принцип разграничения предметов ведения и полномочий устанавливает между законодательными органами государственной власти Российской Федерации и законодательными органами субъектов РФ не вертикальные, а горизонтальные отношения.
В России законодательная ветвь власти представляет собой две относительно обособленные структуры законодательных органов государственной власти Российской Федерации и законодательных органов субъектов Российской Федерации, которые характеризуются особым механизмом взаимодействия.
В условиях развития в Российской Федерации федеративных отношений, особую актуальность приобретает совершенствование форм участия представительных органов государственной власти субъектов в федеральном законодательном процессе.
Реализацией одной из основных форм такого участия является осуществление права законодательной инициативы законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Федерации в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.
В соответствии с частью 1 статьи 104 Конституции РФ право законодательной инициативы принадлежит законодательным (представительным) органам субъектов РФ наравне с Президентом РФ, Советом Федерации, членами Совета Федерации, депутатами Государственной Думы, Правительством РФ. Законодательные органы субъектов РФ могут вносить законопроекты по любым вопросам, являющимся предметом федерального законодательного регулирования.
На федеральном уровне многие инициативы субъектов Федерации не находят не только решения, но даже рассмотрения. Анализ деятельности законодательных органов субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе, проведенный с 1994 года, позволяет говорить о том, что эффективность участия субъектов Федерации в законотворчестве на федеральном уровне крайне низкая. Так, за прошедшие 11 лет регионами было выдвинуто более 2000 инициатив, и только около 2,5 % из них приобрели форму закона. Региональные инициативы - это своеобразный показатель, характеризующий политическое и социально-экономическое положение в субъектах Российской Федерации. Кроме того, некоторые новации регионов действительно опережают федеральное законодательство и могут послужить хорошей основой для будущих федеральных законов1.
Осуществление региональными парламентами своего конституционного права законодательной инициативы осложняется как недостатками федерального регулирования, так и низким качеством подготовленных законопроектов.
Таким образом, актуальность темы диссертационного исследования предопределяется необходимостью совершенствования механизма осуществления законодательной инициативы законодательными (представительными) органами субъектов Федерации в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации в целях развития и гармонизации федеративных отношений.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие между федеральными органами государственной власти и законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также другими субъектами законодательного процесса при осуществлении права законодательной инициативы.
Предметом диссертационного исследования являются содержащиеся в федеральных и региональных нормативных правовых актах материальные и процессуальные нормы, регулирующие осуществление законодательной инициативы законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.
Цель исследования сводится к теоретическому обоснованию и разработке оптимального порядка осуществления законодательной инициативы законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, способствующего гармоничному развитию федеративных отношений на современном этапе.
Для осуществления указанной цели были поставлены и решены следующие задачи;
- сформулировано и обосновано понятие законодательной инициативы субъектов Российской Федерации и выявлены его особенности;
- исследованы п ринципы осуществления законодательной инициативы субъектами Российской Федерации и гарантии их реализации;
- рассмотрен порядок подготовки законопроекта для осуществления законодательной инициативы законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации;
- проанализирован порядок осуществления законодательной инициативы законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации;
- выявлены проблемы осуществления права законодательной инициативы законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации и определены причины их возникновения;
- предложены пути совершенствования порядка осуществления законодательной инициативы законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации.
Нормативную и эмпирическую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, конституции, уставы и законы субъектов Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, Регламенты Палат Федерального Собрания Российской Федерации, правовые акты федеральных органов исполнительной власти, иные нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации, судебная практика высших судебных органов государственной власти Российской Федерации, а также нормативные акты ряда зарубежных государств, анализ практики осуществления законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.
Методологическая база диссертации. При проведении комплексного диссертационного исследования для анализа законодательных и иных нормативных актов, обобщения проблем, формулировки определений,
предложений и выводов применялись общенаучные методы познания -системный, формально-логический, метод анализа и синтеза, метод восхождения от абстрактного к конкретному, - а также специальные правовые методы - сравнительно-правовой, формально-юридический, нормативно-логический и др.. Кроме того, в ходе работы автором были использованы методы теоретико-правового моделирования и научного прогнозирования.
Теоретическую основу исследования составили положения и концепции, сформулированные в трудах по теории государства и права, конституционному, административному и муниципальному праву, а также материалы научных и научно-практических конференций, совещаний, «круглых столов» по различным аспектам исследуемой проблемы.
Состояние разработанности темы. Начало изучения и анализа законодательного процесса и отдельных его стадий положили русские юристы А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов, К.А. Неволин и другие.
В советский период были заложены фундаментальные основы исследования законодательных процедур, результаты которых нашли отражение в трудах С.А. Авакьяна, Г.В. Барабашева, Н.А. Богдановой, Е.И. Козловой, Д.А. Ковачева, Л.Т. Кривенко, О.Е. Кутафина, В.О. Лучина, К.Ф. Шеремета и многих других.
Работая над диссертацией, автор обращался к трудам ученых, в течение многих лет достаточно активно исследовавших рассматриваемую проблему и сформулировавших общетеоретические подходы к законодательному процессу. Это С.А. Авакьян, С.С. Алексеев, М.В. Баглай, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахрах, Н.А. Боброва, Н.С. Бондарь, Р.Ф. Васильев, И.В. Гранкин, Б.Л. Железнов, Б.П. Елисеев, Т.Д. Зражевская, Д.А. Керимов, С.Д. Князев, Е.И. Козлова, А.Н. Кокотов, Д.А. Ковачев, И.А. Кравец, П.В. Крашенинников, Б.С. Крылов, О.Е. Кутафин, В.А. Лебедев, А.А. Ливеровский, В.О. Лучин, А.Ф. Малый, М.А. Митюков, В.В. Невинский, Ж.И. Овсепян, В.В. Полянский, А.С. Пиголкин, СВ. Поленина, А.Е. Постников, Ф.М. Раянов, М.С. Саликов, В.К. Самигуллин, А.С. Саломаткин, В.А. Сивицкий, И.А. Старостина, Д.Л. Сурков, Ю.А. Тихомиров, И.А. Умнова, Г.Н. Чеботарев, В.Е. Чиркин, В.А. Шеховцев, Б.С. Эбзеев и др.
Вопросам законотворчества на федеральном и региональном уровнях Российской Федерации посвящено значительное количество исследований. Наукой конституционного права детально изучены объект законодательного процесса, механизм правового регулирования процесса, даны рекомендации по написанию и оформлению законов. Кроме того, специалистами выдвинуты отдельные предложения по совершенствованию нормативной базы законотворчества. Также проанализирован механизм участия отдельных государственных органов и депутатов в законодательном процессе на федеральном уровне1. В рамках теории и истории права было проведено исследование законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации .
Признавая важность вклада ученых в разработку вопросов, связанных с законотворчеством, необходимо отметить отсутствие в научной юридической литературе комплексного, всестороннего анализа осуществления законодательной инициативы законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Несмотря на то, что право законодательной инициативы рассматривалось в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации и была исследована теория и практика реализации законодательной инициативы как института в правовой системе Российской Федерации (нужно отметить достаточную дискуссионность существования законодательной инициативы как самостоятельного института) , малоизученными остаются нормативные правовые акты субъектов Федерации, содержащие процессуальные нормы. Крайне слабо изучен механизм осуществления права законодательной инициативы в Государственной Думе Российской Федерации, рассмотрение проектов федеральных законов на заседаниях законодательных органов.
Поэтому всестороннее исследование механизма осуществления права законодательной инициативы законодательными (представительными) органами субъектов Федерации в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, по мнению диссертанта, требует теоретического осмысления и практического разрешения.
Научная новизна исследования. Настоящая работа является комплексной диссертационной работой, посвященной теоретическому обоснованию и разработке оптимального порядка осуществления законодательной инициативы законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. В диссертационном исследовании сформулирован ряд теоретических положений, практических выводов и рекомендаций, которые выносятся на защиту:
1. Понятие «законодательная инициатива» в конституционном праве имеет два значения. Первое - законодательная инициатива является субъективным правом управомоченного субъекта в установленной форме и установленным способом инициировать начало законодательного процесса в представительном органе. Праву субъекта законодательной инициативы корреспондирует обязанность парламента рассмотреть поступившее предложение. Однако последний не связан внесенным предложением по существу.
Второе - законодательная инициатива является стадией законодательного процесса, заключающейся в совокупности процессуальных действий и правоотношений по возбуждению в законодательном органе законодательного процесса.
2. Как стадия законодательного процесса законодательная инициатива законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации представляет собой совокупность процессуальных действий и правоотношений, начинающихся с момента поступления законопроекта, регистрации в Управлении документационного и информационного обеспечения Аппарата Государственной Думы в Системе автоматизированного делопроизводства и документооборота Государственной Думы и направления Председателем Государственной Думы зарегистрированного законопроекта и материалов к нему в профильный комитет и продолжающихся до момента принятия Советом Государственной Думы одного из возможных решений. Таким образом, осуществление законодательной инициативы представляет собой первую стадию законодательного процесса, предшествующую второй - подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной Думой.
3. Особенности и характерные признаки имеет субъектный состав осуществления права законодательной инициативы субъектом Российской Федерации:
а) законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации - в случае реализации конституционного права на законодательную инициативу в Федеральное Собрание Российской Федерации;
б) субъекты законодательной инициативы, предусмотренные региональными нормативными актами в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» - в случае реализации права на внесение предложения о разработке законопроекта в соответствующий законодательный орган субъекта Российской Федерации с целью его последующего представления в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу;
в) члены Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: в Совет Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации - по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
Если исходить из такого подхода, то следует признать, что вторая и третья субъектная группа участвуют в осуществлении законодательной инициативы субъектом Российской Федерации опосредованно.
4. Выражением основы осуществления законодательной инициативы субъектами Российской Федерации, фундаментальной гарантией их нормативного обеспечения являются принципы, которые воплощают в себе наиболее важные, основополагающие правовые требования, предопределяющие демократизм законодательного процесса в Российской Федерации в целом и реальные возможности участия в нем субъектов Федерации.
К ним, на наш взгляд, следует отнести:
- принцип федерализма;
- принцип законности;
- принцип демократизма;
- принцип обоснованности законодательной инициативы;
- принцип системности законодательного процесса в целом и осуществления законодательной инициативы - в частности.
5. Порядок осуществления законодательной инициативы законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации представляет собой совокупность процессуальных действий, осуществляемых субъектами законодательного процесса, связанных с подготовкой и внесением в Государственную Думу Федерального Собрания законопроекта, поправки к законопроекту, урегулированных региональными и федеральными нормативными правовыми актами. Законодательно закрепленный порядок можно рассматривать как гарантию реализации законодательной инициативы субъектами Российской Федерации. 6. Анализ законодательных инициатив, представленных в Государственную Думу законодательными органами субъектов Российской Федерации в порядке осуществления законодательной инициативы, позволяет выявить наиболее часто встречающиеся юридические недостатки: отсутствие в представленных законопроектах предмета законодательного регулирования, нормативного содержания; декларативность;
- отсутствие финансово-экономического обоснования и заключения Правительства Российской Федерации на проекты законов в случаях, предусмотренных Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации;
- несоответствие законопроекта Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам;
- отсутствие перечня актов, подлежащих изменению или отмене;
- отсутствие в сопроводительных документах общей характеристики и оценки состояния правого регулирования соответствующих общественных отношений, анализа действующих в этой сфере законов и иных нормативных правовых актов;
отсутствие оценки юридических, социально-экономических, политических последствий реализации предлагаемого закона;
- наличие в законопроектах положений о регулировании сферы общественных отношений, относящихся к ведению субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления;
- наличие в законопроектах положений о регулировании отношений, уже урегулированных нормами федерального законодательства.
7. Выявлены и классифицированы причины низкой эффективности осуществления законодательной инициативы законодательным (представительным) органом субъекта Федерации и предложены пути их устранения.
Практическая значимость диссертационного исследования. Теоретические положения диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе при чтении лекций и проведении семинарских занятий по конституционному праву, теории государства и права, соответствующим спецкурсам. Они могут использоваться в процессе совершенствования федерального и регионального законодательства по вопросам о порядке осуществления законодательной инициативы законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Федерации в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.
Объективность и достоверность полученных результатов подкреплена использованием в исследовании обширной информационной базы, в том числе теоретических положений, содержащихся в трудах отечественных и зарубежных ученых, анализом источников, исторических материалов, законодательных актов, а также судебной практики.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре теории государства и права и конституционного права юридического факультета ГОУВПО «Челябинский государственный университет», где прошла рецензирование, обсуждение и была одобрена. Основные положения, выводы и научно-практические рекомендации диссертации обсуждались на научно практических конференциях, нашли отражение в опубликованных статьях и могут представлять интерес для государственных служащих, научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов. Материалы исследования используются при проведении учебных занятий по конституционному праву.
Понятие и особенности законодательной инициативы субъектов Российской Федерации
Механизм конституционно-правового регулирования парламентских процедур имеет важное значение для деятельности представительных органов государственной власти. В этой связи особое значение приобретает совершенствование законодательного процесса в парламенте, причем особого внимания заслуживают отдельные его составляющие.
Анализ работ, посвященных законодательному процессу, показывает, что авторы зачастую допускают отождествление таких понятий, как «законотворческий процесс», «законодательный процесс», «законодательная процедура»1. Между тем, несмотря на кажущуюся тождественность указанных терминов, было бы не совсем правильным допускать их смешение.
Определяющим признаком законодательного процесса является, прежде всего, его урегулированность правовыми нормами. Данный признак позволяет отграничить понятие «законодательный процесс» от таких близких понятий, как «законотворчество», «законотворческий процесс»2. Смешение данных понятий, вплоть до их полного отождествления, встречается в литературе довольно часто. Так, например, В.М. Платонов определяет законодательный процесс как «процесс осознания и оценки правовых потребностей общества и государства, формирования и принятия нормативных правовых актов наибольшей юридической силы уполномоченными субъектами в рамках соответствующих процедур»
Другие авторы предлагают следующее определение: «законотворчество есть законодательный процесс, посвященный стадиям и действиям по подготовке, обсуждению и принятию законов»
Ряд ученых определяют законотворческий процесс как «процесс создания текстов законопроектов, их подготовки к рассмотрению и рассмотрение в парламенте государства. Законотворческий процесс охватывает, следовательно, усилия различных органов и лиц в ходе подготовительных работ, а также в дальнейшем - на различных стадиях законодательного процесса»3. В этом случае законодательный процесс рассматривается как часть более широкого понятия «законотворческий процесс».
Отсутствует единство трактовок выше названных категорий и в нормативных правовых актах. Законотворческий процесс и законодательный процесс используются в некоторых случаях как синонимы4. Показательным примером в этом смысле является Постановление Конституционного Суда РФ от 17 ноября 1997 г. № 17-П5, в тексте которого процесс рассмотрения и принятия законов определяется так: «... внесение изменений и дополнений в федеральные законы может осуществляться в рамках установленной Конституцией РФ законодательной процедуры ...», «... в законотворческом процессе участвуют не только Государственная Дума, но и Совет Федерации, и Президент Российской Федерации...», «...отражает специфику отдельных стадий законодательного процесса...».
В литературе широко распространен взгляд на законотворческий процесс как на процесс, состоящий из двух этапов (стадий): предпроектный (этап формирования права, этап выявления потребностей в правовом регулировании, стадия предзаконодательной деятельности) и проектный (официальное возведение воли народа в закон)1.
Предпроектный этап характеризуется наличием «множества предварительных вариантов "решений", которые принимаются с той или иной степенью научной обоснованности всеми участниками создания будущей нормы, хотя ни одно из них не имеет окончательного, нормоустанавливающего значения»2.
На данном этапе происходит зарождение идеи будущего федерального или регионального нормативного правового акта. Выявляется общественная потребность в правовом урегулировании тех или иных сторон общественной жизни, которая удовлетворяется затем путем принятия и реализации нормативного правового акта. В этой связи следует поддержать идею о том, что необходимо вести систематическое изучение, анализ общественных явлений и процессов, выявлять потребности в нормативной правовой регламентации3.
Создавая норму права, законодатель и иные субъекты - участники законотворческой деятельности из всего многообразия общественных отношений избирают только те, которые вообще могут быть урегулированы при помощи права . «После этого законодателю необходимо найти, а иным субъектам - участникам процесса создания закона предложить надлежащий способ разрешения возникших вопросов, что связано с поиском наиболее целесообразных, эффективных и ориентированных на общее (типичное) методов и приемов правового регулирования общественных отношений. Выбирать приходится и отвечая на вопросы о месте будущей нормы в общей системе законодательства... Другими словами, основная черта и особенность отражения в законе явлений общественной и экономической жизни состоит в многовариантном характере этого процесса...»
Принципы осуществления законодательной иницативы субъектами Российской Федерации и гарантии их реализации
Выражением сущности осуществления законодательной инициативы субъектами Российской Федерации, фундаментальной гарантией их нормативного обеспечения являются принципы реализации данного права. Принципы воплощают в себе наиболее важные, основополагающие правовые требования, предопределяющие демократизм законодательного процесса в Российской Федерации в целом и реальные возможности участия в нем субъектов Федерации.
Принципы законодательного процесса получают нормативное закрепление в различных нормативных правовых актах: Конституции РФ, международных правовых актах, федеральном законодательстве, развиваются и конкретизируются в региональном законодательстве и в решениях Конституционного Суда РФ.
На наш взгляд, методологически верным будет начать анализ принципов осуществления законодательной инициативы с создания целостного представления о принципах права.
Философская категория «принцип» (от латинского «основа, начало») означает «основное положение теории». Принцип всегда выражается положениями максимально общего характера. Другими словами, он фиксирует как раз то единое во многом1.
Принцип - это такое начало, руководящая идея, в которой проявляются объективные закономерности, тенденции, потребности общественного развития1. Принципы права выступают в качестве базовых идей, которые объективируются в законодательстве.
По мнению А.Ф. Воронова, принцип - это норма права, обязательное правило поведения для участников регулируемых правоотношений. При этом подчеркивается, что принцип не только закреплен в нормах, он сам есть норма права2.
Принципы права - это основные исходные положения, юридически закрепляющие объективные закономерности общественной жизни. Принципы лежат в основе деятельности3.
Кроме того, принципы права носят не только регулятивный, но и гарантирующий характер.
Принципы права представляют собой основные идеи, исходные положения или ведущие начала процесса формирования, развития и функционирования права. Они характеризуют не только сущность, но и содержание права, отражают не только его внутреннее строение, статику, но и весь процесс его применения, его динамику. Принципы права выступают в качестве своеобразной несущей конструкции, на которой покоятся и реализуются не только отдельные нормы права, институты или отрасли права, но и вся система права4.
Совокупность конституционных принципов, распространяющих свое действие на составные части данной отрасли права, и представляет собой общую часть конституционного права, которая содержит положения глав 1, 2 и 9 Конституции РФ
Эффективность действия конституционных принципов напрямую зависит от действенности юридического механизма их реализации, закрепляемого в законодательстве. Поэтому принципы осуществления законодательной инициативы только тогда максимально способствуют повышению эффективности законодательного процесса, когда согласованы между собой, реализуются в комплексе как взаимосвязанные и дополняющие друг друга структурные элементы единой системы.
Принципы подготовки законопроектов «приобретают правовую форму и выражают приоритетное содержание... Они в предельно концентрированном виде несут информацию о том, в каком направлении должна совершаться юридическая деятельность»2. Тем не менее, они основаны на общефилософских подходах к принципам любой технологии.
Как мы говорили выше, осуществление законодательной инициативы является одной из стадий законодательного процесса. Следовательно, на нее распространяется действие принципов всего законодательного процесса, который осуществляется на основе основополагающих идей, реализация которых обеспечивает качество законов, оптимальное нормативно-правовое регулирование.
Подготовка законопроекта для осуществления законодательной инициативы законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации
Субъекты Российской Федерации, в лице своих законодательных (представительных) органов государственной власти, становятся активными участниками законотворческого процесса как на региональном, так и на федеральном уровне.
Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации начал развитие с момента принятия Конституции Российской Федерации 1993 года. На разных этапах становления Российского государства принятие закона и нормативное регулирование процессуальных форм законотворчества всегда относились к ведению высших представительных органов. До принятия Конституции СССР 1936 года законодательными органами являлись Съезд Советов, Центральный Исполнительный Комитет и Совет народных Комиссаров СССР. С 1936 года понятие законодательной деятельности стало применяться к Верховному Совету СССР (статья 32 Конституции СССР 1936 года). Аналогичная норма содержалась и в Конституции РСФСР 1937 года. Конституция СССР 1977 года (статьи 73, 74) единое законодательное регулирование отнесла к исключительному ведению Союза Советских Социалистических Республик в лице его высших органов государственной власти и управления. В дореформенное советское время краевые, областные Советы народных депутатов не осуществляли законодательную деятельность. Это право было предоставлено только автономным республикам, которые самостоятельно принимали свои конституции и законы. Трансформация представительных органов краев и областей Российской Федерации в законодательные осуществлялась в процессе выравнивания правового статуса субъектов Российской Федерации1.
Конституция Российской Федерации 1993 года (статьи 5, 76) существенно перераспределила законодательные полномочия между Российской Федерацией и входящими в ее состав республиками, краями, областями, городами федерального значения, автономной областью, автономными округами . В результате субъекты Российской Федерации получили большие возможности не только для принятия законов, но и создания правовой основы для законодательного процесса. В период построения правового государства в Российской Федерации эта категория широко применяется в конституциях, регламентах и иных правовых актах субъектов Российской Федерации. В этих условиях существенно возрастают проблемы установления процессуальных форм законотворчества, от совершенства которых зависит качество законодательного процесса и его результатов.
Правовое регулирование законодательного процесса в целом и порядка подготовки законопроекта для последующего внесения его в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в порядке законодательной инициативы, в частности, в субъектах Российской Федерации осуществляется нормативными правовыми актами, форма и содержание которых определяются самими субъектами Российской Федерации с учетом требований федерального законодательства. Несмотря на большое разнообра зие актов в регионах, в их основе всегда лежат процессуальные нормы, подробно регламентирующие все стадии, этапы законодательного процесса.
Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации является сложным многогранным правовым явлением, осуществляемым в различных процессуальных формах. Объектом законодательного процесса может выступать не только закон субъектов Российской Федерации, но и законопроект федерального нормативного правового акта.
Законодательство, как результат законотворческой деятельности, непосредственно зависит от тех процессуальных форм, при помощи которых происходит его становление и которые обеспечивают его качество и эффективность применения. Отсюда стремление всех участников законодательного процесса к постоянному совершенствованию нормативно-правовой базы подготовки, рассмотрения и принятия законов
Важность правового регулирования законодательного процесса неоднократно подчеркивалась в юридической литературе. Чем детальнее разработан законотворческий процесс регионов, тем благоприятнее он сказывается на развитии всей системы законодательства2. В современных условиях, когда происходят радикальные преобразования во всех сферах жизни общества, когда роль и значение законодательства со всей очевидностью возрастают, процедурные механизмы приобретают особое значение, необходимость их улучшения и рационализации выдвигаются на первый план
Проблемы осуществления права законодательной инициативы законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации
Эффективная законодательная регламентация порядка осуществления законодательной инициативы законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации является основной гарантией реализации права субъектов Российской Федерации на участие в федеральном законодательном процессе.
Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации вносят подготовленные законопроекты в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации. Нормативными правовыми актами, регулирующими процесс реализации законодательной инициативы являются Конституция Российской Федерации и Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. В регламенте определяются условия и процедуры внесения и рассмотрения законодательной инициативы.
В соответствие со статьей 104 данного Регламента право законодательной инициативы осуществляется в соответствующей форме, о чем мы говорили в первом параграфе диссертационного исследования.
При внесении законопроекта в Государственную Думу субъектом права законодательной инициативы должны быть представлены (статья 105 Регламента): а) пояснительная записка к законопроекту, содержащая предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта; б) текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект; в) перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного закона; г) финансово-экономическое обоснование (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует финансовых затрат); д) заключение Правительства Российской Федерации в случаях, определенных частью 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации; е) документы и материалы, предусмотренные статьей 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации1 (по законопроекту о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год); ж) документы и материалы, предусмотренные статьей 213 Бюджетного кодекса Российской Федерации (по законопроекту о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год в случае сокращения (роста) расходов федерального бюджета более чем на 10 процентов); з) документы и материалы, предусмотренные статьей 276 Бюджетного кодекса Российской Федерации (по законопроекту об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год); 11) документы, предусмотренные пунктом 4 статьи 16 Федерального закона от 15 июля 1995 года N 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» (по законопроекту о ратификации, прекращении или приостановлении действия международных договоров Российской Федерации)2;
к) официальные отзывы Правительства Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации (по законопроекту о внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации);
л) документы, предусмотренные пунктом 7 статьи 9 Федерального закона от 27 декабря 2002 года № 184-ФЗ "О техническом регулировании" (по законопроекту о техническом регламенте) ;
м) заключение Правительства Российской Федерации и решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого расположены соответствующие участки недр (по законопроекту о соглашении о разделе продукции и по законопроекту о внесении изменений в соответствующий федеральный закон о соглашении о разделе продукции);
н) документ, подтверждающий согласование законопроекта о передаче перемещенной культурной ценности с органом государственной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого находится региональное учреждение культуры, осуществляющее оперативное управление объектом культуры, представляющим собой культурную ценность (по законопроекту о передаче культурной ценности, перемещенной в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящейся на территории Российской Федерации);
о) документ, подтверждающий согласование законопроекта по вопросу определения общего числа мировых судей и количества судебных участков субъекта Российской Федерации, соответственно, с Верховным Судом Российской Федерации и субъектом Российской Федерации (по законопроекту по вопросу определения общего числа мировых судей и количества судебных участков субъекта Российской Федерации).
