Содержание к диссертации
Введение Глава I
Глава II
Парламентские процедуры как предмет теоретико-правового анализа
1. Юридическая процедура как вид социальной процедуры
2. Парламентские процедуры в Российской Федерации: понятие, виды, нормативное регулирование
3. Парламентские процедуры как условие и гарантии реализации права законодательной инициативы
Реализация законодательных полномочий Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: проблемы и пути совершенствования
1. Реализация права законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации
2. Особенности реализации права законодательной инициативы коллегиальными субъектами в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации
3. Прецедент, обычай, толкование Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации как средства разрешения процедурных коллизий
Заключение
Список использованных источников и литературы
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
За последние годы законодательство Российской Федерации существенно изменилось, перемены охватили почти все отрасли, многие из которых, по существу, создаются заново. В обществе формируется понимание новой роли права, как важного условия проведения реформ, становления правового государства.
Тем не менее, задача обновления законодательства, всего комплекса нормативно-правового регулирования общественных отношений решается недостаточно эффективно. Несвоевременное принятие законов, их низкое качество стало обычным явлением. Общество свыклось с тем, что отечественное законодательство неудовлетворительно и в этой оценке сходятся не только юристы, но все, кто так или иначе связан с реализацией права.
Низкая эффективность и недостаточный авторитет российского законодательства среди граждан являются следствием отсутствия определенно выраженной государственной стратегии и порожденного этим обстоятельством случайного характера законотворчества, нарушения принципа непротиворечивости, согласованности действующего законодательства, иерархии нормативных актов. Существование этих проблем напрямую связано с несовершенством законодательной процедуры, в рамках которой осуществляется деятельность Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Анализ десятилетней законодательной деятельности
Государственной Думы позволяет сделать вывод о том, что в сфере ее организации проделана значительная работа, имеются определенные достижения, вместе с тем нельзя не отметить и наличие серьезных
проблем. Сохранились недостатки, существовавшие еще на этапе становления российского парламента. Нарушение принципа равенства субъектов права законодательной инициативы, разобщенность, несогласованность их действий, отвлечение сил на второстепенные вопросы осложняют законодательный процесс. Существующие процедуры страдают противоречивостью, отсутствием гибкости, сформулированы на недостаточном юридико-техническом уровне.
Есть все основания говорить о наличии таких серьезных проблем как фрагментарность нормативной базы законодательного процесса, разбросанность процедурных норм по нормативным правовым актам различного уровня, их рассогласованность, неурегулированность отдельных стадий законодательного процесса, отсутствие процедуры рассмотрения альтернативных законопроектов и критериев определения альтернативности, недостаточная проработанность процедур рассмотрения законопроектов в отсутствие субъекта права законодательной инициативы, законопроектов, внесенных несколькими авторами, процедур изменения субъектного состава в период от внесения законопроекта до его рассмотрения в первом чтении, реализации права законодательной инициативы коллегиальным органом, отсутствие процедур, регламентирующих совместную деятельность палат Федерального Собрания, Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации в законодательной сфере, отсутствие регламентных норм, гарантирующих рассмотрение законодательных инициатив в разумные сроки, недооценка роли неписаных правил (обычаев, прецедентов, традиций), возможностей толкования Регламента в качестве источников парламентской процедуры. Все это усугубляется чрезмерным количеством субъектов права законодательной инициативы, их низкой правовой культурой, отсутствием должной преемственности, уважения к традициям.
Потребность в серьезном улучшении законодательной деятельности Государственной Думы очевидна. Эта задача не может быть разрешена без совершенствования законодательной процедуры, улучшения процессуальной информированности участников законодательного процесса, избавления от процессуального нигилизма субъектов права законодательной инициативы, в первую очередь депутатов Государственной Думы. Значение рациональной организации законодательного процесса чрезвычайно велико, так как от него напрямую зависит состояние национального законодательства, его полнота, своевременность и качество. Нельзя не согласиться с мнением зав. кафедрой конституционного (государственного права) Института права Башкирского государственного университета В.К.Самигуллина, высказанного им на научной конференции в МГУ им. М.В.Ломоносова в марте 2002 года, - " При закономерном развитии права в его процедурно-процессуальной основе достаточно хорошо могут быть соединены две идеи: порядка и свободы; глубоко продуманные правовые процедуры, умные правовые производства обеспечивают устойчивый и четкий порядок в соответствующей сфере деятельности, улучшают качество работы, экономят время, силы, энергетические затраты и вместе с тем не стесняют свободу мысли, слова и дела, дают возможность принимать актуальные решения с глубоким знанием дела, обстоятельным проникновением в суть вещей". Кроме того, нельзя забывать и о том, что соблюдение процедур - главное условие легитимности принимаемых законов.
События в Государственной Думе последнего созыва, например, стиль принятия решений нынешним парламентским большинством по Земельному кодексу Российской Федерации, приведший в итоге к необходимости возвращения к его повторному рассмотрению, поскольку при принятии первоначального решения Дума "не заметила" отсутствия в
тексте поставленного на голосование законопроекта нескольких статей, показали, что актуальность исследования проблем влияния
законодательной процедуры на качество принимаемых законов не только не теряют в настоящее время своей актуальности, но и приобретают дополнительную остроту.
Цель и задачи диссертационного исследования. Основной целью представленной работы был поиск путей разрешения проблем, возникающих в процессе реализации права законодательной инициативы различными субъектами.
Для достижения указанной цели автору потребовалось изучить содержание этого понятия и описать такие его характерные черты как длящийся характер, ограниченный круг субъектов, свобода в принятии решения и отсутствие ограничений в отношении сферы реализации.
Уточнить момент начала правоотношения, для чего сформулировать понятие и разработать процедуру принятия законопроекта к рассмотрению; момент завершения правоотношения, что в свою очередь определило необходимость анализа его структуры, разграничения на активные и пассивные элементы.
Исследовать правовую природу парламентского регламента и его место в системе источников парламентского права, на основании этого определить, что основным средством совершенствования процедур отдельных стадий законодательного процесса является уточнение норм действующего Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Кроме того, потребовалось решить следующие теоретико -правовые задачи:
- исследовать закономерности построения нормативной модели процесса, выявить общие правила, принципы, круг участвующих лиц,
акты поведения участников, последовательность, сроки и место их осуществления;
выделить общие признаки социальной процедуры и специфические особенности процедуры правовой;
- определить особое место "права на правотворчество" и специфику правоотношения, в рамках которого это право реализуется;
- описать содержание отдельных стадий законодательного процесса, исходя из соотношения законодательной и парламентской процедуры как общего и частного;
систематизировать и упорядочить понятийный аппарат, обслуживающий исследования в сфере правотворчества, устранить неточности в использовании терминов "законотворчество", "законодательный процесс", "правотворчество", "правообразование", "законодательная процедура" и, исходя из разграничения по кругу субъектов, степени нормативной урегулированности и виду создаваемого нормативного правового акта, выстроить систему понятий от наиболее общих и абстрактных к частным и конкретным.
Объект исследования - общественные отношения, возникающие в процессе реализации российским парламентом полномочий в законодательной сфере, отношения по реализации права законодательной инициативы различными субъектами указанного права.
Предмет исследования - анализ состояния нормативного регулирования законодательных процедур в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, практики применения норм Регламента Государственной Думы в законодательной деятельности.
Методологическая основа. Методологическую основу диссертации составляют различные методы научного познания, используемые как на эмпирическом, так и на теоретическом уровне
(сравнение и обобщение, анализ и синтез, индукция и дедукция). В неразрывном единстве с основными общенаучными методами использованы и специальные юридические: сравнительная характеристика законодательства, обобщение правоприменительной практики, историко-правовой анализ.
Степень научной разработанности проблемы Основой диссертационного исследования послужили труды ученых в области конституционного права и теории права, прежде всего, исследования механизмов правотворчества и принципов построения нормативной модели процесса - С.А.Авакьяна, С.С.Алексеева, М.В.Баглая, А.В.Васильева, Р.Ф.Васильева, В.Б.Исакова, Д.А.Керимова,
Д.А.Ковачева, И.В.Котелевской, А.П.Любимова, А.В.Мицкевича, А.С.Пиголкина, В.Н.Протасова, И.М.Степанова, Б.А.Страшун, Ю.А.Тихомирова, ТЛ.Хабриевой, В.И.Чехариной.
Автором проанализированы работы по проблемам парламентского права, законодательного процесса в исторически сложившихся условиях Российской Федерации - Л.С.Адарчевой, С.В.Бошно, В.Д.Горобца, С.Р.Гостевой, И.В.Гранкина, Б.В.Дрейшева, Е.И.Львовой, И.Ф.Казьмина, Е.М.Марченковой, С.В.Полениной, Г.Н.Селезнева, Ф.Ш.Тазартуковой, В.Г.Ткаченко, Н.А.Хованского, А.Н.Шохина.
Для объективной всесторонней оценки российской модели парламентаризма и его перспектив, определения путей разрешения стоящих перед российским парламентом проблем потребовалось обращение к исследованиям зарубежных специалистов - М.Аммелера, Р.Сандерса, Л.Гарлицки, Х.И.Шрайнера, У.Х.Брауна.
Нормативная база. Нормативной базой диссертации являются Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы "О Конституционном Суде Российской Федерации", "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", "О
Правительстве Российской Федерации", федеральные законы "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации", "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации и Конституционного Суда Российской Федерации, регламенты Государственной Думы и Совета Федерации, постановления палат Федерального Собрания Российской Федерации.
Научная новизна работы состоит в комплексном, системном исследовании процессов развития и совершенствования законодательных процедур в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие положения и выводы, содержащие элементы научной новизны:
- автор предлагает усовершенствованную систему понятий, призванную обслуживать исследования в сфере правотворчества, основанную на разграничении по кругу субъектов, степени нормативной урегулированности и виду создаваемого нормативного правового акта;
- рассматривая парламентский регламент в системе других источников парламентской процедуры в соотношении конституция -регламент, закон - регламент, диссертант делает вывод, что по сфере применения и предмету регулирования регламент является особым источником права применительно к деятельности парламента;
- в качестве универсального способа восполнения регламентных пробелов и урегулирования процедурных коллизий предлагается
использовать нетрадиционные источники парламентских процедур (обычаи, прецеденты, толкование регламента).
Анализ роли и процессуального статуса Председателя Государственной Думы позволил сделать вывод о необходимости значительного расширения его полномочий в сфере толкования норм действующего Регламента и формулирования процедурных правил, обязательных для регулирования в сходных отношений в дальнейшем.
Для упорядочения отдельных стадий законодательной деятельности предлагаются уточненные формулировки норм действующего Регламента:
регулирующие процедуру внесения законопроекта в Государственную Думу и принятия его к рассмотрению;
- процедуру изменения субъектного состава находящихся на рассмотрении Государственной Думы законопроектов и последующих действий в отношении коллективных законодательных инициатив;
- процедуру рассмотрения законопроектов, авторы которых утратили на момент их рассмотрения в палате свои полномочия;
- процедуру рассмотрения альтернативных законопроектов, определение понятия и признаков альтернативности;
- закрепляющие статус представителя коллегиального субъекта права законодательной инициативы и конкретизирующие его полномочия;
- уточняющие законодательную компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.
Исследование изменившегося статуса Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации позволило сделать вывод о необходимости разработки и принятия совместного регламента палат российского парламента
Теоретическая и практическая значимость диссертационной работы. Значение диссертации состоит в том, что сформулированные в ней положения и выводы могут способствовать теоретическому осмыслению значения процедуры в качестве условия и гарантии реализации права законодательной инициативы субъектами указанного права. Уточненная система понятий может быть применена в исследованиях процессов правотворчества.
Предложения по изменению норм действующего Регламента Государственной Думы будут способствовать привлечению внимания к роли Регламента как комплексного нормативного акта, регулирующего парламентские процедуры, своего рода парламентской конституции и могут быть использованы депутатским корпусом при совершенствовании законодательной процедуры в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.
Объем и структура работы обусловлены целью и задачами исследования, логикой раскрытия поставленной проблемы. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка использованных нормативно-правовых материалов и литературы.
