Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Место и роль федерального вмешательства во взаимоотношениях Федерации и субъектов Федерации 16
1. Государственная целостность Российской Федерации конституционный принцип федеративного устройства 16
2. Понятие, цели и принципы федерального вмешательства 44
3. Система способов федерального вмешательства 76
Глава 2. Отдельные способы вмешательства и их реализация в законодательстве Российской Федерации 103
1. Досрочное прекращение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации органами государственной власти Федерации 103
2. Институт чрезвычайного положения в системе федерального вмешательства 128
3. Прямое правление в субъектах Федерации: основания и порядок введения и осуществления 156
4. Возможность и допустимость ликвидации субъекта Федерации в рамках обеспечения государственной целостности 185
Заключение 208
Список использованной литературы и нормативно- правовых актов 223
- Государственная целостность Российской Федерации конституционный принцип федеративного устройства
- Понятие, цели и принципы федерального вмешательства
- Досрочное прекращение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации органами государственной власти Федерации
- Институт чрезвычайного положения в системе федерального вмешательства
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Становление российского федерализма связано не столько с национально-этническими или чисто политическими, сколько с нескрываемыми экономическими интересами. Новые региональные власти приняли самое активное участие и переделе прежде единой (общенародной, государственной) собственности: имущества, полезных ископаемых и других природных ресурсов и общегосударственных экономических компетенции (регулирование хозяйственной деятельности, экспорт и импорт и пр.).
Это обстоятельство формирует приоритетность в ряду предметов государственного регулирования территориального развития вопросов упорядочения отношений собственности, природопользования (в том числе землепользования), бюджетно-налоговых отношений, всех видов финансово-экономической поддержки отраслей и регионов, взаимоотношений территориальных органов власти и управления с хозяйствующими субъектами. В этом состоит весьма существенное отличие новейшего российского федерализма от классических федераций, где эти вопросы уже принципиально урегулированы и где существуют надежные правовые механизмы решения постоянно возникающих прецедентных задач.
Следует отметить, что соединение принципов организации рыночного хозяйства с принципами федерализма и местного самоуправления всегда относилось и сегодня относится к числу исключительно сложных и внутренне противоречивых проблем общественно-политического, социально-экономического и организационно-правового характера. Данная проблема, как и большинство сопутствующих ей коллизий, возникают и непрерывно воспроизводятся только потому, что подчиняющиеся общим рыночным законам экономические отношения должны реализовываться в условиях
существования сложной и многоуровневой структуры территориальной организации общества (государства), а эта организация, базирующаяся на принципах федерализма и местного самоуправления, сама требует для своего поддержания и функционирования особых экономических условий и механизмов (региональные бюджетно-налоговые системы, территориальное распределение собственности и регулирование деятельности хозяйствующих субъектов).
Слово «федерация» происходит от лат. federare — объединять, укреплять союзом. Оно используется в конституциях для официальных наименований государств (например, Российская Федерация, Федеративная Республика Бразилия), в статьях основных законов для характеристики государства (Бельгия), наряду с ним или вместо него употребляются термины: «союзная республика» (Югославия), «объединенная республика» (Танзания), «соединенные штаты» (Мексика), «объединенные эмираты» (ОАЭ). Республика Индия в тексте Конституции охарактеризована как «союз». В Канаде, в Конституции Швейцарии 1999 г., вступившей в силу в 2000 г., употребляется слово «конфедерация», хотя обе страны фактически давно уже стали федерациями.
Конечно, теоретически можно допустить, что таких определений не будет в какой-то конституции или в иных правовых актах. В таком случае, анализируя территориально-политическое устройство государства, систему взаимоотношений органов в нем, можно установить, является ли данное государство федерацией. Правда, в связи с появлением особой переходной формы регионального государства на пути такого анализа встают некоторые трудности, но это лишь означает, что в наше время особенно необходимы точные понятия названных терминов.
Реальная региональная политика в федеративной России предполагает развитие общества через соединение многообразия культур и традиций,
частных интересов и общего блага с обеспечением единства социально-экономической, политической и правовой систем, а главное, - с безусловным сохранением единства территории как первичного признака единой государственности.
Принятие Конституции Российской Федерации во многом стабилизировало конституционно-правовые процессы в субъектах Федерации. Законодатели в республиках, краях и областях получили определенные критерии, правовые рамки, регулирующие основные вопросы правовой теории и практики. В последние годы практически впервые в отечественной истории законодатель на местах получил возможность взять на себя ответственность за принятие и реализацию правовых актов. Конституционное законодательство обогатилось новыми подходами, которые могут стать основой развития, как республиканского законодательства, так и федерального. Период после принятия Конституции ознаменовался совершенно новым для правовой практики России явлением: принятием законов областей и краев.
Федерализм ныне рассматривается как определяющий признак государственного устройства России. Понятие «федерация» введено и в официальное название нашего государства и в его развернутое определение (ст. 1 Конституции Российской Федерации). Идеи федерализма были столь значимыми для создателей новейшей Конституции Российской Федерации, что ее соответствующий раздел называется не «Государственное», а «Федеративное устройство». Для сравнения напомним, что в последней конституции СССР (1977 г.) такой раздел именовался «национально-государственное устройство» (хотя в ст. 70 федерализм провозглашался как его основополагающий признак); в Конституции РСФСР (с поправками 1989-1991 гг.) - «национально-государственное и административно-территориальное устройство», в конституции alma mater федерализма - США,
- вообще нет ни соответствующего раздела, ни упоминания о федерализме, и только в конституции ФРГ существует раздел «федерация и земли» (хотя почти весь текст конституции регламентирует внутригосударственное устройство и его функционирование).
Конституция Российской Федерации пошла по пути унификации правового статуса субъектов Федерации, закрепив в ст. 5 их равноправие. Тем не менее, республика в составе России признается государством, обладающим собственной конституцией и собственным законодательством. Формально и фактически унифицировав правовой статус республик и иных субъектов Федерации, в ч. 4 ст. 5 Конституция Российской Федерации закрепляет, что во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны, а в ч. 2 ст. 11 Конституция утверждает, что положения о предметах совместного ведения в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа.
Степень научной разработанности проблемы. В работе использован ряд работ, посвященных истории развития российской государственности, в частности, Алексеева А.И., Воскресенского Н.А., Данилевского П.Н., Ленина В.И., Карамзина Н.М., Пуздрача Ю.В., Струве П., Черменского Е.Д. Исторические аспекты российского федерализма изучали такие авторы как Бажанов Е.П., Тишков В.А., Федоров А.Ф., Хабриева Т.Я., Яценко А.С. Теоретические аспекты исследовались в работах таких авторов как Белоусова Е.В., Габричидзе Б.Н., Гулиев В.Е., Дмитриев Ю.А., Карапетян Л.М., Любимов А.П., Нарутто СВ., Петров СМ., Рудинский Ф.М., Топорнин Б.Н., Чиркин В.Е. Политические аспекты изучали такие авторы как Лившиц А.Я., Новиков А.Н., Пугачев В.П., Смирнягин Л.В., Соловьев А.И. Проблемы федерального вмешательства в современной России проанализированы в работах Аверьянова А.А., Аринина А.Н., Гаджиева Г.А., Петрова Н.Н.,
Попова А.В., Тихомирова Ю.А., Эбзеева Б.С. Зарубежный опыт федеративного вмешательства рассматривался в работах таких исследователей как Бусыгина И.М., Дучасека И. (Duchacek І.), Елазара Д. (Elazar D.), Кинсайда Дж. (Kinside G.), Лафитского В.И., Остром В. (Ostrom V.), Пастухов В.Б., Энгдала Д. (Engdahl D.).
Вместе с тем, несмотря на обилие исследований в области федерализма в Российской Федерации, в том числе диссертационных исследований последних лет (Айбазова Р.У., Волкова П.В., Евсеева П.И., Денеки И.М., Дикова А.Б., Добрынина Н.М., Ившиной И.Н., Конева Ф.Ф., Королева СВ., Маркова Н.Ю.), этот вопрос еще не достаточно изучен.
Все это в единстве определяет актуальность избранной темы диссертационного исследования.
Таким образом, объектом настоящего диссертационного исследования стали общественные отношения, регулирующие место и роль федерального вмешательства во взаимоотношениях Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также отдельные способы вмешательства и возможности их реализации в законодательстве Российской Федерации.
Его предметом является система норм, регулирующих проблему федерального вмешательства во взаимоотношениях Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Целью диссертации является теоретическая разработка правовых основ федерального вмешательства во взаимоотношениях Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В числе основных задач исследования можно выделить следующие:
- сформулировать понятие, цели и принципы федерального
вмешательства;
- обозначить систему способов федерального вмешательства;
- определить место и роль федерального вмешательства во
взаимоотношениях Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
сформулировать определение государственной целостности Российской Федерации как конституционного принципа федеративного устройства;
проанализировать отдельные способы вмешательства и их реализацию в законодательстве Российской Федерации;
дать определение досрочному прекращению полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации органами государственной власти Российской Федерации;
- рассмотреть институт чрезвычайного положения в системе
федерального вмешательства;
проанализировать основания, порядок введения и осуществления прямого правления в субъектах Российской Федерации;
определить возможности и допустимость ликвидации субъекта Российской Федерации в рамках обеспечения государственной целостности
Методологическую основу исследования составляют современные общенаучные методы познания, особенно системный. Кроме того, при написании работы использованы формально-юридический, сравнительно-правовой, лингвистический, статистический, социологический и другие более частные методы исследования.
Эмпирическую базу исследования составили официальные статистические данные, аналитические материалы государственных и негосударственных научных центров, результаты социально-правовых и иных исследований (1992-2005 гг.).
Использованы нормативные и рабочие материалы ЦИК Республики Татарстан, Казанского государственного совета, Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия.
Проведен анализ информационных материалов «План действий Правительства Российской Федерации в области социальной политики и модернизации экономики на 2005-2006 годы», Центра стратегических разработок, Стратегии развития Российской Федерации до 2010 года, а также Информационно-статистические сборники Госкомстата России.
В архивах Госкомстата и Центра стратегических разработок изучены по специально разработанной программе материалы федеральных округов Российской Федерации: Центрального, Северо-Западного, Южного, Приволжского, Уральского, Сибирского, Дальневосточного.
Научная новизна исследования. Диссертация представляет собой одну из первых комплексных монографических работ, в которой с позиций конституционного, административного и муниципального права показаны основные этапы становления, состояние и перспективы развития федеративных отношений в Российской Федерации. Рассмотрены также место и роль федерального вмешательства во взаимоотношения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, дается анализ проблем государственной целостности Российской Федерации как конституционного принципа федеративного устройства, понятие цели и принципы федерального вмешательства. Отдельное внимание уделено таким принципам федеративного вмешательства как досрочное прекращение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации органами государственной власти Российской Федерации; институт чрезвычайного положения в системе федерального вмешательства; прямое правление в субъектах Российской Федерации; возможность и допустимость ликвидации субъекта Российской Федерации в рамках обеспечения государственной целостности.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. Вывод о том, что федеративное государство представляет собой
политическую союзную государственно-территориальную организацию, состоящую из государств или государственных образований, опирающуюся на принцип согласия, основанную одновременно на целостности государственной власти и ее вертикальном разделении между федерацией и ее членами при верховенстве федерации, при этом они в своих сферах управления равны между собой и действуют независимо друг от друга.
2. Заключение о том, что становление российского федерализма связано
не столько с национально-этническими или чисто политическими, сколько с
нескрываемыми экономическими интересами: имущества, полезных
ископаемых и других природных ресурсов и общегосударственной
экономической компетенции (регулирование хозяйственной деятельности,
экспорт и импорт и пр.).
3. Вывод о том, что реализация принципа равноправия и
самоопределение народов во внутригосударственных федеративных
отношениях на основе действующей конституционно-правовой модели
Российской Федерации не может быть связана с постановкой каким-либо
народом, проживающим в пределах территории Российской Федерации,
вопроса о праве на самоопределение в форме образования самостоятельного
суверенного государства.
4. Заключение о необходимости усиления роли Конституционного Суда
путем предоставления ему, например, права рассматривать вопросы о
конституционности политических партий, о наличии в действиях
должностных лиц состава конституционного деликта, поскольку для
эффективной реализации конституционно-правовой ответственности
необходимо либо создание специального органа, правомочного привлекать
иные органы и должностных лиц к конституционно-правовой
ответственности, либо активное участие в процессе привлечения к
ответственности Конституционного Суда.
5. Положение о необходимости предусмотреть ответственность
законодательного органа государственной власти субъекта Федерации перед
населением, закрепления института отзыва депутатов законодательного
органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Заключение о том, что процессуальный порядок установления в суде противоречий, содержащихся в нормативном правовом акте законодательного органа власти субъекта Федерации, в настоящее время ни одним процессуальным кодексом Российской Федерации не предусмотрен, поэтому в случае возникновения необходимости применения закона никакой иной, кроме Конституционного суда, судебный орган не сможет принять к своему рассмотрению дело по причине отсутствия процессуальных норм, регламентирующих порядок принятия и рассмотрения такой категории дел.
Вывод о том, что конституциями (уставами) субъектов Федерации может быть установлена дополнительная ответственность законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации за нарушение конституции (устава) субъекта Российской Федерации, а также законов субъекта Федерации.
Заключение о необходимости включить в систему мер федерального вмешательства временное перераспределение полномочий между федеральным центром и субъектом Российской Федерации (введение федерального правления в отдельной сфере общественных отношений) и введение федерального (прямого президентского) правления в субъекте Российской Федерации.
Вывод о том, что в конституционном законодательстве Российской Федерации следует предусмотреть возможность введения федерального (прямого президентского) правления в субъекте Российской Федерации, суть которого заключается в осуществлении всех функций государственной власти и, при необходимости, отдельных или всех функций местного
самоуправления в субъекте Российской Федерации федеральными органами государственной власти (временной федеральной администрацией).
10. Положение о том, что при введении федерального правления в
субъекте Российской Федерации указом Президента Российской Федерации
может предусматриваться прекращение деятельности органов
государственной власти субъекта Российской Федерации (роспуск
законодательного органа, отрешение от должности высшего должностного
лица, отставка исполнительного органа) и, в случае необходимости, органов
местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации
либо приостановление их деятельности на период действия режима
федерального правления.
11. Заключение о том, что в целях организации управления субъектом
Российской Федерации, в котором введено федеральное правление, следует
предусмотреть полномочие Президента Российской Федерации назначать с
согласия Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
главу федеральной администрации субъекта Российской Федерации, а также
право Президента Российской Федерации назначать по представлению главы
федеральной администрации либо право главы федеральной администрации
самостоятельно назначать ее должностных лиц, ответственных за исполнение
своих обязанностей перед федеральным центром.
12. Вывод о необходимости наделения Президента Российской
Федерации правом приостанавливать по предложению главы временной
федеральной администрации действие конституции, устава, законов и иных
нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации,
противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному
законодательству, в период действия федерального правления в субъекте
Российской Федерации до решения вопроса соответствующим судом.
13. Заключение о том, что реализация такой формы федерального
вмешательства как ликвидация субъекта Федерации в рамках обеспечения государственной целостности, являющаяся наиболее жесткой мерой федеративной ответственности, практически невозможна в соответствии с действующей Конституцией страны, фиксирующей в ст. 65 субъектный состав Российской Федерации.
Обоснованность и достоверность результатов исследования обусловлены выбором и применением научной методологии, предусматривающей в том числе и системное рассмотрение основных периодов становления и развития федеративных отношений в единстве с общими тенденциями развития государственности современной России. В соответствии с этим был выбран широкий круг источников, составляющих теоретическую и нормативную базы исследования. В частности, источниковедческую базу составили указанные в библиографии нормативные правовые акты и работы отечественных и зарубежных авторов в области философии, социологии, психологии, конституционного, административного, муниципального и других отраслей права, применения международных актов и стандартов, а также отечественный и зарубежный опыт взаимодействия федерального центра и субъектов.
Теоретическая значимость исследования состоит в научном осмыслении сущности, содержания и особенностей развития федеративных отношений в Российской Федерации и способов их правового регулирования. Диссертация содержит нетрадиционный взгляд на эти отношения с учетом особенностей принятых и отработанных в мировой практике основных обобщенных моделей построения систем федерального вмешательства. Кроме того, разработан концептуальный подход к формированию в Российской Федерации особенных федеративных отношений, связанных с национально-территориальными проблемами субъектов.
Практическая значимость исследования. Результаты диссертационного
исследования могут быть использованы в законотворческой и нормотворческой практике федеральных и региональных органов государственной власти. Положения диссертации могут послужить базой для разработки учебных и методических материалов в преподавании курсов конституционного, административного, муниципального и других отраслей права. Кроме того, диссертация может быть использована в дальнейших государствоведческих и административно-правовых исследованиях по проблемам федеративных отношений.
Апробация результатов исследования происходила в форме обсуждения диссертационных материалов на научно-практических конференциях, семинарах и совещаниях, подготовки научных публикаций и методических рекомендаций, внедрения соответствующих научных разработок в учебный процесс юридических вузов и практическую деятельность государственных органов.
Основные положения и выводы диссертации доложены соискателем на Международной научно-практической конференции «Современные проблемы публично-правового и частно-правового регулирования: теория и практика», 31.03.2005 - 01.04.2005. Уфа; Ежегодной научно-практической конференции «Право и политика-2005» по теме «Конституционная (уставная) юстиция в субъектах Российской Федерации: концепции и проблемы реализации», 12.04.2005 - 13.04.2005, Санкт-Петербург; Всероссийской научно-практической конференции «Правовая реформа в России: история и современность», 28.04.2005 - 28.04.2005, Казань.
Результаты диссертационного исследования нашли отражение в трех публикациях, отдельные из которых рекомендованы в программах и учебно-методических материалах для изучения по курсу конституционного права. Материалы диссертационного исследования используются в учебном процессе Московского гуманитарного университета, Московского
университета МВД России, Академии труда и социальных отношений.
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих 7 параграфов, заключения и списка использованной литературы и нормативных правовых актов.
Государственная целостность Российской Федерации конституционный принцип федеративного устройства
Обращаясь к государственно-правовым механизмам разграничения полномочий и гарантиям обеспечения единства правового регулирования на всей территории Российской Федерации, следует выделить два базовых конституционных положения: 1.0 высшей юридической силе и прямом действии Конституции Российской Федерации на всей территории Федерации (ч.1. ст. 15 Конституции Российской Федерации). 2.0 верховенстве на всей территории страны федеральных законов, принятых по предметам ведения Российской Федерации (ч.ч. 1,3 ст. 76 Конституции Российской Федерации).
Среди функций Российского государства особое значение имеет обеспечение целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации. Федеративное устройство Российского государства - не самодостаточная ценность, а средство прогрессивного развития страны, осуществления эффективного управления государством. На современном этапе развития российской государственности полное исчезновение унитарного начала из государственно-правовой жизни подвергнет Россию опасности полной дезинтеграции.
Децентрализация власти не является только и исключительно характеристикой федерации. Напротив, механизмы децентрализации власти широко применяются именно в унитарных государствах. А.С.Ященко, еще в начале века анализируя различия между федеративным государством и унитарным с высокой степенью децентрализации власти, писал: «Для федерализма важно знать не то, какую компетенцию имеет отдельный штат, а то, какой объем власти принадлежит тому федеральному органу, в котором представлены штаты в их особенности»1. И далее: «Какой бы неограниченно широкой ни была компетенция отдельных территорий, если общефедеральная суверенная власть осуществляется одними органами центральной власти, на образование которой штаты хотя и оказывают влияние, но только как представители единого союза, а не как особая политическая организация, то никакого федерального начала в таком государственном устройстве не будет. Это будет сильно децентрализованное государство» В структуре современного российского государства федеральные власти должны быть скорее всего заинтересованы не в победе одной из постоянно действующих в любом федеративном государстве тенденций - унитаризма и федерализма, - а в нахождении некоего баланса сил, при котором в наибольшей степени будут соблюдаться принципы федеративного устройства России, закрепленные в ч. 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации: государственной целостности; 2) единства системы государственной власти; 3) разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации; 4) равноправия и самоопределения народов.
Сам термин «унитаризм» не должен исчезнуть из российской государственной практики. При этом меняется само предназначение российского федерализма, переставшего быть только исполнительным средством решения национального вопроса, превращающегося в форму демократизации управления государством.
Принятие Конституции Российской Федерации во многом стабилизировало конституционно-правовые процессы в субъектах Федерации. Законодатели в республиках, краях и областях получили определенные критерии, правовые рамки, регулирующие основные вопросы правовой теории и практики. В последние годы практически впервые в отечественной истории законодатель на местах получил возможность взять на себя ответственность за принятие и реализацию правовых актов. Конституционное законодательство обогатилось новыми подходами, которые могут стать основой развития как республиканского законодательства, так и федерального. Период после принятия Конституции ознаменовался совершенно новым для правовой практики России явлением: принятием законов областей и краев.
Федерализм ныне рассматривается как определяющий признак государственного устройства России. Понятие «федерация» введено и в официальное название нашего государства и в его развернутое определение (ст. 1 Конституции Российской Федерации). Идеи федерализма были столь значимыми для создателей новейшей Конституции Российской Федерации, что ее соответствующий раздел называется не «Государственное», а «Федеративное устройство». Для сравнения напомним, что в последней конституции СССР (1977 г.) такой раздел именовался «национально-государственное устройство» (хотя в ст. 70 федерализм провозглашался как его основополагающий признак), в Конституции РСФСР (с поправками 1989-1991 гг.) - «национально-государственное и административно-территориальное устройство», в конституции alma mater федерализма - США, - вообще нет ни соответствующего раздела, ни упоминания о федерализме, и только в конституции ФРГ существует раздел «федерация и земли» (хотя почти весь текст конституции регламентирует внутригосударственное устройство и его функционирование).
Понятие, цели и принципы федерального вмешательства
Как показывает практика государственно-правового развития России, договорные, согласительные, координационные и иные механизмы, направленные на достижение взаимопонимания между Федерацией и ее субъектами, оправдывают себя в определенной степени, но далеко не всегда достигают поставленных целей. В условиях игнорирования властями ряда субъектов Федерации ее требований и законных интересов Федерация вынуждена прибегать к использованию принудительных мер обеспечения государственного, экономического и правового единства страны, то есть к мерам федерального вмешательства.
Федеральное принуждение (вмешательство) - правовой институт, содержащий систему норм, определяющих основания, формы и порядок действий федеральных органов власти по отношению к органам власти субъектов федерации в случаях совершения ими конституционных правонарушений или при угрозе наступления последних в целях охраны интересов общества и союзного государства. Его сущность выражается в понуждении к исполнению возложенных на органы власти субъектов конституционных обязанностей либо применении к этим органам или должностным лицам дополнительных лишений (обременении) личного или организационного (неимущественного) порядка.
Федеральное принуждение - самостоятельный правовой институт. В некоторых странах конституционно он отнесен к числу разновидностей чрезвычайного положения (Индия, Пакистан, Бразилия), поэтому, по мнению А. Домрина, является видом государственно-правового института чрезвычайного положения в его мягкой (по характеру) и региональной (по типу) форме . И.А. Умнова отмечает наличие сходства института президентского правления с режимом чрезвычайного положения.
Целью института федерального вмешательства является стабилизация государства и укрепление конституционной законности.
Обращение к мерам федерального принуждения вполне допустимо и является необходимым правовым инструментом в том случае, когда такие меры предварительно прописаны в конституционном законодательстве, и все субъекты федеративных правоотношений осведомлены о возможных инструментах правового воздействия37.
Основными принципами федерального вмешательства являются: нарушение государственного суверенитета; нарушение единства системы государственной власти; нарушение единства правовой системы; нарушение принципа равноправия субъектов; нарушение равноправия и самоопределения народов; нарушение принципа разграничения предметов ведения между Федерацией и субъектами, а также между органами государственной власти; нарушение принципа субсидиарности и кооперация деятельности Федерации и субъектов. 1. Государственный суверенитет Российской Федерации.
В современный период в конституционном регулировании государственного суверенитета Российской Федерации сложилось противоречие между признанием в Конституции Российской Федерации концепции единого и неделимого государственного суверенитета России и практикой ее отрицания в нормах конституционного (уставного) и текущего законодательного регулирования субъектов Российской Федерации, а также отдельными двусторонними договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенными между органами государственной власти Федерации и субъектов. Такая ситуация в немалой степени обусловлена «живучестью» теории государственного суверенитета республик в составе Российской Федерации. Вряд ли стоит считать данную теорию конструктивной, так как ее дальнейшее воплощение в нормативных актах, вступающих в противоречие с федеральной конституцией, является стимулом, усиливающим дезинтеграционные процессы в российской государственной правовой системе, а также способствующим конфедерализации в системе разделения власти по вертикали в ущерб задачам становления России как целостного федеративного государства38.
Государственный суверенитет является неотъемлемым свойством государственной власти. Несмотря на то, что теория государственного суверенитета возникла как идейное обоснование унитарной системы правления, ее сущность оказалась универсальной как для унитарного, так и федеративного государства39.
В современной отечественной науке государственный суверенитет начинает рассматриваться «как свойство и способность государства самостоятельно, без вмешательства из вне определять свою внутреннюю и внешнюю политику при условии соблюдении прав человека и гражданина, защиты прав национальных меньшинств, соблюдения норм международного права .
В России теория государственного суверенитета рассматривается в качестве одного из фундаментальных гносеологических источников создания эффективной системы разделения государственной власти по вертикали. Отечественной наукой создан теоретический фундамент, определяющий концептуальные положения, касающиеся понимания государственного суверенитета, его соотношения с народным и национальным суверенитетами, признания невозможности абсолютного суверенитета.
Вместе с тем в российской науке и практике до сих пор имеют место разногласия в ответах на вопросы о том, может ли государственный суверенитет быть разделен между Федерацией и ее субъектами и возможно ли признание государственного суверенитета республик как субъектов Российской Федерации.
Данные вопросы по-разному трактуются не только в современной отечественной науке, но и частично решаются в российской практике конституционного и законодательного регулирования.
Досрочное прекращение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации органами государственной власти Федерации
Высказывается мнение, что схема назначения глав субъектов Федерации, предполагающая утверждение законодательными органами государственной власти представленной Президентом России кандидатуры, повысит роль региональных законодательных органов, чем будет частично компенсирован отход от демократических принципов формирования исполнительной власти. Такое мнение представляется не имеющим достаточных обоснований.
Нарушение конституционных принципов российского федерализма заключается не столько в коррекции модели разделения власти по горизонтали на уровне субъектов Федерации, сколько в отходе от идеи разделения власти по вертикали - ее децентрализации на демократической основе.
Согласно статье 11 (часть 2) Конституции Российской Федерации государственную власть в субъектах Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Это конституционное положение, предполагающее имманентное право субъектов Федерации самостоятельно и в соответствии с законом формировать свои органы исполнительной власти (что не отрицает обязанность этих органов выполнять законные предписания федеральной исполнительной власти), фактически перечеркивается предложенной схемой назначения высших должностных лиц субъектов Федерации. Руководители регионов, подобранные на свои посты федеральной властью, не могут считаться представителями субъектов Федерации. Региональным законодателям оставлена лишь функция одобрения кадровых решении, подготовленных вне гласных, демократических процедур .
Теоретически новый механизм наделения полномочиями глав регионов мог бы предусмотреть реальное влияние законодательного органа субъекта Федерации на принятие соответствующих кадровых решений. В федеральном законодательстве могла быть закреплена схема достижения консенсуса между Президентом России и региональным депутатским корпусом, предлагалось множество конкретных вариантов демократизации процедуры назначения высших должностных лиц субъектов Федерации . Однако на практике такие предложения в принципе не могли оказаться востребованными. Политической целью реформы было не обеспечение подконтрольности региональной исполнительной власти представительному органу, а сосредоточение всей полноты государственной власти в Российской Федерации в руках узкой группы лиц, устранение контроля общества за властью.
В условиях созданной вертикали государственной власти региональные законодательные органы, имеющие собственное мнение, рискуют быть отстраненными от реальных процессов осуществления власти. Собственная компетенция этих органов все более сужается. Номинально обладая правом принимать законы, они все менее способны оказывать серьезное регулятивное воздействие на общественные отношения в своих регионах. Их роль сводится к одобрению бюджетных решений, подготовленных исполнительной властью, и определению порядка исполнения возложенных на субъекты Федерации расходных обязательств.
Еще до реформы компетенционных основ публичной власти 2003-2004 годов фактическое состояние законодательства субъектов Федерации должно было вызывать серьезную тревогу. Правовая теория нередко ограничивалась лишь констатацией роста числа региональных законов как достижения федерализма, а также рассматривала проблему обеспечения соответствия этих законов федеральному законодательству. При этом без должного внимания оставался тот факт, что значительная часть законов субъектов Федерации не имела практического использования.
Безусловно, полноценные федеративные отношения не могли в короткий срок сложиться в России - стране с имперским и коммунистическим прошлым. Модель федерализма, закрепленная в Конституции Российской Федерации 1993 г., при всей ее неполноте и противоречивости, отражала стремление к децентрализации государственной власти по западным демократическим канонам. Провести в 1993 году научный расчет оптимальности взятой за основу схемы государственного устройства с точки зрения ее соответствия реальному уровню развития экономики, социальной сферы и общественного сознания было невозможно, впрочем, такая задача и не ставилась. Поэтому коррекция нормативной модели при ее практической реализации была неизбежна. В условиях нестабильности политической власти и при отсутствии демократических традиций централизация и децентрализация власти стали в правовой действительности непрерывным итерационным процессом.
Как и прежде, государственное устройство Российской Федерации сегодня зависит от воли узкой группы лиц, представляющих высшее руководство страны, а не от конституционных принципов или потребностей саморегулирующегося гражданского общества. В этих условиях задача правовой теории состоит не в том, чтобы абсолютизировать правовую догму, не замечая фактов, и не в том, чтобы, потакая власти, искать обоснование любого ее политического шага, а в том, чтобы, осмысливая одновременно и нормативную модель, и требования практики, предлагать взвешенные юридические решения, отвечающие принципам построения демократического федеративного правового государства. Рано или поздно такие решения будут востребованы.
Институт чрезвычайного положения в системе федерального вмешательства
Конституционный институт чрезвычайного положения является важным элементом обеспечения внутренней безопасности в большинстве стран мира, и подобная практика считается вполне приемлемой в любом демократическом государстве. Свидетельством тому служат некоторые международные документы о правах человека, регулирующие в общих чертах определенные общепризнанные «стандарты поведения государства в ситуациях чрезвычайного положения»127.
Любое федеративное государство на каком-то этапе своего развития может столкнуться с чрезвычайной ситуацией, когда для обеспечения его конституционной безопасности требуется применение особых организационно-правовых форм федерального вмешательства в дела субъектов федерации. Это может быть связано как с ситуациями криминогенного характера, связанными с социальными конфликтами различного рода, так и с ситуациями бедствия, вызванными природными, техногенными и биологическими факторами. Использование федерального вмешательства в данном случае требуется потому, что в этих условиях происходит настолько резкая деформация социальной среды, что использование органами государственной власти субъектов федерации обычных правовых механизмов в рамках их полномочий становится недостаточным для адекватного разрешения сложившейся ситуации и нейтрализации ее негативных последствий. Федеральные органы государственной власти вынуждены в таких случаях предпринимать особые меры для обеспечения конституционной безопасности страны на всей территории или ее части, привлекая в необходимых случаях силы и средства соответствующих «силовых» ведомств. В мировой практике эти особые меры уже разработаны и получили общее название - «чрезвычайные меры». Друг от друга они отличаются жесткостью вводимого ими режима, степенью ограничения основных прав и свобод граждан. Например, военное положение в этом смысле традиционно является более строгим, чем особое или чрезвычайное, но и обстоятельства, при наступлении которых вводится военное положение, несравнимы по степени общественной опасности с обстоятельствами, при наступлении которых вводится особое или чрезвычайное положение.
В общей форме этот вопрос решен в Международном пакте о гражданских и политических нравах 1966 г. , одним из участников которого является Российская Федерация как правопреемница Советского Союза. Статья 4 Пакта констатирует, что главным обстоятельством, лежащим в основе введения чрезвычайного положения в любом государстве, является возникновение там ситуации, при которой «жизнь нации находится под угрозой»129. Поэтому любое государство вправе использовать данный правовой институт для решения внутренних проблем. Причем практика показывает, что в разных странах он используется по-разному.
При разработке механизмов чрезвычайного положения следует ориентироваться на их соответствие принципам, выработанным в 1984 г. на Парижской конференции Международной ассоциации юристов130. В докладе «Минимальные стандарты норм об основных правах человека при исключительном положении»131 приведены следующие принципы: — провозглашение чрезвычайного положения в государстве, которое официально объявляется и в зависимости от обстановки распространяется на всю территорию государства или ее часть, может быть оправдано лишь действительным наличием критической ситуации для государства или общества, угрожающей жизни нации; — все нормы, регулирующие чрезвычайное положение, должны быть закреплены в законодательстве заранее, до его объявления; —в конституции каждого государства должна быть определена процедура объявления чрезвычайного положения. В случае если исполнительная власть имеет конституционную возможность компетентно объявлять о введении чрезвычайного положения, подтверждение об этом законодательной властью должно быть осуществлено в возможно короткие сроки; —заявление о сроках чрезвычайного положения никогда не должно переходить границы периода, строго требуемого для восстановления нормальной обстановки, причем максимальный срок действия чрезвычайного положения (исключая случаи военной агрессии) устанавливается конституцией; —законодательная власть должна в равной степени иметь право как аннулировать решение о введении чрезвычайного положения, так и возможность изменить срок его действия. Каждое продление срока чрезвычайного положения должно утверждаться органом законодательной власти и декларироваться до конца истечения первоначально определенного срока. Так, в Российской Федерации продолжительность действия чрезвычайного положения на части территории страны ограничена сроком в 60 дней с возможным его продлением на тот же срок Советом Федерации; —в период действия чрезвычайного положения не допускается ограничение законодательных функций представительных органов власти; —при чрезвычайном положении сохраняется действие основных гражданских прав и свобод. Гарантией сохранения действия основных гражданских прав и свобод является право высших судебных органов государства на оценку действий органов государственной власти и управления по ограничению прав и свобод требованиям конституции; —высшие судебные органы (органы конституционного контроля) должны обладать полномочиями для решения вопросов: о соответствии законодательства о чрезвычайном положении конституции государства; о соответствии акта о введении чрезвычайного положения и предусмотренных им мерах правовым нормам;
