Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Государственная целостность как конституционная основа федеративного государства
1.1. Государственная целостность как основа современного российского федерализма 16
1.2. Понятие и сущность конституционно-правового механизма обеспечения государственной целостности Российской Федерации и его становление 44
1.3. Конституционно-правовое обеспечение государственной целостности в зарубежных федерациях 72
ГЛАВА 2. Конституционно-правовое обеспечение целостности государства в России
2.1. Конституционно-правовое обеспечение целостности на федеральном уровне 105
2.2. Конституционно-правовое обеспечение государственной целостности на уровне субъектов Российской Федерации 145
2.3. Роль нормотворческой деятельности органов внутренних дел в конституционно-правовом механизме обеспечения государственной целостности России 182
Заключение 208
Список использованной литературы
- Понятие и сущность конституционно-правового механизма обеспечения государственной целостности Российской Федерации и его становление
- Конституционно-правовое обеспечение государственной целостности в зарубежных федерациях
- Конституционно-правовое обеспечение государственной целостности на уровне субъектов Российской Федерации
- Роль нормотворческой деятельности органов внутренних дел в конституционно-правовом механизме обеспечения государственной целостности России
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Угроза разрушения целостности государства, которая возникла в России в период приобретения независимости республиками, входящими в состав Союза ССР, заставила задуматься о существовании российского государства как целостного образования и самостоятельного субъекта на международной арене в условиях глобализующегося мира.
Более чем 15-летний период действия Конституции Российской Федерации и итоги ее реализации позволяют говорить о том, что огромным завоеванием Конституции стало закрепление и обеспечение государственной целостности.
Закрепив государственную целостность в качестве основы современного российского федерализма, Конституция предусмотрела определенные гарантии и механизмы ее обеспечения. Это стало важным фактором сохранения единства страны, ее целостности как федеративного государственного образования в условиях различных проявлений экстремизма и национально-регионального сепаратизма.
Конституция Российской Федерации 1993 года заложила фундамент территориальной, политической, экономической, социальной и правовой целостности России.
Но в условиях развивающегося экономического кризиса, за счет нерешенных проблем жизнеобеспечения, создаются определенные проблемы сохранения государственной целостности Российской Федерации. Многим из них не придается должного значения, а это может привести к усилению дезинтеграционных процессов не только в регионах, но и самом федеральном центре.
Кроме того, Россия является участником различных межгосударственных отношений и на нее, как и на многие другие государства, оказывают влияние процессы глобализации, которые происходят в условиях зависимости от ограниченного объема энергоресурсов. Поэтому для некоторых стран объектом пристального внимания являются нефтяные и иные ресурсы России. У них вызывает сомнение тот факт, что природные богатства Сибири должны принадлежать одной стране. Необходимо выработать реальные гарантии, исключающие какие-либо попытки, исходящие извне и направленные на воспрепятствование укреплению России как великой державы.
Президент Российской Федерации Д.А. Медведев в своем Послании Федеральному Собранию 2008 года подчеркивал, что «нам приходится сталкиваться в последние годы с конструированием глобальной системы ПРО, окружением России военными базами, безудержным расширением НАТО и другими "подарками" России». По его мнению, «складывается устойчивое впечатление, что нас просто испытывают на прочность»1.
Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации // Рос. газ. 2008. 6 нояб.
До конца не решены проблемы в сфере обеспечения единого правового пространства страны, угрожающие правовой целостности государства, состоящие в несоблюдении принципа верховенства Конституции Российской Федерации, федеральных правовых норм над нормами законодательства субъектов Российской Федерации.
Вышеуказанные обстоятельства требуют от государства решения непростой и актуальной задачи по обеспечению государственной целостности Российской Федерации. В Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ в 2003 году подчеркивалось, что «на всем протяжении нашей истории Россия и ее граждане совершали и совершают поистине исторический подвиг. Подвиг во имя целостности страны, во имя мира в ней и стабильной жизни. Удержание государства на обширном пространстве, сохранение уникального сообщества народов при сильных позициях страны в мире - это не только огромный труд, но еще и огромные жертвы, лишения нашего народа»2.
Основой обеспечения целостности государства должно стать конституционное законодательство. «Заявленные Конституцией цели, ценности и механизмы доказали свою состоятельность. Помогли нашему обществу преодолеть трудности и выйти на путь устойчивого развития. И мы будем дальше максимально использовать потенциал Основного закона»3.
Необходимость исследования конституционно-правового механизма обеспечения государственной целостности России обусловлена значительным обновлением ее правовой системы. В силу этого первостепенное значение приобретает проблема исследования средств и методов упрочения федеративных основ российского государства, единства всех субъектов Российской Федерации.
Конституционно-правовая наука в последние годы стала уделять больше внимания исследованию проблем укрепления основ федеративного устройства. Появился ряд работ, посвященных различным аспектам данной проблематики. Однако до сих пор отсутствуют комплексные исследования, посвященные конституционно-правовому механизму обеспечения государственной целостности Российской Федерации.
Вышеизложенное определяет актуальность темы настоящей диссертации, а также его цели и задачи.
Степень разработанности темы исследования. В отечественной юридической науке проблемы федерализма, его сущности, содержания и основ нашли отражение в работах многих обществоведов и юристов: Р.Г. Абдулатипова, С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, Л.Ф. Болтенковой, В.Н. Бутылина, СВ. Вавилова, С.Д. Валентен, Н.В. Витрука, В.Г. Вишнякова, СМ. Габиевой, Б.Н. Габричидзе, Г.С Гаджиева, М.В. Глигич-Золотаревой, И.В. Гончарова, В.Д. Горобца, В.В. Гошуляка, О.Н. Громовой, В.О. Двадненко,
2 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации // Рос. газ. 2003. 17 мая.
Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации // Рос. газ. 2008. 6 нояб.
Н.М. Добрынина. Р.В. Енгибаряна, Д.Л. Златопольского, В.Т. Кабышева, Л.М. Карапетяна, А.Д. Керимова, Е.В. Колесникова, Н.М. Колосова, А.А. Кондрашова, В.А. Кряжкова, Е.А. Кремянской, Б.С. Крылова, К.Т. Курашвили, О.Е. Кутафина, И.В. Левакина, В.В. Лазарева, Ю.И. Лейбо, И.В. Лексина, О.В. Лукъяновской, В.О. Лучина, В.И. Лысенко, А.В. Мицкевича, Р.С. Мулукаева, СВ. Нарутто, СИ. Некрасова, А.С Пиголкина, И.А. Полянского, В.Н. Севумяна, В.Н. Синкжова, М.В. Сироткина, А.Н. Соколова, СВ. Степашина, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, Э.В. Тадевосяна, Б.Н. Топорнина, В.А. Туманова, И.А. Умновой (Конюховой), Т.Я. Хабриевой, Р.С Хакимова, А.Г. Чванова, В.А. Черепанова, В.Е. Чиркина, О.И. Чистякова, СМ. Шахрая, А.И. Экимова, Л.М. Энтина, Ю.Ф. Ярова и др.
Отдельного внимания заслуживают работы ученых, затрагивающие современные проблемы государственной целостности: СН. Бабурина, Д.Е. Дымова, А.Г. Лекарева, В.И. Радченко, А.И. Родионова, М.А. Рахметова, А.А. Чинчикова, Б.С Эбзеева.
В то же время анализ исследований по данной проблематике позволяет говорить о том, что до настоящего времени в науке конституционного права нет единства в понимании категории «государственная целостность». Поэтому, не умаляя значимости и научной ценности ранее проведенных исследований, представляется целесообразной дальнейшая разработка проблемы конституционно-правового механизма обеспечения государственной целостности Российской Федерации.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере конституционно-правового обеспечения государственной целостности Российской Федерации.
Предметом исследования являются нормативные правовые акты, составляющие юридическое содержание конституционно-правового механизма обеспечения государственной целостности Российской Федерации.
Целью диссертации является рассмотрение понятия, сущности и нормативного содержания конституционно-правового механизма обеспечения государственной целостности Российской Федерации. Кроме того, целью диссертации ставилось выявление, научное осмысление, анализ и обоснование формально-юридической и содержательной сторон этого понятия, проведение анализа Конституции РФ и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы, регулирующие государственную целостность Российской Федерации, а также исследование нормотворческой деятельности органов внутренних дел по обеспечению функционирования конституционно-правового механизма обеспечения государственной целостности Российской Федерации.
В соответствии с поставленными целями в процессе исследования и реализации его результатов решались следующие задачи:
- характеристика исторического процесса развития конституционно-правового обеспечения государственной целостности в России;
анализ основных подходов к формулированию понятия «государственная целостность»;
- уточнение понятия и сущности конституционно-правового механизма
обеспечения государственной целостности Российской Федерации,
определение источников конституционно-правового механизма обеспечения
государственной целостности, исследование содержания и роли
конституционно-правовых норм, обеспечивающих государственную
целостность, как основу современного российского федерализма;
сравнение конституционно-правового обеспечения государственной целостности в зарубежных странах в современной мировой практике;
анализ и оценка состояния конституционно-правового механизма обеспечения государственной целостности на различных уровнях конституционно-правового регулирования и их соответствие нормам международного права, для выработки научно-практических рекомендаций по приведению национального законодательства в соответствие с нормами Конституции РФ и международного права;
анализ деятельности органов внутренних дел по обеспечению государственной целостности России и разработка предложений по повышению эффективности и совершенствованию их нормотворческой деятельности в указанной сфере;
формулирование выводов, научно-практических рекомендаций, способствующих обеспечению государственной целостности Российской Федерации.
Методологическую основу исследования составляют современные методы познания явлений и процессов правовой действительности. В соответствии с мировоззренческой и методологической позицией диссертанта предопределена необходимость использования таких методов, как материалистическая диалектика, являющаяся всеобщим методом познания действительности и социально-политических процессов с принципами развития, системности, целостности и основанные на нем научные методы исследования, позволяющие изучать явления окружающей действительности в их взаимосвязи, взаимозависимости и взаимообусловленности: исторический, историко-правовой, формально-юридический, сравнительно-правовой, социологический, формально-логический, системный.
Приоритетным началом при исследовании явилось соблюдение принципа взаимосвязи общего, особенного и единичного, исторического и логического, абстрактного и конкретного, что позволило осмыслить и раскрыть предмет диссертации в разнообразных аспектах, деталях, а, в конечном счете, решить поставленные автором задачи, достичь обозначенной цели.
При анализе проблем взаимодействия федерации с ее субъектами также применялся междисциплинарный комплексный подход (политологический, социологический и др.). В ходе исследования применялся лингвистический анализ нормативных правовых актов.
Научная новизна определяется комплексным характером исследования конституционно-правового механизма обеспечения государственной целостности Российской Федерации. Представленное диссертационное исследование является одним из первых в сфере уяснения понятия и сущности
конституционно-правового механизма обеспечения государственной целостности.
В диссертации предпринята попытка комплексного исследования конституционно-правового механизма обеспечения государственной целостности Российской Федерации на федеральном уровне и уровне субъектов РФ и их соответствие международным правовым стандартам, а также роль нормотворческой деятельности органов внутренних дел в указанной сфере.
В работе предложена дефиниция государственной целостности Российской Федерации и конституционно-правового механизма обеспечения государственной целостности Российской Федерации, обоснована его модель и основные концептуальные положения, структура, содержание и место правовых норм в нем.
Выявлены исторические закономерности в конституционно-правовом обеспечении государственной целостности в России, проведен сравнительно-правовой анализ обеспечения государственной целостности в зарубежных федерациях и выработаны предложения по совершенствованию конституционно-правового механизма обеспечения государственной целостности Российской Федерации с учетом зарубежного опыта.
Сформулированы предложения по совершенствованию федерального законодательства в сфере обеспечения государственной целостности Российской Федерации и предложения по совершенствованию нормотворческой деятельности органов внутренних дел в рассматриваемой сфере.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Государственная целостность - это исторически изменчивая,
объективно обусловленная, комплексная, интегрирующая категория,
представляющая собой систему взаимосвязанных и взаимозависимых элементов
территориального, экономического, политического, социального и правового
характера, объединенных нормативным регулированием.
Государственная целостность является основополагающим принципом федерализма вообще и конституционным принципом российского федерализма в частности, а также качественной характеристикой государственности, отражающей уровень ее развития. Государственная целостность составляет конституционную основу федерализма. Принцип государственной целостности Российской Федерации - это принцип федеративной целостной государственности, который включает в себя остальные принципы, содержащиеся в ч. 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации.
2. Под конституционно-правовым механизмом обеспечения
государственной целостности Российской Федерации предлагается понимать
совокупность нормативных правовых актов международного, федерального,
регионального и муниципального уровня, необходимых для эффективной
охраны взаимозависимых элементов государственной целостности
(территориального, экономического, политического, социального и правового)
при строгом соблюдении прав и свобод человека и гражданина.
3. Развитие механизма обеспечения государственной целостности в
России позволяет говорить о том, что идет смена различных направлений
(централизация и децентрализация) в формах и методах государственного управления и обеспечения целостности государства. На это в свою очередь оказывают воздействие определенные факторы, среди которых следует выделить:
национальный (право наций на самоопределение);
политический (влияние ведущей политической партии);
субъективный (воздействие руководителя государства на формирование целостности российского государства и законодательства, ее обеспечивающего).
4. В целях повышения эффективности конституционно-правового
механизма обеспечения государственной целостности предлагается повысить
статус федеральных законов «Об обороне», «О внутренних морских водах,
территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации»,
«О гражданстве Российской Федерации», «О государственном языке
Российской Федерации» и Закона РФ «О государственной границе» до
федеральных конституционных.
Совершенствование конституционно-правового механизма обеспечения государственной целостности Российской Федерации также предполагает принятие Федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации», который укрепит правовую целостность, определит виды и иерархию нормативных правовых актов Российской Федерации, единые требования к их подготовке, и тем самым исключит возможные коллизии между законодательством субъектов Российской Федерации и федеральным законодательством.
5. Институт федерального вмешательства является одним из институтов в
конституционно-правовом механизме обеспечения государственной
целостности Российской Федерации, который используется в случае
совершения конституционно-правовых деликтов, посягающих на
государственную целостность России. В целях повышения эффективности
данного конституционно-правового механизма целесообразно принять
Федеральный закон «О федеральном вмешательстве».
6. В целях снижения риска возникновения возможных угроз и
последствий для государственной целостности России следует определить
значение внутрифедеративных договоров как дополнительных,
вспомогательных инструментов законодательного регулирования, призванных
уточнить отдельные вопросы разграничения компетенции (предметов ведения и
полномочий) между Российской Федерацией и ее субъектами, с учетом
региональной специфики и имеющихся потребностей субъектов Российской
Федерации. С учетом особого положения Калининградской области с точки
зрения национального и международного права Договор о разграничении
предметов ведения и полномочий станет значимым инструментом,
определяющим статус области и закрепляющим гарантии государственной
целостности России.
7. Нормотворческая деятельность органов внутренних дел является одним
из инструментов в механизме обеспечения государственной целостности,
поскольку ведомственное нормотворчество детально регулирует определенный
порядок деятельности и порядок взаимодействия органов внутренних дел с министерствами, спецслужбами, средствами массовой информации, общественными объединениями и населением, создает оптимальные правовые механизмы, обеспечивающие эффективное управление органами внутренних дел и внутренними войсками, для решения оперативно-служебных и служебно-боевых задач по обеспечению целостности государства.
Теоретическая и практическая значимость результатов диссертационного исследования определяется целью, задачами, предметом и объектом исследования, а также сформулированными выводами и обобщениями, ориентированностью всей работы на изучение теоретических проблем развития науки конституционного права. Сформулированные в диссертации выводы имеют общетеоретическое значение для науки конституционного права и развивают ее разделы, в первую очередь касающиеся основ федеративного устройства, а также теории государства и права, касающиеся теории целостности государства. Содержащиеся в диссертации положения о конституционно-правовом механизме обеспечения государственной целостности Российской Федерации могут служить основой для дальнейших исследований проблем обеспечения целостности России. Научная разработка проблематики исследования с позиций общей теории права и государства, конституционного права создает основы для последующего развития конституционно-правового механизма обеспечения государственной целостности, а также для его совершенствования.
Значимость результатов настоящего исследования заключается в возможности использования теоретических положений и выводов, сформулированных в нем, в дальнейшей научной разработке проблем конституционно-правового механизма обеспечения государственной целостности, в правотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти и органов внутренних дел.
Ряд предложений и рекомендаций, содержащихся в диссертации, направлены на совершенствование действующего конституционного и иного отраслевого законодательства и приведение российских нормативных правовых актов в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права.
Практическая значимость результатов исследования заключается в возможности их использования в деятельности органов государственной власти, включая и органы внутренних дел, по совершенствованию нормативной правовой базы обеспечения государственной целостности России.
Концептуальные и частные положения настоящего исследования могут представлять интерес для высших юридических образовательных учреждений при преподавании юридических дисциплин (теории права и государства, конституционного и иных отраслей права) и специальных курсов «Теория российского федерализма», «Федералогия» и др.
Результаты исследования могут использоваться при совершенствовании федерального и регионального законодательства в области федеративных отношений в целом и совершенствовании обеспечения основ федеративного
устройства, в частности, а также при проведении научно-исследовательских работ по проблемам федерализма и обеспечения государственной целостности Российской Федерации, разработке спецкурсов и учебно-методических пособий.
Обоснованность и достоверность полученных результатов определены комплексным характером исследования. С учётом сложности и многогранности исследуемой проблемы ее изучение проводилось на междисциплинарном уровне. При формировании теоретических положений диссертант опирался на труды ведущих ученых в области философии, теории государства и права, конституционного права России и зарубежных стран, на законодательство Российской Федерации и законодательство субъектов РФ.
Результаты исследования базируются на объективном анализе отечественного и зарубежного опыта. В процессе работы над диссертацией проанализированы нормативные правовые акты, имеющие непосредственное отношение к теме исследования, в том числе международно-правовые акты, Конституции СССР и РСФСР, Конституция РФ, конституции зарубежных стран, Федеративный договор от 31 марта 1992 года, конституционное и иное федеральное российское законодательство, конституционное (уставное) и иное законодательство субъектов Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации, проекты федеральных законов и нормативные правовые акты органов внутренних дел.
При подготовке выводов и предложений диссертант опирался на данные статистической отчетности, материалы опубликованных социологических исследований, а также некоторые результаты собственного социологического исследования.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России. В процессе проведения исследования автором был сделан ряд научных сообщений на заседаниях кафедры, а также опубликована лекция на тему. «Конституционно-правовое обеспечение государственной целостности в зарубежных федерациях». Основные положения диссертации докладывались автором на теоретических, научно-практических конференциях и семинарах, в том числе международных: «Совершенствование механизма реализации права как основа экономического развития общества» (IV международная конференция г. Москва, 2008 год), «Пробелы в Российском законодательстве» (международная научно-практическая конференция г. Кисловодск, 2008 год), «Организация эффективного управления органами МВД, ГУВД, УВД по субъектам РФ, горрайлинорганами внутренних дел» (г. Москва, 2008 год), «Уголовно-процессуальные и криминалистические проблемы борьбы с преступностью в современных условиях» (г. Орел, 2008 год), «Закон и правопорядок в современном обществе» (г. Орел, 2008 год).
Отдельные положения диссертации используются при чтении курсов «Конституционное право России», «Государственно-правовые основы управления органами внутренних дел», «Государственно-правовые основы управления горрайлинорганами внутренних дел» в Академии управления МВД
России и в учебном процессе Калининградского юридического института МВД России, Орловского юридического института МВД России, а также внедрены в деятельность Государственно-правового управления Президента Российской Федерации, Калининградской Областной думы и воспитательных органов Вооруженных Сил Российской Федерации.
Внедрение результатов исследования подтверждается соответствующими официальными актами.
Основные идеи, а также теоретические и практические положения, изложенные автором в настоящем диссертационном исследовании, нашли отражение в 18 научных публикациях общим объемом 8,5 п.л., в том числе в одной лекции объемом 2,5 п.л.
Структура и объем диссертации определены целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Понятие и сущность конституционно-правового механизма обеспечения государственной целостности Российской Федерации и его становление
Следует отметить, что последовавший вслед за распадом СССР «парад суверенитетов» создал объективную угрозу сохранения государственной целостности федеративной системы России.
Но угроза государственной целостности России не исчерпалась «парадом суверенитетов». К сожалению, и в XXI в. отсутствие единого правового пространства в России (см., например, материалы совещания Совета Безопасности РФ 29 июня 2001 г., посвященного формированию единого правового пространства и проблемам приведения правовых актов субъектов Российской Федерации и коллегии Генеральной Прокуратуры РФ 2] января 2005 г.) еще остается насущной проблемой. Недавно Президент РФ Д.А. Медведев дал поручение Председателю Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькину окончательно привести региональные законодательства в соответствие Конституции РФ. Президент Российской Федерации подчеркнул, что принципиальные противоречия все еще сохраняются и от этого в нынешних непростых условиях зависит судьба всего государства . Многочисленные проявления актов экстремизма и терроризма; приобретающее большую популярность развитие «нового русского сепаратизма» в регионах с безусловным преобладанием русского населения (примечательно, что центрами подобного протеста стали портовые города, расположенные на морском побережье, а формы недовольства имеют самую разнообразную форму) создают угрозу государственной целостности Российской Федерации .
В Конституции Российской Федерации достаточно четко обозначены вопросы государственной власти и прав человека. Вместе с тем современное конституционно-правовое регулирование основ российского федерализма, как представляется, имеет определенные недостатки. В Основном законе отсутствует комплексное регулирование основ экономической, социальной, политической системы и духовной жизни общества, как составных элементов государственной целостности.
В соответствии с этим необходимо юридически укреплять целостность России. «В федеративных отношениях всегда имеют место две тенденции -центростремительная и центробежная. Федеративное государство будет устойчивым, если имеется механизм, который уравновешивает эти тенденции» . Основой обеспечения целостности государства должно стать конституционное законодательство.
В этом смысле интересной представляется позиция В.И. Крусса о том, что «в процессе конституционализации фактическая совокупность нормативных правовых актов различного вида и уровней должна приобрести качества системности и федеративной целостности, а каждый из таких актов - стать подлинной правовой формой, местом локализации и закрепления правовых норм, принципов, целей и ценностей. При этом синонимом правового и его критерием оказывается понятие и качество конституционного, а сущностью многосубъектной правотворческой практики - перманентная, последовательная («эстафетная») конкретизация текста Конституции РФ» Представляется, что пробелы комплексного регулирования элементов государственной целостности позволит устранить выработка четкого конституционно-правового механизма ее обеспечения.
Рассматривая конституционно-правовой механизм обеспечения государственной целостности Российской Федерации, прежде всего необходимо разграничить понятия «обеспечение», «защита» и «охрана». Этимологически «охрана» связано с «охранять» (оберегать, относится бережно, стеречь), а «защита» восходит к «защитить», т.е. охраняя, оградить от посягательств, от враждебных действий, от опасности, предохранять, обезопасить, отстоять
С учетом обозначенного выше можно согласиться с мнением, что понятие «обеспечение» является родовым по отношению к понятиям «охрана» и «защита» . Оно включает в себя всю систему экономических, политических, социальных, духовных, культурных, правовых и иных мер, призванных обеспечить что-либо, а в рассматриваемом случае -государственную целостность Российской Федерации. Помимо этого, как представляется, «обеспечение» несет в себе и превентивную функцию.
Вопрос о структуре конституционно-правового механизма обеспечения государственной целостности недостаточно разработан в юридической науке. Кроме того, как видится, в исследованиях чаще всего речь идет о государственно-правовом механизме. Например, в работе по редакцией Б.С. Эбзеева, утверждается, что «государственно-правовой механизм должен обеспечить целостность и государственное единство на всех уровнях правового регулирования, из которых можно выделить основные: федеральный, т.е. уровень единого федеративного государства; окружной, т.е. соответствующий 7 федеральным округам, которые включают группы субъектов РФ; субъектный; местный, соответствующий организации местного самоуправления в РФ, хотя формально выделенный из системы органов государственной власти, но не из государства» .
Конституционно-правовое обеспечение государственной целостности в зарубежных федерациях
Происходящее в условиях глобализующегося мира усложнение внутренних процессов функционирования федеративных государств, изменение в целом их роли на международной арене, распад одних федераций (Чехословацкой федерации в 1993 г., Югославии (СФРЮ) в 1992 г., СССР в 1991 г.), проявление кризисных явлений в целом ряде казавшихся достаточно прочными федеративных государственных образований (Канада,
Австралия, Бразилия, Бельгия, Швейцария и др.) требуют поиска наиболее оптимальных форм и методов обеспечения государственной целостности. В связи с этим необходимо изучение различного опыта, в том числе и зарубежного, так или иначе связанного с обеспечением государственной целостности федераций. Именно государственная целостность является естественной чертой независимых государств.
Как сказал СМ. Липсет, «если вы знаете одну страну, Вы не знаете ни одной». «Сегодня как никогда ранее возросла необходимость более широкого использования сравнительного метода в правовых исследованиях» . По мнению А.В. Саленко: «Бесспорным плюсом сравнительного метода является то, что с его помощью гораздо проще выявить сильные и слабые стороны изучаемого явления»2. Немецкие юристы К. Цвайгерт и X. Кетц отмечают, что «правовые исследования приобретают по-настоящему научный характер только тогда, когда поднимаются выше исследований любой национальной системы» .
Поэтому, как видится, федералистский компаративизм позволит исследовать и сравнить конституционно-правовое обеспечение государственной целостности в зарубежных странах в современной мировой практике. Это, в свою очередь, позволит повысить эффективность конституционно-правового механизма, направленного на укрепление целостности государства и федерализма в России.
Современное государство является одним из сложнейших политико-правовых институтов. И для любого государства, в том числе федеративного государства, проблема обеспечения целостности относится к жизненно важным вопросам.
В настоящее время вопросы сохранения государственной целостности страны актуальны и для конституционной практики Германии, США и Канады. Здесь важным является то, что они входят в шестерку государств с исторически сложившейся системой федеративных отношений. На земном шаре «отдельные федеративные государства, обладая военной мощью, экономическим потенциалом и природным ресурсами, определяют политику мирового сообщества в своих интересах и навязывают иным участникам международных отношений определенную линию поведения (США, Россия, Германия). Нередко противостояние происходит непосредственно между ними. Поэтому имеются все основания утверждать, что некоторые федерации являются государствами, определяющими политическую ситуацию в мире (Германия, Канада, Россия, США)»1.
Но подходы к решению этого вопроса различны. Во многом это можно связать с теми историческими условиями, в которых формировалась та или иная федерация. Если для федераций североамериканского континента Канады и США, сравнительно «недавно» возникших как государственные образования и расширявшихся в значительной степени за счет освоения необжитых пространств и новых территорий, в Конституциях вполне понятно наличие положений о возможности, в частности, «формирования» центральными властями новых субъектов в рамках федераций, то в Европе ситуация выглядит уже несколько иначе. Федеральные органы «обязаны» гарантировать неприкосновенность территориальных границ субъектов от внешних и внутренних посягательств, в то время как сами субъекты ответственны за обеспечение внутреннего порядка на своих землях. Изменение территориальных границ субъекта возможно лишь в исключительных случаях и, как правило, с законодательного одобрения «заинтересованных» субъектов, а также при согласии общефедеральной Палаты, представляющей интересы членов федерации .
Прежде всего, стоит отметить, что фундаментальные положения международного права, закрепленные в Уставе ООН2 и Заключительном Акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 г. и других международных документах базируются на необходимости соблюдения стабильности в существующей системе международных отношений и относят вопрос о целостности современного государства к его внутреннему законодательству, а опыт современных развитых федераций показывает, что основной упор делается на профилактические, предупредительные меры по сохранению целостности государства.
Принимая во внимание это обстоятельство, а также то, что некоторый «эгоизм» земель и определенные внутрипартийные интересы таят в себе опасность размывания федеративного принципа, подчеркнем, что современная дискуссия о федерализме в Германии показывает, что федеративный принцип является надежным механизмом обеспечения политической, социальной и экономической стабильности общества и как следствие целостности всего федеративного государства.
Конституционно-правовое обеспечение государственной целостности на уровне субъектов Российской Федерации
Обеспечение государственной целостности России на уровне субъектов федерации является частью общей проблемы обеспечения целостности федеративного государства. В связи с этим субъекты федерации решают двойную задачу: во-первых, сохраняют свою целостность и уникальность как субъекта федерации с учетом различных интересов проживающего на его территории населения (целостность субъекта как часть общей целостности). При этом не должно быть противопоставления целостности субъекта федеративной целостности; во-вторых, обеспечивают государственную целостность России как федерации.
Поэтому, при закреплении отношений центра с регионами необходимо учесть существование естественных причин асимметрии федеративных отношений Российской Федерации, среди которых следует назвать этническое, географическое, климатическое и экономическое многообразие субъектов. Они не устранимы.
Дискуссии о проблемах федеративного устройства России показывают, что в настоящее время ведется научный и практический поиск такой модели федеративных отношений, которая смогла бы обеспечить последовательное преодоление еще сохраняющихся противоречий федерального и регионального законодательства и государственную целостность.
Стоит присоединиться к мнению, что «для сохранения целостности государства и создания политической стабильности необходим учет всего многообразия интересов России, как в этническом, так и в региональном аспекте. Только этот принцип может объединить Россию» . В связи с чем и предлагается вести речь о разработке конституционно-правового механизма с учетом этих особенностей.
Практика конституционного и законодательного нормотворчества, сложившаяся на всех уровнях, говорит о том, что проблемы укрепления российской государственности, территориальной целостности и единства правового пространства, развития федеративных отношений приобретают принципиальное значение. Нормотворчество субъектов становится все более значительным фактором, влияющим на целостность российского государства.
С точки зрения исследуемого конституционно-правового механизма обеспечения государственной целостности Российской Федерации конституционно-правовое регулирование охватывает уровни субъектов федерации и муниципальных образований, расположенных на их территории.
Безусловно, ни Российская Федерация, ни ее субъекты, являющиеся частью целого, определяемого как федерация, не могут рассматриваться вне связей друг с другом. Как писал Г.В.Ф. Гегель, - часть вне целого - уже не часть, а иной объект, так как в целостной системе части выражают природу целого и приобретают специфические для него свойства . Но также очевидным является и то, что исследование целого, т.е. федерации, без учета его частей, т.е. субъектов федерации невозможно, ибо не будут выявлены и раскрыты свойства ни целого, ни его частей, ни характер их взаимодействия в целях поддержания целостной федеративной системы.
Поэтому важность такого регулирования заключается в том, что оно способно более четко, детально регулировать отношения в сфере обеспечения государственной целостности России, среди которых можно выделить следующие: 1. взаимоотношения регионов с федеральным центром, исходя из позиции регионов; 2. взаимоотношения между субъектами федерации по поводу их территорий и границ, а также в экономической, культурной и иных сферах; 3. взаимоотношения внутри субъекта между территориальными образованиями, в том числе и по вопросам их границ; 4. взаимоотношения органов государственной власти субъектов с органами местного самоуправления. 5. взаимоотношения между органами местного самоуправления.
Коллизионность федеративных отношений в Российской Федерации достигла пика в начале и середине 90-х годов XX века. Противоречивость законодательства Российской Федерации, причины которой коренятся, в первую очередь, в самих особенностях переживаемого страной периода, в неоднозначности формы сегодняшнего Российского государства. Она нашла своё выражение в принятии субъектами РФ значительного массива правовых актов, прямо противоречащих федеральным законам, федеральной Конституции, игнорировании или открытом противодействии применению многих правовых норм, подписании многочисленных договоров и соглашений, игнорирующих, а иногда и прямо нарушающих Конституцию Российской Федерации и так далее.
Примером юридических коллизий в федеративных отношениях являются положения конституций многих республик в составе РФ, предусматривавшие в 90-х годах XX века суверенитет республик, их ассоциированное членство в Российской Федерации, право приостанавливать действие актов РФ на территории республики и др., и положения многих двусторонних федеративных договоров, прямо нарушающие российскую Конституцию1.
Роль нормотворческой деятельности органов внутренних дел в конституционно-правовом механизме обеспечения государственной целостности России
В основу взаимоотношений вышестоящих и нижестоящих органов внутренних дел положен принцип федерализма, ввиду которого образованы две подсистемы органов внутренних дел: федеральные органы внутренних дел и органы внутренних дел субъектов Российской Федерации.
Кроме всего следует подчеркнуть, что созданы ГУВД по федеральным округам. Создание федеральными органами государственной власти и управления (в подавляющем большинстве - органов исполнительной власти) своих окружных территориальных органов и представительств говорит об образовании на уровне федерального округа системы подразделений федеральных органов государственной власти и управления, основная задача которых состоит в выполнении традиционных функций территориальных органов соответствующих федеральных органов государственной власти и (или) в координации работы и контроле за деятельностью своих структур в субъектах Российской Федерации, а в определенной мере - и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации1.
Под окружным территориальным органом федерального органа государственной власти следует понимать федеральный орган государственной власти, образованный в соответствии с федеральным законодательством центральным федеральным органом государственной власти, действующий в рамках предоставленных полномочий на определенной части территории России - территории федерального округа и подотчетный центральному федеральному органу государственной власти. В свою очередь, система окружных территориальных органов федеральных органов государственной власти - обусловленное функциональной схожестью организационное единство окружных территориальных органов федеральных органов государственной власти, созданных соответствующими центральными федеральными органами государственной власти в пределах территориальных границ федерального округа1.
Исходя из положений нормативно-правовых актов, органы внутренних дел призваны обеспечить безопасность личности, общества и государства, охранять собственность и общественный порядок, права и свободы граждан, предприятий, учреждений и организаций от противоправных посягательств, участвовать в осуществлении мероприятий по борьбе с терроризмом, контрабандой, обеспечении конституционной безопасности России, основных прав и свобод ее граждан, в обеспечении правового режима чрезвычайного положения и пресечении деятельности незаконных вооруженных формирований на территории субъекта Федерации, а также решать иные вопросы в пределах предоставленной компетенции и с учетом разных масштабов обслуживаемой территории .
Таким образом, следует признать, что структура органов внутренних дел федеративных государств весьма сложна, многоступенчата, трудно управляема, недостаточно устойчива, т.е. нуждается в совершенствовании и оптимизации. В Российской Федерации эта необходимость преобразований органов внутренних дел диктуется развитием самого российского общества и государства, федеративных отношений, местного самоуправления в России но, несмотря на это, система и деятельность ОВД охватывает всю территорию РФ.
Поскольку события, влияющие на целостность государства, по масштабам своей значимости и возможным негативным последствиям далеко выходят за рамки рядовых, на органы внутренних дел во время реализации своих полномочии возлагаются весьма ответственные задачи. Основной вопрос при этом заключается в том, как правильно организовать эффективное управление, определить основные функции, количество сил и средств, необходимых для их выполнения.
Органы внутренних дел осуществляют деятельность по борьбе, как с внешними, так и внутренними угрозами целостности России. В частности с организованной преступностью, коррупцией среди должностных лиц; неконтролируемой и незаконной миграцией, сепаратизмом, экстремизмом, шовинизмом, терроризмом и межнациональными конфликтами, различными явлениями теневой экономики и др.
Помимо этого они предотвращают возможные попытки других государств противодействовать укреплению России как одного из центров мирового правопорядка, например путем контроля над иностранными общественными организациями, ведущими деятельность по подрыву основ конституционного строя Российской Федерации.
Произошедшие за последние два десятилетия крупные перемены в жизни российского общества способствовали проявлению некоторых негативных социальных процессов. Во многих регионах страны наметилась тенденция усиления напряженности общественных отношений, нашедших свое выражение в крайне острых формах социальных конфликтов, напрямую воздействующих на различные аспекты, связанных с целостностью Российской Федерации.
События, возникшие и продолжающиеся на межнациональной почве и их негативные последствия в различных регионах бывшего Союза, относятся к числу наиболее острых и болезненных, представляющих реальную угрозу для жизни и здоровья граждан, территориальной целостности и даже независимости новообразовавшихся государств
