Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Правовые основы института федерального вмешательства в Российской Федерации и зарубежных странах 16
1. Определение понятия федерального вмешательства, оснований его применения, видов и субъектов применения мер федерального вмешательства в дела субъектов Российской Федерации 16
2. Правовое закрепление института федерального вмешательства в Российской Федерации 39
3. Правовое закрепление института федерального вмешательства в зарубежных странах 59
Глава Н. Полномочия президента Российской Федерации по вопросам федерального вмешательства в дела субъектов Российской Федерации 83
1. Президент Российской Федерации как гарант Конституции России і 83
2. Полномочия Президента Российской Федерации в сфере урегулирования конфликтов между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации 93
3. Полномочия Президента Российской Федерации по досрочному прекращению полномочий законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и отрешению от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации 100
Глава Ш. Участие государственных и судебных органов в механизме федерального вмешательства в Российской Федерации 112
1. Роль органов прокуратуры и юстиции по инициированию применения мер федерального вмешательства в Российской Федерации .112
2. Роль органов судебной власти в механизме федерального вмешательства в дела субъектов Российской Федерации 116
3. Роль федеральных органов исполнительной власти в механизме введения в субъекте Российской Федерации временной финансовой администрации как одной из мер федерального вмешательства 131
Заключение 147
Список нормативных правовых актов илитературы 162
- Определение понятия федерального вмешательства, оснований его применения, видов и субъектов применения мер федерального вмешательства в дела субъектов Российской Федерации
- Полномочия Президента Российской Федерации в сфере урегулирования конфликтов между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации
- Роль органов прокуратуры и юстиции по инициированию применения мер федерального вмешательства в Российской Федерации
- Роль федеральных органов исполнительной власти в механизме введения в субъекте Российской Федерации временной финансовой администрации как одной из мер федерального вмешательства
Введение к работе
Актуальность исследования. В государствах с федеративным устройством постоянно действуют федеративные отношения как вертикальные (между федеральным центром и субъектами федерации), так и горизонтальные (между субъектами федерации). Иногда между субъектами федеративных отношений по различным основаниям возникают конфликтные ситуации различной интенсивности.
В Российской Федерации идет активный процесс по формированию правовых оснований и пределов федерального вмешательства в дела субъектов федерации. В ходе его иногда просматриваются попытки дальнейшей централизации власти. На законодательном уровне предполагается определить возможность возложения федеральными органами государственной власти на себя временного осуществления полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Нередки случаи и «федерального вмешательства наоборот». Ряд субъектов Российской Федерации в принимаемом законодательстве также вторгается в предметы ведения федерального центра. Определенная работа в этом направлении уже ведется.
Специалисты высказываются за необходимость выработки дифференцированного экономического подхода в отношениях федерального центра с различными регионами страны. В Российской Федерации, по существу, отсутствует региональная политика, способная в интересах развития общего экономического пространства, сохранения территориальной ценности и усиления безопасности государства ограничить, а при необходимости и ликвидировать диспропорции в потоках инвестиций и рабочей силы.
Проведение на протяжении ряда лет контртеррористической операции на Северном Кавказе (с декабря 1994 г.) является одним из способов реализации чрезвычайного законодательства России посредством применения конфронтаци-онной формы федерального вмешательства. В ходе его осуществления на определенной территории устанавливается особый правовой режим, основной составной частью которого является административно-правовой режим.
Федеральное вмешательство следует рассматривать как абсолютное право государства на применение предусмотренных законами мер с целью сохранения одного из своих основополагающих принципов - внутреннего суверенитета. Это вытекает из исходных принципов федерализма, отражающих его сущность.
Степень разработанности темы, краткий обзор источников. Следует отметить, что рассматриваемая проблематика вызывает неподдельный интерес многих ученых, однако фундаментальных работ, посвященных всестороннему иссле-
дованию института федерального вмешательства в Российской Федерации, встре
чается немного. В частности, можно назвать работы И.В. Айдаровой,
Р.А. Абдулатипова, С.А. Авакьяна, A.M. Арбузкина, А.Н. Аринина, И.Н. Барцица,
А.В. Безрукова, И.В. Гончарова, А.Н. Домрина, Л.М. Карапетяна,
А.А. Кондрашева, А.А. Ливеровского, М.Ю. Михайловой, И.А. Умновой, Н.А. Филипповой.
Предметом исследований таких авторов, как С.С. Алексеева, С.Н. Братуся,
В.А. Виноградова, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, В.М. Горшенева,
Ю.А. Дмитриева, С.Н. Кожевникова, Е.И. Козловой, Н.М. Колосовой,
О.Е. Кутафина, Д.А. Липинского, Н.С. Малеина, И.С. Самощенко, А.С. Сучилина, В.А. Тархова, М.Х. Фарукшина, P.O. Халфиной, М.Д. Шиндяпиной, Л.С. Явича и других, стали вопросы юридической и конституционной ответственности.
На наш взгляд, следует более подробно осветить следующие исследования, посвященные федеральному вмешательству, конституционной ответственности.
И.В. Гончаров в работе «Федеральное вмешательство в дела субъектов Федерации как средство обеспечения конституционной безопасности России» рассматривает федеральное вмешательство как один из способов обеспечения конституционной безопасности России, причем выделяет обычные и чрезвычайные формы контроля.
А.С. Сучилин в своей работе «Конституционная (уставная) ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации» обобщает конкретный опыт федерального конституционного и уставного регулирования конституционной (уставной) ответственности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. А.С._Сучилин также приводит конкретные примеры конституционных (уставных) деликтов, освещает основные проблемы конституционной (уставной) ответственности субъектов Российской Федерации.
Подчеркивая исключительную значимость накопленного теоретического материала и большой вклад названных авторов в разработку изучаемой проблематики, все же необходимо отметить относительно незначительное количество фундаментальных исследований, посвященных рассмотрению теоретико-правовых основ института федерального вмешательства в Российской Федерации. Это, по-видимому, объясняется тем, что, во-первых, институт федерального вмешательства является новым для российской правовой системы и проходит процесс станов-Гончаров И.В. Федеральное вмешательство в дела субъектов Федерации как средство обеспечения конституционной безопасности России. М., 2003.
Сучилин А.С. Конституционная (уставная) ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации. М., 2003.
ления. Во-вторых, практика функционирования данного правового института имеет недолгую историю, а сам институт обладает определенной спецификой.
Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с формированием института федерального вмешательства в Российской Федерации.
При определении предмета исследования автор руководствовался следующими положениями:
Предметом исследования являются вопросы правовой регламентации института федерального вмешательства в Российской Федерации и зарубежных странах, форм, оснований применения, реализации в условиях федеративной формы государственного устройства, рассмотрение и анализ полномочий Президента Российской Федерации в сфере федерального вмешательства. Проводимый анализ основывается, прежде всего, на изучении отечественного законодательства, законодательства зарубежных стран, практики Конституционного Суда Российской Федерации, международных документов;
Особое внимание при рассмотрении вышеуказанного предмета уделяется юридической терминологии, юридической технике, юридическим понятиям.
Цель работы состоит в разработке теоретических основ института полномочий Президента Федерации в сфере федерального вмешательства в дела субъектов Российской Федерации, а так же в формулировании на этой базе предложений по совершенствованию действующего законодательства и практики его применения.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих основных задач исследования:
определение института федерального вмешательства как комплекса мер, направленных на стабилизацию политико-правовой ситуации, сложившейся в субъекте Российской Федерации;
определение юридической природы и обоснование института федерального вмешательства;
изучение института федерального вмешательства, его функций и места в правовой системе;
исследование вопросов, связанных с субъектами и объектами применения мер федерального воздействия;
анализ полномочий Президента Российской Федерации в сфере федерального вмешательства в дела субъектов Российской Федерации;
проведение сравнительно-правового анализа решений Конституционного Суда Российской Федерации, касающихся вопросов, связанных с федеральным вмешательством;
изучение правовой регламентации института федерального вмешательства в зарубежных странах;
выявление, осмысление и определение основных направлений развития отечественного законодательства о федеральном вмешательстве;
выработка предложений по совершенствованию отечественного законодательства по вопросам федерального вмешательства.
Методологическую основу настоящего исследования составляют положения диалектики, современные научные концепции и общепризнанные положения конституционного права. В ходе исследования автор прибегает к использованию приемов, сочетающих в себе как общефилософскую методологию, так и специфический юридико-технический инструментарий. В процессе работы применялись системный и структурные подходы, исторический, сравнительно-правовой, формально-логический, формально-юридический и иные методы. Применялась совокупность общенаучных и частно-научных методов исследования. Автором наиболее часто применялись сравнительно-правовой и формально-юридический методы, которые в сочетании с общенаучным методом анализа и синтеза стали основными в представленной работе.
Нормативную базу исследования составили: Конституция Российской Федерации 1993 года, Федеральные конституционные законы «О Конституционном Суде Российской Федерации», «О чрезвычайном положении», Федеральные законы «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «О прокуратуре Российской Федерации», Положение «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе», Положение «О Министерстве юстиции Российской Федерации». Также в работе были использованы международные акты: Дополнительный протокол № 2 (принят 8 июня 1977 г.) к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 г., Декларация Генеральной Ассамблеи ООН от 24 октября 1970 г.
Эмпирическую базу исследования составили опубликованные и размещенные в правовых базах данных материалы постановлений и определений Конституционного Суда Российской Федерации, касающиеся избранной темы исследования, а также анализ материалов и практики деятельности института федерального вмешательства в Российской Федерации и в зарубежных странах, контент-анализ прессы.
Научная новизна исследования. На уровне диссертационной работы предпринято комплексное изучение природы правового института федерального вмешательства в Российской Федерации, рассмотрено формирование и закрепление в
Российской Федерации института федерального вмешательства как комплекса мер, направленных на стабилизацию политико-правовой ситуации, сложившейся в субъекте Российской Федерации в сравнении с зарубежными федерациями. На основе произведенного анализа сформулированы предложения по внесению изменений и дополнений в отечественное законодательство, разработан сопутствующий исследуемой проблематике понятийный аппарат.
Научную новизну диссертационного исследования дополняют основные положения, выносимые на защиту:
Институт федерального вмешательства в дела субъектов Федерации является исключительным полномочием федерального центра по привлечению к ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, когда их деяния (действия или бездействии) выходят за рамки конституционной законности.
Федеральное вмешательство - это конституционно-правовой институт, представляющий совокупность правовых норм, включающий комплекс мер, направленный на стабилизацию политико-правовой ситуации, сложившейся в субъекте Российской Федерации, выражающийся в исключительных полномочиях Президента Российской Федерации как гаранта Конституции Российской Федерации, применять меры федерального воздействия, когда действия виновных субъектов выходят за рамки конституционной законности, влекут массовые нарушения прав человека и гражданина, нарушают положения Конституции Российской Федерации.
Выделение функций федерального вмешательства: развитие и упрочение федеративных отношений; обеспечение согласованного взаимодействия федерального центра и субъектов федерации; привлечение к ответственности субъектов федерации; обеспечение соответствия федеральному законодательству законодательства субъектов Российской Федерации; обеспечение единообразного применения федерального законодательства.
Обоснование вывода о том, что отсутствие в законодательстве норм, регулирующих институт вооруженного вмешательства в дела субъекта Российской Федерации является существенным недостатком действующей системы мер федерального вмешательства. Применение вооруженных мер может быть вызвано в случае, если субъект Федерации противостоит федеральному центру, преследуя сепаратистские задачи, использует незаконные вооруженные формирования, а также в случае межнациональных столкновений, массовых беспорядков, охвативших весь субъект Российской Федерации и так далее.
Субъектами, в отношении которых могут быть применены меры федерального вмешательства, являются лишь те субъекты права, которые обладают конституционно-правовым статусом - органы государственной власти субъектов Российской Федерации, должностные лица, субъект Российской Федерации в целом.
Основным субъектом применения мер федерального вмешательства является Президент Российской Федерации. Во-первых, исходя из ст. 80, ч.4 ст.71, ч.2 ст.78, ст. 82, ч.1 ст. 87, ч.З ст. 90 Конституции Российской Федерации, Президент принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, независимости и государственной целостности России, обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, что подтвердил в своем Постановлении от 31 июля 1995 года Конституционный Суд Российской Федерации. Во-вторых, вопросы федерального вмешательства тесно связаны с понятием «государственного контроля».
Органом, координирующим воздействия на субъекты государственного контроля не должно быть ни Контрольное Управление Президента Российской Федерации, так как контрольные функции главы государства исчерпываются теми задачами, которые возложены на самостоятельные подразделения Администрации Президента Российской Федерации, ни российская прокуратура, функции которой законодательно уже определены. Таковым должен стать специально созданный при Президенте Российской Федерации орган, содействующий реализации главой государства его конституционных полномочий по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия всех ветвей и органов власти при осуществлении государственного контроля на федеральном уровне. Необходимо создание постоянной комиссии по вопросам федерального вмешательства при Президенте Российской Федерации, в состав которой, помимо представителей органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, следовало бы включить видных юристов, занимающихся вопросами конституционно-правовой ответственности, федерального вмешательства в качестве представителей от общественности.
Обоснование целесообразности предоставления Президенту Российской Федерации как главе государства полномочий по оценке степени общественной опасности нарушений Конституции РФ и федерального законодательства и их последствий, с условием сохранения права обжаловать его оценку в судебном порядке, а также с условием последующего одобрения такой оценки Советом Федерации Федерального Собрания РФ при утверждении указа о применении мер федерального вмешательства.
9) Обоснование вывода о необходимости более четкого закрепления перечня
судов, уполномоченных участвовать в процессе федерального вмешательства в
дела субъектов Российской Федерации, привлечения к ответственности их долж
ностных лиц, а также процедуры рассмотрения судами дел о признании актов
субъектов федерации противоречащими Конституции и федеральному законода
тельству. Поскольку данные вопросы относятся к функционированию судебной
власти в целом, целесообразно было бы урегулировать их отдельным Федераль
ным законом. Учитывая тот факт, что современная судебная система России мало
приспособлена для решения такого рода дел, представляется своевременным соз
дание в ее рамках подсистемы административной юстиции, предназначенной для
решения в том числе вопросов права.
Обоснование вывода о том, что основания отрешения от должности главы субъекта Российской Федерации не согласуются между собой. Поскольку процедура отрешения от должности главы субъекта РФ в порядке ч. 2 ст. 29.1 Федерального закона многослойна, сложна в применении. Между тем, Президенту Российской Федерации предоставлено право отстранения этого должностного лица по основанию утраты доверия, которое поглощает любое правонарушение. Такое основание, как утрата доверия, облегчает процедуру прекращения полномочий главы субъекта Федерации.
Роспуск представительного органа государственной власти федеральным законом, то есть, по существу, парламентом Российской Федерации, более соответствует значению этого органа, который осуществляет высшее представительство на территории субъекта Федерации. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ и Президент РФ относятся к разным ветвям власти, они не находятся в отношении субординации, которая бы оправдывала роспуск законодательного органа субъекта РФ федеральным Президентом.
Обоснование необходимости либо выделения, либо включения в Арбитражный процессуальный кодекс РФ особой категории дел по введению временной финансовой администрации и процедуры их рассмотрения, учитывая, что правом на обращение в суд по таким делам обладает только Правительство РФ.
В законодательство Российской Федерации следует перенести североамериканскую модель федерального вмешательства. Право федерального вмешательства необходимо предоставить федеральному Президенту. В законодательстве Российской Федерации следует также закрепить такое основание для применения данной процедуры для использования в целях «исполнения федеральных законов, сохранения собственности Федерации, либо для восстановления порядка, либо для обеспечения нормального функционирования государственной власти»» подраз-
делений вооруженных сил на территории субъекта федерации, как «восстание». Причем, необходимо использовать судебный контроль в процедуре федерального вмешательства, а также возможность обжалования решения о применении федерального вмешательства.
Теоретическая значимость работы заключается в том, что ее материалы могут быть использованы в качестве основы для дальнейших исследований в области совершенствования механизма применения мер федерального вмешательства в дела субъектов Российской Федерации. Кроме того, в работе освещаются вопросы, имеющие существенную значимость для общетеоретического и государственно-правового цикла юридических наук, конкретизирующие и дополняющие ряд тем по конституционному праву.
Практическая значимость работы состоит в том, что выводы, содержащиеся в ней, по сути, являются рекомендациями и предложениями по совершенствованию механизма применения правового регулирования ответственности субъектов федерации. Результаты настоящего исследования могут быть использованы в ходе дальнейшего изучения правовой природы и теоретико-правовых основ института федерального вмешательства в Российской Федерации, взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Материалы исследования могут найти применение в практике преподавания спецкурсов и таких учебных дисциплин, как «Конституционное право России» и «Теория государства и права». Материалы исследования также могут помочь теоретикам права, практикующим юристам при разрешении теоретических и практических проблем, связанных с закреплением и применением института федерального вмешательства на практике.
Апробация результатов исследования. Основные положения, результаты и материалы настоящего исследования изложены в научных статьях на страницах научных журналов, других работах, опубликованных, в том числе в изданиях, рекомендованных в перечне ВАК.
Результаты исследования докладывались на научно-практических конференциях, посвященных проблемам совершенствования механизма применения мер федерального вмешательства в дела субъектов Российской Федерации, в частности на:
V Международной научно-практической конференции «Современное российское право: пробелы, пути совершенствования», состоявшейся в марте 2009 г. в г. Пенза;
VI Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы современного правосудия», состоявшейся в июле 2009 г. в г. Пенза.
Результаты диссертационного исследования внедрены в учебный процесс и используются в деятельности юридического факультета ГОУ ВПО «Пензенский государственный университет», ГБОУ ДПО «Пензенский институт развития образования», при чтении учебной дисциплины «Конституционное право России», ряда специализированных курсов по государственно-правовой специализации. Отдельные материалы представленного исследования используются также в деятельности Центра правовой поддержки ПРОО «Союз юристов Пензенской области».
Структура работы определяется ее целями и задачами. Работа состоит из введения, трех глав, разделенных на девять параграфов, заключения, списка нормативных правовых актов и научной литературы.
Определение понятия федерального вмешательства, оснований его применения, видов и субъектов применения мер федерального вмешательства в дела субъектов Российской Федерации
В настоящее время; в российской правовой науке ведутся активные обсуждения института федерального вмешательства. Существование данного правового института очевидно, однако в нормативно-правовой базе нет определения самого понятия: федерального вмешательства. В" связи с этим в науке конституционного5 права нет единого мненияшо вопросу определения федерального вмешательства. И!А. Умнова, понимает под ним насильственное вмешательство (в- соответствии с конституционной процедурой, установленной в федеральной конституции или законе Федерации) федерального правительства; во внутренние дела субъекта Федерации, применяемое в большинстве федераций . А.Н: Домрин полагает, что федеральное вмешательство в дела субъектов Федерации является;одним из;видов государственно-правого института чрезвычайного положения в?его «мягкой» и региональной форме4.: А.А. Ливеровский понимает под федеральным, вмешательством определенный комплекс государственно-властных мер, направленных на предотвращение конфликтов5. ЖН. Барциц полагает, что федеральное, вмешательство является одним из методов5 комплекса мер по защите .государственного, экономического и правового единства Федерации6. М.В. Баглай, В.А. Туманов считают что федеральная интервенция - это вмешательство федеральной власти с использованием средств государственного принуждения в случаях ситуация в одном или нескольких субъектах Федерации выходит за рамки конституционного правопорядка. М.Ю. Михайлова указывает, что в самом институте федерального принуждения заключено противоречие, которое заключается в стремлении субъектов Федерации к большей самостоятельности и в стремлении федерального центра к недопущению этой самостоятельности из-за боязни потери контроля не только над отдельными субъектами Федерации, но и над страной в целом, и понимает под федеральным вмешательством особый метод управления субъектами Федерации, объективно предполагающий на этот период полное изменение взаимоотношений федерального центра и субъектов.
Федеральное вмешательство можно рассматривать в широком и узком значениях. В широком смысле оно рассматривается как «любые предусмотренные правовыми нормами действия (меры) со стороны Федерации в отношении субъектов Федерации с целью восстановления (обеспечения) единого правового пространства, безопасности и территориальной целостности страны».9 При данном понимании некоторые ученые относят в качестве меры федерального вмешательства создание федеральных округов и назначение в них представителей Президента Российской Федерации.10
В узком, юридическом понимании институт федерального вмешательства, как указывает Р.А. Абдулатипов, «должен учитывать:
а) условия или факторы, обусловливающие федеральное вмешательство;
б) перечень мер, призванных принудить субъект Федерации вернуться в лоно федеральной Конституции; в) этапы и механизмы (порядок) осуществления процесса федерального вмешательства; г) федеральный орган власти, осуществляющий это вмешательство; д) правовые рамки, пределы и правовые гарантии для тех, кто осуществляет федеральное вмешательство; е) возможные и допустимые изменения перечня- дополнительного разграничения полномочий между субъектов Федерации и федеральным центром для преодоления разногласий и др.»11.
Н.А. Филиппова рассматривает федеральное вмешательство как форму более широкого правового института — федеративного процесса: По ее мнению к содержанию федеративного процесса следует относить два вида отношений: формы взаимоотношений Федерации и ее субъектов, направленные на разграничение правового пространства (разграничение предметов ведения и полномочий и их последующее делегирование;- формы, f-направленные на интеграцию правового пространства федеративного государства (федеральное вмешательство; арбитражные функции Президента Российской Федерации и иных федеральных органов; территориальное представительство; судебные и внесудебные механизмы, обеспечивающие соответствие законодательства- субъектов Российской Федерации федеральному законодательству).12
При рассмотрении федерального вмешательства как элемента федеративного процесса можно говорить о том, что данный правовой институт может выступать в качестве механизма, обеспечивающего соответствие законодательства субъектов Российской Федерации федеральному законодательству.
С.А. Авакьян, A.M. Арбузкин, A.H. Аринин разработали проект Федерального закона «О федеральном вмешательстве», в котором определи виды деяний, в связи с которыми применяются меры федерального вмешательства; субъекты, в отношении которых применяются меры федерального вмешательства; порядок применения мер федерального вмешательства; гарантии законности при применении мер федерального вмешательства.13
Т.В. Гошуляк указывает на то, что при рассмотрении федерального вмешательства как вида конституционно-правовой ответственности субъекта Федерации, следует говорить о разработке единого Федерального закона «О конституционно-правовой ответственности», куда в раздел, посвященный конституционно-правовой ответственности субъектов Российской. Федерации следует включить главу «Федеральное вмешательство». Говорить же о потребности в принятии отдельного Федерального закона, посвященного федеральному вмешательству, не следует, поскольку, федеральное вмешательство - это правовой институт, входящий в состав конституционно 14
Полномочия Президента Российской Федерации в сфере урегулирования конфликтов между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации
Особую роль в реализации федерального вмешательства в дела субъектов Федерации играет Президент Российской Федерации. Это обусловливается его местом в системе разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Дляфешения задач по охране суверенности Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти Конституция Российской Федерации наделяет Президента полномочиями, в том числе и по контролю за действиями органов государственной власти и должностных лиц субъектов Федерации. Согласно статье 85 Конституции Президент может использовать согласительные процедуры для. разрешения разногласий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти субъектов. Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Федеральное вмешательство в данном случае проявляется в праве Президента Российской Федерации использовать согласительные процедуры с целью урегулирования разногласий, возникающих между органами государственной власти. В данном случае глава государства самостоятельно определяет с учетом характера спора, его значимости для согласованного функционирования механизма Федерации и взаимодействия ее различных звеньев, степени срочности и прочих условий целесообразность использования, согласительных процедур124. Как правило, это» реализуется путем создания Распоряжением Президентом Российской Федерации согласительной комиссии, действующей под контролем главы государства.
Однако в процессе согласования Президент России не представляет интересы какой-либо стороны. Обеспечение взаимодействия и согласованного функционирования всех государственных органов является, как обоснованно считает Л.А. Окуньков, одной из главных конституционных обязанностей Президента.
Вместе с тем наличие у главы государства упомянутой функции не означает, что он должен принимать решения или нести ответственность вместо названных органов. Усилия Президента по координации, объединению действий законодательной, исполнительной и судебной власти нельзя рассматривать как прямое директивное руководство или ограничение самостоятельности соответствующих органов. Глава государства не подменяет законодательные и исполнительные органы власти, а действует вместе с ними и через них, создавая необходимые условия для их слаженной работы. Интегрирующая роль большинства конституционных функций1 Президента применительно ко всем ветвям власти проявляется без привилегированного отношения к одной из них.
В случае недостижения согласованного решения Президент Российской Федерации вправе передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. При этом, если спор касается разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами с государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации либо между высшими органами государственной власти субъектов Федерации, а также основывается на договоре между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации или на договоре последних между собой, он разрешается Конституционным Судом Российской Федерации.
Суть согласительных процедур состоит в выдвижении компромиссных вариантов и, в конечном счете, в достижении консенсуса. Поскольку в Конституции не конкретизировано понятие согласительных процедур, Президент свободен в их выборе. Однако надо сказать, что Президент крайне редко прибегает к предоставленному ему частью 2 статьи 125 Конституции праву обращаться в Конституционный Суд с запросами о разрешении дел о соответствии Конституции РФ федеральных законов, конституций (уставов), законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, не вступивших в силу международных договоров.
Отношения федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации строятся на сочетании не только принципов согласования и координации, но и принципов субординации. По мнению И.Н. Барцица, принцип субординации в деятельности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации осуществляется посредством двух взаимосвязанных методов: во-первых, метода управления, то есть направления прямого распоряжения органом власти субъектов Федерации по вопросам, отнесенным к ведению Федерации; во-вторых, методом контроля за правотворческой деятельностью, который осуществляется специально определенными федеральными органами, прежде всего судебными, через отмену и приостановление действия актов, принятых органами
Роль органов прокуратуры и юстиции по инициированию применения мер федерального вмешательства в Российской Федерации
Органыч прокуратуры и, юстиции относятся: к федеральным органам государственной власти; наделенным; различными- полномочиями: по инициированию применения; мер федерального вмешательства- в дела субъектов Российской Федерации; в, целях обеспечения? конституционной безопасности государства;, относятся; Генеральная прокуратура Российской Федерации и Министерство юстиции Российской Федерации..
В: соответствии : Федеральным:законом от 17 январям 1992 г. № 2202тГ «0Е прокуратуре; Российской Федерации»137 органы прокуратуры, осуществляют. надзор» за исполнением федеральных законов представительными; (законодательными)! m исполнительными органами: государственной? власти: субъектов Федерации; за., соответствием Конституции: Российской? Федерации и» федеральному законодательству издаваемых ими; правовых актов:
В! зависимости: от характера нарушений федерального законодательства; допускаемых органами государственной: власти субъектов; Федерации, степени их опасности конституционной безопасности государства органы: прокуратуры имеют: право- во-первых, внести представление: об устранении нарушений закона в орган государственной власти: субъекта Российской Федерации или его- должностным, лицам, правомочным устранить, допущенные нарушения, подлежащее безотлагательному рассмотрению. В; течение месяца: со дня внесения представления соответствующим органом государственной власти субъекта Российской Федерации должны, быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий1 им способствующим.
Во-вторых, в случае издания представительным (законодательным) либо исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации, правового акта, противоречащего Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, органы прокуратуры вправе принести протест в орган государственной власти субъекта Федерации или должностному лицу, издавшим этот акт. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации - на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, в том числе издании правовых актов, посягающих на конституционную безопасность государства, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста.
Невыполнение требований органов прокуратуры об устранении нарушений Конституции Российской Федерации и федерального законодательства; о приведении в соответствие с ними правовых актов органов государственной власти субъектов Федерации служит основанием федерального вмешательства с привлечением к ответственности соответствующих органов государственной власти субъектов Федерации в соответствии с процедурой, предусмотренной Федеральным законом «Об общих принципах организации представительных (законодательных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 9, 19, 29.1).
Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1313х (в ред. от 23 октября 2008 г.) в числе задач Министерства юстиции РФ выделяет разработку общей стратегии государственной политики в установленной сфере деятельности; нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности; обеспечение в пределах своих полномочий защиты прав и свобод человека и гражданина.
В соответствии с этими задачами Министерство юстиции осуществляет контроль за деятельностью органов государственной власти субъектов Российской- Федерации. В этих целях органы юстиции проводят юридическую экспертизу нормативных правовых актов субъектов Федерации на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации и федеральным законам. В случае обнаружившегося несоответствия Министерство юстиции представляет мотивированное заключение в орган государственной власти субъекта Российской Федерации; принявший данный акт, а также в соответствующие федеральные органы государственной власти.
Кроме того, Министерство юстиции Российской Федерации готовит ежегодные доклады Президенту и Правительству Российской Федерации о соблюдении законности федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, их должностными лицами при принятии ими нормативных правовых актов. В рамках осуществления контроля за законностью принимаемых органами-государственной власти субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов Указом Президента Российской Федерации от 10 августа 2000 г. № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового { пространства Российской Федерации» на Министерство юстиции возложено создание федерального банка нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и ведение федерального регистра таких актов.
Одновременно этим Указом на высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации возлагаются обязанности по обеспечению направления в Министерство юстиции Российской Федерации копий нормативных правовых актов субъектов Федерации в семидневный срок после их принятия, а также официальных изданий, в которых они публикуются, для включения этих актов в федеральный регистр и проведения юридической экспертизы.
Наделение Министерства юстиции Российской Федерации подобными полномочиями по регистрации нормативных правовых актов ставит его в положение активного контролера за качеством значительной части нормативных актов, издаваемых органами государственной власти субъектов Федерации.
Роль федеральных органов исполнительной власти в механизме введения в субъекте Российской Федерации временной финансовой администрации как одной из мер федерального вмешательства
Согласно п. 3 ст. 26.9 Федерального закона № 184-ФЗ временная финансовая администрация определяется как разновидность временного осуществления федеральными органами государственной власти полномочий органов государственной власти субъектов Федерации. Временная финансовая администрация вводится в субъекте РФ на срок до одного года по ходатайству Правительства РФ на основании решения Высшего Арбитражного Суда РФ. Процессуальные аспекты введения временной финансовой администрации урегулированы нормами Бюджетного кодекса РФ . В порядке внесения изменений Федеральным законом от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ в Бюджетный Кодекс была включена новая глава 19.1 «Осуществление бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления при введении временной финансовой администрации»15 .
Введение временной финансовой администрации является одной из мер федерального вмешательства, нацеленной на финансовое оздоровление бюджетной системы конкретного субъекта Федерации. Законодательное закрепление возможности введения временной финансовой администрации направлено на повышение эффективности осуществления публичной власти в России. В этой связи большое значение имеет четкое определение оснований и пределов такого временного осуществления полномочий в финансовой сфере. Следует отметить, что принятие на себя органами публичной власти вышестоящего уровня осуществления соответствующих полномочий само по себе не приводит к прекращению функционирования органов публичной власти, у которых были изъяты некоторые финансовые
полномочия, равно как соответствующие полномочия не становятся полномочиями органов публичной власти, временно их осуществляющих.
Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетные ассигнования - бюджетные средства, предусмотренные бюджетной росписью получателю или распорядителю бюджетных средств. При этом в соответствии со ст. 159 Бюджетного кодекса распорядитель бюджетных средств — орган государственной власти или орган местного самоуправления, имеющие право распределять бюджетные средства по подведомственным получателям бюджетных средств. Согласно ст. 162 Бюджетного кодекса получатель бюджетных средств - бюджетное учреждение или иная организация, имеющие право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год. Таким образом, по смыслу указанных норм бюджетные ассигнования! не могут поступать в бюджетьГ других уровней. Иначе соответствующие средства именовались бы уже по-другому.
В отношении просроченной задолженности субъектов Российской Федерации по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенной в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации, превышающей 30 процентов собственных доходов бюджетов следует отметить, что согласно п. 4 ст. 168.2 Бюджетного кодекса под определение такой задолженности, возникшей в результате решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации, подпадают два случая.
В первом случае речь идет о неисполненных в установленные сроки обязательствах субъекта Российской Федерации по обслуживанию и (или) погашению государственного долга субъекта Российской Федерации. Вместе с тем остается некоторая неопределенность в вопросе о том, включаются ли в объем государственного долга, например, средства на обслуживание долга в части уплаты процентов по сумме долга (ведь говорится об основной номинальной сумме долга по государственным ценным бумагам субъектов Российской Федерации; объеме основного долга по кредитам). Как представляется, окончательно эта ситуация будет разрешена только судебной практикой.
В качестве второго случая рассматриваемой задолженности выступают неисполненные в установленный срок бюджетные обязательства субъекта Российской Федерации, признанные в качестве таковых судом и (или) органами государственной власти субъекта Российской Федерации, в том числе при представлении в Министерство финансов Российской Федерации бюджетной отчетности.
В соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса расходные обязательства -обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования предоставить физическим или юридическим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления, иностранным государствам, международным организациям и иным субъектам международного права средства соответствующего бюджета (государственного внебюджетного фонда, территориального государственного внебюджетного фонда); а бюджетные обязательства — расходные обязательства, исполнение которых предусмотрено законом (решением) о бюджете на соответствующий финансовый год. Таким образом, бюджетные обязательства — это, во-первых, обязательства за один финансовый год, во-вторых, обязательства, отраженные в бюджете на этот финансовый год. Отсюда следует, что накопившиеся за прошлые годы расходные обязательства, не включенные в бюджет текущего финансового года, не признаются бюджетными обязательствами, и их суммарный объем за несколько лет не может быть основанием для применения временной финансовой администрации. При этом неисполненные объемы расходных обязательств за прошлые финансовые годы не становятся и государственным долгом. Решение вопроса о введении временной финансовой администрации принимается исходя из соотношения просроченных обязательств с собственными доходами соответствующего бюджета. При этом следует учитывать, что исходя из того подхода, который содержится в ст. 47 Бюджетного кодекса, достаточно проблематично найти какой-нибудь иной доходный источник, кроме субвенций из фондов компенсаций, который бы не относился к собственным доходам соответствующего бюджета.
