Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Основные полномочия Президента Российской Федерации 14
1. Полномочия Президента Российской Федерации как гаранта Конституции Российской Федерации 18
2. Полномочия Президента Российской Федерации по защите федерализма как основы конституционного строя России 30
3. Полномочия Президента Российской Федерации по изданию нормативно-правовых актов 54
Глава 2. Общая характеристика органов при главе государства в России и зарубежных странах 69
1. Правовой статус органов при Президенте Российской Федерации 69
2. Вспомогательные органы при главе государства в России и зарубежных странах 85
3. Особенности и классификация вспомогательных органов при Президенте Российской Федерации 105
Глава 3. Координационные, совещательные и консультационные вспомогательные органы при Президенте Российской Федерации 126
1. Институт Администрации Президента Российской Федерации как координационный вспомогательный орган Президента Российской Федерации 128
2. Институт полномочных представителей Президента Российской Федерации как координационный вспомогательный орган Президента Российской Федерации 145
3. Институты советов и комиссий при Президенте Российской Федерации как совещательные и консультационные вспомогательные органы Президента Российской Федерации 165
Заключение 189
Список литературы 194
- Полномочия Президента Российской Федерации как гаранта Конституции Российской Федерации
- Полномочия Президента Российской Федерации по защите федерализма как основы конституционного строя России
- Правовой статус органов при Президенте Российской Федерации
- Институт Администрации Президента Российской Федерации как координационный вспомогательный орган Президента Российской Федерации
Введение к работе
За последние пятнадцать лет Россия столкнулась с социально-экономическими и политическими трудностями переходного периода, когда ранее действовавшие государственно-правовые механизмы советского периода и командно-административная система управления были утрачены, а новая система государственного управления из-за отсутствия экономического базиса давала частые сбои.
Многие обстоятельства, не позволяют пока говорить о стабильности правовой системы РФ в области взаимодействия государственных органов. Одно из таких обстоятельств - недостаточная открытость реальной политической элиты, в том числе органов, обеспечивающих деятельность Президента РФ - Администрации Президента Российской Федерации, Полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, советов и комиссий при Президенте РФ. Указанные вспомогательные органы Президента РФ играют важнейшую роль в механизме управления политическими и социально-экономическими процессами в стране.
В России действует «президентская республика» с реально властвующим Президентом. Он является главой государства, гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина, принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Именно Президент как глава государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях.
Администрация Президента РФ, полномочные представители Президента РФ в федеральных округах, советы и комиссии при Президенте РФ имеют особое конституционное положение, не соответствующее их политическому значению. Статус и полномочия этих органов по-прежнему
2 продолжают регулироваться указами Президента РФ, специальный федеральный закон не принят. «Команда» Президента РФ обеспечивает выполнение полномочий главы российского государства в различных областях. К наиболее значимым относятся полномочия Президента РФ как гаранта Конституции РФ, организатора и участника федеративных отношений, полномочия по изданию собственных нормативно-правовых актов и в целом по участию в правотворческом процессе.
В период глубоких преобразований особое значение приобретают проблемы совершенствования организационного обеспечения деятельности Президента Российской Федерации. В отечественной юридической науке недостаточно отработана доктрина, определяющая место, политико-правовой статус, функциональную роль Администрации Президента РФ, полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, советов и комиссий при Президенте РФ в механизме современного российского государства. Вместе с тем, правоведы справедливо отмечают, что выбор рациональной модели управления и организация эффективного взаимодействия между различными органами государственной власти способен обеспечить успешное решение социально-экономических и политико-правовых задач.
В профессиональном, ответственном и своевременном информировании Президента РФ в связи с реализацией его полномочий задействованы различные государственные органы с многочисленными подразделениями, учреждения и должностные лица. Анализ их деятельности свидетельствует о возрастающем значении органов при Президенте РФ в системе государственного руководства. Особое место в этом процессе занимает формируемая им Администрация Президента РФ, статус которой в теоретических доктринах, нормативном регулировании и практической деятельности определен не всегда одинаково. И даже относительно небольшой период деятельности Администрации Президента РФ выявил несовершенство материальных, теоретических и практических доктрин в отношении ее деятельности. Статус полномочных представителей
Президента РФ в федеральных округах, советов и комиссий при Президенте РФ формулируется определеннее, однако также требует серьезного анализа. Недооценка четкого регулирования статуса органов при главе государства, неполное и нечеткое их нормативно-правовое оформление способны, как свидетельствует отечественный и зарубежный опыт, вызвать осложнения и сбои в их деятельности и в деятельности государственного механизма в целом. Модернизация исследуемого института в интересах укрепления государственной власти в целом, совершенствование всего комплекса отношений, связанных с организационным обеспечением реализации полномочий Президента РФ, составляют насущную задачу отечественной конституционно-правовой науки.
Углубленная научная разработка рассматриваемого конституционно-правового института может быть предпосылкой и достаточной степени его нормативно-правовой урегулированности, формирования практических механизмов создания органов при Президенте РФ, способных обеспечить нормальное функционирование всех ветвей государственной власти страны и предотвращение общественных катаклизмов.
Актуальность темы данного диссертационного исследования определяется:
- ролью органов и должностных лиц при Президенте РФ в
осуществлении государственных функций и активным их участием в
обеспечении реализации полномочий Президента РФ;
- проводимой в Российской Федерации административной реформой,
призванной обеспечить повышение эффективности деятельности
государственного аппарата;
- своеобразием вспомогательных органов при Президенте РФ,
обладающих рядом особенностей организации и функционирования, которые
пока еще слабо изучены отечественной правовой наукой;
4 необходимостью использования современного передового отечественного и зарубежного опыта в государственно-правовом строительстве.
Проблему системного взаимодействия органов власти и функционирования механизма государства важно исследовать через призму участия в нем соответствующих органов при Президенте РФ. Кроме того, актуальным представляется изучение данной проблемы не в рамках отдельного государства и отдельного временного периода, но по группе государств и в историческом контексте, что позволяет использовать достижения, накопленные в разных странах, и собственный исторический опыт.
Диссертационная работа посвящена комплексному исследованию отношений главы государства с соответствующими органами, созданными для обеспечения его деятельности; изучению их места в системе государственных органов и в структуре государственного аппарата, процесса эволюции органов при главе государства и их участия в выработке и согласовании важнейших управленческих решений. В диссертации проанализированы не только конституционно-правовые акты, теоретические работы, но и практическая деятельность соответствующих органов.
Степень научной разработанности темы. Теоретическую базу диссертации составили взгляды и учения философов, юристов, политологов различных стран, поколений и идеологической ориентации. Среди них важное место занимают труды философов и государственных деятелей (Ш.-Л. Монтескье, Т. Джефферсона, Дж. Мэдисона, А. Токвиля, А. Дайси, В. Вильсона, Л. Дюги, Дж. Брайса, Г. Еллинека, Н.М. Коркунова, Б.Н. Чичерина).
При написании исследования изучены основные работы отечественных ученых, внесших значительный вклад в развитие теории государства и права, исследование основ конституционного строя. Среди них С.А. Авакьян, С.С. Алексеев, С.Н. Бабурин, М.В. Баглай, А.Б. Венгеров, Н.В. Витрук, А.И. Исаев,
5 Д.А. Керимов, М.Н. Кейзеров, Б.С. Крылов, О.Е. Кутафин, И.Д. Левин, В.О. Лучин, Г.В. Мальцев, М.Н. Марченко, Л.А. Окуньков, А.С, Пиголкин, Б.А. Страшун, Б.А. Стародубский, Л.А. Стешенко, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, В.А. Туманов, В.Е. Чиркин, Б.С. Эбзеев, А.И. Экимов, Л.М. Энтин, Т.М. Шамба и др.
Особое место занимают положения и выводы ученых-юристов, проводивших наряду с рассмотрением общих проблем конституционного права специальные исследования по правовой тематике государственного аппарата России и зарубежных стран (А.Д. Керимов, М.А. Крутоголов, И.С. Крылова, Н.С. Крылова, А.А. Макаров, А.А. Мишин, А.А. Муравьев, В.В. Невинский, А.Е. Постников, В.А. Савельев, П.И. Савицкий, Ю.П. Урьяс и
ДР-)-
При написании диссертации использованы труды таких зарубежных
государствоведов и политологов, как Д.Д. Басу, Ж. Ведель, Т.Р. Дай, Р.
Джексон, Р. Драго, Д. Гарднер, Л.Х. Зиглер, Б. Кен, Дж. Купер, Дж. Лис, Ф.
Люшер, Ч. Миллер, В. Остром, С. Попович, Р. Рипли, Дж. Стюарт, М.
Фиорина, Л. Фридмэн, Дж. Фрэзер, К. Хессе, Дж. Уилсон, М. Эткинсон, Д.
Эшфорд.
В то же время в юридической литературе отсутствуют комплексные
работы, имеющие своим специальным предметом всю совокупность
отношений, возникающих по поводу организационного обеспечения
деятельности Президента РФ. Отдельные исследования в этой области,
осуществленные, в частности A.M. Осавелюком, Н.Н. Скрыпниковым, Д.Н.
Петровским,1 не снимают необходимости более детального изучения всех
аспектов организационного обеспечения главы государства, как то:
Осавелюк A.M. Вспомогательный аппарат высших органов государственной власти в механизме государства: Дисс. д.ю.н., Москва, 2006.
Скрыпников Н.Н. Конституционно-правовые основы деятельности Администрации Президента Российской Федерации: Дисс. к.ю.н. Челябинск, 2005.
Петровский Д.Н. Конституционно-правовой статус вспомогательных органов при главе государства (сравнительно-правовое исследование): Дисс. к.ю.н. Москва, 2005.
формирование и реорганизация органов при Президенте РФ, профессионализм, дублирование полномочий, механизм передачи полномочий от одних органов другим, конституционно-правовой статус Администрации Президента РФ. Всем этим вопросам в диссертации дается научная оценка.
Цели и задачи исследования. Исходя из особой роли Президента РФ в современной России была поставлена задача выделить наиболее важные полномочия Президента РФ, определить роль и значение органов, обеспечивающих выполнение наиболее важных полномочия главы государства в системе государственного аппарата РФ, а также выявить узловые проблемы становления основ современного механизма взаимодействия высших органов государственной власти с органами, обеспечивающими деятельность Президента РФ и иными институтами механизма государства, дать сравнительно-правовой анализ роли и значения команды главы государства в современной России и других государствах (США, КНР, Великобритании, Японии, Испании, Франции, Германии, Греции, Иране, Марокко и др.).
Достижение поставленной цели потребовало решения следующих конкретных исследовательских задач:
- определить понятие и структуру механизма государства и место в ней
органов, обеспечивающих деятельность главы государства;
- раскрыть организационно-правовые средства совершенствования
взаимоотношений между органами при Президенте РФ и органами
государственной власти;
- посредством выявления основных правовых принципов организации
и деятельности, анализа функционального взаимодействия и структуры
органов при Президенте РФ показать, что они в совокупности образует
вспомогательный орган;
7 разработать практически значимые рекомендации по совершенствованию деятельности и организационного обеспечения Президента РФ.
Объект и предмет исследования. В качестве объекта исследования выступает механизм государства как сложноорганизованный и многофункциональный государственно-правовой и социальный феномен, призванный обеспечить эффективность государственного управления социальными процессами и прогрессивное развитие общественных отношений.
Предметом диссертационного исследования является вспомогательный аппарат главы государства, обеспечивающий его деятельность, политико-правовой статус органов обеспечивающих деятельность главы государства, а также факторы, определяющие пути и средства управления; способы (алгоритмы) обеспечения деятельности вспомогательных органов при главе государства в типичных и нетипичных ситуациях процесса осуществления государственной власти.
Методологическая база исследования. Методологической базой исследования является общенаучный диалектический метод познания и связанные с ним частно-научные методы, адекватные специфике юридической науки: анализ и синтез, формально-логический, системный, сравнительно-правовой, исторический, формально-юридический и др.
Эмпирическая база исследования. Эмпирическую базу исследования составляют российские нормативно-правовые акты - Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы и распоряжении Президента РФ, акты Правительства РФ, постановления и определения Конституционного Суда РФ, решения Верховного Суда РФ.
В процессе исследования использовались стенограммы и архивные документы, многочисленные материалы СМИ, а также конституции и акты конституционного значения ряда зарубежных государств.
Научная новизна диссертационного исследования. Диссертация представляет собой комплексное исследование, в котором на основе современной правотворческой и правоприменительной практики анализируются организационное обеспечение Президента РФ. Новизна исследования заключается в том, что в нем на современном уровне развития конституционного права предложено решение крупной проблемы в области конституционных основ взаимоотношений высшего органа государственной власти в России - Президента РФ с органами, обеспечивающими его деятельность, имеющей важное научное, практическое и общественно-политическое значение.
На основе системного анализа рассматриваются вопросы о месте и юридическом статусе вспомогательного аппарата Президента РФ в государственном механизме. Исследуются наиболее актуальные проблемы формирования и деятельности указанных органов не только за рубежом, но и в преломлении тенденций и практики их реализации в разные исторические периоды в нашем государстве.
Новизной отличается комплексное рассмотрение положения органов при главе государства в системе высших органов государственной власти, места и роли органов при Президенте РФ как части системы государственного аппарата страны, а также их вклад в обеспечение открытости работы высших органов государственной власти и должностных лиц.
В рамках исследования проанализированы конкретные направления деятельности органов при Президенте РФ: обеспечение непосредственного общения главы российского государства с избирательным корпусом и палатами Федерального Собрания РФ, подготовка к обнародованию итогов работы Президента РФ, организация ее освещения средствами массовой информации и т.д. Показаны также тенденции и перспективы развития вспомогательного аппарата высших органов государственной власти.
Проанализированы обширные нормативно-правовые источники, закрепляющие компетенцию аппарата главы государства. Доктринальные толкования конституционных положений ведущими зарубежными и отечественными учеными-государствоведами, статистические, мемуарные, научные и публицистические материалы по этому вопросу рассматриваются в диссертации как важнейшие познавательные источники.
Наиболее существенные теоретические и практические результаты, которые характеризуют то новое, что составляет вклад в разработку теоретических проблем конституционализма, выносятся на защиту:
Положение Президента Российской Федерации требуют от главы государства скоординированных действий по предотвращению угроз конституционному строю России, по решению проблем в сфере федеративных отношений, мер по нормативно-правовому регулированию общественных отношений, требует оперативных мероприятий по формированию и реализации стратегии развития страны.
Президент Российской Федерации выступает в качестве системообразующего элемента государственности в России. Как самостоятельно, так и при участии Государственного совета Президент РФ и его «команда» обеспечивают верховенство Конституции РФ и федеральных законов, единство правового пространства страны. При участии Совета Безопасности Президент РФ руководит органами обороны и безопасности страны. Используя аппарат Администрации Президента РФ и полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, Президент РФ координирует взаимодействие органов публичной власти федерального, регионального и муниципального уровней, обеспечивает их системное единство. Создаваемые советы и комиссии при Президенте РФ играют ключевую роль в определении стратегического курса развития Российской Федерации, консолидации основных общественных сил вокруг базовых ценностей и задач, лидером которых выступает Президент РФ (Совет по борьбе с коррупцией; Совет по науке, технологиям и образованию; Совет по
10 содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека; Совет по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике и др.).
Реализация многочисленных полномочий Президента РФ потребовала создания вспомогательных органов при Президенте РФ. Их можно определить как образованные и функционирующие при Президенте РФ в установленном порядке государственные и негосударственные, координационные, совещательные и консультационные органы, осуществляющие научную, правовую, организационную и иную квалифицированную правовую помощь Президенту РФ, которые действуют в пределах отведённых Президенту РФ полномочий и не обладают правом издавать от своего имени нормативные правовые акты.
Вспомогательные органы при Президенте Российской Федерации могут быть классифицированы по различным признакам:
по предметам ведения — вспомогательные органы при Президенте Российской Федерации общей и специальной компетенции;
по функциям - вспомогательные координационные органы Президента РФ, совещательные и консультационные вспомогательные органы при Президенте РФ.
по направлениям деятельности - органы, действующие в сфере обеспечения обороны и безопасности; в сфере государственного строительства; в сфере экономического и социально-культурного строительства; в сфере обеспечения взаимодействия Президента РФ с иными органами государственной власти; в сфере гражданского общества.
по составу - вспомогательные органы, состоящие из должностных лиц, чьей основной обязанностью является обеспечение деятельности главы государства (профессиональные служащие), и вспомогательные органы, состоящие из должностных лиц и подразделений, обладающих самостоятельными полномочиями, для которых обеспечение деятельности
главы государства, участие в работе вспомогательного органа является дополнительной обязанностью (непрофессиональные служащие);
Администрация Президента Российской Федерации по Положению о ней имеет спорный статус государственного органа. Реально можно говорить об исполнительно-властной природе ее полномочий. Администрация Президента РФ фактически выступает в качестве субъекта исполнительной власти. При таких обстоятельствах необходимо закрепить статус Администрации Президента РФ в качестве государственного органа федеральной исполнительной власти, -путем включения ее в структуру федеральных органов исполнительной власти при непосредственном подчинении Президенту Российской Федерации. Либо отказаться от тезиса о том, что Администрация Президента РФ является государственным органом.
Администрация Президента Российской Федерации и ее составная часть - полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах имеют определенную двойственность своего статуса. В стабильные периоды они выступают как институты контроля, координации, кадровой селекции и сбора информации для Президента РФ, в кризисные периоды - как институт директив Президента РФ «через голову» региональных и местных властей. Поэтому указанные органы и должностные лица реализуют соответствующие, в том числе скрытые полномочия Президента РФ. Это касается, прежде всего, полномочий Президента РФ как гаранта Конституции РФ, полномочий по охране федеративных отношений как основы конституционного строя (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ), механизма введения чрезвычайного и военного положения (ст. ст. 87, 88 Конституции РФ).
Советы при Президенте Российской Федерации имеют своей целью организацию его работы, проведение совещаний Президента Российской Федерации с интеллектуальной элитой страны и выработку рекомендаций для главы российского государства. Комиссии при Президенте Российской Федерации создаются в целях консультаций с профессионалами
12 в той или иной сфере знаний. Советы и комиссии при Президенте Российской Федерации являются совещательно-консультационными вспомогательными органами при Президенте РФ. Основной признак вспомогательных органов при главе российского государства - отсутствие у них права издания от своего имени общеобязательных нормативно-правовых актов, рекомендательный характер их решений, принимаемых коллегиально.
Рекомендации вспомогательных органов могут быть реализованы в правовых актах Президента и Правительства, в разработке законопроектов, вносимых в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы главы государства, либо в деятельности органов государственной власти.
Реформирование вспомогательных органов при Президенте РФ должно продолжиться по двум направлениям. Первое из них заключается в совершенствовании структуры аппарата органов при Президенте РФ путем сокращения отдельных структурных подразделений (управлений, отделов, отдельных должностей) в целях исключения дублирующих структур и сокращения как общей численности сотрудников аппарата, так и штатной численности отдельных подразделений. Второе направление частично вытекает из первого, хотя зачастую носит вполне самостоятельный характер и проявляется в совершенствовании содержания текстов нормативных актов, регламентирующих правовой статус, функции и компетенцию вспомогательного аппарата Президента РФ путем их конкретизации, исключения противоречивых положений, пробелов и т.п.
Необходимо законодательно закрепить положение вспомогательных органов при Президенте Российской Федерации путем принятия специального федерального закона «О Президенте Российской Федерации», в котором должно быть четко регламентировано положение вспомогательных органов при главе государства в РФ. Федеральный закон должен стать основой для закрепления за Администрацией Президента РФ функций истинно вспомогательного органа Президента РФ, сделать работу советов и комиссий при Президенте РФ в большей мере подконтрольной и
13 подотчетной.
Практическая значимость исследования. Практическое значение исследования состоит в том, что диссертация позволяет выявить недостатки в конституционно-правовом регулировании вопросов, связанных с организационным обеспечением деятельности Президента РФ. Некоторые положения могут быть учтены при реформировании института органов при Президенте как России, так и других стран. Работа также может быть использована при преподавании конституционного права Российской Федерации и зарубежных стран.
Полномочия Президента Российской Федерации как гаранта Конституции Российской Федерации
В Российской Федерации ни один институт государственной власти не является причиной таких острых политических дебатов и научных дискуссий, как глава государства. Спектр мнений о роли и предназначении Президента РФ в системе государственной власти очень разнообразен от признания его заслуг как «локомотива реформ» до объявление института Президента в России реликтом монархической власти и требований его ликвидации. На наш взгляд, невозможно отрицать объективно значимую роль главы государства в проведенных социально-политических преобразованиях. Не связывая институт президента с конкретным лицом (поскольку президентство включает в себя также целую систему вспомогательных институтов, сконцентрированных при главе государства для оказания ему содействия в осуществлении его полномочий), можно отметить, что нельзя, в целом положительно оценивая конституционные и иные реформы последнего пятнадцатилетия, в принципе негативно относиться к рассматриваемому институту. Подобно другим нетрадиционным для российской государственности элементам государственного механизма, институт Президента может и должен совершенствоваться, адаптироваться к изменяющимся политическим условиям с целью установления необходимого баланса полномочий в системе государственной власти РФ.
Конституция не требует принятия специального закона о Президенте РФ и его вспомогательных органах, за исключением Совета Безопасности РФ, хотя предложения об этом неоднократно высказывались в юридической литературе. Принятие такого закона является лучшим способом разрешения проблемы абстрактности полномочий Президента РФ. Пока же Конституция РФ остается основным документом, на базе которого определяются права, обязанности и ответственность Президента при реализации им своих функций и полномочий б.
Объем конституционных полномочий Президента оценивается как достаточно весомый и разнообразный. По мнению Л.А. Окунькова, широта и разнохарактерность полномочий Президента вносит трудности в определение их пределов. По его мнению, «важно преодолеть типичное заблуждение, что Президент как глава государства может «все и вся» в области государственной политики».
В литературе встречаются различные, иногда прямо противоположные взгляды на степень определенности конституционных норм по вопросу о полномочиях Президента, Так, Е.Б. Мизулина подчеркивает, что «у Президента нет полномочий, которые он смог бы осуществлять произвольно. Каждое заключено в определенные конституционные пределы».
Г.Н. Чеботарев, напротив, полагает, что «Конституция РФ не указывает на конкретные правовые формы, в которые может и должна воплощаться президентская власть, на пределы распространения этой власти, равно как и на конституционные гарантии, обеспечивающие самостоятельность и независимость других отраслей государственной власти».9
Негативное отношение к институту единоличного главы государства иногда выражается не только в требовании упразднить этот институт, но и в том, чтобы не признавать за Президентом такой статус. Так, по мнению, Л.Б. Лукьяновой, главой государства может считаться только монарх. Она полагает, что ст. 1 Конституции РФ, где РФ называется правовым государством, не согласовывается со статьей 80, где Президент РФ объявляется главой государства, и, кроме того, «понятие глава государства не может быть оптимально интерпретировано и с позиции требований принципа разделения властей». В целом, существование единоличного главы государства рассматривается указанным автором как признак недемократического режима.
Более адекватной представляется позиция В.И. Суворова, который, соглашаясь с общим характером норм о главе государства в Конституции РФ (и во многих Конституциях зарубежных стран), тем не менее, считает, что она содержит юридические факторы, действенно ограничивающие власть
Президента. Основными из них являются принцип разделения властей, прерогативы парламента, верховенство Конституции и законов, а также независимость судебной власти.
Не отрицая некоторой неопределенности статей Конституции, посвященных Президенту РФ, а также то, что это порождает значительные трудности, противоречия и разномыслие при определении его места в системе государственной власти, отметим, что такое положение не является только российской спецификой. Можно согласиться с М.Ф. Чудаковым, что «однозначного и универсального ответа на вопрос о том, каково место главы государства в системе государственного механизма, дать невозможно».12 Даже в президентской республике, где роль президента формально строго ограничена сферой исполнительной власти, на практике он всегда реализует полномочия, которые не вписываются в ее рамки. В этом смысле существование главы государства действительно создает проблемы для четкого описания принципа разделения властей. Однако сам принцип разделения властей является только удобной теоретической схемой, в «прокрустово ложе» которой не следует укладывать реальный механизм осуществления государственной власти. Единоличный глава государства существует в подавляющем большинстве стран мира, и даже там, где его наличие официально не признается, его функции осуществляет какое-либо лицо - формальный или фактический лидер страны.
Полномочия Президента Российской Федерации по защите федерализма как основы конституционного строя России
Защита Президентом основ конституционного строя России -деятельность широкая и многогранная, включающая в себя практически все направления реализации полномочий главы государства. Отдельные направления этой деятельности, находящиеся в «поле зрения» Президента постоянно, тем не менее, становятся особенно актуальными в определенные периоды государственного развития. На наш взгляд, в последние годы таким приоритетным направлением было развитие федеративных отношений, на примере которого можно показать роль Президента в охране установленных Конституцией РФ фундаментальных принципов общественного и государственного устройства.
В современных условиях деятельность по обеспечению конституционных основ федерализма, его укреплению, можно считать важнейшим направлением управления государством. Проблема становления федерализма стала ключевой в развитии Российской государственности второй половины 90-ых годов. Президент как глава государства, обеспечивающий согласно статье 80 Конституции территориальную целостность государства и взаимодействие между федеральной властью и властью субъектов Федерации, выдвигал эту проблему на первый план.
Примером контроля за конституционностью нормативных актов субъектов федеральному законодательству может служить работа Комиссии при Президенте РФ по взаимодействию федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов федерации при проведении конституционной реформы.27 Комиссией были предложены следующие мероприятия; 1) массированно внести в Конституционный Суд запросы о несоответствии Конституции РФ и федеральным законам нормативных актов субъектов РФ; 2) на основе информации Министерства юстиции регулярно издавать указы Президента РФ, в которых назывались бы законодательные акты субъектов РФ (нормы в актах), противоречащие федеральному законодательству, и указывалось, что в соответствии с частью 5 статьи 76 Конституции РФ необходимо руководствоваться федеральным законом; 3) Министерству юстиции направлять Президенту РФ перечень юридически ущербных актов органов исполнительной власти субъектов РФ, предложения по отмене которых были отклонены или проигнорированы, с целью подготовки указов Президента о приостановлении их действия в соответствии с частью 2 статьи 85 Конституции РФ; 4) возложить на полномочных представителей Президента РФ в регионах ответственность за выявление и представление актов субъектов РФ, нарушающих федеральное законодательство. Итоги этого заседания стали предпосылками для будущих широкомасштабных изменений в системе федеральной государственной власти, направленных на повышение ее эффективности.
В 2000 году Президент стал инициатором целого ряда реформ, направленных на укрепление российского федерализма и обеспечение реализации его конституционных принципов. В конституционном законодательстве были закреплены меры по реализации конституционной ответственности субъектов РФ за нарушение федеральной Конституции и законодательства. Изменился способ формирования Совета Федерации, был учрежден Государственный совет РФ, создан институт полномочных представителей главы государства в федеральных округах, что заложило механизм организационного обеспечения выполнения реформ Президента РФ. Одной из первых задач, поставленных перед полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах, было обеспечение соответствия конституций (уставов) и иных нормативно-правовых актов субъектов РФ Конституции РФ и федеральному законодательству. Это направление деятельности федеральной власти долгие годы осуществлялось с большими трудностями. В отсутствие действенных мер воздействия на субъекты РФ массив регионального законодательства, противоречащего федеральному праву, становился все более обширным. К началу 2000 года конституции и уставы тринадцати субъектов РФ содержали положения об их суверенитете, двадцати - об условиях гражданства субъекта РФ, четырех - о собственной денежной (финансовой), кредитной системе, двадцати пяти - о своем статусе субъекта международного права.29 Решение этой проблемы превратилось в вопрос не только правовой, но и государственной безопасности. В литературе обоснованно утверждается, что до 2000 года «многие конституционные механизмы федерализма в России действовали декларативно и не эффективно». Обеспечить их реализацию означало пресечь глобальное конституционное правонарушение, состоявшее в "явном отклонении фактической модели федерализма от той, что была закреплена в Конституции. Особая ответственность в этой области возлагалась на Президента и его аппарат, ответственных за территориальное, политическое и правовое единство федеративного государства. Однако существующая к 2000 году организация президентской власти была слабо приспособлена для решения этих задач в силу явного дисбаланса во влиянии Президента на федеральную и региональную власть.
Правовой статус органов при Президенте Российской Федерации
Появление вспомогательных органов при главе государства в России вызвано многими причинами. Одной из важнейших причин является усиление компетентного вмешательства государства в экономическую жизнь, а в более широком плане — в управление социальными процессами в обществе. Это потребовало личного участия органов государственной власти, прежде всего главы государства, в принятии решений по многим важнейшим вопросам. В этой ситуации без рационализации труда, передачи части вспомогательных функций по подготовке реформ, проектов нормативно-правовых актов, других документов, экспертизы документов, поступивших из других органов, их распределения по компетентным исполнителям и ближайшим помощникам главы государства стало бы невозможно.
Раскрыть понятие органов, обеспечивающих деятельность Президента РФ, не ответив на вопрос об их статусе, невозможно. Попытаемся разобраться с понятием государственного органа в трактовке статуса органов при Президенте РФ. К органам, обеспечивающим деятельность Президента РФ, относятся: Администрация Президента РФ, советы и комиссии при Президенте РФ. Формально-юридически Администрация Президента РФ признана государственным органом. Советы и комиссии при Президенте РФ такого статуса не имеют. Статус государственного органа у Администрации Президента РФ требует специального рассмотрения.
Большие научные споры о статусе Администрации Президента РФ вызвал Указ Президента Российской Федерации № 1412 от 02 октября 1996 г. «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федеации».100 Государственная Дума обратилась в Конституционный Суд РФ, подвергая сомнению конституционность п. 1 Положения, в соответствии с которым Администрация Президента Российской Федерации является государственным органом, обеспечивающим деятельность Президента Российской Федерации. При этом депутаты Государственной Думы отождествляли понятия государственный орган и орган государственной власти, так как в конституционном тексте эти понятия употребляются как тождественные. В Конституции РФ наиболее часто употребляется термин «орган государственной власти», реже употребляется термин «государственный орган» (ст. 33, ст. 120). Депутаты Государственной Думы считали: так как Конституция Российской Федерации хоть и упоминает об Администрации Президента Российской Федерации (п. «и» ст. 83), тем не менее, не относит её к органам государственной власти, и следовательно, Администрация Президента Российской Федерации является службой, аппаратом, вспомогательным органом Президента РФ. Доказательством того, что Администрация Президента Российской Федерации в противоречие Конституции Российской Федерации наделена полномочиями, которые могут принадлежать только органам государственной власти, заявитель считал ряд пунктов Положения, в которых закреплены функции Администрации, а именно: осуществление контроля и проверки исполнения федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации и подготовка соответствующих докладов Президенту Российской Федерации (абзац 9 пункта 6); обеспечение в порядке, установленном Президентом Российской Федерации, взаимодействия федеральных органов государственной власти, их территориальных органов и органов государственной власти субъектов Российской Федерации (абзац 13 пункта 6); обеспечение реализации государственной политики в области кадров и государственной службы (абзац 14 пункта 6); обеспечение координации деятельности федеральных органов государственной власти по реализации основ государственной политики в области обеспечения прав человека, свободы средств массовой информации, рекламной деятельности (абзац 3 пункта 7); осуществление совместно с федеральными органами исполнительной власти в порядке, установленном Президентом Российской Федерации, функции учредителя средств массовой информации (абзац 6 пункта 7); координация деятельности подразделений федеральных органов исполнительной власти, ответственных за взаимодействие со средствами массовой информации, и их должностных лиц (абзац 9 пункта 7); право Руководителя Администрации Президента Российской Федерации направлять в федеральные органы государственной власти обязательные для исполнения представления об устранении нарушений в обеспечении реализации решений Президента Российской Федерации (абзац 6 пункта 10).
Институт Администрации Президента Российской Федерации как координационный вспомогательный орган Президента Российской Федерации
Многогранность работы Президента РФ, широчайший спектр его деятельности, необходимость постоянного контроля исполнения решений главы государства предполагают существование специального органа, создающего условия для реализации Президентом его конституционных полномочий. Таким органом в соответствии со ст. 83 Конституции РФ и Указом Президента РФ от 25 марта 2004 N 400 (ред. от 22 февраля 2005) «Об Администрации Президента Российской Федерации»165 является Администрация Президента РФ (далее - Администрация). Структура Администрации Президента утверждена Указом Президента РФ от 06 апреля 2004 N 490 (ред. от 20 марта 2007) «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации».166
Администрация Президента обеспечивает деятельность главы государства, создает условия для реализации Президентом его конституционных полномочий. Это выражается, в частности, в подготовке законопроектов для внесения их Президентом в Государственную Думу РФ в порядке законодательной инициативы. Администрация готовит проекты указов, распоряжений, поручений, обращений Президента РФ, иных документов, в том числе проектов ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ. Администрация контролирует и проверяет исполнение федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента РФ и представляет ему соответствующие доклады.
Администрация обеспечивает взаимодействие Президента РФ с политическими партиями, иными общественными объединениями, профессиональными и творческими союзами в России, а также с государственными органами и должностными лицами иностранных государств, российскими и зарубежными политическими и общественными деятелями, международными организациями.
В Администрации анализируются: информация о социально-экономических, политических и правовых процессах в стране и мире; обращения граждан; предложения общественных объединений и органов местного самоуправления. На основе обрабатываемых материалов готовятся доклады Президенту РФ.
Президент РФ осуществляет общее руководство своей Администрацией. Непосредственно управляет работой Администрации ее глава - Руководитель Администрации. С 1991 года Администрацию возглавляли последовательно Ю.В. Петров (1991-1993), С.А. Филатов (1993-1996), Н.Д. Егоров (1996), А.Б. Чубайс (1996-1997), В.Б. Юмашев (1997-1998), Н.Н. Бордюжа (1998-1999), А.С. Волошин (1999-2003), 30 октября 2003 года Указом Президента Руководителем Администрации назначен будущий Президент РФ Д.А. Медведев. С 14 ноября 2005 года Руководителем Администрации Президента являлся С.С.Собянин. С 13 мая 2008 г. эти обязанности выполняет СЕ Нарышкин. При этом в аппарате вспомогательных органов при Президенте РФ и Правительстве РФ произошла своеобразная рокировка. СЕ. Нарышкин возвглавил Администрацию Президента РФ, а СС Собянин - аппарат Правительства РФ. Вместе с руководством взаимно поменялись и многие служащие этих органов.
Роль Руководителя Администрации Президента РФ имеет существенное значение. Нередки случаи, когда глава Администрации Президента РФ выполнял работу, явно не характерную для вспомогательного органа. Например в 2003-2004 гг. Д.А Медведев собирал глав субъектов
Федерации для подготовки основ региональной политики Президента РФ. Что характерно, главы субъектов федерации откладывали свои дела и приезжали на встречу с главой Администрации Президента РФ. Аналогичные встречи с С.С. Собяниным не проводились. Встречи с региональными руководителями с 2004 г. стали проходить в рамках Государственного Совета при Президенте РФ.
За время своего существования структура и состав Администрации Президента РФ многократно менялись. В настоящее время Администрация Президента РФ имеет структуру в следующем составе: Руководитель Администрации Президента Российской Федерации, первый заместитель и заместители Руководителя Администрации Президента Российской Федерации, помощники Президента Российской Федерации, пресс-секретарь Президента Российской Федерации, руководитель протокола Президента Российской Федерации, полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах, советники Президента Российской Федерации, полномочные представители Президента Российской Федерации в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, Конституционном Суде Российской Федерации, старшие референты, референты Президента Российской Федерации и иные должностные лица.
В составе Администрации Президента Российской Федерации созданы самостоятельные подразделения Администрации Президента Российской Федерации, такие как: 1. Аппарат Совета Безопасности Российской Федерации (на правах управления). 2. Аппараты полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах (на правах управления). 3. Аппарат советников Президента Российской Федерации.
