Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ 3
ГЛАВА 1. Конституционно-правовые проблемы регулирования полномочий
законодательных органов субъектов РФ 14
1.1.Понятие и особенности полномочий законодательных органов субъектов
РФ 14
-
Полномочия Белгородской и Брянской областных Дум в законодательной сфере 34
-
Полномочия Белгородской и Брянской областных Дум в сфере финансов и
контроля 45
ГЛАВА 2. Правовой статус и функции вспомогательных органов, создаваемых
законодательными органами субъектов 78
-
Правовой статус и принципы организации вспомогательных органов законодательной ветви власти 78
-
Правовые и организационные основы деятельности вспомогательных органов Белгородской и Брянской областных Дум 94
-
Участие вспомогательных органов Белгородской и Брянской областных Дум в обеспечении и организации законодательного процесса 120
-
Полномочия аппаратов областных Дум Белгородской и Брянской областей по организации обеспечения контроля и взаимодействия с физическими и
юридическими лицами 141
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 181
Список источников и литературы 184
Введение к работе
Законотворчество является одной из наиболее важных и заметных форм государственной деятельности. Уровень развития законодательства того или иного государства является наглядным показателем развития гражданского общества в данном государстве, а степень исполнения законов позволяет сделать вывод о том, является ли государство правовым.
Россия - федеративное государство, законодательная деятельность в котором осуществляется на двух уровнях: федеральном и на уровне субъектов федерации. Особый интерес, на наш взгляд, представляют проблемы законодательной деятельности субъектов федерации. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в котором сделана попытка урегулировать эти вопросы, вызываег много справедливых нареканий. Отсутствие в науке единого подхода к данной проблеме также оказывает негативное воздействие на ее практическую реализацию.
Для принятия качественных нормативных правовых актов, обеспечения преемственности и непротиворечивости принимаемых законов, принятия нормативных актов в соответствии с установленными юридическими процедурами и правилами юридической техники, необходим высокий профессионализм лиц, участвующих в законодательной деятельности, что, учитывая социальный и профессиональный состав законодательных органов, на данный момент не представляется возможным. Для обеспечения решения вышеназванных проблем законодательных органов создаются вспомогательные органы, состоящие из профессиональных государственных служащих.
Значение вспомогательных государственных органов в законодательных органах государственной власти субъектов федерации трудно переоценить. Тем не менее, несмотря на значительное число научных исследований, посвященных законодательным органам власти в Российской Федерации, вспомогательным органам в них уделяется неоправданно мало внимания. Отдельных научных исследований, посвященных вспомогательным органам законодательной ветви власти субъектов федерации, явно недостаточно.
Отсутствие специальных монографических исследований статуса и функций вспомогательных государственных органов, их постоянное повышение их роли в обеспечении реализации полномочий законодательными органами субъектов федерации, также обусловили выбор темы научного исследования.
При проведении исследования автор взял за основу законодательство и существующую систему органов государственной власти Центрального федерального округа. Выбор автора обусловлен несколькими причинами Во-первых, данный округ состоит в основном из небольших густонаселённых областей (за исключением Москвы, которая нами в диссертации рассматриваться не будет, так как данный регион является уникальным и заслуживает отдельного исследования), которые обрели статус субъектов Федерации только в начале 90-х годов XX века. В отличие от республик в составе РФ названные субъекты не имели опыта собственной правотворческой деятельности и создания собственного государственного механизма.
Во-вторых, Центральный федеральный округ является единственным федеральным округом, где нет ни одного национального субъекта федерации. Подавляющее большинство населения в округе - русские. Тем не менее, несмотря на кажущуюся однородность субъектов, система построения законодательных органов власти и их вспомогательных органов, полномочия законодательных органов и способы обеспечения указанных полномочии существенно разнятся.
И, наконец, Центральный федеральный округ является крупнейшим в России по количеству населения — 37 121 812 человек, что составляет 26,16 % от всего населения Российской Федерации. Законодательство, принятое па уровне субъектов, входящих в центральный федеральный округ регулирует жизнь более чем Ул населения России.
Также при проведении исследования автор опирается на законодательство иных субъектов Российской Федерации, законодательство Российской Федерации, США и Канады.
Все вышесказанное предопределяет несомненную значимость и актуальность диссертационного исследования.
Степень разработанности темы и круг использованных источников.
Теоретическую основу исследования составляют труды отечественных ученых по теории государства и права, конституционного права, административного права: С.А.Авакьяна, А.С.Автономова, С.С.Алексеева, А.А.Акмаловой, М.В.Баглая, Д.Н.Бахраха, Н.А.Богдановой, В.Я.Бойцова, В.В.Бойцовой, С.В.Бошно, О.Н.Булакова, В.И. Васильева, Б.Н.Габричпдзе, Г.А.Гаджиева, И.В.Гранкина, В.В.Комаровой, А.Н.Кокотова, Н.М.Коркунова, М.И.Кукушкиной, О.Е.Кутафина, Е.В.Луценко, В.В.Лазарева, А.А.Мишина, Ж.И.Овсепян, А.С.Пиголкина, А.Е.Постникова, А.Д.Сахарова, Н.С.Соколовой, Б.А.Страшуна, А.Ю.Тихомирова, Ю.А.Тихомирова, В.Е.Чиркина,
К.Ф.Шеремета.
В диссертации использовались труды отечественных ученых, проводивших наряду с рассмотрением общих проблем конституционного права специальные исследования, посвященные полномочиям законодательных органов: И.А. Алешковой, Н.В. Варламовой, М.В.Глигич-Золотаревой, И.А. Конюховой, Д.М.Мириджанян, А.В.Павлушкина, А.А.Сергеева, Л.И.Старцевой, Э.В.Тадевосяна, Т.Я.Хабриевой.
Автор изучил научные работы А.А.Гамалея и Х.М.Шабанова, посвященные законодательным органам власти субъектов Российской Федерации. Однако в них делается акцент на особенности порядка формирования данных органов и их компетенцию. В данной работе полномочия законодательных органов рассматриваются точки зрения их организационного обеспечения вспомогательными органами.
Особое место занимают положения и выводы ученых-юрисюв, занимавшихся непосредственно изучением деятельности вспомогательных органов законодательной ветви власти и различным аспектам их деятельности: A.M. Осавелюка, Е.В. Охотского, И.С. Иксанова, Д.Н. Петровского. Однако в их работах уделяется внимание вспомогательным органам государственной власти на общегосударственном уровне, без учета специфики региональных вспомогательных органов. К тому же основной акцент в указанных исследованиях делается на вспомогательные органы исполнительной, а не законодательной власти. Единственной работой, специально посвященной вспомогательным органам законодательной власти субъектов федерации является исследование А.Д. Доржиева «Правовое положение аппарата Народного Хурала республики Бурятия»1. В данной работе рассматриваются принципы организации и деятельности, функции, организационная структура и методы работы вспомогательного органа законодательной ветви власти субъекта федерации на примере единственного вспомогательного органа -аппарата Народного Хурала республики Бурятия, что не позволяет делать обобщенные и сравнительные выводы относительно вспомогательных органов законодательной ветви власти разных субъектов Российской Федерации.
Правовую основу исследования составили Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», другие федеральные законы, а также конституции (уставы) субъектов федерации, иные нормативно-правовые акты субъектов федерации, касающиеся полномочий, функционирования, структуры законодательных органов субъектов федерации и их вспомогательных органов.
Эмпирическую основу работы составляют постановления
Конституционного Суда Российской Федерации, научные публикации, посвященные законодательным органам власти и их вспомогательным органам, аналитические материалы региональных органов законодательной власти (в 1 Доржнев, Л. Д. Правовое положение аппарата Народного Хурала Республики Бурятия : Дисс . канд. юріи.наук. -Томск. 2007. частности Белгородской и Брянской областей), отчеты законодательных органов, материалы органов статистики, а также личный опыт работы автора в качестве консультанта по правовым вопросам аппарата Белгородской областной Думы.
Цели и задачи исследования. Целью настоящего диссертационного исследования является анализ научных концепций и существующего правового положения, основных полномочий законодательных органов субъектов федерации и роли вспомогательных органов в обеспечении деятельности законодательной ветви власти субъектов федерации; определение направлений совершенствования структуры и деятельности вспомогательных органов.
Для достижения поставленной цели были определены основные задачи исследования: - исследование теоретических и нормативных основ деятельности законодательных органов власти субъектов федерации; определение особенностей правового статуса законодательного органа субъекта федерации и установление особенностей его полномочий; установление полномочий и места различных видов вспомогательных органов законодательной ветви власти субъектов Российской Федерации и принципов их деятельности; изучение действующей структуры и определение направлений оптимизации структуры вспомогательных органов законодательной ветви власти субъектов РФ; определение степени участия вспомогательных органов при осуществлении законодательными органами власти своих полномочий; - исследование обеспечительных функций вспомогательных органов в законодательной и контрольной деятельности законодательного органа власти субъекта федерации; - изучение организационных функций вспомогательных органов при обеспечении взаимодействия органов законодательной власти субъектов с иными государственными и негосударственными органами, организациями и гражданами и выработка соответствующих предложений.
Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в сфере осуществления основных полномочий законодательных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации и вспомогательных органов.
Предметом диссертационного исследования являются нормы конституционного законодательства, регулирующие способы, возможности и формы осуществления своих полномочий региональными органами законодательной власти и обеспечения этой деятельности вспомогательными органами.
Методологическую основу исследования составляет совокупность общенаучных и специальных методов познания. Основным методом, используемым при написании данной работы, является метод системного анализа правового регулирования и организации деятельности законодательной власти и ее вспомогательных органов в субъектах РФ. При изучении объекта диссертационного исследования использованы методы диалектического познания, а также такие общенаучные методы, как анализ, синтез, сравнение, описание.
Из частнонаучных методов исследования применялись метод толкования, сравнительно-правовой, формально-юридический и другие методы.
Например, использование социологического метода позволило обобщить практику работы вспомогательных органов законодательной ветви власти с гражданами и организациями; структурно-функциональный метод позволил логически структурировать большой массив теоретического и практического материала, изученного в процессе исследования; с помощью формально-юридического метода были сформулированы наиболее важные категории и понятия, используемые в диссертационном исследовании.
Научная новизна исследования состоит в том, что в нем впервые комплексно исследуются научные концепции и реальные функции вспомогательных органов законодательной ветви власти на примере субъектов федераций, Российской Федерации; проанализирован опыт Канады и США в данной сфере. Проводится подробный анализ деятельности вспомогательных органов Белгородской и Брянской областей, их структуры и степени их участия в обеспечении выполнения законодательными органами государственной власти своих функций и полномочий. В исследовании выявлены пробелы законодательства в сфере регулирования деятельности вспомогательных органов законодательной ветви власти и предложены конкретные изменения, направленные на усовершенствование структуры и форм деятельности вспомогательных органов
На защиту выносятся следующие основные положения:
На основе анализа научной литературы и нормативных правовых актов предложено следующее определение законодательного органа субъекта федерации: это формируемый населением путем выборов орган государственной власти субъекта РФ, осуществляющий законодательные и контрольные функции по предметам ведения данного субъекта, совместного ведения с Федерацией, а также по вопросам регулирования делегированных полномочий.
Предложено определение понятия вспомогательных органов законодательной ветви власти субъектов федерации: это государственные органы, состоящие из государственных служащих субъекта федерации, не обладающие полномочиями по изданию нормативно-правовых актов, выполняющие экспертные, аналитические, консультационные, координирующие и иные социально значимые функции, призванные содействовать решению задач, стоящих перед законодательным органом субъекта федерации, его комитетами, комиссиями, руководителями.
Предлагается деление форм контроля, осуществляемого законодательными органами на: правовую форму, которая состоит в наделении законодательных органов и их структурных подразделений соответствующими контрольными полномочиями; организационную форму, которая состоит в создании специальных государственных органов, призванных оказывать органам законодательной власти квалифицированную профессиональную помощь в осуществлении контроля.
Контрольно-счетные палаты субъектов федерации обладают особым статусом. Они могут являться как органами государственной власти. наделенными отдельными властными полномочиями, временно выполняя вспомогательные функции по заданию органа законодательной власти субъекта, так и являться вспомогательными органами законодательного органа власти, не имея собственных властных полномочий. Так, контрольно-счетная палата Брянской области является вспомогательным органом областной Думы, поскольку не имеет права от своего имени издавать акты, обязательные для исполнения. Контрольно-счетная палата Белгородской области имеет особый статус, обладая как государственно-властными полномочиями, так и вспомогательными функциями.
Анализ организационной структуры аппаратов областных Дум позволил выделить двухступенчатую и трехступенчатую структуру данных органов. При двухступенчатой структуре руководитель аппарата руководит отделами, состоящими из специалистов. При трехступенчатой структуре руководитель аппарата руководит управлениями, состоящими из отделов, в которых работают специалисты. Считаем, что двухступенчатая структура более оптимальна, поскольку она легче в управлении, позволяет более мобильно принимать решения по рассматриваемым вопросам, а также ведет к экономии средств на содержание аппарата.
Анализ нормативно-правовых актов и изучение практической деятельности законодательных органов субъектов федерации позволяет выделить функции, выполняемые вспомогательными органами. Они выполняют экспертные, аналитические, консультационные, координирующие и иные социально значимые функции, призванные содействовать решению задач, стоящих перед законодательным органом субъекта федерации, его комитетами, комиссиями, его руководителями. При этом вспомогательные органы действуют в пределах полномочий законодательного органа субъекта федерации.
На основе научного анализа существующих нормативно-правовых актов и практической деятельности вспомогательных органов, обоснована необходимость принятия Положения об аппарате Белгородской областной Думы, должностных инструкции и положений об отделах и управлениях аппарата областной Думы, в которых будут установлены правовые основы деятельности аппарата, его задачи и функции, должностные обязанности его служащих, структура аппарата, руководство его деятельностью, условия деятельности работников аппарата. Принятие данных документов будет способствовать более четкому разделению функций и полномочий между структурными подразделениями аппарата областной Думы, исключению дублирования функций, повышению эффективности его деятельности. ускоренному выполнению задач, поставленных перед аппаратом Думы.
Обоснована необходимость разработки и принятия закона Белгородской области «О контрольных полномочиях Белгородской областной Думы», в котором закреплялись бы виды контрольных полномочий Думы, планирование осуществления данных полномочий; сроки проведения контрольных мероприятий и структурные подразделения областной Думы, ответственные за проведение контроля; отчетность о проведении контрольных мероприятий.
Доказана необходимость введения в областных Думах Белгородской и Брянской областей паспортов законов (начиная с внесения его в законодательный орган в качестве законопроекта). Ведение паспортов позволнесущественно упорядочить работу аппарата законодательного органа, позволит вести аналитическую работу с законами и законопроектами, устанавливать причины отклонения законопроектов при их рассмотрении законодательным органом, причины неисполнения уже принятого закона и определять пути устранения недостатков в законах на любой стадии их принятия и действия.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Материалы и выводы исследования імогут быть использованы в научной деятельности, в частности, при определении системы и правового статуса государственных органов субъектов федерации и их вспомогательных органов; в процессе преподавания теории государства и права, конституционного права, административного права, в спецкурсах, посвященных законодательным органам субъектов РФ.
На основании сделанных автором практических предложений по усовершенствованию системы вспомогательных органов законодательной ветви власти субъектов РФ и действующего законодательства в этой сфере, результаты исследования могут найти также практическое применение при организации деятельности законодательных органов субъектов РФ и их вспомогательных органов; при совершенствовании нормативно-правовой системы субъектов Российской Федерации.
На основе теоретических исследований, проведенных автором, сделан системный анализ законодательства, регулирующего полномочия законодательных органов областей Центрального федерального округа и их вспомогательных органов, выявлены его недостатки и предложены пути его совершенствования.
Апробация результатов работы. Основные теоретические разработки и исследования, проведенные автором, нашли отражение в научных статьях и публикациях автора в журналах «Вестник РГТЭУ», «Вестник Российской правовой академии», «Общество: экономика, политика, право»; изложены автором на международных научно-практических конференциях: «Инновационные технологии в кооперативном образовании как фактор экономики» (г. Белгород, 2009), «Права человека. Просвещение по вопросам основных прав и свобод граждан» (г. Белгород, 1998), «Современные проблемы в юриспруденции: вопросы теории и практики» (г.Белгород, 2010), «Актуальные проблемы современного права в научных исследованиях молодых ученых-юристов» (г. Москва, 2010), «Теория и практика инновационного развития кооперативного образования и науки» (г. Белгород, 2010).
При непосредственном участии диссертанта разрабатывались действующий Устав Белгородской области, Регламент Белгородской областной Думы.
Отдельные положения диссертационного исследования использовались в процессе преподавания курса «Теория государства и права».
