Содержание к диссертации
Введение 3
Глава I. Конституционализация и институционализация общих принципов организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации
-
Государственная власть как правовая категория 15
-
Конституционные основы организации органов государственной власти области 47
Глава II. Законодательный (представительный) орган государственной власти области
1. Основные этапы эволюции высшего законодательного
(представительного) органа государственной власти
области 97
2. Проблемы формирования законодательного
(представительного) органа государственной власти
области 116
3. Особенности правового статуса депутата
законодательного (представительного) органа
государственной власти области 153
Глава III. Органы исполнительной власти области
-
Система органов исполнительной власти области 191
-
Эволюция правового статуса высшего должностного
лица (руководителя высшего исполнительного органа
государственной власти) области 200
3. Правовые основы замещения должности и досрочное
прекращение полномочий должностного лица
(руководителя высшего исполнительного органа
государственной власти) области 215
4. Особенности правового статуса высшего
исполнительного органа государственной власти области 241
Глава IV. Проблемы становления органов судебной власти области
1. Уставный суд в системе органов государственной
власти 271
2. Институт мировых судей 292
Заключение 310
Библиография 315
Введение к работе
Актуальность темы исследования предопределяется особенностями построения органов государственной власти в различных по своему статусу субъектах Российской Федерации, разнообразием подходов краев и областей в решении этих вопросов, не всегда согласующихся с требованиями Конституции РФ. Изучение организации и функционирования органов государственной власти областей России позволяют найти общие черты и закономерности их становления, особенности законодательного регулирования их взаимоотношений. Рассмотрение и оценка одного из видов субъектов РФ представляет интерес не только с позиций анализа общих тенденций строительства органов власти, но и позволяет выявлять и предлагать для широкого внедрения все позитивное, что есть в отдельных субъектах Российской Федерации.
Исследуемые вопросы являются частью более общих проблем обеспечения единства Российской Федерации, укрепления правовой основы федерализма, создания конституционных предпосылок для построения оптимальной модели взаимоотношений органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ.
Строительство федеративных отношений невозможно без понимания очевидного факта необходимости поиска компромисса между требованием усиления Российской Федерации как единого государства и предоставлением ее субъектам определенной степени свободы, позволяющей самостоятельно, без ущерба общегосударственным интересам решать вопросы жизнедеятельности регионов. Во многом такой компромисс нашел закрепление в действующей Конституции РФ и федеральных законах, фиксирующих разграничение прав и обязанностей ме- жду Федерацией и субъектами, в том числе и в сфере формировании органов государственной власти региона.
Система высших органов государственной власти области как субъекта Российской Федерации строится в соответствии с Конституцией РФ, которая ссдержит минимум специальных норм что, допускает значительную автономию регионов в решении этих вопросов. Творчество регионов в строительстве собственной системы органов государственной власти вызывало и вызывает различные политико-правовые оценки и приводит к инициированию в Конституционном Суде дел по проверке конституционности норм ряда областных уставов.
В постановлениях Конституционного Суда РФ сформулированы общие требования построения органов государственной власти региона, что в определенной степени восполняло пробелы Конституции и федерального законодательства в части регулирования названных отношений. Они могут быть определены и как общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти, поскольку являются обязательными для субъектов Федерации. Общие начала организации системы органов государственной власти региона содержатся также в федеральных законах, что позволяет отнести сформулированные в них положения к числу принципов, следование которым для субъектов также является обязательным.
Органы законодательной (представительной) власти областей Российской Федерации находятся в стадии накопления опыта полноценной законотворческой работы, поиска своей оптимальной структуры, организации работы. Не во всех регионах установился баланс полномочий органов законодательной и исполнительной власти, есть проблемы с осуществлением контрольной функции областного парламента.
В силу исторически сложившихся условий и выполняемых функций органы исполнительной власти занимают приоритетное значение в триаде ветвей власти региона. Конституция Российской Федерации не выделяет их главенствующее положение, однако, вхождение в единую систему органов исполнительной власти России (ст. 77, ч. 2), осуществление ряда полномочий органов федеральной власти обусловливают их ведущую роль в управлении наиболее важными процессами в регионе. Способствует этому и закрепляемое в уставах единоначалие в осуществлении исполнительной власти главой администрации (губернатором).
Ведущую роль главы администрации закрепляют уставы краев и областей, наделяя его правом представлять интересы региона за его пределами, подписывать от имени субъекта договоры и соглашения. Все это усиливает внимание к статусу главы органа исполнительной власти и вызывает периодически появляющиеся предложения установить его более тесную связь с федеральным Правительством и даже возродить институт назначения губернаторов и глав администраций. Дискуссии продолжаются, несмотря на принятое по этому вопросу постановление Конституционного Суда РФ (Алтайский край) и сформулированное в федеральном законодательстве требование избирать глав органов исполнительной власти субъектов РФ-Новым институтом в системе органов государственной власти региона является орган конституционного (уставного) контроля. Полемика о содержании этой власти, структуре органов, ее осуществляющих, продолжается на протяжении всего периода реформирования судебной системы России.
Конституция Российской Федерации не предусмотрела учреждения самостоятельной системы судебных органов в субъектах РФ, в то время как в республиках к моменту ее принятия уже действовали конституционные суды. Возникшее противоречие между существовавшей реальностью и требованиями Конституции РФ федеральный законодатель попытался преодолеть посредством закрепления в Федеральном конституционном законе «О судебной системе Российской Федерации» системы судов субъектов РФ. К ним он отнес конституционные (уставные) суды и мировых судей.
Организация органов государственной власти области как предмет исследования может быть определен исходя из формальных требований использованной в названии темы правовой конструкции при условии существования строгой определенности содержания применяемых терминов. Отсутствие формальной заданности параметров исследования, определяемой ее названием, позволяет говорить о свободе выбора круга изучаемых отношений исходя из избранной концептуальной модели диссертационного исследования.
В Конституции РФ активно применяются различные словосочетания с использованием термина «организация». В статье 71 (п. «г») говорится о порядке организации и деятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Причем Конституция различает установление порядка организации органов и порядка их деятельности. Самостоятельной (особой) правовой конструкцией в данном случае является и словосочетание «установление системы федеральных органов».
В статье 72 (п. «н») Конституции применен оборот «организация системы органов государственной власти». Термин употреблен для характеристики несколько иных отношений, связанных с организацией уже только системы органов, что может быть истолковано как более узкое понимание «организации», поскольку в данном контексте его содержание не выходит за рамки простого упорядочения системы органов, т.е. их учреждения и определения характера взаимоотношений между ними.
Более широкое содержание понятия «организация» можно усмотреть в норме статьи 77 (чЛ) Конституции. В ней разделены понятия «система органов государственной власти» и «общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти». В таком контексте понятие «организация органов государственной власти» имеет широкое значение, что нашло свое подтверждение в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1.
Закон регламентирует широкий круг отношений, затрагивая вопросы системы органов государственной власти, их образования, формирования и деятельности. Вместе с тем в самом законе не исключается и узкое понимание термина «организация». Например, в статье 5 (п. 2, пп. ;<б») проводится разделение на основы организации и основы деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Это приводит к выводу о том, что нет строго законодательно определенного понимания термина «организация», используемого для обозначения круга отношений, подпадающих под регламентацию в обязательном порядке в случае применения этого термина в наименовании нормативного акта. Свобода усмотрения возможна и при обозначении круга вопросов, рассматриваемых в диссертационном исследовании, в названии которого используется анализируемое определение.
Изложенное позволяет определить круг вопросов, подлежащих рассмотрению в диссертации, исходя из выдвинутой в работе концептуальной модели, а не посредством следования 1 Собрате ~-«о:;одііісліл,іьй rw. iSvy. т 42. ct. 5U05. формальным требованиям» задаваемым содержанием термина «организация».
Цель диссертационного исследования состоит в выявлении основных проблем формирования органов государственной власти области, как субъекта Российской Федерации и обоснование выводов, позволяющих сформировать базовые начала их строительства. Постановка проблемных вопросов осуществлялась с позиций следования основополагающим конституционным принципам, ибо целеполагание само по себе должно быть ориентировано на определенную, задаваемую актом высшей юридической силы государства систему отношений. При этом в качестве ориентира были выбраны базовые общечеловеческие ценности - демократическое устройство любой организованной общности людей, обеспечение и защита прав и свобод человека и гражданина.
Рассмотрение теоретических и прикладных вопросов темы позволили выявить и сформулировать следующие задачи исследования: определить содержание конституционных норм, закрепляющих основополагающие принципы построения органов государственной власти субъектов РФ с позиций общей логики выстраивания федеративных отношений в государстве; разграничить собственно юридический и политический подходы к решению проблем организации органов государственной власти субъекта РФ; выстроить общую концепцию единого терминологического подхода к закреплению базовых начал организации системы органов власти в регионах России; сформулировать на основании действующего законодательства и судебной практики общие принципы построения властных отношений в субъектах РФ; раскрыть сущность представительного органа государственной власти области как демократического института, выполняющего важную роль в жизни региона, формирующего его правую систему; рассмотреть правовой статус исполнительного органа государственной власти, раскрыть его структуру, проблемы формирования, особенности как субъекта публично-правовых и частно-правовых отношений; проанализировать содержание судебной власти области, определить место судебных органов субъектов РФ в системе органов государственной власти региона;
Постановка проблем осуществлялась в процессе изучения специальной литературы, формально-логического анализа действующего федерального и регионального законодательства, практики его применения.
Методологическую основу работы составляют современные учения о гносеологии и методологии научного познания, исторический, формально-логический, сравнительно-правовой методы исследования, труды ведущих отечественных ученых в области права. Выявлению закономерностей и тенденций развития конституционных основ построения органов государственной власти области способствовало изучение регионального законодательства, использование системного, статистического и иных частнонаучных приемов исследований.
Диссертантом изучены основные труды ученых- правоведов, в которых в той или иной степени затрагивались рассматриваемые в диссертации проблемы. Прежде всего, сле дует назвать работы таких дореволюционных ученых, как А.Д. Градовский, С.А.Котляковский, Н.М.Коркунов, Л.И. Петражиц- кий, П.А.Сорокин, В.М.Хвостов, Б.Н.Чичерин,
Г.Ф.Шершеневич и др.
В основу диссертационного исследования положены работы современных теоретиков права, видных государствове- дов, представителей иных отраслей юридической науки. Среди них: С.А. Авакьян, Г.В.Атамаячук, М.В.Баглай, Д.Н.Бахрах А.А.Белкин, К.С.Бельский, Н.А.Богданова, Н.А.Боброва, Л.Ф.Болтенкова, В.В.Бойцова, С. Н. Братусь, Ю.А.Веденеев, Н.В.Витрук, И.В.Выдрин, Б.Н.Габричидзе, Г.А.Гаджиев, Ю.А.Дмитриев, В.В-Ершов, Б.Л.Железнов, Д.Л.Златопольский, В.Д.Зорькин, Т.Д.Зражевская, М.И.Клеандров, Д.А.Ковачев, А.Е.Козлов, Е.И.Козлова, А.Н.Кокотов, И.В.Котелевская, М.А.Краснов, Б.С.Крылов, М.ИКукушкин, О.Е.Кутафин, В.А.Кряжков, Б.М.Лазарев, Л.В.Лазарев, В.В.Лазарев, В.И.Лафитский, В.О. Лучин, В.И.Лысенко, Г.В.Мальцев Н.А.Михалева, Л.А.Морозова, Т.Г.Морщакова, Ж.И.Овсепян, М.И.Пискотин, А.С.Постников, В.С.Пронина, В.В.Пустогаров, В.А.Ржевский, Б.А.Страшун, Ю.А.Тихомиров, Б.Н.Топорнин, В.А.Туманов, И.А.Умнова, Н.А.Ушаков, В.И.Фадеев,
И.Е.Фарбер, В.Е.Чиркин, Т.Я.Хабриева, Н.В.Шелютто, Б.С.Эбзеев, Ю.АЮдин и другие.
Направления исследований определялись необходимостью проведения формально-логического анализа конституционных норм с позиций выявления сущности и содержания ряда конституционных понятий, используемых в диссертационном исследовании как базовых. Это предопределило разработку новой классификации органов государства, в основе которой содержание осуществляемых ими функций. Отсутствие целостной теории регионального строительства обусловило изучение специфики формирования и функционирования органов государственной власти областей России. Наличие существенных пробелов федерального законодательства способствовало возникновению разнообразных моделей построения отношений между
II органами государственной власти субъектов РФ, что предопределило необходимость обобщения соответствующего регионального законодательства. В работе значительное внимание уделено правовым категориям и понятиям, показаны терминологические особенности федерального и регионального законодательства.
Научная новизна исследования состоит в том, что в диссертации: впервые в новейшей истории развития конституционного права Российской Федерации ставится проблема чистоты правового содержания основополагающих конституционных понятий "государственная власть", "исполнительная власть", "законодательная власть", "судебная власть"; анализируется конституционное законодательство, практика Конституционного Суда РФ с позиций определения базовых принципов строительства органов государственной власти субъектов Российской федерации; сформулированы принципы построения органов-государ-ственной власти субъектов Российской Федерации, нашедшие закрепление в действующей Конституции РФ, федеральном законодательстве, постановлениях Конституционного Суда РФ; - предложено понимание государственной власти субъекта РФ как части единой государственной власти Российской Федерации не с позиций разделения или единства государственных органов, а с точки зрения существования совокупности полномочий государства, позволяющих обеспечить функционирование единого государственного механизма, выполняющего политические, социально-экономические и иные задачи. - сформулированы предложения по преодолению термино логических разночтений в Конституции РФ, законодательных актах субъектов Федерации с целью достижения единых требо- ваний в формализации правовых институтов, обеспечения соответствия их конституционным положениям, формулируются направления развития политико-правовых процессов, направленных на демократизацию механизма формирования органов власти.
В диссертационном исследовании сформулированы и обозначены новые теоретические положения, практические выводы, предложения и рекомендации, которые выносятся на защиту:
Понятие государственной власти как совокупности полномочий, присущих государству в целом и необходимых ему для упорядочивания общественных отношений, осуществления принуждения, защиты интересов страны и обеспечения безопасности граждан.
Понятие исполнительной власти в широком смысле как совокупности полномочий различных органов государства, обеспечивающих выполнение исполнительно-распорядительных, надзорных, контрольных и иных функций государства. Допустимость использования в законодательной практике понятий "президентская власть", "правительственная власть", "надзирающая власть", "контрольная власть", что подразумевает специфику исполнительной деятельности различных по своему назначению органов.
Содержание конституционно-правовых принципов организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации, формулируемых на основе положений Конституции РФ, постановлений Конституционного Суда РФ, федерального законодательства и имеющих общее значение.
Вывод о невозможности придания "умолчанию Конституции" значения универсального конституционного принципа, ограничивающего возможные пределы установления законом прав и свобод человека и гражданина. Федеральный законодатель вправе институировать права и свободы граждан не нашедшие прямого непосредственного отражения в Конституции РФ и не противоречащие ей.
Вывод об исключительном праве Российской Федерации осуществлять регулирование прав и свобод человека и гражданина, в том числе вводить или не вводить институт отзыва депутата законодательного органа субъекта РФ.
Заключение о специфике осуществления судебной власти на территории субъектов РФ, проявляющейся в том, что судебная власть осуществляется федеральными судами в полном соответствии с Конституцией РФ, в силу того, что сочлание судов субъектов РФ ею не предусматривается. Такой вывод не противоречит принципу разделения власти, поскольку цель такого разделения (создание независимого суда) достигается наилучшим способом: суды самостоятельно осуществляют судебную власть и не зависят от исполнительной и законодательной ее ветви на региональном уровне.
Заключение о необходимости государственной поддержки (в том числе финансовой) становления полноценных региональных политических партий, способных генерировать идеи, выдвигать и поддерживать профессиональных парламентариев, выполнять задачи демократической оппозиции,
Предложение о поэтапном введении уставной юстиции в тех субъектах, где отсутствуют устоявшиеся демократические традиции, научные школы, подготовленные специалисты.
9. Положение о том, что высший орган исполнительной го сударственной власти субъекта РФ, в силу закона являющийся юридическим лицом, не может одновременно выступать и в ка честве органа юридического лица в силу отсутствия законода- тельно оформленного структурного подразделения, наделенного статусом органа юридического лица.
10.Заключение о предпочтительности формирования корпуса мировых судей посредством выборов населением судебного участка.
Практическое значение диссертации и апробации результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования неоднократно докладывались на кафедре конституционного и гражданского права Северодвинского филиала Поморского государственного университета. Материалы диссертации послужили основой для разработки разделов учебного курса «Конституционное право Российской Федерации», используются в преподавании спецкурсов по региональному государственному праву. Выводы, нашедшие отражение в исследовании использованы при подготовке трех учебных пособий, разработке учебных программ.
Материалы и выводы, содержащиеся в диссертации, представлялись в докладах, а также научных сообщениях на региональных, всероссийских и международных конференциях, научно-практических семинарах. Они явились основой монографии (І999 г.), опубликованы в статьях и тезисах выступлений.
Полученные в результате проведенного исследования обобщения и выводы оказали существенное влияние на процесс регионального законотворчества, были использованы при решении практических вопросов применения российского законодательства органами исполнительной власти Архангельской области.
Проведенный анализ норм Конституции РФ, федерального и регионального законодательства и полученные при этом выводы могут быть использованы в процессе приведения законодательства субъектов РФ в соответствие с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
