Введение к работе
І.
Актуальность темы исследования. Для отечественной науки
государственного строительства на протяжении всей истории развития Российского государства особо значимым является вопрос о выборе модели взаимодействия центральных и региональных властей, разграничения полномочий и предметов ведения между ними. Дополнительную сложность решению этой задачи придал закрепленный в Конституции Российской Федерации 1993 года институт предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Достижение эффективного взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере совместного ведения - одна из основных задач развития федеративных отношений в ходе осуществления административной реформы в стране.
На протяжении последних нескольких лет в стране разрабатывались предложения по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. С внесением 4 июля 2003 г. изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и прекращением действия закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти субъектов Федерации» система разграничения полномочий и предметов ведения между федеральным центром и регионами претерпела существенные трансформации.
Анализ современных процессов развития системы разграничения полномочий в сфере предметов совместного ведения, изучение актуальных вопросов и противоречий избранной модели обеспечения эффективности взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти проводится в диссертации на примере Республики Бурятия. Значимость обращения к опыту Республики Бурятия определяется рядом обстоятельств, в том числе тем, что Бурятия - один из крупных регионов
Российской Федерации, обладающих длительной историей развития государственности в рамках единого Российского государства, очевидной спецификой своего этнического состава, географического положения, экономики. Опыт развития модели разграничения полномочий в сфере предметов совместного ведения между федеральными органами государственной власти и Республикой Бурятией, исследование происходящих в республике процессов, обусловленных как общегосударственными процессами, так и собственными политическими явлениями, утверждение оптимальной модели государственного управления, представляет интерес для понимания аналогичных процессов в других субъектах Российской Федерации, для совершенствования федеральной политики.
Таким образом, именно потребность анализа процесса разграничения полномочий в сфере предметов совместного ведения между Российской Федерацией и Республикой Бурятия, раскрытие форм и институтов разрешения имеющихся в данной области государственно-правовых отношений проблем обусловили выбор темы диссертации и определили ее актуальность.
Степень научной разработанности И круг Использованных ИСТОЧНИКОВ. Вопросы договорного регулирования федеративных отношений, разграничения полномочий и предметов ведения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации получили отражение в Конституциях республик-субъектов Российской Федерации, других федеральных и региональных нормативных правовых актах, были подвергнуты теоретико-правовому анализу в работах ведущих российских государствоведов. Однако, при рассмотрении вопросов разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации преобладают исследования аспектов, общих для всех субъектов Федерации. При этом за пределами подобных исследований остаются конституционно-правовые и сравнительно-институциональные вопросы разграничения полномочий и предметов ведения конкретных республик-субъектов Российской Федерации, проблемы развития в них правового регулирования федеративных отношений.
В то же время, российской юридической наукой были подвергнуты
глубокому научному анализу различные аспекты федеративного устройства России. При подготовке диссертационного исследования автор использует труды отечественных ученых-государствоведов, специалистов в области теории государства и права, конституционного права, международного права, государственного управления: Р.Г. Абдулатипова, С.А Авакьяна, Г.В. Атаманчука, М.В. Баглая, И.Н. Барцица, Л.Ф. Болтенковой, Р.Ф.Васильева, А.В. Васильева, Н.В. Витрука, Б.Н. Габричидзе, С.Э. Жилинского, Д.Л. Златопольского, Б.П. Елисеева, В.И. Ефимова, И.П. Ильинского, Л.М. Карапетяна, Д.А Керимова, Н.Г. Кобеца, АЕ. Козлова, Б.С. Крьшова, О.Е. Кутафина, АН. Лебедева, Ю.И. Лейбо, И.И. Лукашука, В.О. Лучина, Г.В. Мальцева, М.Н. Марченко, Т.Д. Матвеевой, НА Михалевой, И.Ш. Муксинова, ЛА. Окунькова, Т.Н. Селезнева, БА. Страшуна, ЮА Тихомирова, Б.Н. Топорнина, ВА Туманова, ИА Умновой, Т.М. Шамбы, Б.С. Эбзеева, АИ. Экимова, И.С. Яценко и др.
Несмотря на обилие научных и политических исследований, посвященных различным аспектам проблем федерализма, утверждать о выработке отечественным конституционным правом четкой модели разграничения полномочий, особенно в сфере предметов совместного ведения, не приходится. Скорее, наоборот, обилие концепций, взглядов и подходов приводит к неоднозначности понимания самого конституционного института предметов совместного ведения. Также не проводилось специальных исследований вопросов разграничения полномочий и предметов ведения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти Республики Бурятия не проводилось. Данное диссертационное исследование стремится восполнить этот пробел.
Нормативную базу исследования диссертационного исследования образуют Конституция Российской Федерации, Конституция Республики Бурятия, нормативные правовые акты Российской Федерации и Республики Бурятия, Конституции (Уставы) ряда других субъектов Российской Федерации, договоры, заключенные между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов РФ (в частности, Федеративный договор и Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти
Российской Федерации и органами государственной власти Республики Бурятия).
Эмпирическую базу диссертационной работы составил анализ
деятельности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти Республики Бурятия при разграничении полномочий и предметов совместного ведения. Вопросы разграничения полномочий, государственно-правовой практики на федеральном уровне и на уровне Республики Бурятия исследованы на основе анализа конституционных норм, нормативных правовых актов федеральных органов власти и Республики Бурятия. В диссертации использованы материалы обсуждения в Народном Хурале Республики Бурятия, Правительстве Республики Бурятия ряда законопроектов, соглашений о разграничении полномочий и предметов ведения и практических вопросов.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью исследования является конституционно-правовой анализ системы соглашений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти Республики Бурятия о разграничении полномочий и предметов ведения в сфере совместного ведения. Поставленная цель предполагает выявление и раскрытие особенностей развития договорного регулирования федеративных отношений в Российской Федерации на примере Республики Бурятия.
Указанная цель достигаются при разрешении следующего комплекса задач:
исследовать на основе изучения исторических материалов, анализа нормативных правовых актов вопросы становления системы договорного регулирования федеративных отношений в Российской Федерации, прежде всего, вопросы разграничения полномочий и предметов ведения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти Республики Бурятия;
выявить и обобщить элементы конституционно-правового регулирования разграничения полномочий и предметов ведения; проанализировать современный уровень договорной практики, ее соответствие конституционным принципам федерализма;
изучить основные противоречия и особенности утверждения конституционной модели разграничения полномочий и предметов ведения в Республике Бурятия;
исследовать вопросы развития положений соглашений о разграничении полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и Республикой Бурятией в законодательстве Республики Бурятия;
провести комплексный сравнительно-институциональный анализ функционирования системы государственной власти Республики Бурятия, ее взаимодействия с федеральными органами государственной власти в решении приоритетных задач развития Республики Бурятия (вопросы сохранения озера Байкал, экологические проблемы, социально-экономическое развитие и т.п.);
проанализировать правовые аспекты утверждения принципов бюджетного федерализма в Республике Бурятия;
охарактеризовать развитие законодательства республик-субъектов Российской Федерации и конституционно-договорных отношений по разграничению предметов ведения и полномочий в условиях формирования единого правового пространства и обеспечения вертикали исполнительной власти в Российской Федерации;
обобщить на примере Республики Бурятия эволюцию, проблемы и перспективы совершенствования федеративных отношений в Российской Федерации в контексте задач по реформированию системы государственного управления Российской Федерацией;
разработать и представить рекомендации по
совершенствования системы разграничения полномочий и взаимодействия федеральных органов власти и органов власти Республики Бурятия в условиях централизации властеотношений в Российской Федерации.
Объектом диссертационного исследования являются
государственно-правовые отношения, характеризующие возникновение и развитие договорной модели регулирования системы разграничения полномочий и предметов ведения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти республик-субъектов Российской Федерации, прежде всего, Республики Бурятия.
Предметом исследования выступила система соглашений и договоров о разграничении полномочий и предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Бурятия. В диссертационном исследовании были проанализированы имевшие место в соглашениях о разграничении полномочий и предметов ведения противоречия Конституции и законодательству Российской Федерации, которые были устранены в ходе осуществления политики по восстановлению конституционных принципов федеративных отношений.
Методологической основой исследования является, прежде всего, институциональный подход к анализу различных аспектов процессов разграничения полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами. Теоретические обобщения проведены на основе правового анализа нормативно-правовых документов, а также конкретной деятельности органов государственной власти Республики Бурятия. Оценка массива соглашений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти Республики Бурятия осуществляется посредством использования различных методов:
нормативно-правовой метод был использован при анализе конституционно-правовой базы разграничения полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами;
- системный метод призван выявить взаимосвязь правового
регулирования разграничения полномочий й социально-экономического
развития Республики Бурятия;
- сравнительно-правовой метод использован при рассмотрении
вопросов соответствия заключенных соглашений и договоров
Конституции Российской Федерации Конституции и федеральному
законодательству;
- теоретико-прогностический метод применялся при подготовке
рекомендаций по конкретным вопросам правовой практики и
законопроектной работы.
Наряду с перечисленными, в ходе исследования использовались такие методы научного познания, как формально-юридический, социологический, структурно-функциональный и др. Сочетание приведенных методов предопределило обращение не только к актуальным
проблемам конституционного права, но и к вопросам теории государства и права, административного, финансового, муниципального и других отраслей права.
Научная новизна исследования заключается в том, что в нем представлена авторская концепция развития конституционно-правового и договорного регулирования разграничения полномочий и предметов ведения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти Республики Бурятия в сфере совместного ведения, системно исследованы различные аспекты эволюции договорного регулирования: от подписания Федеративного договора 31 марта 1992 г. и до констатации вспомогательной роли соглашений о разграничении полномочий для урегулирования конкретных вопросов функционирования системы власти и общества.
В диссертации представлено научное осмысление современного состояния системы разграничения полномочий между Российской Федерацией и органами власти Республики Бурятия, прежде всего, органами исполнительной власти.
В диссертации сформулированы и обоснованы теоретические положения, практические выводы и предложения по результатам исследования, которые выносятся на защиту и обладают элементами научной новизны:
- Диссертант определяет распределение полномочий и предметов ведения как сложный постоянный процесс взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов Российской Федерации. Предметы совместного ведения диссертант определяет как особые общественные отношения, где регулирование осуществляется правовыми нормами, имеющими разные источники (федеральное законодательство, нормативные акты субъектов Федерации, нормы договоров и соглашений). Порядок регулирования предметов совместного ведения должен основываться на принципе обеспечения законных прав и свобод граждан на всей территории государства. Законодательная деятельность Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения направлена на сохранение культурного многообразия в условиях единого правового и экономического
пространства, поддержание взаимовыгодных экономических отношений, социального порядка и взаимного уважения;
в диссертации детально рассматривается весь комплекс соглашений, заключенных между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти Республики Бурятия о разграничении предметов ведения и полномочий. Особое внимание уделено Договору от 29 августа 1995 г., который утратил силу в 2002 г. По мнению диссертанта, прекращение действия Договора 29 августа от 1995 г., существенно изменило характер данных отношений, сделав их менее регламентированными, а значит и менее прозрачными. В диссертации обосновывается необходимость подготовки к заключению новых соглашений между федеральными органами исполнительной власти и Правительством Республики Бурятия взамен утративших силу;
- по мнению диссертанта, особое значение для Республики Бурятия имеют изменения в законодательстве, регулирующем распределение полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации в сфере использования лесных и водных ресурсов. В диссертации рассмотрены актуальные вопросы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Российской Федерации в связи с рассмотрением в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации проектов Водного кодекса Российской Федерации и Лесного кодекса Российской Федерации.
В диссертации содержатся предложения к рассматриваемым нормативным правовым актам. В частности, предлагается предусмотреть, что Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия по осуществлению прав владения, пользования и распоряжения лесными участками, находящихся в федеральной собственности, за исключением перечня участков, установленных Правительством Российской Федерации. В отношении полномочий субъектов Российской Федерации в области управления водными объектами, надлежит признать, что в связи с тем, что обособленные водные объекты используются, как правило, для удовлетворения местных нужд (рыборазведения, забор воды для небольших населенных пунктов, рекреации), целесообразно передать
органам государственной власти субъектов Российской Федерации в собственность указанные водные объекты. Следует отнести обособленные водные объекты к собственности субъектов Российской Федерации за исключением обособленных водных объектов искусственного происхождения, находящихся в собственности муниципальных образований, граждан и юридических лиц, а также обособленных водных объектов, находящихся в собственности Российской Федерации в соответствии с перечнем, утвержденным Правительством Российской Федерации;
- в целях совершенствования модели осуществления предметов
совместного ведения диссертант предлагает законодательно закрепить на
федеральном уровне право руководителей исполнительной власти
субъектов Российской Федерации создавать межведомственные комиссии,
советы, рабочие группы с обязательным участием в них представителей
соответствующих федеральных структур; утверждать планы совместных
действий, а также организовывать совместные мероприятия
территориальных и региональных исполнительных органов; заслушивать
отчеты руководителей территориальных органов федеральных органов;
вносить представление руководителю соответствующего федерального
органа исполнительной власти о ненадлежащем исполнении своих
обязанностей руководителем территориального органа федерального
органа исполнительной власти;
- следует предусмотреть возможность создания на уровне субъектов
РФ управленческих структур для реализации федеральных и региональных
функций. Образование этих структур целесообразно осуществлять на
основании договора между федеральным органом исполнительной власти
и высшим должностным лицом субъекта Федерации. Договор должен
содержать положения, определяющие механизмы финансирования,
организационно-кадрового обеспечения и управления данной структурой.
В положениях, определяющих порядок реализации полномочий по предметам совместного ведения, осуществляемых территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, предусмотреть согласование принимаемых решений с органами исполнительной власти субъектов РФ (пример: предоставление прав по водопользованию,
лесопользованию, формированию объема регионального заказа по федеральным учреждениям профессионального образования и т.д.).
Вышеназванные позиции могли бы быть закреплены отдельной статьей в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Теоретическая и практическая значимость исследования. На основе изучения вопросов разграничения полномочий и предметов ведения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти Республики Бурятия как субъекта Российской Федерации представлена целостная концепция развития договорного регулирования предметов совместного ведения, выявлены и раскрыты особенности подобного регулирования во взаимоотношениях с органами власти государственной власти и органами государственной власти Республики, представлены рекомендации по совершенствованию механизмов разграничения полномочий в условиях стабилизации государственно-властных отношений в Российской Федерации. Высказаны и обоснованы рекомендации по разработке ряда законопроектов и внесению изменений и дополнений в действующие соглашения, регулирующие порядок разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти Республики Бурятия.
Содержащийся в диссертации анализ актуальных вопросов государственного строительства имеет общетеоретическое и практическое значение, вносит определенный вклад в развитие конституционного права. Изучение динамики разграничения полномочий между Российской Федерацией и Республикой Бурятия в сфере совместного ведения способствует осмыслению современной модели функционирования государственной власти в стране, позволяет провести научное моделирование перспективных отношений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Выводы, положения и рекомендации, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы при разрешении существующих и могущих возникнуть противоречий и разногласий в конституционно-правовой сфере и направлены на совершенствование государственно-правовой системы
Российской Федерации, согласование интересов различных регионов Федерации. На примере взаимоотношений Российской Федерации и Республики Бурятия проведено комплексное, системное изучение явлений и процессов развития и демократизации федеративных отношений в России в условиях реформирования их экономических и политических основ как одного из приоритетных направлений науки конституционного права.
Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в процессе преподавания в юридических и гуманитарных учебных заведениях конституционного права, теории и истории государства и права, политологии и некоторых других дисциплин, а также при повышении квалификации сотрудников органов государственной власти и местного самоуправления.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационной работы излагались в докладах и сообщениях в Правительстве Республики Бурятия, в выступлениях на всероссийских и республиканских научно-практических конференциях. Предложения автора нашли отражение в планах и содержании нормативной правовой работы Правительства Республики Бурятия. Автор, являясь заместителем Председателя Правительства Республики Бурятия, принимал участие в разработке ряда законов Республики Бурятия, в разработке проектов соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти Республики Бурятия.
Основные положения диссертации обсуждены, одобрены и рекомендованы к защите на заседании кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, отражены в научных публикациях диссертанта.
Структура работы отражает логику исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.
