Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Методологические основы исследования целостности Российского государства 24
1. Категория целостности государства и ее методологическое значение (проекция философии на учение о государстве) 24
2. Генетические корни и историческое развитие теории и практики государственной целостности России 51
Глава II. Типы государственной целостности и их конституционное регулирование в Российской Федерации 76
1. Единство государственной власти как основа целостности государства и ее конституционное - регулирование в Российской Федерации 76
2. Диалектика территориального и национального факторов в организации Российского государства: становление, проблемы и перспективы 96
3. Целостность Российского государства как условие стабильности международного правопорядка 120
Глава III. Конституционные механизмы обеспечения целостности Российской Федерации: институциональные и функциональные основы 139
1. Президент Российской Федерации и обеспечение целостности государства: принципы и основные направления деятельности 139
2. Федеральное Собрание РФ и правовые гарантии государственной целостности России 161
3. Исполнительная власть в механизме обеспечения государственной целостности Российской Федерации 178
4. Местное самоуправление и государственная власть: диалектика взаимодействия в обеспечении государственной целостности Российской Федерации 202
5. Конституционный Суд в системе гарантий целостности Российской Федерации 222
Глава IV. Конституционные основы федерального вмешательства в Российской Федерации: содержание и условия осуществления 245
1. Федеральное вмешательство в механизме государственной целостности Российской Федерации 245
2. Конституционные критерии правомерности федерального вмешательства: условия и пределы 269
Заключение 308
Список литературы 322
- Категория целостности государства и ее методологическое значение (проекция философии на учение о государстве)
- Единство государственной власти как основа целостности государства и ее конституционное - регулирование в Российской Федерации
- Президент Российской Федерации и обеспечение целостности государства: принципы и основные направления деятельности
- Федеральное вмешательство в механизме государственной целостности Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Разработка проблемы целостности государства во всем многообразии ее аспектов имеет важное теоретическое и практическое значение, обусловленное тем, что наукой конституционного права до настоящего времени окончательно не выработана теория государственной целостности России, а государственно-правовая практика не оснащена адекватным инструментарием. Между тем это проблема аккумулирует в себе целый комплекс вопросов, которые требуют доктринальных ответов и практических решений. Речь, с одной стороны, идет об обеспечении безопасности и территориальной целостности страны; соотношении суверенитета государства и его федералистских начал; соблюдении и обеспечении субъектами Федерации общефедерального стандарта прав человека и гражданина; принятии на федеральном уровне комплекса законодательных актов, формулирующих механизм целостности государства; роли институтов публичной власти в реализации интегративных свойств государства и общенационального единства; эффективности современных конституционных гарантий обеспечения государственной целостности; становлении, развитии и функционировании институтов гражданского общества в Российской Федерации как необходимом условии цивилизационного процесса; рационализации самой организации публичной власти и отношений между Федерацией и ее субъектами; взаимной конституционной ответственности центра и регионов; стабильности международно-правовых институтов и межгосударственных отношений России как субъекта международного права.
С другой стороны, объективные формационные преобразования в России и мире, процессы глобализации и обусловленные ею новые вызовы времени ставят перед властью проблему формирования надежных гарантий сохранения России как единого в конституционном и международно-правовом отношениях субъекта национальной и мировой политики и правопорядка.
В связи с этим обращение к категории целостности государства как институту конституционного права позволяет выявить не только логические схемы объяснения Российской Федерации как целостной системы, но и вычленить уровни интеграции субъектов Федерации и Федерации в целом, иерархию этих уровней, место и функциональную роль государства и субъектов, его составляющих, закономерности и тенденции стабильного и устойчивого развития отечественной государственности.
Сама постановка проблемы целостности государства всегда связана с анализом исходных посылок, которые в значительной мере формируют методологию ее познания; обозначают критерии и механизмы, обеспечивающие фактическую целостность государства; объясняют существование целого комплекса важных для познания государства принципов, а именно: неделимости, невозможности существования его частей друг без друга, приоритета государства как целостной системы над его субъектами и ее агрегативных свойствах, выявлении определенной структуры, типа связей, способов взаимодействия, функционирования и их роли и значения в обеспечении государственной целостности.
Несовершенство государственной структуры Российской Федерации привело к тому, что перед федеральной властью встал вопрос о реформировании ее территориального устройства, сохранении страны как единого и целостного государства с учетом интересов многонационального состава населения. Однако и сегодня остаются неурегулированными некоторые проблемы организации и деятельности законодательных и исполнительных органов власти на федеральном уровне; не до конца решен вопрос о приведении в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации; не преодолен существующий негативный потенциал регионализма, замешанного на этнических проблемах. Все это ослабляет единство государства и создает угрозу его целостности. Говоря о надежных правовых гарантиях основ конституционного строя Российской Федерации, следует также отметить, что теория конституционализма делает лишь первые шаги в изучении местного самоуправления в контексте выявления его роли в механизме обеспечения целостности государства.
Таким образом, спустя 10 лет после принятия Конституции Российской Федерации 1993 г., продолжает оставаться актуальной разработка многих звеньев цепи конституционализма, которые могли бы наполнить конституционную модель организации и функционирования Российского государства реальным содержанием.
Важен международно-правовой аспект проблемы. Взяв на себя определенные обязательства по соблюдению принципов и норм международного права, Россия сегодня является неотъемлемой частью мирового сообщества, а ее правовая система - частью мирового правопорядка. Речь идет не только о соблюдении ее международных обязательств, но и о соблюдении прав и интересов самой Российской Федерации.
Следует иметь в виду и то, что единство конституционного пространства и его сочетание с федеративным устройством государства, территориальная и государственная целостность России и интегративные начала государственного строительства, принципы взаимоотношений различных уровней единой федеральной системы власти, а также обеспечение равноправия субъектов Федерации, общефедерального стандарта прав человека и механизм федеральной интервенции составляют основу практической деятельности органов государственной власти. В связи с этим анализ данной деятельности и выработка научно обоснованных рекомендаций — важная задача науки и условие выполнения ею своих функций, в том числе — прогностических.
Объектом исследования являются Российское государство и его институты публичной власти как основа (гарантия) целостности государства, их влияние на конституционно-правовые, социально-экономические, политические и иные процессы, интегрирующие Российскую Федерацию; формирующаяся система обеспечения эффективного управления государством.
Круг вопросов, относящихся к предмету данного исследования: генетический, структурный и функциональный типы целостности Российского государства, динамика их становления, развития и практика функционирования в условиях федеративных отношений, а также возникающие в связи с этим проблемы, требующие нормативного решения. Формирование новой правовой системы рассматривается как естественное условие становления и укрепления государственной целостности России. Роль и назначение институтов публичной власти: способствовать раскрытию потенциала Конституции РФ в обеспечении целостности государства правовыми и политическими средствами, поскольку только такие средства адекватны принципу демократического правового государства. Процессы развития современной федеративной государственности; значение центральной власти как гаранта сохранения и укрепления целостности России; роль и значение нижестоящих уровней публичной власти, в том числе органов местного самоуправления.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования -сформулировать и обосновать роль публичной власти в обеспечении и поддержании целостности Российской Федерации как единого, особым способом интегрированного образования, как целостной государственно-правовой и политической системы.
Для достижения указанной цели были поставлены следующие взаимосвязанные задачи, теоретическое решение которых составило суть и содержание настоящей работы: сформулировать методологические основы целостности Российского государства, выявить государственно-правовое содержание категории «целостность» и ее влияние на учение о государстве вообще и природу Российской Федерации в частности; проанализировать генетические корни, историю развития теории и практики государственной целостности России; раскрыть содержание и значение типов государственной целостности в Российской Федерации и их конституционное регулирование; провести теоретический анализ влияния территориального и национального факторов на становление и развитие Российского государства; выявить значение структурных основ строительства Российского государства для обеспечения его стабильности, а также их влияние на целостность государства; определить степень влияния государственной целостности Российской Федерации на стабильность международного правопорядка; раскрыть гарантийную функцию органов публичной власти в обеспечении целостности Федерации и интеграции российской государственности; исследовать диалектику взаимодействия местного самоуправления и государственной власти в. обеспечении государственной целостности Российской Федерации; раскрыть содержание конституционного механизма обеспечения целостности Российского государства, выявить институциональную и функциональную основы данного механизма; обосновать конституционные основы, критерии правомерности, условия и пределы федерального вмешательства в системе способов обеспечения государственной целостности Российской Федерации.
Решение поставленных задач позволило автору ответить на некоторые вопросы, касающиеся происходящих в государственно-правовой системе России процессов, внести ряд предложений по совершенствованию федерального законодательства, направленного на укрепление территориального единства и государственной целостности Российской Федерации.
Степень научной разработанности темы. Теоретическую основу диссертационного исследования составили произведения специалистов в различных отраслях общественных знаний. Широко представлены труды Платона, Аристотеля, Г.В.Ф. Гегеля, Ж. Бодена, Г. Гроция, Т. Гоббса, Дж. Локка, Ш.Л. Монтескье, Н. Макиавелли, К. Маркса, Ж.Ж. Руссо и других титанов философской и политической мысли. Проанализированы работы отечественных философов и юристов: А.Н. Аверьянова, И.В. Блауберга, B.C. Соловьева, А.С. Хомякова, Г.А. Югая, Б.Г. Юдина, Э.Г. Юдина и др. Публицистические и научные изыскания отечественных государственных и общественных деятелей - Феофана Прокоповича, Г. Катожихина, Ю. Крижанича, И.Т. Посошкова, СЕ. Десницкого, В.Н. Татищева,
М.М. Сперанского, Н.М. Муравьева, П.И. Пестеля, И.Е. Андреевского, А.С. Алексеева, А.Д. Градовского, Н.М. Коркунова, П.И. Новгородцева, Б.Н. Чичерина, Г.Ф. Шершеневича и др. - помогли автору глубже раскрыть динамику становления и развития Российского государства. Диссертант не мог, разумеется, игнорировать и труды В.И. Ленина.
При рассмотрении вопросов федеративного строительства автор опирался на труды известных современных специалистов в области конституционного права, теории государства и права, международного права, политических и правовых учений, прежде всего: Р.Г. Абдулатипова, С.А. Авакьяна, Г.В. Атаманчука, С.Н. Бабурина, М.В. Баглая, М.И. Байтина, И.Н. Барцица, Н.С. Бондаря, А.В. Васильева, Н.В. Витрука, Л.И. Воловой, А.И. Демидова, Р.В. Енгибаряна, Д.Л. Златопольского, В.Т. Кабышева, Л.М. Карапетяна, А.Д. Керимова, Д.А. Керимова, Н.М. Конина, Ю.К. Краснова, Б.С. Крылова, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, Ю.И. Лейбо, В.О. Лучина, А.В. Малько, В.М. Манохина, Н.И. Матузова, Г.В. Мальцева, Ф.М. Рудинского, И.Н. Сенякина, В.Н. Синюкова, Б.А. Страшуна, Э.В. Тадевосяна, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.А. Туманова, И.А. Умновой, Т.Я. Хабриевой, В.А. Четвернина, В.Е. Чиркина, О.И. Чистякова, Б.С. Эбзеева, А.И. Экимова Л.М. Энтина и др.
Правовую основу исследования составили: Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство, Федеративный Договор, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации, международно-правовые документы. Сама тема исследования подвигла автора к осмыслению общих принципов права, их места в отечественной правовой системе и роли в обеспечении целостности Российского государства.
Методологическую основу исследования составил комплекс известных научных методов и средств, которые позволили автору всесторонне проанализировать предмет исследования и сделать соответствующие научные выводы. Исходным методологическим способом диссертационного исследования выступали диалектический подход с его набором принципов познания предмета: объективностью, всесторонностью и полнотой конкретно-исторического подхода к рассматриваемой категории конституционного права. Диалектический метод дал возможность автору активно использовать логические приемы на различных стадиях и уровнях подготовки работы.
Диссертант использовал также метод конкретного социально-правового исследования (с учетом его уникального своеобразия), который позволил отразить конституционно-правовой опыт развития Российского государства, показать особенности и перспективы федеративного устройства России как целостной государственной системы, выделить и определить роль конкретных институтов конституционного права, обеспечивающих целостность государства. В необходимых случаях использовались и другие методы, в частности сравнительно-исторический, системный, сравнительно-правовой.
Сравнительно-исторический метод позволил показать не только прошлое и нынешнее состояние российской конституционно-правовой системы как целостного образования, но и возможные тенденции, закономерности развития.
Системный метод дал возможность рассмотреть структуру всей отрасли конституционного права как систему взаимосвязанных составных частей, определить место и роль институтов конституционного права в обеспечении механизмов целостности государства.
Сравнительно-правовой метод исследования стал важным инструментом выявления наиболее эффективных моделей конституционно-правового регулирования существующих, а также новых институтов и иных элементов российского конституционного права, обеспечивающих государственную целостность.
В исследовании темы автор опирался также на метод формально-юридического анализа нормативного материала, в том числе метод структурно-функционального анализа, статистический и другие методы познания.
Научная новизна исследования заключается в авторской концепции обеспечения государственной целостности Российской Федерации; при этом выделяются и последовательно анализируются три типа целостности государства: генетический, структурный и функциональный.
Для России на всех этапах ее развития, а сегодня особенно, необходимо решить одну из самых сложных задач своего государственного строительства — сохранение государственной целостности страны при удовлетворении объективных конституционных потребностей национально-территориальных образований и их всестороннего развития в составе Российской Федерации. В связи с этим проведен системный анализ комплекса проблем обеспечения целостности Российской Федерации с учетом национального и территориального начал организации и функционирования государства. Выявлен и обозначен круг конституционно-правовых и политических гарантий целостности государства. Очерчены тенденции становления регионализма.
Теоретическое осмысление различных аспектов категории целостности государства позволило диссертанту определить ее институциональную и функциональную значимость как в практике государственного строительства, так и в науке конституционного права.
Позиция автора заключается в том, что Российское государство - это самоорганизующаяся система, хотя и обладающая множеством индивидуальных, только ей присущих характеристик, главная из которых состоит в том, что Российская Федерация представляет собой не аморфное объединение разнородных сочленов, а органичное целое, и в этом смысле Федерация имеет системообразующее качество, дающее возможность объяснить ее внутренние и внешние связи, систему функций и взаимодействий между ее субъектами, с одной стороны, и между субъектами и Федерацией - с другой. По мнению диссертанта, государственная целостность заключается и в том, что в свое время целостность России, а в последующем и Российской Федерации определялась прежде всего силой, авторитетом и эффективной деятельностью центральной власти, сочетанием и взаимодействием генетического, структурного и функционального типов целостности. Сильная федеральная власть - основа целостности российской государственности; стало быть, структурный и функциональный типы целостности Российского государства имеют подчиненный по отношению к генетическому типу отечественной целостности государства характер. Отсюда следует, что самоорганизация России должна поддерживаться организацией публичной власти и продуманным правопорядком.
Настоящее диссертационное исследование посвящено общетеоретическим конституционным проблемам государственной целостности. Сформулированные выводы могут быть использованы органами государственной власти при решении вопросов государственно-правового регулирования институтов, обеспечивающих и поддерживающих целостность Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы диссертационного исследования:
1. Авторская концепция целостности Российского государства, суть которой заключается в том, что Российская Федерация представляет собой систему, характеризующуюся иерархичностью строения, наличием множества элементов и связей, составляющих определенный тип целостности, для которого характерны упорядоченность элементов системы, отношений и связей, постоянство процессов управления, достижение целей самой системой и составляющими ее частями, согласование действий частей и целого, взаимосвязь или преодоление противоречий в достижении цели. Отсюда государство как целостная система детерминирует свои субъекты, а не субъекты - государство.
Государственная целостность определяется строением, функционированием и развитием единой, наполненной правовым, а также политическим, социальным и прочим содержанием публичной власти, ее организационной структурой и кругом полномочий. Публичная власть выступает основным звеном в определении «правил игры» и направляет связи, взаимодействие частей Федерации, которые структурируют целостность государства. Целостность государства является также институтом конституционного права. Это - неотъемлемое свойство статуса России как государства, которое устанавливается и закрепляется Конституцией РФ, системой конституционно-правовых, экономических, политических и социальных норм, гарантирующих и обеспечивающих суверенитет Российской Федерации, а также содержание и взаимодействие типов ее целостности.
Иначе говоря, целостность Российской Федерации обеспечивается единством системы государственной власти, опирающейся на единство правовой и политической системы. При этом «целостность» в авторской концепции - это содержание, «единство» - форма и способ обеспечения целостности государства. Единство государственной власти гарантируется Конституцией, определяющей единое политическое, а также экономическое и правовое пространство страны, принципы построения системы органов государственной власти субъектов Федерации, которые делают государство целостным образованием. «Выход» за рамки единства системы законодательной, исполнительной, судебной властей и местного самоуправления какого-либо субъекта Федерации дестабилизирует государственную целостность, ее правовую и политическую системы и должен рассматриваться как подрыв суверенитета страны. Таким образом, по мнению автора, целостность Российской Федерации есть неотъемлемое свойство ее статуса как государства, которое устанавливается и закрепляется Основным Законом страны, гарантируется системой конституционно-правовых, экономических, политических и социальных норм, а также взаимодействием генетического, структурного и функционального типов целостности в самой организации и функционировании органов единой публичной власти в Российской Федерации.
Авторское определение и видение целостности государства как синтетической категории, охватывающей территориальную, экономическую, правовую, политическую, социальную, национальную и духовную сферы (виды целостности), а также правовую целостность, которая является не только юридическим оформлением иных аспектов целостности государства, но и имеет содержательное значение. При этом территориальная целостность не тождественна государственной целостности, она - часть последней. Целостность в указанном аспекте - это утверждение синтетического взгляда на Российское государство, а также место, роль и функции публичной власти в сфере обеспечения его целостности различными правовыми средствами и методами. При этом единство государственной власти олицетворяет Глава государства, интегрирующий российскую государственность, обеспечивающий согласованное функционирование всех ветвей государственной власти, а также реализацию конституционно-правового содержания генетического, структурного и функционального типов целостности.
Теоретическое решение проблемы целостности Российской Федерации сквозь призму теории и практики суверенитета, что служит основой конституционного регулирования организации и функционирования публичной власти и всех вопросов федеративного устройства Российского государства. Целостность государства и его единство обеспечиваются внутренними факторами и внешней устойчивостью, безопасностью его границ, отсутствием внутренних и внешних угроз и адекватным реагированием на их возникновение. Публичная власть определяет ординарные и экстраординарные способы обеспечения государственной целостности. Исторически Россия как государство создавалась «сверху». Центральная власть «допускала» создание, образование земель, волостей, губерний, впоследствии — субъектов Российской Федерации. Она определяла административно-территориальное и государственно-политическое устройство страны, а отечественный опыт доказывает, что единство центральной власти и ее верховенство по отношению к его субъектам являются основной компонентой целостности и гарантией нормального функционирования государства. При этом гипертрофия национального в организации государства подрывает его единство и, следовательно, целостность, ибо объективно блокирует деятельность, распространяющуюся на всю территорию страны единой суверенной власти. Отсюда - авторский тезис об унитарном начале в российском федерализме и его поддержка.
4. Новые подходы к формированию механизма целостности государства и его взаимодействия с другими государствами в условиях глобализации мировых экономических и политических процессов, современных тенденций геополитического характера и динамично меняющихся и развивающихся международно-правовых реалий, исключающие как автаркию, так и отказ от собственно национальных интересов. Эта проблема имеет и федеративный аспект в смысле формирования отношений между субъектами и их отношений с Федерацией в целом, включая и сложившуюся в последние годы и во многом противоречащую Конституции РФ договорную практику. «Суверенитет» субъектов Российской Федерации как государственных образований исключен Конституцией и не укладывается в рамки международного права. Пределы их автономии определяются не международным, а внутригосударственным правом. Они не могут быть субъектами международного права, содержащееся же в Конституции РФ определение некоторых субъектов как государств имеет особый смысл и не означает их международной правосубъектности.
5. Одним из способов решения проблемы симметричности и асимметричности Российской Федерации как части проблемы взаимодействия территориального и национального факторов в организации государства, статуса, предметов ведения, компетенции и полномочий Федерации и ее субъектов, рационального сочетания территориального и национального начал в организации государства и укреплении его целостности выступает единый федеральный стандарт прав человека и гражданина. Отсюда - обращение диссертанта к его содержанию и гарантийным механизмам.
6. Определение федерального округа как переходной к «конституционному регионализму» форме региональной автономии, предоставляемой и допускаемой центральной властью «сверху» в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами, нейтрализующей в силу этого негативное воздействие этнонационального фактора на государственное строительство. Региональная система построения страны с конкретными элементами автономии позволяет не только укрепить целостность государства, но и гармонизировать национальные взаимоотношения.
В связи с этим перед Российской Федерацией стоят новые задачи, от решения которых зависит будущее российского федерализма. Речь идет о реорганизации структуры и управления нынешними субъектами Федерации; передаче части их функций федеральным округам; создании оптимальной структуры и определении принципов построения органов власти и управления в федеральных округах; четком определении статуса, компетенции, полномочий и роли нынешних субъектов Федерации в федеральном округе; определении пределов, объема и степени федерального вмешательства и в связи с этим определении, разработке процедур, принципов и предметов разграничения сфер ведения и компетенции, ответственности и подотчетности территориальных структур субъектам федеральной власти; уточнении, а в будущем и возможном внесении поправок в гл. 3 Конституции РФ, отражающих указанные и предполагаемые изменения в организации федеративного устройства страны и принципов федерализма. Речь идет и об исключении сепаратизма и суверенизации субъектов, находящихся в составе региона. В свою очередь, властные структуры региона, сформированные федеральной властью и властями субъектов региона, не позволят региону действовать, превышая свои полномочия.
7. Авторское видение концепции «государственного» начала местного самоуправления, заключающееся в том, что местное самоуправление есть низовое звено системы единой государственной власти. Конституция РФ формально закрепила «суверенность» местного самоуправления. По существу же она наделила органы местного самоуправления некоторыми государственными функциями и полномочиями. Самостоятельность органов местного самоуправления не означает их функциональной отделенности от системы органов государственной власти и системы власти в целом. Местное самоуправление в авторском видении по существу стало низовым звеном государственной власти, поскольку объективно не может не выполнять государственные функции и полномочия. Речь идет о признании этого социологического и юридического факта, имеющего важное значение, смысл которого заключается в том, что именно местное самоуправление является исходным и завершающим элементом целостности государства.
8. В системе механизмов гарантий целостности Российского государства доминирующее место занимает публичная власть. Именно она конституирует и структурирует целостность Российского государства и выступает в роли основного механизма обеспечения и поддержания целостности Российской Федерации. Президент РФ, реализуя возложенные на него конституционные функции, интегрирует, координирует, обеспечивает взаимодействие всех властей, «сшивает» российскую государственность в одно целое. Функции Федерального Собрания РФ и полномочия его палат направлены на обеспечение устойчивого, поступательного и стабильного развития Федерации в целом и ее регионов. Деятельность Федерального Собрания РФ детерминирует деятельность всех органов государственной власти снизу доверху, формирует систему этой власти. Парламентаризм как фактор обеспечивает субординацию интереса Федерации и ее субъектов и в конечном итоге - единство и целостность Российской Федерации.
Исполнительная власть Российской Федерации является основой. Она обеспечивает защиту суверенитета, территориальной целостности государства; распространяется на всю территорию страны и осуществляется Правительством РФ при непосредственном руководстве и участии Президента.
Функции, цели, задачи Конституционного Суда Российской Федерации и в целом судебной системы - гарантировать целостность государства в контексте единства конституционного пространства России, отменяя или признавая неконституционными законы и иные нормативные акты, принятые федеральными и региональными законодательными и исполнительными органами государственной власти.
9. Конституционная модель разделения властей в Российской Федерации предусматривает юридическое и фактическое «присутствие» Президента РФ во всех трех ветвях власти, поскольку, издавая нормативные указы, в отдельных случаях способные выполнять роль первичных правовых регуляторов, Глава государства осуществляет нормотворческие функции; он контролирует исполнительную власть, а в соответствии с ч. 2 ст. 85 Конституции РФ обладает и отдельными квазисудебными полномочиями. Этим гарантируется устойчивое развитие огромного по территории, многонационального и многоконфессионального федеративного государства, обеспечивается координация и взаимодействие законодательной, исполнительной и судебной властей и их непрерывное функционирование.
10. Конституционные основы федерального вмешательства как способ обеспечения целостности государства. Предлагаются условия, определяются причины, при которых публичная власть «включает» механизмы федерального вмешательства, а также критерии конституционности такого вмешательства. В частности, ни международное право, ни национальное законодательство не предписывают федеральным властям точную модель поведения в этих условиях, поскольку разнообразны и непредсказуемы сами условия, при которых возникает необходимость введения одного или нескольких институтов федерального вмешательства. В связи с этим в диссертации предложены конституционные критерии такого вмешательства, гарантирующие защиту от произвола, обеспечение неотъемлемых прав и свобод граждан, основ конституционного строя Российской Федерации, уважение и соблюдение общепризнанных принципов и норм международного права и обязательств по международным договорам с участием Российской Федерации.
Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическое значение настоящего диссертационного исследования состоит в актуальности проблемы государственной целостности для поступательного развития Российской Федерации. Анализ стоящих перед диссертантом вопросов был проведен на основе глубокого изучения и осмысления нормативно-правового, монографического материала, публикаций научных журналов и сборников, а также философских исследований. Глубокий методологический анализ состояния и перспектив развития российской государственности как целостной системы позволил автору сформулировать выводы и предложения, которые могут быть использованы в правотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти Российской Федерации.
Теоретические выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть также использованы в научно-исследовательской работе, в практической деятельности органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.
Результаты исследования помогут в преподавании курсов конституционного права, теории государства и права, других отраслевых дисциплин, а также в научно-исследовательской работе при рассмотрении и анализе актуальных проблем конституционного права и отраслевых правовых дисциплин.
Основные положения исследования могут быть полезны при написании учебников, учебных и учебно-методических пособий для студентов, а также государственным и муниципальным служащим органов публичной власти для повышения их квалификации.
Апробация результатов исследования. Основные результаты научного исследования содержатся в монографиях: «Президент Российской Федерации в системе разделения властей» (1996 г.), «Президент в конституционном строе Российской Федерации» (2000 г.), «Публичная власть и обеспечение государственной целостности Российской Федерации (конституционно-правовые проблемы)» (2003 г.), «Конституция и целостность России» (2003 г.), а также в учебных пособиях и научных статьях, опубликованных в научных журналах, тематических сборниках, материалах всероссийских научных конференций, вышедших в период с 1994 по 2003 г. Они представлены в Комитет Совета Федерации Федерального Собрания РФ по правовым и судебным вопросам, а также в качестве экспертных заключений - в Конституционный Суд РФ. Положения и выводы диссертационного исследования использовались автором при чтении лекций, проведении практических занятий по курсу «Конституционное право России» в Саратовской государственной академии права. Ряд предложений по совершенствованию законодательного обеспечения целостности Российского государства представлен в Поволжский институт регионального законотворчества.
Структура диссертации обусловлена самой темой и логикой исследования, а также задачами и целями, поставленными для их достижения. Диссертация состоит из введения, 4-х глав, объединяющих 12 параграфов, заключения, списка нормативных правовых актов и научной литературы.
Категория целостности государства и ее методологическое значение (проекция философии на учение о государстве)
В философской литературе понятие «целостность» трактуют как производное от категории «часть» и «целое». Само же понятие «целое» определяется как «философская категория, выражающая отношение между совокупностью предметов и связью, которая объединяет эти предметы и приводит к появлению у нее новых свойств и закономерностей, не присущих предметам в их разобщенности: при этом тип связей частей определяет и тип образуемого целого: связи строения характеризуют структурное целое, связи функционирования - функционирующее целое, связи развития - развивающее целое и т.д.». Исследователи небезосновательно считают, что сама постановка вопроса о приоритете целого над частью, если применять эту категорию к государству, сопряжена и ведет обычно к обоснованию тоталитаризма, следствием которого является обесценение личности2. Для выяснения сущности правовых отношений в реальной жизни, положения тех или иных институтов как «живого права» необходимо определить логико-понятийный аппарат, который может быть методологической основой для дальнейшего анализа рассматриваемого правового явления . Речь идет об использовании методологического потенциала философской категории «целостность» для анализа вопроса о целостности государства. В чем смысл этого методологического потенциала? Во-первых, в существовании целого комплекса важных для познания государства идей; во-вторых, в неделимости: невозможности существования частей друг без друга; в-третьих, в приоритете целого над частями (никакой прямой связи с тоталитаризмом здесь нет); в-четвертых, в наличии агрегативных свойств, т.е. свойств, возникающих только при соединении частей (применительно к государству это — обороноспособность, безопасность и т.д.). По справедливому замечанию выдающегося русского ученого Г.Ф.Шершеневича, «... философия является венцом и в то же время основою всех наук. Она соединяет все выводы, подносимые ей науками, в одно стройное целое и исследует положения, которые лежат в основе всех наук и принимаются ими поневоле догматически». Более того, философско-методологический анализ позволяет выявить у государства как целостной системы определенную структуру, тип связей, способы взаимодействия, функционирования целого и частей, показать их роль, значение в обеспечении государственной целостности и комплексно подойти к такой сложносоставнои системе государства, какой является Российская Федерация. В исследовании таких сложных систем, как государство, общепризнанно, что источник преобразований системы или ее функций лежит в самой системе2. Государство как самоорганизующаяся система, естественно, обладает множеством индивидуальных, только ему присущих характеристик, но одна из главных состоит в том, что государство — это органичное целое, и в этом смысле оно имеет системообразующее качество, дающее возможность объяснить внутренние и внешние его связи. Следует подчеркнуть, что задача автора заключается не в том, чтобы доказать приоритетность того или иного типа целостности, а показать его реальное выражение и воплощение в государстве через систему функций, связей и взаимодействий . Поэтому, применяя логико-методологический способ исследования к вопросам конституционно-правовых отношений в сфере функционирования государства, необходимо разобраться в многочисленных дискуссиях относительно понятия «целостность государства», используя философско-правовые категории. Во всех дискуссиях по проблемам единства и государственной целостности присутствует ряд весьма актуальных вопросов: 1. Представляет ли государство целостное образование, основанное на договорном или на конституционном типе отношений? 2. Что конституирует целостность государства: части или целое «само по себе»? 3. Можно ли говорить (и в какой мере) о территориальной целостности, если это сложносоставное государство, в составе которого части берут на себя функции системы в целом и пытаются конституировать себя независимо от целого, находясь в то же время в составе целого? 4. Как соотносится понятие «целостность» с понятием «суверенитет»? 5. Что означает принцип территориальной целостности — неотторжимость территории или принцип «правовой», «юридической» непроницаемости границы государства? 6. В какой мере и каким образом применимы типы целостности к категории «федерализм» или рассредоточение власти ослабляет ее территориальное верховенство? 7. Соответствует ли международной практике право одной из частей государства выступать субъектом международно-правовых отношений от имени и в качестве целого? 8. Каковы гарантии территориальной целостности государства и его частей?
Единство государственной власти как основа целостности государства и ее конституционное - регулирование в Российской Федерации
Рассматривая проблемы единства государственной власти в контексте типов государственной целостности, речь идет о самой концепции государственной целостности сквозь призму единства государственной власти как исходном пункте и сердцевине механизма обеспечения государственной идентичности Российской Федерации. Единство государственной власти при этом предполагает значительный объем и уровень согласованности позиций, а также интересов и отношений между институтами российской государственности, взаимосвязанных с политической и правовой системами, включая институты гражданского общества. В данном контексте в конституционные основы единства государственной власти, требующие должного научного осмысления, входят: конституционное нормирование и конституционно-правовая природа единства государственной власти, осуществляемой на основе ее разделения; конституционное-правовое содержание единства государственной власти; формы организации и функционирования единой государственной власти; основные конституционные субъекты единой государственной власти и основные начала разграничения предметов ведения и полномочий между ними; общие для всей системы государственной власти в Российской Федерации принципы; конституционные механизмы единой государственной власти и ее гарантии.
Доминирующее место в этой связи занимают проблемы государственной целостности, обеспечиваемой институтами государственной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ и уровне регионов, объединяющих группы субъектов РФ. Одновременно, речь может и должна идти о целостной системе институтов государственной власти и институтов местного самоуправления, предполагающей, следовательно, не только известную автономию местного самоуправления, но и взаимосвязть и взаимодействие этих форм публичной власти. Отсюда - рассмотрение федеративного аспекта государственной целостности России, который не по-разному выражается в организации законодательной, исполнительной и судебной власти и составляет основу формирования и функционирования всей конституционно-правовой системы. Само государственное устройство России как целостного образования объективно влечет единство конституционно-правовой системы, которая имеет два уровня — федеральный и субъектов РФ. Все эти вопросы и предопределили содержание настоящей главы исследования.
Общеизвестно, что на протяжении столетий в России в лице царя, а затем - императора существовала единая власть, которая отличалась целостностью, передавалась по наследству и сумела обеспечить жесткую вертикаль власти на огромной территории Российской империи. Государственное устройство России и система управления регионами не была столь примитивной, как это всегда пытались представить. Россия не была и «тюрьмой народов», как называли ее большевики для того, чтобы спровоцировать людей разных национальностей на революционное движение с целью захвата власти для себя. Российская империя сумела сохранить самобытность многих народов и подготовить их для «вступления в самостоятельную жизнь».
Начиная с реформ Петра Великого и Екатерины Второй, в стране последовательно шли реформы в области управления, в том числе национальными окраинами. История нашего государства наглядно показала, что как только происходило ослабление центральной власти, расшатывание ее основ, система управления страной давала сбои, рушилась. В итоге - в период революционных потрясений начала XX в. - она прекратила свое существование. После этого функции несущей конструкции государства на протяжении более 70 лет поочередно брали на себя лидеры единственной правящей партии, создавшие свою систему управления государством. При этом игнорировались выработанные и апробированные многими государствами принципы управления, основанные на разделении властей, системе «сдержек» и «противовесов», независимой судебной власти. Был создан тип советского государства — федеративного по форме, унитарного по сути.
Главная причина такого подхода к управлению страной коренилась в идеологии большевизма, отрицавшей и не признававшей правовые начала государства, следствием которых стал отказ от всяких проявлений плюрализма не только в политике, но и государственно-административном устройстве страны. Понимание этой причины не могло не привести тогдашнее руководство страны во главе с М.С.Горбачевым к необходимости реформирования всей системы советской государственности.
Многочисленные исследователи, изучая такое явление, как распад некогда мощного государства, называют наряду с объективными и субъективные причины1. На наш взгляд, главные причины этого следующие: ослабление центральной власти, позиций в данном случае лидера правящей партии - фактического главы государства; отсутствие органа, который взял бы на себя функции несущей конструкции государственности; неприятие принципа разделения властей, в частности преемственности государственной власти.
Российская Федерация, провозгласившая свой суверенитет 12 июня 1990 г. и учредившая институт президентства, избираемого всенародным голосованием, была относительно других республик бывшего Союза ССР лучше подготовлена к самостоятельному развитию вне рамок существования Союза ССР.
Институт президентства Российской Федерации, как отмечал Б.С.Эбзеев1, стал олицетворяющим единство государственной власти. В своем развитии данный институт претерпел существенные изменения: менялись роль президента и место в механизме государственной власти, его полномочия, характер взаимоотношения с. парламентом и правительством, объем и круг полномочий, пока не «сложился» и не был закреплен в Конституции Российской Федерации 1993 г.
Президент Российской Федерации и обеспечение целостности государства: принципы и основные направления деятельности
В системе механизма гарантий целостности Российского государства доминирующее место занимает публичная власть. Именно она конституирует и структурирует целостность Российского государства и выступает в роли основного механизма обеспечения и поддержания целостности Российской Федерации. Президент Российской Федерации, реализуя возложенные на него конституционные функции, интегрирует, координирует, обеспечивает взаимодействие всех властей, «сшивает» российскую государственность в одно целое. Функции Федерального Собрания РФ и полномочия его палат направлены на обеспечение устойчивого, поступательного и стабильного развития Федерации в целом и ее регионов. Деятельность Федерального Собрания РФ детерминирует деятельность всех органов государственной власти снизу доверху, формирует систему этой власти.
Исполнительная власть Российской Федерации является основой, обеспечивающей защиту суверенитета, территориальной целостности государства; она распространяется на всю территорию страны и осуществляется Правительством РФ при непосредственном руководстве и участии Президента РФ.
Функция, цель, задача Конституционного Суда Российской Федерации -гарантировать целостность государства в контексте единства конституционного пространства России, отменяя или признавая неконституционными законы и иные нормативные акты, принятые федеральными и региональными законодательными и исполнительными органами государственной власти.
Местное самоуправление есть низовое звено системы единой государственной власти. Конституция Российской Федерации формально закрепила «суверенность» местного самоупарвления. По существу же она наделила органы местного самоуправления некоторыми государтвенными функциями и полномочиями. Самостоятельность органов местного самоуправления не означает их функциональной отделенности от системы органов государственной власти и системы власти в целом. Местное самоупарвление по существу стало низовым звеном государственной власти, поскольку объективно не может не выполнять государственные функции и полномочия. Речь идет о признании этого социологического и юридического факта, имеющего важное значение, смысл которого заключается в том, что именно местное самоуправление является исходным и завершающим элементом целостности государства.
Мы последовательно разделяем взгляд Конституционного Суда РФ на местное самоуправление как на разновидность единой публичной власти. Таким образом, институционный механизм обеспечения целостности Российской Федерации складывается из органов высшей публичной власти и органов местного самоуправления. Однако начнем с главного элемента этого институционного механизма - власти Президента РФ.
Организация формы правления в Российской Федерации, закрепленная действующей Конституцией, отвечает национальным традициям сочетания сильной, авторитетной, единой исполнительной власти и наделенного достаточно властными функциями законодательного органа, обладающего возможностью контролировать, правда, в весьма ограниченных пределах, исполнительную власть. Ее дополнением является новый для отечественной государственно-правовой системы орган - Конституционный Суд РФ. На наш взгляд, закрепление такой модели разделения властей в Конституции РФ - это отражение потребностей общества, ориентированное на коренное переустройство основ своего развития1.
В процессе формирования такой системы государственной власти в России место и роль Президента были и остаются предметом особенно острой полемики2.
Институт Президента РФ, по нашему глубокому убеждению, «вышел» из конституционной модели принципа разделения властей в Российской Федерации. Как известно, универсальной модели разделения властей, общей для всех государств, независимо от системы правления, не существует, а сам процесс становления принципа разделения властей в нашей стране протекает в противоречивой, и вместе с тем динамично развивающейся политической практике государственного строительства3.
Диссертант считает, что осмысление «национальной» конституционной модели разделения властей в Российской Федерации позволит адекватно определить правовую природу института Президента, других институтов государственной власти в организации механизмов и гарантий целостности государства.
Федеральное вмешательство в механизме государственной целостности Российской Федерации
В 2002 г. аппаратом Государственной Думы и комиссией Государственной Думы по проблемам устойчивого развития Российской Федерации подготовлено научное издание, которое называется «Научная основа стратегии устойчивого развития Российской Федерации»1. Для достижения целей устойчивого развития Российской Федерации авторы издания считают необходимым решение многих задач в экономической, экологической, социальной сферах, в области науки, образования, безопасности, международных отношениях. В сфере развития федерализма и регионального развития предлагается, в первую очередь, решение следующих задач: усиление государственности через совершенствование работы институтов государственной власти и общественных структур; демократизация и дебюрократизация структур государственной власти; совершенствование законодательства, прежде всего в сфере собственности; совершенствование законодательства и взаимоотношений между федеральными структурами, регионами и муниципалитетами. В качестве одной из программных целей «Стратегия устойчивого развития России - XXI век» предусмотрено решение задачи «выявления и комплексный стратегический анализ угроз национальной безопасности ... и территориального расчленения Российской Федерации»1. Автор диссертационного исследования не сгущает краски, приводя цитату из упомянутого издания, когда подчеркивает опасность для Российской Федерации угрозы ее территориального расчленения. Сегодня с полной уверенностью можно сказать, что «российский федерализм твердо встал на конституционные основы, но все это следствие компромисса, достигнутого между членами Федерации...» . В целом о подлинно федеративных отношениях говорят, когда достигнут баланс интересов всех субъектов Федерации, когда степень достигнутой децентрализации не грозит развалом Федерации, а федеральный центр выступает в роли интегрирующего начала единства Российской Федерации. Конституцией РФ определен количественный состав и виды субъектов Федерации. В основу наименования субъектов Федерации положен не только территориальный, но и национальный, этнический принцип ее построения. Очевидным является тот факт, что субъекты Федерации, в целом представляющие всю территорию страны, решают одну задачу — обустройство народов и территорий в едином государстве, а их разностатутность влияет лишь на взаимоотношения с федеральным центром, на развитие экономических, политических связей, взаимное сотрудничество. Параметры взаимодействия Федерации и ее субъектов определены Конституцией РФ, а основа этих взаимоотношений, заложенная Федеративным Договором от 31 марта 1999 г., строится на следующих принципах: 1) соблюдение Конституции РФ, федеральных законов РФ, их верховенство над законами и нормативными актами субъектов РФ; 2) взаимная ответственность и взаимное обеспечение прав Федерации и субъектов, учет и баланс интересов и полномочий друг друга; 3) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации; 4) единая система исполнительной власти в Российской Федерации, в пределах, определенных Конституцией и законами РФ1. Таким образом, речь идет о пределах власти Федерации и ее субъектов. Пределы власти как философской категории могут быть различны; она в большей мере определяется способностью действовать с определенными последствиями для реализации поставленных целей2. Пространственные пределы власти определяются тем, что она действует в определенных границах, территориях, сообществах, отношениях и умах. Особенность политической власти состоит в том, что в ней активно используются разнообразные санкции: законодательные, политические запреты и обязательства, способные как сдерживать, так и стимулировать политическое действие3. В этой связи уместно говорить о праве центральной власти активно действовать и применять конституционные санкции к субъектам РФ для пресечения попыток выйти из-под контроля Федерации, не допустить сепаратистских тенденций, которые могут привести к территориальному расчленению России. Угроза территориального расчленения существует, эта проблема до конца не решена, несмотря на ряд шагов, предпринятых федеральными властями: заключение Федеративного договора 31 марта 1992 г.; закрепление в Конституции РФ 1993 г. конституционных основ и принципов единства и территориальной целостности Российской Федерации; создание семи федеральных округов в Российской Федерации и учреждение в них должности полномочного представителя Президента РФ с одной целью: укрепление Федерации в целом и эффективности вертикали власти; принятие ряда федеральных конституционных и федеральных законов, в частности, «О чрезвычайном положении», «О безопасности», «Об обороне», «О государственной границе» и ряда других, носящих больше ведомственный «пожарный» характер в отличие от нормативных актов, концентрирующих в себе единую систему правового обеспечения государственной и территориальной целостности Российской Федерации. С принятием Федеральных законов: «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» начала складываться упорядоченная система конституционно-правовых способов федерального воздействия, вмешательства (интервенции) на субъекты Федерации с целью обеспечения единого правового и политического пространства России. Конституционная практика последних лет, касающаяся взаимоотношений федеральной власти и властей субъектов Федерации не могла не вызвать к «жизни» такой институт конституционного права, как «федеральное вмешательство». В науке конституционного права понятия «федеральное вмешательство» и «конституционная ответственность» являются близкими по форме выражения, юридической природе, но не тождественными по содержанию и субъектам.
