Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционные основы свободы массовой информации и правовых ограничений свободы массовой информации
1.1. Конституционные основы свободы массовой информации 15
1.1.1. Понятие «свобода массовой информации» 15
1.1.2. Анализ конституционных основ свободы массовой информации 27
1.2. Конституционные основы правовых ограничений свободы массовой информации 45
1.2.1. Понятие "правовые ограничения свободы массовой информации" 45
1.2.2. Обоснование правовых ограничений свободы массовой информации 61
Глава 2. Правовые ограничения свободы массовой информации, установленные федеральными законами
2.1. Анализ ограничений свободы массовой информации, установленных федеральными законами 95
2.2. Условия эффективности правовых ограничений свободы массовой информации 142
2.3. Основные направления и предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации в части правовых ограничений свободы массовой информации 151
Заключение 167
Список использованных нормативных правовых актов и научной литературы 173
- Конституционные основы свободы массовой информации
- Конституционные основы правовых ограничений свободы массовой информации
- Анализ ограничений свободы массовой информации, установленных федеральными законами
- Условия эффективности правовых ограничений свободы массовой информации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Свобода массовой информации является необходимым условием жизнедеятельности демократического общества и государства, одним из основных элементов системы прав и свобод человека и гражданина, которые Российское государство обязано признавать, соблюдать и защищать1. Средства массовой информации (далее - СМИ) в демократическом обществе играют не только техническую роль распространения всевозможной информации, но и выполняют (в определенной степени) социально-значимую роль «контролера» за соблюдением государством общественных интересов. Потребность обеспечения необходимых правовых условий для выполнения этой традиционной функции СМИ была одной из основных причин установления в законодательстве демократических государств гарантий свободной деятельности СМИ в формулировках «свободы печати», «свободы выражения мнений», «свободы распространения информации».
Вместе с тем, влияние СМИ на формирование общественного мнения граждан, общественной нравственности и на всю систему общественных отношений является в России настолько сильным, что в условиях отсутствия эффективного правового регулирования часто приводит к нарушениям прав и законных интересов граждан, интересов общества и государства. Особенно заметны результаты такого влияния СМИ во время выборов в органы государственной власти, когда СМИ могут решающим образом повлиять на настроения и мнения избирателей, и, тем самым, на результаты выборов.
Существует реальная угроза формирования устойчивой тенденции использования СМИ в целях манипулирования общественным мнением в частных интересах отдельных политических и
1 Ст. 2 Конституции Российской Федерации 1993 г.
Под манипулированием общественным мнением здесь понимается деятельность (в т.ч. единичные акции), осуществляемая путем информационных воздействий, направленная на создание у граждан представлений о
4 финансовых групп. Экономическая неэффективность значительной части СМИ делает их зависимыми от коммерческих и политических интересов их владельцев и спонсоров, позволяет использовать СМИ для сведения счетов с конкурентами, а иногда - даже превращать их в средство массовой дезинформации, средство борьбы с государством.1
В настоящее время законодательство Российской Федерации не позволяет эффективно предотвращать и пресекать многие формы злоупотребления свободой массовой информации, в частности, абсолютно не препятствует распространению через СМИ материалов, наносящих вред нравственному и духовному развитию детей (демонстрация чрезмерного насилия и жестокости, непристойных сексуальных сцен и др.). В деятельности российских СМИ, основывающейся на принципе свободы массовой информации, помимо положительных достижений, в течение последних десяти лет наблюдается значительное число постоянно совершаемых злоупотреблений свободой массовой информации. Об этом свидетельствуют многочисленные статьи, книги, выступления депутатов и документы2.
Недостаточно действенные правовые ограничения свободы массовой информации в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, прав и законных интересов граждан,
происходящих событиях, определенных лицах, организациях или их деятельности, не соответствующих действительности, либо определенного, противоречащего их собственным интересам, отношения (в том числе неосознаваемого) к указанным объектам в интересах лиц, инициировавших такие воздействия.
1 Государство Россия. Путь к эффективному государству. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. М. 2000. с. 13-14.
Постановление Государственной Думы «О государственной политике в области телевизионного вещания и радиовещания» от 24 ноября 2000 года № 843-Ш ГД и др.; Ениколопов С.Н. Средства массовой информации и насилие // В Сб.: Проблемы медиапсихологии М. 2002. С. 87-104; Юцкова Е.М. Средства массовой информации в России глазами криминолога. М. 2000.; Панкин А.Б. СМИ должны перестать шантажировать общество и власть // Право знать. 2000. № 5-6. с. 22-23.; Явлинский Г. Телевидение: «ДА-ДА-НЕТ-ДА». Новая газета. 2002 № 12 С. 11; Лужков Ю. «Меня изумили масштабы вранья». Московские новости. 2000. № 39; Бурляев Н. Пора избавиться от экранного терроризма. Парламентская газета. 21 февр. 2002 г. С. 6. и др.
5 безопасности государства существенно затрудняют обеспечение необходимого баланса интересов личности, общества и государства в информационной сфере.1 В Доктрине информационной безопасности Российской Федерации совершенствование законодательства в части конституционных ограничений прав и свобод человека и гражданина, введение запрета на использование электронных СМИ для распространения программ, пропагандирующих насилие и жестокость, антиобщественное поведение, отнесено к числу основных направлений обеспечения информационной безопасности Российской Федерации в сфере духовной жизни.
Без эффективных конституционно обоснованных правовых ограничений свободы массовой информации, направленных на предотвращение злоупотреблений этой свободой, деятельность СМИ имеет тенденцию к деструктивному воздействию на личность, общество и государство, представляя угрозу для демократического развития страны.
Правовые ограничения свободы массовой информации являются необходимой составной частью систем правового регулирования СМИ в демократических государствах Европы.
Вышеизложенным обусловлена актуальность темы исследования.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. В целом, состояние и уровень конституционно-правовых исследований конституционных основ свободы массовой информации и, особенно, правовых ограничений свободы массовой информации в Российской Федерации едва ли можно признать удовлетворительным.
Отдельные правовые аспекты свободы массовой информации и правовых ограничений свободы массовой информации, направленных на предотвращение злоупотреблений этой свободой, рассмотре-
Доктрина информационной безопасности Российской Федерации. Утверждена Президентом Российской Федерации 9 сентября 2000 г. № Пр-1895, Российская газета, 28 сентября 2000 года.
ны в работах Г.А.Алхутовой, В.В.Балытникова, Ю.М.Батурина, С.В.Большакова, В.В.Борискина, А.Б.Венгерова, Г.В.Винокурова, Л.Л.Ефимовой, В.Н.Лопатина, А.А.Малиновского, В.Н.Монахова, О.В.Пристанской, Е.А.Чефрановой, В.Е.Чиркина, М.А.Федотова, В.Л.Энтина и др. Однако принцип свободы массовой информации не был достаточно полно исследован в его взаимосвязи с системой основ конституционного строя Российской Федерации, важнейшими элементами которой являются принцип демократического характера Российского государства и право народа свободно осуществлять свою власть.
Специальные конституционно-правовые исследования правовых ограничений свободы массовой информации, их правовых оснований и условий эффективности, в нашей стране практически не проводились. Несмотря на наличие множества статей по проблеме предотвращения злоупотреблений свободой массовой информации, рассмотрение в них правовых оснований ограничения этой свободы, в основном, не выходит за рамки описания конституционных оснований ограничения этой свободы. При этом они не содержат конституционно-правовой анализ правовых оснований ограничения права свободно распространять массовую информацию.
Особо следует подчеркнуть, что проблема влияния средств массовой информации на функционирование демократических институтов государства и общества, на свободное осуществление народом его власти, до сих пор не была предметом должного внимания в конституционно-правовых исследованиях. (Имеются лишь работы по вопросам регулирования предвыборной агитации в СМИ С.В.Большакова, В.Д. Мостовщикова, А.Е. Постникова и др.).
1 Алхутова Г.А. Средства массовой информации в Российской Федерации: конституционно-правовые основы деятельности. М. 2002; Балытников В.В. Административно-правовое регулирование в области массовой информации. М. 2001; Бачило И.Л., Лопатин В.Н., Федотов М.А. Информационное право. СПб. 2001.
Объектом исследования является система общественных отношений, складывающихся в процессе осуществления в Российской Федерации свободы массовой информации и применения правовых норм-ограничений свободы массовой информации.
Предметом исследования являются конституционные основы осуществления свободы массовой информации, конституционные основания правовых ограничений свободы массовой информации, а также совокупность правовых ограничений свободы распространения массовой информации, установленных законодательством Российской Федерации.
Конституционные основы свободы массовой информации
Термин «свобода» употребляется в конституционном праве в двух неразрывно связанных значениях. В общем смысле он обозначает состояние народа и отдельно взятого человека, которое характеризуется возможностью действовать по своему усмотрению. Как отмечает М.В.Баглай, этот термин в Конституции Российской Федерации выполняет роль основополагающего философского принципа, который реализуется через весь комплекс конституционно-правовых норм.1 Второе значение этого термина - свобода как субъективная возможность совершать или не совершать какие-либо действия. В этом смысле термин «свобода» по существу тождествен термину «субъективное право», а различие объясняется только тем, что такая юридическая лексика сложилась исторически.
В отечественной научной литературе понятия «свобода информации» и «свобода массовой информации» используются в значениях, практически совпадающих со значениями в которых эти понятия используются в законодательстве Российской Федерации.
Согласно мнению С.А.Авакьяна, свобода информации -понятие конституционного права, охватывающее группу прав и свобод: свободу слова (свободу выражения мнений), свободу печати и иных СМИ, право на получение информации, имеющей общественное значение, свободу распространения информации любым законным способом.1 При этом, отмечает С.А.Авакьян, свобода информации не является абсолютным правом и может быть ограничена по основаниям, установленным в статьях 29, 55 Конституции Российской Федерации.
Свобода печати, как пишет М.Е.Волосов, - одно из старейших конституционных личных прав человека и политических прав граждан, являющееся составной частью более общего права - свободы мысли и слова. Свобода печати подразумевает право свободно учреждать печатные СМИ, свободно издавать и распространять любую печатную продукцию, а также запрет цензуры. В новейших конституциях понятие "свобода печати" поглощается, как правило, понятием "свобода информации". Именно такой правовой подход, по мнению М.Е.Волосова, использован в ст. 29 Конституции РФ.
И.А.Ледях определяет соотношение названных понятий следующим образом. «Свобода слова включает несколько структурных элементов, которые тесно взаимосвязаны и существуют в неразрывном единстве. Во-первых, это свобода каждого человека публично выражать свои мысли, идеи и суждения и распространять их любыми законными способами. Во-вторых, это собственно свобода печати и других средств массовой информации как свобода от цензуры и право создавать и использовать органы информации, позволяющие материализовать свободу выражения мнений. В-третьих, это право на получение информации, представляющей общественный интерес или затрагивающей права граждан, т.е. на свободу доступа к источникам информации». В вышеприведенных высказываниях ученых выражено, на наш взгляд, общее мнение о том, что понятие «свобода информации» является обобщающим и включает в себя: право на получение информации, свободу слова и свободу массовой информации, включая свободу печати.
Рассмотрим подробнее понятие «свобода массовой информации».
В российском законодательстве наиболее содержательно понятие свобода массовой информации раскрыто в статье 1 «Свобода массовой информации» Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации" от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 (далее - Закон о СМИ).
В указанной статье Закона о СМИ установлено, что в Российской Федерации «поиск, получение, производство и распространение массовой информации, учреждение средств массовой информации, владение, пользование и распоряжение ими, изготовление, приобретение, хранение и эксплуатация технических устройств и оборудования, сырья и материалов, предназначенных для производства и распространения продукции средств массовой информации, не подлежат ограничениям, за исключением предусмотренных законодательством Российской Федерации о средствах массовой информации». Следовательно, под свободой массовой информации обоснованно понимать не одну правовую норму, а правовой институт (комплекс взаимосвязанных правовых норм), устанавливающий определенный режим обращения информации.
Конституционные основы правовых ограничений свободы массовой информации
Слово «ограничение», как толкуется в словарях, означает грань, предел, рубеж; удержание в известных рамках, границах; правило, ограничивающее какие-либо права, действия; стеснение определенными условиями; лимитирование сферы деятельности, сужение возможностей и т.п.1
Ограничения используются в области социального управления одновременно с возникновением самого управления в сообществах людей. Историки и антропологи доказали, что уже во времена первобытнообщинного строя существовала система нормативного регулирования поведения людей в виде обычаев, ориентированная, прежде всего на ограничения, и направленная на обеспечение жизни сообщества и его членов.2
Как пишет С.С.Алексеев, «назначение права заключается не в том, чтобы «предписывать» поведение людей (как это происходит при запретительно-предписывающем регулировании), а главным образом в том, чтобы устанавливать и обеспечивать границы поведения, которое строится на началах свободы и самостоятельности субъектов общественных отношений» .
Согласно А.В.Малько, правовое ограничение - это правовое сдерживание противозаконного деяния, создающее условия для удовлетворения интересов контрсубъекта и общественных интересов в охране и защите некоторых ценностей; это установленные в праве границы, в пределах которых субъекты должны действовать; это исключение определенных возможностей в деятельности лиц .
Правовые ограничения, наряду с правовыми стимулами, являются основными средствами правового регулирования, применяемыми во всех отраслях законодательства.2
Согласно мнениям ученых юридические обязанности выступают одной из форм правовых ограничений.
Ограничение, - пишет С.С.Алексеев, - это вопрос не о способах, а об объеме регулирования, о границах имеющихся у лиц прав, которые характеризуют результат юридического регулирования. Достигается же такой результат ... путем сужения дозволений, новых запрещений, дополнительных позитивных обязываний.4
Согласно А.А.Подмареву, ограничения прав (свобод ) - это установленные законодательством пределы (границы) реализации (осуществления) человеком (гражданином) прав (свобод), выражающиеся в запретах, вторжениях, обязанностях, ответственности, существование которых детерминировано (предопределено) необходимостью защиты конституционно признаваемых ценностей, и назначением которых является обеспечение необходимого баланса между интересами личности, общества и государства.
Правовые ограничения в конституционном законодательстве выступают специфическим индикатором, позволяющим определить степень свободы и защищенности личности, соблюдения баланса интересов личности, общества и государства.
Учитывая вышесказанное, под правовыми ограничениями каких-либо прав и свобод (субъекта), на наш взгляд, обоснованно понимать правовые нормы, непосредственным результатом которых является уменьшение правовых возможностей (объема прав) самостоятельного свободного (по своему усмотрению) совершения субъектом действий (или воздержания от них) по осуществлению соответствующих прав и свобод.
Подчеркнем, что понятия «правовое ограничение» и «ограничение права» здесь рассматриваются как тождественные со значением «ограничение права правовыми средствами». В законодательстве РФ понятие "правовые ограничения" используется в основном как обобщающее языковое средство, как родовое понятие, охватывающее своим смыслом различные правовые сдерживающие (действия субъектов) инструменты: обязанности, запреты и т.д.
Таким образом, ограничения, выраженные в правовых нормах, в зависимости от своего содержания, могут быть представлены как в виде запрещающих норм, так и в виде обязывающих норм. Из приведенных определений следует, что установленные законами правовые ограничения могут оказаться и не соответствующими Конституции РФ, т.е. противоречащими ее нормам, вследствие чего, они будут считаться юридически недействительными.
Анализ ограничений свободы массовой информации, установленных федеральными законами
Ограничения свободы массовой информации, а также основания ограничений этой свободы, установлены следующими нормативными правовыми актами Российской Федерации: 1. Конституция Российской Федерации (статьи 17 (ч.З), 21, 24, 29 (ч.ч. 2и4), 55(ч.З), 41(ч.З), 42, 56(ч.1)); 2. Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 2124-1 «О средствах массовой информации» (статьи 1,4, 16, 31, 32, 35, 36, 37, 41 - 44, 46,49,51,56,57,59,60,62); 3. Федеральный закон от 19 сентября 1997 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (статьи 2, 21, 26, 37 - 43, 45, 47, 60, 64, 65); 4. Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (статьи 44-56);1 5. Федеральный закон от 13 января 1995 года "О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации" (статьи 5-11, ІЗ);2 6. Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 года "О чрезвычайном положении" (статья 12);3 7. Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 года "О военном положении» (подпункты 14 и 15 пункта 2 статьи 7); 8. Федеральный закон от 25 июля 2002 года № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» (статьи 1,8, 11, ІЗ);4 .9. Федеральный закон от 25 июля 1998 года "О борьбе с терроризмом" (статья 15);1 10. Федеральный закон от 20 февраля 1995 года "Об информации, информатизации и защите информации"; 11. Федеральный закон от 24 июля 1998 года "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" (ст. 14); 12. Федеральный закон от 24 июня 1999 года "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (статьи 1, 8, 18, 29, 41, 48, 52, 54, 55-60, 62, 85, 93); 13. Федеральный закон от 31 декабря 1999 года "О выборах Президента Российской Федерации" (статьи 49, 50, 53, 82); 14. Гражданский кодекс Российской Федерации (статьи 138, 139, 152, 495, 732, 857, 946, 1057, 1100, 1101); 15. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года (статьи 5.8, 5.9, 5.10, 5.11, 5.12. 5.13,5.26, 13.14, 13.15, 13.17, 13.21); 16. Уголовный кодекс Российской Федерации (статьи 129, 130, 137, 138, 146, 147, 182, 183, 237, 242, 280, 282, 283, 298, 310, 311, 319, 320, 354); 17. Федеральный закон от 18 июля 1995 года № 108-ФЗ "О рекламе"; 18. Закон Российской Федерации от 21 июля 1993 года № 5485-1 "О государственной тайне"; 19. Федеральный закон от 10 июля 2001 года № 87-ФЗ "Об ограничении курения табака" (ст. 7) и в ряде других законов.
Установленные указанными правовыми актами ограничения свободы массовой информации можно упорядоченно представить в виде следующего перечня ограничений.
1. Ограничения в целях защиты основ конституционного строя, обеспечения обороноспособности и безопасности государства:
1) ограничения в целях обеспечения демократического порядка формирования органов власти и обеспечения права граждан на участие в управлении делами государства (гарантии доступа политических партий и общественных объединений к СМИ; гарантии плюрализма содержания СМИ; гарантии достоверного информирования граждан о деятельности органов государственной власти и общественных объединений; правила предвыборной агитации и ограничения в деятельности СМИ в период избирательных кампаний); 2) запрет разглашения государственной тайны; 3) ограничения в целях борьбы с терроризмом; 4) запреты использования СМИ для осуществления экстремистской деятельности, в т.ч. для публичных призывов к насильственному изменению конституционного строя Российской Федерации, пропаганды и агитации, возбуждающих социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду; 2. Ограничения в целях защиты прав и законных интересов других лиц: 1) ограничения в целях защиты чести и доброго имени, достоинства личности; защиты права на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну; 2) ограничения в целях защиты информации ограниченного доступа;
Условия эффективности правовых ограничений свободы массовой информации
Эффективность правовой нормы, согласно мнению многих правоведов, определяется тем, насколько ее реализация способствует достижению целей, поставленных перед правовым регулированием, т.е. степенью достижения соответствующих целей этой нормы в данной сфере правовой регуляции. 1 Согласно А.А.Залепукину, эффективность правовой нормы - это способность нормы в соответствии с целями правового регулирования оказывать благоприятное воздействие на общественные отношения.2
Правовые ограничения свободы массовой информации могут считаться эффективными только, если они направлены на цель, обладающую социальной ценностью (например, - защиту прав и законных интересов граждан), и если они способны обеспечить ее достижение.3
Показатель эффективности правовых норм можно представить как соотношение между результатами (последствиями) их действия и правовыми целями этих норм.4 Однако такой показатель не позволяет получить количественные оценки эффективности действия правовых норм.
Показателем эффективности определенного правового ограничения свободы массовой информации обоснованно считать, на наш взгляд, качественную (в отличие от количественной) экспертную оценку результата действия этого ограничения, учитывая меру вреда, нанесенного (или который мог бы быть нанесенным) определенными злоупотреблениями свободой массовой информации соответствующей конституционно признанной и защищаемой ценности (основам конституционного строя, нравственности, здоровью, правам и законным интересам конкретных лиц, обеспечению обороны и безопасности государства) по отношению к состоянию защищенности указанных социальных ценностей. При этом также необходимо учесть возможные побочные негативные результаты действия данного ограничения. Если совершенных или пресеченных злоупотреблений, на устранение которых направлено ограничение, не обнаружено (либо вред от них незначительный), и само ограничение не влечет несоразмерного сдерживания, ущемления каких-либо прав и законных интересов, то следует считать данное правомерное ограничение эффективным.
Важное конституционно-правовое значение для эффективной защиты прав и законных интересов граждан и недопущения при этом ущемления прав и свобод человека и гражданина, имеет проблема определения границы между разрешенными формами реализации права на свободное распространение массовой информации и ограничиваемыми (запрещаемыми) формами реализации этого права.
То есть при разработке вариантов возможных ограничений необходимо определить:
а) - в случае если устанавливается запрет либо обязательные условия распространения некоторой информации (продукции СМИ) - распространение какой именно продукции СМИ (какого содержания, направленности, с какими признаками) должно быть запрещено или ограничено по способу, другим условиям распространения, вкшочая время распространения, а также, если распространение продукции ограниченно допускается, то следует определить - при каких условиях;
б) - в случае если устанавливается обязанность распространять некоторую информацию (сведения и т.п.) либо соблюдать определенные требования при распространении некоторой информации (сведений и т.п.) - требуется определить объем этих обязанностей, содержание действий, указать признаки, определяющие должное исполнение действий (время, субъекты правоотношений, требования к содержанию или условиям распространения информации и другие существенные элементы обязанности).
Ошибочное определение границы между разрешенными и запрещаемыми формами осуществления свободы массовой информации (или неверное определение объема обязанностей СМИ) и установление в законе соответствующего ей ограничения свободы массовой информации может привести к умалению свободы массовой информации и нарушению прав граждан на получение информации, что, согласно ч.2 ст. 55 Конституции Российской Федерации, не допустимо. С другой стороны - несоразмерная малость объема ограничения ведет к его недейственности, бесполезности (фиктивности). Т.е. результатом ошибочного определения границы (предела) ограничения свободы массовой информации является недостижение положительных правовых и социальных целей, на которые, как предполагалось, было направлено ограничение.
При этом важно отметить, что конституционные основы и конституционные гарантии предотвращения установления неправомерных (в т.ч. несоразмерных) ограничений прав и свобод человека и гражданина закреплены в Конституции Российской Федерации (ч. 2, 3 ст. 55 и др.).
Таким образом, полагаем, что главной правовой проблемой при установлении в законе конкретных правовых ограничений свободы массовой информации является определение (нахождение), обоснование и юридическое формулирование (облечение в юридическую форму) границы между допустимыми деяниями и деяниями, подлежащими правовым ограничениям, что необходимо для предотвращения несоразмерности проектируемого ограничения свободы массовой информации той угрозе защищаемым объектам, которую требуется предотвратить установлением соответствующих ограничений.
