Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Система защиты государственной тайны, а также допустимые и необходимые при этом ограничения основных прав и свобод человека и гражданина
1. Конституционно-правовое регулирование института государственной тайны в Российской Федерации 13-37
2. Конституционно-правовые основы ограничений конституционных прав и свобод человека и гражданина в целях защиты государственной тайны 3 8-52
3. Конституционно-правовые основы защиты государственной тайны в США и ФРГ 53-83
Глава 2. Ограничения основных прав и свобод человека и гражданина, связанные с защитой государственной тайны Российской Федерации
1. Ограничения основных личных прав и свобод 84-118
2. Ограничения основных политических прав и свобод 119-140
3. Ограничения основных экономических, социальных и культурных прав и свобод 141-158
Заключение 159-163
Список источников и литературы 164-198
- Конституционно-правовое регулирование института государственной тайны в Российской Федерации
- Конституционно-правовые основы защиты государственной тайны в США и ФРГ
- Ограничения основных личных прав и свобод
- Ограничения основных экономических, социальных и культурных прав и свобод
Введение к работе
Закон Российской Федерации от 21.07.1993 № 5485-1 «О государственной тайне» в значительной мере не учитывает новых угроз безопасности Российской Федерации, не в должной степени регулирует общественные отношения в указанной сфере, изобилует пробелами, которые в практической сфере затрудняют обеспечение государственной безопасности, не дают ясного понимания возможных и необходимых ограничений конституционных прав и свобод человека и гражданина в целях защиты государственной тайны. То, что впервые в России в 1993 г. на конституционном уровне в Основном законе использован термин «государственная тайна», показывает осознание значимости этого института, а также служит основанием для отнесения защиты государственной тайны к конституционным ценностям. Защита государственной тайны и допустимые при этом ограничения основных прав и свобод требуют глубокого теоретического и практического осмысления.
Все изложенное свидетельствует о потребности и актуальности комплексного исследования конституционных основ ограничения основных прав и свобод человека и гражданина в целях защиты государственной тайны.
Такой анализ позволит начать работу по созданию законодательства Российской Федерации в сфере защиты государственной тайны и допусти-
I Собрание законодательства Российской Федерации (дхпее - СЗРФ) -№41.- Ст. 8220-8235.
4 мых при этом ограничений конституционных прав и свобод человека и гражданина, адекватного имеющимся угрозам безопасности Российской Федерации.
Степень научной разработанности проблемы и теоретические основы. Тема диссертационного исследования носит прикладной характер. В то же время спецификой работы, с учетом затрагивания вопросов основных прав и свобод человека и гражданина, является изучение широкого спектра взаимоотношений человека и государства. В процессе исследования потребовалось обращение к различным разделам юриспруденции: теории государства и права, конституционному праву зарубежных стран, международному праву, истории политических и правовых учений, уголовному, административному и гражданскому праву.
Актуальные проблемы ограничений основных прав и свобод человека и гражданина нашли отражение в трудах российских ученых: С. А. Авакь-яна, М. В. Баглая, Н. С. Бондаря, Н. В. Витрука, Л. Д. Воеводина, Л. М. Ка-рапетяна, О. Е. Кутафина, В. О. Лучина, А. А. Подмарева, С. В. Пчелинце-ва, Б. Н. Страшуна, Ю. А. Тихомирова, В. А. Туманова, В. А. Четвернина, Б. С. Эбзеева и других.
Особое внимание автора было обращено к исследованиям в области защиты государственной тайны и ее отдельных направлений. Существенный вклад в эту работу внесли П. П. Аникин, А. Л. Балыбердин, М. А. Вус, В. С. Гусев, В. Н. Лопатин, В. Н. Рябчук, А. А. Фатьянов, А. В. Федоров.
При подготовке диссертационного исследования использовались труды в области международного права В. А.Туманова, Л. М. Энтина, М. де Салвиа.
В отечественной юриспруденции рассматривались общие аспекты регулирования вопросов защиты государственной тайны. На протяжение значительного периода времени изучение вопросов защиты государственной тайны носило закрытый характер, о чем свидетельствует наличие только двух открытых специализированных диссертационных исследова-
5 ний Р. В. Корсуна и В. А. Рабкина, подготовленных к защите в 2007 г. Вопросы допустимых и необходимых ограничений основных прав и свобод человека и гражданина при защите государственной тайны указанными авторами не затрагивались.
Автор диссертации попытался восполнить указанный пробел и выявить допустимые и необходимые ограничения основных прав и свобод человека и гражданина в целях защиты государственной тайны.
Нормативно-правовую базу диссертационного исследования составили: Конституция Российской Федерации, законы Российской Федерации, законы РСФСР, решения Конституционного Суда Российской Федерации, решения иных федеральных судов, указы Президента России, постановления Правительства Российской Федерации, акты министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, международные универсальные и региональные договоры, решения Европейского суда по правам человека, конституции и законодательство зарубежных стран, международные акты рекомендательного характера.
Основной целью диссертационного исследования является выявление, научное осмысление и анализ формально-юридической и содержательной сторон конституционных основ ограничения основных прав и свобод человека и гражданина в целях защиты государственной тайны Российской Федерации.
Для достижения указанной цели были определены следующие задачи:
выявить пределы и характерные признаки ограничений конституционных прав и свобод человека и гражданина, допустимых в целях защиты государственной тайны;
исследовать проблемы реализации на практике конституционных положений об ограничении основных прав и свобод;
выявить пробелы в правой регламентации возможных и необходимых ограничений основных прав и свобод;
проанализировать международно-правовые стандарты как формальные критерии допустимости ограничения основных прав и свобод в целях защиты государственной тайны, зарубежный опыт защиты государственной тайны, а также допустимые и необходимые при этом ограничения основных прав и свобод человека и гражданина;
выявить особенности правомерного ограничения конституционных прав и свобод человека и гражданина и сформулировать перспективы дополнительных ограничений прав и свобод человека и гражданина в целях защиты государственной тайны исходя из анализа современных тенденций ускорения технического прогресса;
исследовать систему ограничений прав и свобод человека и гражданина в нормативной базе (как международной, так и Российской Федерации) в целях защиты государственной тайны;
выявить правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам ограничений основных прав и свобод человека и гражданина, допустимых в целях защиты государственной тайны;
сформулировать предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации, регулирующего вопросы защиты государственной тайны РФ и допустимых при этом ограничений конституционных прав и свобод человека и гражданина;
- дать определение институту государственной тайны.
Предметом исследования являются нормы Конституции Россий
ской Федерации, федеральных законов Российской Федерации, регули
рующие отношения в области основных прав человека, защиты государст
венной тайны, решения Конституционного Суда Российской Федерации,
конвенции и иные документы Совета Европы, решения Европейского Суда
в области прав человека.
С целью проведения анализа зарубежной практики диссертант изучал конституционный и законотворческий опыт ФРГ и США.
В процессе работы были проанализированы существующие системы общественно-научных представлений и знаний о предмете, обобщались материалы научно-практических конференций и семинаров, периодической печати, статистические и информационно-аналитические данные.
Объектом исследования являются общественные отношения, которые возникают в связи с необходимостью защиты государственной тайны Российской Федерации путем ограничения основных прав и свобод человека и гражданина.
Методологическая основа исследования. Для достижения цели исследования и решения поставленных задач использовались общенаучные (диалектический, системный, статистический) и специализированные (формально-юридический, функциональный, сравнительно-правовой) методы исследования.
Научная новизна диссертации выражается в том, что впервые осуществлен комплексный анализ проблем функционирования института государственной тайны Российской Федерации, определено его понятие, выявлены допустимые и необходимые ограничения основных прав и свобод человека и гражданина в целях защиты государственных секретов, выявлены существенные противоречия в законодательстве относительно ограничения права на выезд из Российской Федерации. Автором обобщен зарубежный опыт ограничений прав и свобод человека и гражданина в целях защиты государственной тайны. Элементом научной новизны является использование диссертантом малоизвестных и не адаптированных в российской конституционно-правовой науке источников.
В частности, научная новизна исследования отражена в следующих положениях, выносимых на защиту:
1. Пределы ограничений конституционных прав и свобод человека и гражданина, допустимые в целях защиты государственной тайны, определяются невозможностью посягательства на жизнь и человеческое достоинство с тем, чтобы ограниченное право или свобода не утратили своего значения и ценности для общества.
Защита государственной тайны служит не только государственным, но и частным интересам, поскольку ряд сведений о персональных данных отдельных лиц могут составлять государственную тайну. Более того, установление пределов и ограничений конституционных прав и свобод направлено на защиту интересов частных лиц и публичных ценностей, которые являются объектом защиты государственной тайны.
Все конституционные права, с одной стороны, имеют предпосылкой своего существования государство, а с другой стороны, их реализация может сталкиваться с интересами государства. Разрешение указанных противоречий, поиск должного баланса должны быть главной задачей Закона РФ «О государственной тайне». При поиске такого баланса следует учитывать опыт решений Европейского суда по правам человека, зарубежных судов общей юрисдикции, нормативные правовые акты зарубежных государств, имеющих значительную практику по вопросам ограничений прав человека и гражданина в целях защиты государственной тайны.
Правомерное ограничение основных прав и свобод человека и гражданина в целях защиты государственной тайны, базируясь на Конституции РФ, детально регулируется федеральными законами, имеет как постоянный, так и временный характер, отвечает принципам справедливости, соразмерности, законности, обусловлено объективными причинами. Целью ограничения основных прав и свобод является установление баланса между публичными и частными интересами. Правомерное ограничение отличается от запретов совершения преступлений и, соответственно, мер ответственности, устанавливаемых за нарушение соответствующих запретов. Правомерное ограничение направлено на ограничение позитивной, а не негативной деятельности.
Защита государственной тайны Российской Федерации немыслима без соответствующих ограничений конституционных прав и свобод человека и гражданина, которые характеризуются тем, что:
основу прав и свобод составляет Конституция РФ и международные правовые акты;
права и свободы носят межотраслевой характер (содержатся в нормах конституционного, административного, уголовного и ряда других отраслей российского права);
существуют абсолютные конституционные права, не подлежащие ограничениям в целях защиты государственной тайны (право на жизнь, на достоинство личности и ряд других);
реализация ограничений конституционных прав и свобод в целях защиты государственной тайны может осуществляться как в судебном, так и во внесудебном порядке.
Исследование нормативной базы о правах и свободах человека и гражданина (как международной, так и Российской Федерации) позволило сделать вывод об отсутствии системного противоречия между нормами российского и международного права по вопросам ограничения основных прав и свобод человека и гражданина в целях защиты государственной тайны. В состав международных стандартов, касающихся прав и свобод человека и гражданина, входят не только нормы международных договоров, но и международные документы рекомендательного характера. Допустимые ограничения конституционных прав и свобод в целях защиты государственной тайны должны устанавливаться в соответствии с нормами Конституции РФ и международного права.
На основании анализа правоприменительной практики Конституционного Суда РФ делается вывод о том, что правовые позиции Суда послужили базой для реформирования системы защиты государственной тайны и являются основой для устранения неконституционных ограничений прав и свобод человека и гражданина. В частности, решения Конституционного Суда РФ по делам о проверке конституционности Закона РФ «О государственной тайне» стали основой для устранения неправомерных законодательных ограничений права на получение квалифицированной юридиче-
10 ской помощи и права на самостоятельный выбор защитника.
8. В ходе анализа законодательства Российской Федерации диссертантом выявлены противоречия в правовом регулировании защиты государственной тайны РФ и допустимых при этом ограничений конституционных прав и свобод человека и гражданина и предложены изменения и дополнения в соответствующее законодательство.
Во-первых, установлено, что в целях защиты государственной тайны РФ в соответствии с Конституцией РФ подлежат ограничению 16 конституционных прав и свобод человека и гражданина. Между тем, в Законе РФ «О государственной тайне» указана возможность ограничения лишь 7 из них (права собственности; права на информацию; свободы передвижения; свободы слова; права на неприкосновенность частной жизни; свободы научного и технического творчества; права на свободный труд). Таким образом, в целях соблюдения баланса между публичными и частными интересами, а также гарантирования соответствующих прав и свобод, необходимо предусмотреть в Законе РФ «О государственной тайне» четкие границы и условия ограничения остальных 9 конституционных прав и свобод человека и гражданина.
Во-вторых, следует привести в соответствие нормы Закона РФ «О государственной тайне» и Федерального закона от 15.08.1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»2, касающиеся максимально возможного срока ограничения конституционного права на выезд из Российской Федерации.
В третьих, диссертантом предлагается внести дополнения в статью 21.1 Закона РФ «О государственной тайне», предусматривающую особый порядок допуска к государственной тайне Президента РФ и глав муниципальных районов без проведения в отношении них должных проверочных мероприятий. В качестве основания для отказа в регистрации кандидата на
2 СЗ РФ. - 1996. -№ 34. - Ст. 4029.
выборные должности в пункте 24 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» необходимо предусмотреть все перечисленные в Законе РФ «О государственной тайне» основания для отказа в допуске к государственной тайне.
9. В результате исследования диссертантом выявлено, что правовой институт государственной тайны регулирует общественные отношения по поводу защищаемых сведений, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации, путем ограничения основных прав и свобод, что является разновидностью конституционных правоотношений.
Практическая значимость исследования заключается в возможности использования теоретических положений и выводов, имеющихся в диссертационном исследовании, в дальнейшем научном изучении проблем защиты государственной тайны, а также допустимых и необходимых при этом ограничений основных прав и свобод человека и гражданина. Отдельные положения диссертации могут быть использованы при совершенствовании Российского законодательства в сфере защиты государственной тайны и допустимых при этом ограничений основных прав и свобод человека и гражданина.
Ряд положений данного диссертационного исследования могут быть учтены в практической деятельности правоохранительных органов.
Отдельные теоретические выводы диссертации могут использоваться при подготовке и преподавании курсов «Конституционное право Российской Федерации», «Конституционное право зарубежных стран», а также при разработке спецкурсов, учебно-методических пособий.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре конституционного и муниципального права Государственного университета — Высшей школы экономики.
12 Выводы, оценки, предложения и рекомендации, сформулированные в диссертационном исследовании, обсуждены на заседании кафедры и отражены в опубликованных научных трудах диссертанта, докладах на научно-практическом семинаре «Российское избирательное законодательство: история и современность» и научно-практической конференции «Конституция Российской Федерации: опыт и перспективы реализации» (к 15-летию Конституции РФ).
Выносимые на защиту положения использовались при подготовке публикаций в журнале «Вестник Российской правовой академии» (2007 г.), сборнике материалов Третьего Международного молодежного экономического форума (2001 г.), сборнике статей «Первые Всероссийские держа-винские чтения» (2005 г.), сборнике статей «Третьи Всероссийские держа-винские чтения» (2008 г.), сборнике материалов «Российское избирательное законодательство: история и современность» (2008 г.), в журнале «Молодой ученый» (2009 г.), сборнике материалов «Конституция Российской Федерации: опыт и перспективы реализации (2009 г.).
Конституционно-правовое регулирование института государственной тайны в Российской Федерации
Наличие государственной тайны является одним из важнейших показателей суверенитета любого государства и напрямую связано с его функциями и интересами. Понятие «тайна» толкуется В. А. Далем как «все со-крытое, неизвестное, неведомое» . С. И. Ожегов, И. Ю. Шведова, а также Д. Н. Ушаков определяют понятие «тайна» через термин «секрет»4. Дореволюционный юрист Л. Е. Владимиров, определяя тайну как «сохранение в негласности обстоятельства, разглашение которого принесло бы больше вреда, чем пользы, понимая последнюю не только в смысле утилитарном, но и смысле отвлеченном, то есть ограждение существования и питания нравственных идеалов человеческого совершенствования», рассматривал это положение как «принцип, ограждающий интересы человеческой культуры»5.
Для темы диссертации важно понимание того, что защита государственной тайны осуществляется, прежде всего, в интересах государственной безопасности, что, впрочем, не игнорирует интересы личности и общества, о чем будет упомянуто далее. Можно согласиться с понятием государственной безопасности, данным авторами энциклопедического словаря «Конституция Российской Федерации», которые понимают под ней «....систему гарантий государства от угроз извне и основам конституционного строя внутри страны»6. В узком смысле те же авторы под государственной безопасностью понимают охрану «прежде всего, соответствующими государственными органами государственных тайн (секретных данных, образцов новых вооружений, закрытых сведений экономического характера и др.)? разглашение которых может сказаться на политической, эконо-мической и военной защищенности государства» . Слишком широко, по мнению диссертанта, понимает государственную безопасность Д. М. Ка-рамышев, который указанный термин трактует как состояние, при котором надежно защищены все жизненно важные интересы страны, до минимума снижены реальные и потенциальные угрозы и наилучшим образом обеспечиваются возможности прогрессивного развития личности, общества и государства8. Интересное определение государственной безопасности дает авторский коллектив словаря «Война и мир в терминах и определениях». По мнению авторов, «государственная безопасность — важнейшая составляющая национальной безопасности, связанная с защитой государственного суверенитета и территориальной целостности, основ конституционного строя, правовой системы и системы управления»9.
В Конституции Российской Федерации имеется упоминание «безопасности государства» (часть 5 статьи 13, часть 3 статьи 55, часть 1 статьи 82), что подчеркивает ее важность для самого существования России. Ряд авторов справедливо считает, что в Конституции РФ разграничены понятия «государственная безопасность» и «общественная безопасность»10. Функция обеспечения безопасности государства относится к исключительному ведению Российской Федерации, тогда как обеспечение законности, правопорядка и общественной безопасности находится в совместном ведении РФ и ее субъектов. Следовательно, обеспечение государственной безопасности возлагается на государство в целом. В соответствии со статьей 2 Закона Российской Федерации от 05.03.1992 г. № 2446-1 «О безопасности»11 основным субъектом обеспечения безопасности является государство. Другие субъекты (субъекты РФ, коммерческие и иные негосударственные структуры, отдельные граждане) функциями и полномочиями по обеспечению государственной безопасности не наделяются.
Под государственной тайной понимаются защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации. Указанное определение дается в Законе РФ «О государственной тайне». Интересен уход законодателя от категории «государственная безопасность» и переход к категории «безопасность Российской Федерации». Последняя категория несравненно шире и включает в себя состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз. Вероятно следует поддержать А. А. Фатьянова, который, учитывая вышеизложенное, делает вывод о том, что «охранительная функция института государственной тайны распространяется и за пределы собственных, внутрисистемных интересов государства, то есть, соответствует одному из самых фундаментальных положений Конституции Российской Федерации, согласно которому «человек, его права и свободы являются высшей ценностью» (статья 2 Конституции РФ)» .
Правой институт государственной тайны (как и любой другой) обладает определенным набором норм, с помощью которых охватывает все существенные моменты регулирования однородных общественных отношений Закон РФ «О государственной тайне» содержит ряд норм, определяющих понятие государственной тайны, субъектный состав общественных отношений по поводу государственной тайны; принципы и порядок отнесение сведений к государственной тайне, способы получения такой информации); сведения, которые не могут составлять государственную тайну; порядок рассекречивания сведений, права распоряжения сведениями, составляющей государственную тайну, формирующих систему защиты государственной тайны и т.д. Нормы права об ответственности за разглашение государственной тайны можно найти в Уголовном кодексе Российской Федерации (далее УК РФ, если не оговорено иное) от 13.06.1996 г. 63- ФЗ (в ред. от 13.05.2008) и в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (далее КоАП РФ, если не оговорено иное) от 30.12.2001 г. № 195-ФЗ (в ред. от 16.05.2008)14.
Конституционно-правовые основы защиты государственной тайны в США и ФРГ
Меры по защите государственных секретов в Соединенных Штатах Америки (далее - США) и Федеративной Республике Германии (далее -ФРГ) выполняют свои функции в обеспечении национальной безопасности, ограждая государства от угроз, которые могут возникнуть в результате несанкционированного разглашения государственных секретов. К настоящему времени эти меры сложились в определенные, состоящие из взаимосвязанных элементов, системы защиты государственной тайны.
Действующие системы защиты государственных секретов в ФРГ и США базируются на проработанной, имеющей давние исторические корни правовой базе: законах, президентских указах, правительственных декретах и постановлениях, которые устанавливают юридическое определение государственных секретов, определяют механизмы допуска и проверки на благонадежность, устанавливают правила обращения с секретными материалами и административные меры воздействия за их нарушения, вводят уголовные санкции за разглашение государственной тайны.
Необходимо иметь в виду, что наряду с законами по защите государственных секретов действуют законы, гарантирующие свободу слова и право на доступ к информации. И США и ФРГ стремятся соблюсти баланс между ними, но, в целом, приоритет принадлежит защите государственных секретов.
Надежная защита сведений, составляющих государственную тайну, в Германии рассматривается в качестве одной из первостепенных задач в деле обеспечения интересов национальной безопасности. Для этого законодательными и другими нормативными актами определяется перечень подлежащих засекречиванию сведений, вводится режим секретности в национальном масштабе, предусматривающий порядок доступа к секретам, правила ведения секретного делопроизводства, регламентацию поведения секретоносителей, работающих в государственных ведомствах, учреждениях, на предприятиях, в частных фирмах и организациях.
Базой для системы защиты государственной тайны в ФРГ и допустимых при этом ограничений основных прав и свобод человека и гражданина является Основной закон Федеративной Республики Германии от 23.05.1949 г.90 (с поправками от 24.06.1968 г.),
В соответствии со статей 2 Основного закона ФРГ только на основании закона допускается вмешательство в право на личную неприкосновенность и свободу личности. В Основном законе ФРГ оговорены ограничения следующих основных прав и свобод, которые допустимы, в том числе и с целью защиты государственных секретов: - тайны переписки, а равно тайны почтовой и телесвязи (статья 10); - свободы передвижения (статья 11); - права на неприкосновенность жилища (статья 13); - права собственности (статья 14); - права выражать свои мнения устно, письменно и путем изображения для лиц, принадлежащих к вооруженным силам (статья 17); - свободы мнений, печати, образования (статья 18). Основным нормативным правовым актом, регулирующим вопросы защиты государственной тайны в ФРГ является Закон «О проверке на благонадёжность»91 от 20.04.1994 г. (с измерениями от 21.06.2005 г.). В нем подробно расписана процедура проведения проверки лица, которому компетентным органом должно быть или уже поручено ведение деятельности, связанной с государственной тайной. Закон вводит понятие, отсутствующее в правовой системе РФ, «деятельность, чувствительная с точки зрения безопасности». Такой деятельностью занимается тот, кто: — имеет или может получить доступ к секретным документам; - имеет или может получить доступ к секретным документам надгосудар-ственных учреждений и органов (прежде всего НАТО), если ФРГ обязана допускать до этого только проверенных на благонадёжность лиц; - работает в органе власти или другом общественном органе ФРГ или его части, которые, по мере необходимости, соответствующим высшим компетентным федеральным органом власти по согласованию с МВД ФРГ, объявлены сферой безопасности; - работает в каком-нибудь жизненно- или обороноважном учреждении или в особо чувствительном с точки зрения безопасности органе или должен там работать. Само понятие государственной тайны дается в параграфе 93 Особенной части Уголовного кодекса ФРГ от 15.05.1871 г. (в ред. от 13.11.1998)92. Под «государственной тайной» понимаются «факты, предметы или сведения, которые доступны только ограниченному кругу лиц и которые должны держаться втайне от иностранного государства с тем, чтобы предотвратить опасность причинения серьезного вреда внешней безопасности ФРГ». Кроме этого, к государственной тайне ФРГ в соответствии с абзацем 1 пункта 1 статьи 7 Закона об изменении уголовного права от 11.06.1957 г.93 следует относить и военную тайну государств - членов НАТО. К военной тайне относятся предметы или сведения, которые касаются обороны и держатся в секрете находящимися в пределах пространственной сферы ФРГ учреждениями союзных государств в интересах их безопасности, а также безопасности их частей, дислоцированных в ФРГ и частей, находящихся в Берлине.
Ограничения основных личных прав и свобод
Личные права и свободы определяют положение личности как таковой. Они в наибольшей мере, по сравнению с остальными основными правами и свободами человека и гражданина, связаны с концепцией естественных прав человека.
Рассмотрим конкретные основные права и свободы человека и гражданина, нашедшие отражение в Конституции России, которые могут быть ограничены в целях защиты государственной тайны.
Свобода передвижения, выбор места пребывания и жительства гарантируется в статье 27 Конституции Российской Федерации. Заслуживает внимания формулировка, предложенная А. А. Кыровым: «Свобода передвижения представляет собой гарантированное Конституцией Российской Федерации право каждого, кто законно находится на территории Российской Федерации свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства на территории Российской Федерации, подлежащее ограничению в случаях, предусмотренных Конституцией Российской Федерации и федеральным законом»141.
Вопросы ограничения свободы передвижения, выбора места пребывания и жительства в целях защиты государственной тайны нашли свое отражение как в международных, так и в ряде нормативных правовых актах, принятых в Российской Федерации. Среди них наиболее важны Закон Российской Федерации от 25.06.1993 г. № 5242-1 (в ред. от 18.07.2006) «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»142, Закон Российской Федерации «О государственной тайне», Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», Федеральный закон «О федеральной службе безопасности».
В статье 2 протокола № 4 Конвенции о защите прав человека и основных свобод143 (ратифицирована Федеральным законом от 30.03.1998 № 54-ФЗ «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и протоколов к ней»144) предусматривается возможность ограничения права на свободу передвижения и свободу выбора места жительства в интересах национальной безопасности, а также в определенных районах145.
Вопросу возможности ограничения свободы передвижения, выбора места пребывания и жительства уделялось внимание и Конституционным Судом РФ. Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 2.02.1998 г. № 4-П «По делу о проверке конституционности пунктов 10, 12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17.07.1995 г. № 713», отмечено что «право гражданина Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации не является абсолютным, поскольку в соответствии со статьей 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации оно может быть ограничено федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства»146.
В статье 8 Закона Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» говорится о возможности ограничения права граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации: - в пограничной полосе; - в закрытых военных городках; - в закрытых административно-территориальных образованиях; - в зонах экологического бедствия; - на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности; - на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение. Соответственно, законодатель определил только категории мест, в которых допустимо введение ограничений на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства для граждан России. Конкретная местность, в которой допустимы указанные ограничения, определяется отдельным нормативным правовым актом. В настоящее время точно в качестве таких мест определены пограничная полоса, закрытые административно-территориальные образования и закрытые военные городки.
Одной из целей введения ограничений на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пограничной полосе, в закрытых административно-территориальных образованиях и военных городках является защита государственной тайны. Конкретизация этих ограничений имеется в Законе Российской Федерации «О закрытом административно-территориальном образовании» (далее - ЗАТО), в статье 3 которого говорится о том, что особый режим безопасного функционирования предприятий и (или) объектов в ЗАТО включает ограничения на въезд и (или) постоянное проживание граждан на его территории, а также ограничения на полеты летательных аппаратов над его территорией. Формулировка особого режима, изложенная в указанной выше статье, требует определенной корректировки, и, соответственно, автор согласен с мнением И. В. Худяковой , которая считает, что «ограничение на въезд» более узкое по объему понятие, нежели «ограничение права на свободу передвижения». Ограничивая право на свободу передвижения, законодатель ограничивает и въезд, возможность передвижения по территории ЗАТО (например, ограничивается доступ на территорию объекта). С учетом изложенного, существует потребность в изменении Закона РФ «О закрытом административно-территориальном образовании» в части указания на то, что особый режим безопасного функционирования предприятий и (или) объектов в ЗАТО должен включать в себя ограничение права на свободу передвижения.
Ограничения основных экономических, социальных и культурных прав и свобод
Экономические, социальные и культурные права и свободы имеют существенное значение в жизни человека. В вопросах жизнеобеспечения большинство людей не могут положиться только на свои силы. Сохраняя свободу, они в то же время зависят от других людей, интересы которых часто совсем иные. Поэтому в интересах общества возникает необходимость защищать права человека от экономического произвола и социальной несправедливости, а также дать ему силы для духовного развития и проявления своих способностей.
Далее рассмотрим допустимые в целях защиты государственной тайны Российской Федерации ограничения основных экономических, социальных и культурных прав и свобод.
Так, право на участие в культурной жизни, пользование учреждениям культуры, на доступ к культурным ценностям гарантируется частями 2 и 3 статьи 44 Конституции РФ, регулируется «Основами законодательства Российской Федерации о культуре» (в ред. от 29.12.2006)214 и рядом других нормативных правовых актов и включает в себя возможности: - приобщения к культурным ценностям; - доступа к государственным библиотечным, музейным, архивным фондам, иным собраниям во всех областях культурной деятельности,
Статья 12 «Основ законодательства Российской Федерации о культуре» прямо говорит о возможности ограничения доступности культурных ценностей по соображениям секретности или особого режима пользования, которые устанавливаются законодательством Российской Федерации. Законодатель не конкретизирует какие культурные ценностях имеются ввиду. По мнению автора, по соображениям секретности может быть ограничено право пользования документами, изделиями, имеющими соответствующий гриф секретности, которые в силу историко-культурной значимости, соответственно, признаны культурными ценностями. В то же время, изложенное не означает, что доступ к подобным культурным ценностям может получить любой обладатель допуска к сведениям, составляющим государственную тайну. Автор отмечает, что ограничение права на участие в культурной жизни, пользование учреждениям культуры, на доступ к культурным ценностям носит, прежде всего, превентивный характер и не имеет массового применения, то есть касается ограниченного числа граждан Российской Федерации и иных лиц.
Ограничение права на участие в культурной жизни, пользование учреждениям культуры, на доступ к культурным ценностям в целях защиты государственной тайны необходимо рассматривать во взаимосвязи с допустимым ограничением свободы литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества и преподавания.
Указанная свобода гарантируется частью 1 статьи 44 Конституции Российской Федерации. По мнению О. Е. Кутафина «...свободу творчества следует рассматривать как право каждого самостоятельно, без вмешательства государства или иных лиц, в условиях отсутствия цензуры создавать единолично или с участием других лиц (соавторов) произведения литературы, искусства, науки, изобретения, осуществлять творческую деятельность в других областях»215.
К основополагающим нормативным правовым актам, которые закрепляют гарантии свободы творчества, относятся «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» (в ред. от 29.12.2006) , утвержденные Верховным Советом Российской Федерации 09.10.1992 г. за № 3612-1, Закон Российской Федерации «О средствах массовой информации», Федеральный закон от 26.05.1996 г. № 54-ФЗ «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации»217, Федеральный закон «О библиотечном деле», Федеральный закон от 06.01.1999 г. № 7-ФЗ «О народных художественных промыслах»218, Федеральный закон от 17.06.1996 г. № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии»219 и другие нормативные правовые акты.
Федеральный закон «О библиотечном деле» под «общедоступной библиотекой» понимает «библиотеку, которая предоставляет возможность пользования ее фондом и услугами юридическим лицам, независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности и гражданам без ограничений по уровню образования, специальности, отношению к религии». Исходя из того, что есть общедоступные библиотеки, можно сделать вывод о наличии закрытых библиотек, доступ в которые имеет ограниченное число лиц. Хотя законодатель прямо не говорит об этом, но в федеральном законе имеется упоминание о библиотеках министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, в ряд из которых допуск имеют только те лица, которым в установленном законе порядке оформлен допуск к государственной тайне. Это связано с тем, что в этих библиотеках имеется закрытый фонд изданий с установленным грифом секретности. В статье 7 Федерального закона «О библиотечном деле» говорится о том, что порядок доступа к фондам библиотек, перечень основных услуг и условия их предоставления устанавливаются в соответствии с уставами библиотек, законодательством об охране государственной тайны и законодательством об обеспечении сохранности культурного достояния народов Российской Федерации. Соответственно, свобода творчества в ряде направлений науки ограничена наличием допуска к государственной тайне. В качестве примера можно привести такие направления, как разведка, контрразведка, криптография, атомная физика и некоторые другие.
