Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Социально-правовая природа, и особенности формирования института ограничения политических прав и свобод граждан . 9
1. Социально-правовая природа института ограничения политических прав и свобод граждан . 9
2. Исторические особенности становления и развития правовой концепции ограничения политических прав и свобод граждан в России и за рубежом . 22
Глава II. Правовые формы ограничения политических прав и свобод граждан в зарубежном и российском законодательстве на современном этапе . 53
1. Правовые формы ограничения политических прав и свобод граждан за рубежом . 53
2. Правовые формы ограничения политических прав и свобод граждан в Российской Федерации. 94
Глава III. Правовые основы ограничения политических прав и свобод граждан в условиях чрезвычайного положения . 109
1. Правовые основы ограничения политических прав и свобод граждан в условиях чрезвычайного положения по зарубежному законодательству . 109
2. Правовые основы ограничения политических прав и свобод граждан в условиях чрезвычайного положения по российскому законодательству. 128
Заключение 140
Список используемой литературы
- Социально-правовая природа института ограничения политических прав и свобод граждан
- Исторические особенности становления и развития правовой концепции ограничения политических прав и свобод граждан в России и за рубежом
- Правовые формы ограничения политических прав и свобод граждан за рубежом
- Правовые основы ограничения политических прав и свобод граждан в условиях чрезвычайного положения по зарубежному законодательству
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Права и свободы граждан, традиционно относимые юридической наукой к разряду политических, всегда вызывали повышенный интерес как со стороны правоведов, так и широкой общественности. В настоящее время интерес к проблемам, связанным с реализацией свободы слова, собраний, союзов, правом на массовые мероприятия, избирательными правами неуклонно растет в свете общих тенденций демократизации общественной жизни во многих государствах. Российская Федерация в этом смысле не является исключением. Вступив на путь демократических преобразований, наша страна столкнулась с рядом трудностей, ошибок и противоречий во всех сферах жизни, в том числе и в сфере подлинной реализации политических прав и свобод граждан.
Одной из важнейших проблем, которая возникает при реализации любых прав и свобод, в том числе и политических, является проблема их правомерного ограничения. Актуальность вопроса обусловлена тем, что в результате реализации прав неизбежна конкуренция интересов отдельных лиц, групп людей, социальных слоев. Всё это ведёт к необходимости взаимного ограничения прав субъектов, дабы исключить их неправовое ущемление. Таким образом, правоог-раничение присуще праву в силу его назначения - служить мерой свободы, которая не может быть беспредельной. Определение пределов таких границ составляет проблему правомерного ограничения прав и свобод граждан. В области политических прав вопрос правоограничения приобретает ещё большее значение, поскольку в этом случае имеет место столкновение разных интересов по поводу осуществления власти, участия в государственной и общественной жизни.
Прошедшее десятилетие в России было ознаменовано изменениями во всех сферах жизни, в том числе и в сфере реализации политических прав граждан. В настоящий период, когда Российская Федерация переживает процесс укрепления вертикали власти и связанное с ним становление новых общественных и государственных институтов, особенно остро встают вопросы реализации именно политических свобод, их правомерного ограничения. Такие вопросы, прежде всего, касаются принципов, пределов и оснований правоограничений, атак же эффективных организационных форм, посредством которых рассматриваемые ограничения должны реализо-вываться. Отсутствие либо несовершенство законодательной базы в сфере регулирования политических прав может приводить к их необоснованному ущемлению со стороны государственных и правоохранительных органов, что несомненно влияет на общий политико-социальный климат в стране.
Понимание природы правового института ограничения политических прав и свобод граждан представляется неполным, без рассмотрения конкретных историко-политические условий, в которых он формировался. Именно они оказали определяющее влияние на его современное состояние. Для каждого государства процесс становления данного института имел особые черты, и их изучение позволит выявить причины, по которым сформировалась совокупность взглядов (концепция) на ограничение политических прав и свобод граждан.
Рассматривая институт ограничения политических прав и свобод в ракурсе как исторического развития, так и современного его состояния, нельзя обойти стороной отражение данных вопросов в исключительном или чрезвычайном законодательстве. Необходимость этого обусловлена особым подходом чрезвычайных законов к реализации прав и свобод, при котором полномочия властных органов значительно расширяются, а обычные правоограничительные нормы приобретают более жесткое выражение. В отношении политических прав и свобод следует отметить, что введение чрезвычайного или исключительного правового режима, как правило, влечет за собой их ограничение. Поэтому рассмотрение некоторых аспектов чрезвычайного законодательства является важной предпосылкой для более тщательного анализа правовых основ ограничения политических прав граждан, без которого понимание вопроса не может считаться полным.
Определение полного перечня политических прав и свобод представляет определенную трудность, поскольку связанные с ними правоотношения весьма разнообразны. В рамках данной работы предполагается подвергнуть анализу те политические права, ограничения которых реализуются посредством деятельности органов внутренних дел.
Развитые в политическом и экономическом отношении зарубежные страны, стоящие на принципах демократического общества, как в прошлом, так и в настоящем нередко сталкивались с проблемами ограничения политических прав. Вместе с тем, продолжительное существование в этих странах демократических институтов позволило им накопить богатый опыт цивилизованного правового подхода к рассматриваемой проблеме. Особого внимания, как представляется, заслуживает опыт таких государств, как Соединенные Штаты Америки, Великобритания и Федеративная Республика Германия. Представляя различные правовые системы, эти страны позволяют оценить наиболее широкий спектр демократических подходов к правовому регулированию политических прав и свобод граждан.
Опыт правой регламентации политических свобод в этих странах может послужить основой для формирования аналогичного отечественного законодательства, опирающегося на общепринятые демократические принципы. Выявление как положительных, так и отрицательных черт зарубежного опыта позволит определить наиболее эффективные аспекты, а сравнение с современным российским законодательством - выявить необходимые пути совершенствования отечественных подходов к ограничению политических прав и свобод граждан.
Цель и задачи исследования. Основной целью диссертации является раскрытие правовой природы института ограничения политических прав, изучение и обобщение опыта некоторых зарубежных государств в рассматриваемой сфере, атак же комплексный сравнительно-правовой анализ аналогичного отечественного законодательства для определения дальнейший перспектив его развития и совершенствования.
Поставленная цель требует решения следующих задач :
раскрыть социальную и юридическую природу института ограничения политических прав; определить исторические особенности формирования данного института в России и за рубежом;
подвергнуть анализу правовой механизм ограничения политических прав в Российской Федерации и зарубежных странах;
проанализировать правовые формы ограничения политических прав за рубежом, выявить их положительные и отрицательные стороны;
рассмотреть особенности правового регулирования политических прав в условиях чрезвычайного положения; выявить наиболее общие тенденции в отечественном и зарубежном законодательстве;
обосновать предложения по совершенствованию законодательного регулирования ограничения политических прав и свобод в Российской Федерации.
Методологические и теоретические основы исследования. Характер задач, поставленных в диссертационном исследовании, определил необходимость комплексного использования научных методов исследования. Для раскрытия социальной и юридической сущности ограничения политических прав и свобод граждан использовались структурно-функциональный, историко-правовои и системный методы исследования. Основополагающим и интегрирующим методом данной работы выступает сравнительно-правовой метод, позволяющий наиболее полно раскрыть формы и механизм реализации политических свобод в зарубежном и российском законодательстве.
Эмпирическим материалом исследования служат правовые акты США, Великобритании и ФРГ, закрепляющие основы правового института ограничения политических прав, а также законы и подзаконные акты Российской Федерации, ее субъектов, ведомственные нормативные акты.
Теоретическими источниками диссертационного исследования явились труды отечественных дореволюционных, советских и современных ученых, философов, политологов, историков, а также зарубежных авторов. В процессе работы над диссертацией были использованы работы С.С. Алексеева, О.Г. Архипова, Л.Я. Азарова, А.В. Агеева, В.М. Баранова, В.Н. Бутылина, Л.Д. Воеводина, А.Л. Васина, A.M. Васильева, И.Н. Глебова, И.В. Гончарова, А.В. Грязнова, А.В. Губанова, А.В. Домрина, Ю.Н. Жданова, А.В. Иванченко, В.Н. Карташова, В.В. Князева; В.М. Курицына, Е.А. Лукашевой, Л.Я. Морозовой, B.C. Нерсесянца, Ю.В. Трошкина, Ю.В. Тихонравова, Г. Хессе, Г. Черемных, A.M. Шлезингера, Н.Г. Янгола и других авторов.
Практическую основу исследования составили правовые акты (конституции, законы, документы подзаконного характера) Соединенных Штатов Америки, Великобритании и Федеративной Республики Германия, закрепляющие вопросы правового регулирования основных политических свобод.
Правовой базой исследования в части, относящейся к проведению сравнительного анализа современного зарубежного законодательства с отечественным законодательством, является Конституция России 1993 г., федеральные законы, правовые акты субъектов федерации, ведомственные нормативные акты.
Научная новизна исследования. Отдельные аспекты данной научной проблематики подвергались определенному исследованию советскими учеными - правоведами, которые рассматривали её с присущих тому историческому периоду идеологических позиций. В связи с этим исследования носили явно тенденциозный характер, и имели целью не беспристрастный анализ опыта зарубежных государств в сфере ограничения политических прав, а свойственные советскому времени попытки выявить и разоблачить "буржуазную сущность" рассматриваемого предмета. Ряд исследований, вышедших в постсоветский период, рассматривали в основном общетеоретические вопросы ограничения политических прав, не затрагивая конкретных форм и механизма их реализации. Вместе с тем, комплексного исследования зарубежного опыта в данной сфере не осуществлялось. Таким образом, в настоящей работе впервые предпринимается попытка всестороннего анализа теории и практики правового регулирования политических свобод за рубежом и в Российской Федерации на основе сравнительно-правового метода.
На защиту выносятся следующие научные выводы и положения:
1. Необходимость правового регулирования политических свобод граждан вызвана наличием в системе общественных отношений различных интересов по поводу власти и управления, которые часто являются противоположными. В связи с этим ограничение политических прав граждан является не самоцелью, и не беззаконием государства, а социально оправданными действиями, призванными обеспечить стабильное развитие общества в духе политического плюрализма и демократии.
2. Историческое развитие института ограничения политических прав и свобод граждан в России и в зарубежных странах имеет как сходства, так и определенные различия. Последние обусловлены спецификой правовых систем, истории, политического строя и территориального устройства каждого государства. Сходство в развитии института ограничения политических прав обусловлено тем, что в каждой из рассматриваемых стран данный институт образовался путем постепенного ослабления общих запретов до необходимого в демократическом государстве минимума. Процесс формирования исследуемого института шел параллельно с процессом законодательного закрепления политических свобод.
3. Представляется, что государство может позволить себе пойти по пути расширения прав и свобод (в том числе и политических) только тогда, когда обеспечен
-7 достаточно высокий уровень социально-экономического развития, обеспечена материальная база осуществления этих свобод, когда отпадает необходимость жестких мер, вводимых в период кризисов.
4. В зарубежном законодательстве институт ограничения политических прав представлен в основном нормами законов (значительно реже - подзаконных актов). Специфика правовой системы каждого государства отражает различные подходы к регулированию политических свобод, однако общим является принцип ограничения прав законом или на основе закона.
5. На сегодняшний день в России институт ограничения политических прав и свобод граждан только формируется и многие его стороны не отвечают международным стандартам. Наиболее общей тенденцией в развитии данного отечественного института должно стать подробное регламентирование условий и порядка осуществления политических прав, четкое закрепление полномочий государственных органов по пресечению злоупотребления политическими свободами, определение конкретных ограничительных форм, их субъектов и процедуры реализации, атакже разработка механизма, обеспечивающего соответствие федеральных и региональных актов в данной сфере.
6. Наиболее общими чертами ограничения политических прав граждан в условиях чрезвычайного положения за рубежом являются: 1) ограничение политических прав и свобод граждан признается целесообразным при чрезвычайном положении, объявленном в связи с массовыми беспорядками, попытками изменения конституционного строя, вооруженными мятежами и т.д.; 2) характер, пределы и формы ограничения политических прав в условиях чрезвычайного положения дифференцируются в зависимости от оснований его введения и степени имеющейся опасности; 3) временный всеобщий запрет на осуществление политических прав является наиболее часто применяемой формой их ограничения в условиях чрезвычайного положения.
7. На сегодняшний день российское чрезвычайное законодательство во многом не соответствует Конституции. Например, основной массив правовых актов такого характера составляют подзаконные документы, что противоречит Основному Закону. Процедура и формы ограничения политических прав закрепляются в российских чрезвычайных актах крайне нечетко. Отсутствует механизм реализации данных право ограничений, который позволял бы гарантировать минимум таких свобод. Необходимо законодательно закрепить процедуры применения той или иной формы ограничения в условиях чрезвычайного положения.
Апробация исследования.
Положения и выводы диссертационного исследования нашли отражение в одном из разделов учебной программы по курсу «Конституционное право России» и «Конституционное право зарубежных стран» в Московской академии МВД России. Отдельные проблемы исследования освещались автором в рамках научно-практических конференций.
Основные идеи, теоретические и практические положения, изложенные в диссертации, нашли отражение в публикациях автора.
Структура диссертации обусловлена предметом, целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих 6 параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Социально-правовая природа института ограничения политических прав и свобод граждан
Рассмотрение любого объекта в научном ракурсе неизбежно предполагает выявление его сущности. В свою очередь понимание сущности, в соответствии с философской её трактовкой, невозможно без постановки вопроса об источниках и причинах происхождения явления, т.е. о его природе.
Исследование явлений правовой действительности, например юридических норм, традиционно осуществляется по двум основным направлениям: исследование данного явления в свете обусловленности общественными факторами, т.е. в социальном смысле, и исследование форм и способов создания и функционирования этих норм (в формальном смысле). Как правило, основное внимание в научной литературе уделяется именно последнему аспекту, где исследованию подвергаются различные виды правовых актов, правовые обычаи и судебные прецеденты.
Вместе с тем, получение наиболее четкого и объективного представления о природе какого-либо правового явления невозможно с использованием только формально-юридического подхода. Социальная обусловленность многих аспектов права вынуждает неизбежно обращаться в ходе исследования именно к этой составляющей.
Особенно актуальным становится применение социологического подхода при исследовании природы такого объекта как права и свободы человека. Источники и причины его происхождения неразрывно связаны с общественными явлениями, историческими событиями и политическими условиями. Также неразрывно связаны ними и проблемы ограничения прав и свобод человека, поскольку необходимость в этом вытекает из неоднородности социума, а также тех отношений, которые в нем возникают.
Социологическое направление в правовой науке получило на сегодняшний день широкое распространение. Её основатели - австрийский ученый Е. Эрлих и американский Р. Паунд - положили в основу своего учения идею о том, что источником права являются не законотворчество или судебные прецеденты, а сами общественные отношения.3 Следует отметить, что такой подход к раскрытию природы права не противоречит признанному диалектико-материалистическому методу научного познания, требующему рассматривать государственно-правовые явления под углом их обусловленности общественными отношениями.
Высказанные соображения методологического характера, как представляется в полной мере применимы для исследования теоретических проблем ограничения прав и свобод человека. Социологический подход позволит не только обосновать необходимость и неизбежность таких ограничений, но и выявить их сущность.
Предположение о естественном и неотчуждаемом характере личной свободы является отправной точкой в понимании сущности правового положения отдельного индивида. Человек не приобретает свое внутреннее свободное состояние в процессе жизни, не заслуживает его и не получает в дар. Его свобода принадлежит ему изначально, с того момента, когда он появляется на свет. Сущность приобретаемой с рождения свободы выражается в возможности человека самостоятельно, без принуждения со стороны кого-либо, распоряжаться своими силами и способностями, определять что хорошо и что плохо, поступать так, как он считает нужным. Н.Н. Во-пленко справедливо указывает, что естественное свободное состояние индивида «означает наличие у него реальной возможности независимого поведения на основе личных побуждений (потребности, желания, необходимость и т.д.), заложенных в его свободной воле».
Состояние естественной свободы, как представляется, - это внутреннее состояние, присущее человеку. Однако индивид существует не просто сам по себе, отдельно и независимо от всего, что происходит вокруг него. Он постоянно находится в сложнейшей системе социальных связей и отношений современного ему общества, что обуславливает существование не только его личного, внутреннего состояния естественной свободы, но и наличие такого же состояния у других находящихся рядом с ним людей.6 Данное обстоятельство неизбежно порождает по крайней мере два следствия.
Во-первых, для того, чтобы внутреннее состояние естественной свободы было реализовано в своём внешнем, так сказать, проявлении всеми членами общества необходимо гарантировать, закрепить такое состояние в сложной системе социальных отношений. Данную задачу призваны выполнять различные нормы - правовые, моральные, нравственные.
Вторым следствием из указанного выше обстоятельства является то, что совместная внешняя реализация внутренне присущего каждому индивиду состояния естественной свободы неизбежно приводит к не только к пересечению интересов людей, но и к их столкновению, что способно вылиться в ущемлении свободы одних свободой других. Чтобы такого не происходило, в обществе должен существовать механизм, позволяющий взаимно ограничивать свободу индивидов с целью недопущения доминирования одной из них. Таким образом, естественное, присущее каждому от рождения свободное состояние также естественно и оправданно (с социальной точки зрения) оказывается в своеобразных "оковах" из всё тех же правовых, моральных и иных норм.7
Как уже отмечалось, свобода, приобретаемая от рождения каждым человеком, есть, прежде всего, внутреннее естественное состояние полной независимости. Такое состояние распространяется как на идеальную, духовную сферу индивида, так и на материально-физическую. То есть человек изначально внутренне независим как в своих мыслях, чувствах, переживаниях, так и в конкретных фактических действиях. Таким образом, внутренняя естественная свобода индивида всегда абсолютна. Она в принципе не может иметь пределов и границ, как не может быть пределов у человеческих потребностей, интересов и устремлении.
Однако абсолютный и беспредельный характер естественной свободы неизбежно перестает быть таковым в том случае, когда индивид попадает в систему окружающей его социальной действительности. Н.Н. Вопленко указывает, что «человек вынужден приспосабливаться к условиям бытия, соизмерять с их законами свои желания и поступки».9 Неизбежность такого утверждения следует из того, что попытки человека реализовать свою свободу в естественном неограниченном виде всегда будут наталкиваться на аналогичные попытки со стороны другого индивида. Это приводит к явному доминированию одной свободной воли над другой. Чтобы такое состояние не наступило существует только один путь- взаимное ограничение естественной абсолютной свободы всех субъектов социальной системы. А поскольку человек попадает в социальную систему, как правило, сразу после рождения, то абсолютное свободное его состояние так и не успевает стать внешним, в связи с чем неизбежно приобретает внутренний характер. Следовательно, в системе социальных связей человек реализует своё изначальное абсолютное состояние свободы всегда и неизбежно в ограниченном виде.
Исторические особенности становления и развития правовой концепции ограничения политических прав и свобод граждан в России и за рубежом
Понимание природы правового института ограничения политических прав и свобод граждан представляется неполным, если не будут рассмотрены конкретные историко-политические условия, в которых он формировался. Именно они оказали определяющее влияние на его современное состояние. Для каждого государства процесс становления данного института имел особые черты, и их изучение позволит выявить причины, по которым сформировалась та или иная совокупность взглядов (концепция) на ограничение политических прав и свобод граждан.
Формирование правовой концепции ограничения политических прав и свобод граждан в Соединенных Штатах Америки происходит с самого момента образования государства. Сама концепция вытекала из идей естественного права и первоначально выражалась только в установлении избирательных цензов. Право избирать и быть избранным в конце XVIII - начале XIX века было предоставлено крайне ограниченному кругу граждан. Данный вопрос находился в ведении законодательства штатов, и каждый из них устанавливал избирательные цензы произвольно.34 Наряду с традиционными для того времени имущественными, возрастными, моральными устанавливались и цензы грамотности, оседлости и пр. Любых политических прав были лишены негритянское население и индейцы.
Первоначально свобода собраний получила законодательное закрепление в поправках к Конституции США. Однако, наряду с закреплением, эти же нормы устанавливали весьма жесткие ограничения. Так, первая поправка к Конституции США, помимо прочего, отмечает, что Конгресс не вправе издавать законов, ограничивающих право народа мирно собираться для обращения к Правительству с петициями обудовлетворении жалоб25 Таким образом, свобода собраний предоставлялась не вообще, а только в связи с необходимостью довести до сведения властей те или иные претензии. К середине 19 века в некоторых штатах появляются правовые акты, регулирующие правила проведения собраний и митингов. Такие акты часто носили форму указов губернатора или мэра и применялись в основном в городах. Так начало складываться свойственное для сегодняшней Америки положение, когда правовое регулирование массовых мероприятий находится частично в ведении штатов, а наиболее общие принципы закреплены в федеральных актах.
Важное место в формировании правовой концепции ограничения политических прав и свобод граждан в США занимает исключительное, чрезвычайное законодательство. Аналогичные аспекты оказали большое влияние на рассматриваемые вопросы и в странах Европы.
В Соединенных Штатах Америки чрезвычайное право получило законодательное закрепление во второй половине 19 века, когда в результате победы Севера в гражданской войне с Югом назрела необходимость искоренения политических, экономических и социальных пережитков на территории побежденных штатов. Комплекс мер, получивших название «Реконструкция Юга» и носивших несомненно чрезвычайный характер, касался в основном ограничения политических свобод.
В послевоенный период в Конгрессе США господствовало радикальное крыло Республиканской партии. Именно оно, наперекор президенту Джонсону (который сменил на этом посту убитого Линкольна), провело ряд чрезвычайных актов. Данные акты касались, в частности, порядка управления побежденными южными штатами. Их территория была разделена на военные округа и отдана под контроль армии. Была упразднена даже система общих судов. Вместо них действовали военные трибуналы.
Другие акты ограничивали политические права граждан южных штатов путем временного удаления из Конгресса депутатов и сенаторов от этих регионов. 14-я поправка к Конституции США запрещала занимать должность сенатора, быть выборщиком Президента и Вице-президента, а также занимать любую военную или гражданскую должность Соединенных Штатов всем лицам, принимавшим участие в восстании и мятеже.
Отмена всех этих мер ставилась в зависимость от ратификации тем или иным штатом 14-й поправки к конституции, закреплявшей равенство граждан независимо места от рождения и проживания.
В дальнейшем режим военной диктатуры был отменен во всех южных штатах. Однако, это не означало, что политические права предоставлялись теперь всем. Очень часто законодательные собрания этих регионов страны принимали законы, противоречащие федеральной конституции и поправкам к ней. В частности, законы штата Южная Каролина и Джорджия блокировали участие негров в выборах должностных лиц не только в своих штатах, но и в Конгресс федерации. Сделано это было путем введения ценза грамотности и разного рода экзаменов для чернокожих граждан.38
Вместе с тем, и в северных штатах ограничения политических свобод вплоть до начала XX века носили жесткий характер. Так, лишь в 1870 году начинается процесс отмены имущественных цензов в избирательном праве. Однако, это происходило не в каждом штате. Многие из них ещё долго сохраняли в своем избирательном законодательстве различные имущественные, моральные и иные ограничения. Не имели права избирать и быть избранными женщины и военные. Полностью каких бы то ни было политических прав вплоть до начала 20-го века были лишены индейцы и разного рода граждане, представлявшие национальные меньшинства - китайцы, японцы и др.
Победа революции в России и других европейских странах в начале XX века, активизация левого движения (включая создание Коммунистической партии США), оставили значительный след в истории формирования американского института ограничения политических прав. Данный период характеризуется значительным ужесточением норм, регулировавших деятельность партий, средств массовой информации, а также проведения публичных мероприятий.
Правовые формы ограничения политических прав и свобод граждан за рубежом
Конституция Соединенных Штатов Америки не содержит нормы, закрепляющие возможность ограничивать права и свободы человека. Считается, что концепция ограничения вытекает из общего права, а потому американский основной закон закрепляет возможность правового регулирования только отдельных свобод. В отношении политических прав возможность ограничения закрепляется решением Верховного Суда США, где сказано, что "...права на свободу слова, собраний и союзов, являясь фундаментальными для демократического общества, тем не менее не озна-чают, что каждый может реализовать их в любом месте и в любой форме..."
В Конституции США содержатся лишь самые общие положения, регулирующие избирательные права граждан. На федеральном уровне данные вопросы закреплены в законах о выборах 1965, 1970, 1972, 1974 гг., которые существенно дополняют основной закон государства. Вместе с тем, по-прежнему большая часть норм, регулирующих избирательные права, устанавливается законодательством штатов. Так, раздел 2 статьи 1 Конституции США прямо указывает на то, что «... избиратели каждого штата должны отвечать тем требованиям, которые установлены для избирателей наиболее многочисленной палаты Законодательного собрания штата...». Следовательно, вопрос об ограничении активного избирательного права конституция полностью передает на усмотрение штатов. Однако на практике федерация весьма часто вмешивалась в данную компетенцию своих субъектов. Например, именно федеральные акты отменили ранее существовавшие ограничения по признакам пола, расы, грамотности и т.д.
На сегодняшний день в законодательстве США предусматриваются следующие ограничения активного избирательного права: возрастные ограничения; ограничения по медицинским показателям; ценз оседлости; ограничения для лиц, обладающих на момент выборов особым правовым статусом.
Право избирать предоставляется гражданам США с 18 лет. Данный ценз в настоящее время является единым для всех штатов. Принятая в 1971 году XXVI поправка к Конституции завершила существовавшую ранее практику, когда субъекты федерации устанавливали возрастные ограничения самостоятельно.
Не могут быть допущены к участию в голосовании лица, которые на момент выборов находятся на излечении в психиатрических лечебницах. При этом в большинстве штатов законодательство расширяет такое ограничение, распространяя его не только на лиц, находящихся в больницах, но и тех, в отношении которых имеется медицинское заключении о психическом заболевании.
Ценз оседлости предполагает, что за лицом признаются избирательные права лишь после того, как оно проживет в данной стране или в данной местности определенное время. Смысл такого ограничения состоит в том, что фажданин должен быть хотя бы минимально знаком с проблемами того региона, где ему предстоит голосовать. В США ценз оседлости устанавливается как федеральным законодательством, так и актами штатов. При этом федеральные законы регламентируют данное ограничение только применительно к президентским выборам (30 дней). Применительно ко всем остальным выборам ценз оседлости устанавливается штатами (от 1 до 30 дней).
Ограничение, связанное с особым правовым статусом лица, распространяется в основном на граждан, отбывающих наказание в местах лишения свободы по приговору суда. По мнению американского юриста Дж. Тоупперса, данное ограничение «... является полностью оправданным, поскольку с моральной точки зрения человек, переступивший закон, не имеет право избирать тех, кто олицетворяет власть и законность...».
Освещая вопросы правового регулирования активного избирательного права, необходимо отметить, что во многих штатах США включение в списки избирателей происходит не автоматически (например, по факту проживания в данной местности). Избиратель должен заблаговременно явиться в соответствующую избирательную комиссию и обосновать свое право на внесение в список избирателей. Но такое является скорее исключением, а не правилом.
Ограничения пассивного избирательного права в законодательстве США имеют более широкое звучание. Кроме тех цензов, которые предъявляются к избирателям, праву быть избранным сопутствуют и дополнительные условия. Во-первых, это более высокий возрастной ценз. Например, членом Палаты представителей Конгресса США может стать только лицо, достигшее 25 лет; сенатором - 30 лет, президентом -35 лет. Во-вторых, необходимость пребывания в гражданстве США в течении определенного срока. Так, членом Палаты представителей может быть избрано лицо, состоящее в гражданстве не менее 7 лет, а сенатором - не менее 9 лет. В третьих, дополнительным условием является проживание в момент избрания на территории того штата, от которого избирается кандидат. Кроме того, в настоящее время в отдельных штатах формируется новая норма избирательного права, согласно которой претендент на выборную должность должен проживать в том избирательном округе, от которого он избирается.
Обобщенный анализ норм, регулирующих избирательные права граждан США, позволяет сделать вывод о том, что ограничения в данной сфере имеют тенденцию к смягчению, что отражает стремление к подлинной реализации принципа всеобщности выборов. В отличии от других государств, в частности Великобритании, в США отсутствуют так называемые «моральные цензы», существенно ограничен круг должностей, обладающих свойством несовместимости со статусом выборного лица. Всё это говорит о стремлении американского законодателя оставить такой минимум ограничений избирательных прав, который позволял бы с одной стороны обеспечивать наибольшую представительность выборов, а с другой - не позволял бы проникать в этот процесс дестабилизирующим и нежелательным факторам.
По мнению некоторых правоведов, в наиболее общем виде ограничение права граждан на объединение имеет в зарубежной практике три подхода, которые обусловлены порядком создания и прекращения деятельности политических партий и общественных организаций.89
Первый подход господствует в странах с англосаксонской правовой системой. Отражая исторически сложившуюся систему общего права, он предусматривает, что порядок образования или ликвидации общественного объединения вообще не должен регулироваться правовыми нормами.
Правовые основы ограничения политических прав и свобод граждан в условиях чрезвычайного положения по зарубежному законодательству
Любое современное государство может столкнуться с ситуацией, требующей безотлагательного принятия специальных мер по нейтрализации угроз общественной безопасности. Такие ситуации характеризуются затруднением или невозможностью властей выполнять свои функции обычными средствами. Возникновение массовых беспорядков, отсутствие нормального функционирования инфраструктуры государства, природные или техногенные катастрофы - вот лишь некоторые из возможных негативных ситуаций, для устранения которых недостаточно применения обычных правовых средств.
В этих условиях практически все государства мира используют специальные правовые средства, получившие название чрезвычайных. Они отличаются расширением полномочий органов государственной власти, введением временных ограничений прав и свобод граждан на определенной территории. Наличие таких мер обычно связывается с установлением особого режима - режима чрезвычайного положения.
В зарубежной и российской практике различают две группы оснований, по которым может быть введено чрезвычайное положение: факторы природно-техногенного характера и факторы социально-политического характера. Первая группа представлена стихийными бедствиями, крупными авариями, масштабными эпидемиями, и другими обстоятельствами. Ко второй группе относят массовые бес- порядки, межнациональные столкновения, попытки насильственного изменения конституционного строя и иные, вызванные реализацией человеческих интересов, факторы.
Введение режима чрезвычайного положения всегда связано с ограничением прав и свобод граждан, причем, в отличии от обычных условий, характер и пределы таких ограничений существенно меняются. Ограничения при данных обстоятельствах приобретают более жесткое звучание и распространяются на все группы прав и свобод. Поэтому существует опасность того, что такие ограничения могут вылиться в нарушение или попрание прав человека. В отношении политических свобод данный вопрос приобретает ещё большее значение, поскольку в этом случае имеет место существенное ограничение возможностей граждан в сфере осуществления власти, участия в государственной и общественной жизни.
В российской и зарубежной литературе часто указывается на нецелесообразность ограничения политических прав и свобод в условиях чрезвычайного положения, введенного в связи с факторами природно-техногенного характера. В частности отмечается, что чрезвычайные меры при данных обстоятельствах направлены на оказание помощи терпящим бедствие, предотвращение последствий разбушевавшейся стихии. Осуществление гражданами своих политических прав (выборы, мирные массовые мероприятия и другие формы политической активности) в такой ситуации не несет никакой потенциальной угрозы, и следовательно, не может являться основанием для их ограничения.
Поэтому чаще всего ограничение политических прав и свобод личности имеет место в условиях чрезвычайного положения, введенного в связи с социальными факторами. Необходимость нормализации обстановки в условиях массовых беспорядков, антиправительственных выступлений, межнациональных конфликтов требует решительных действий по их локализации и пресечению. При этих обстоятельствах осуществление политических прав (в особенности проведение митингов, шествий, демонстраций) способно нести в себе угрозу разрастания кризиса и перехода его в более опасную фазу. Всё это в условиях кризисной ситуации социального характера делает необходимым ограничение политических прав и свобод граждан.
Правовое регулирование мер чрезвычайного характера осуществляется как на международном, так и на внутригосударственном уровне.
Международно-правовое регулирование представлено нормами Женевских конвенций 1949 г. и двух Дополнительных протоколов к ним 1977 г. Данные акты закрепляют правовые основы разрешения кризисных ситуаций, применения чрезвычайных мер, содержат цельный понятийный аппарат. В частности, определяются виды возможных кризисных ситуаций (внутренние волнения и беспорядки, не достигшие уровня вооруженного конфликта; внутренний вооруженный конфликт низкой интенсивности; внутренний вооруженный конфликт высокой интенсивности), и силовые механизмы их предотвращения, соответствующие каждому конкретному виду чрезвычайной ситуации.
Внутригосударственное регулирование режима чрезвычайного положения, в том числе и вопросов ограничения политических прав и свобод, основывается на международных актах в данной области. США, Великобритания, ФРГ и Россия, опыт которых рассматривается в настоящей работе, имеют такие международные обязательства. Однако, реализация в национальном законодательстве основных принципов предотвращения кризисных ситуаций, а также вопросов ограничения политических прав и свобод, происходит по разному.
В Соединенных Штатах Америки возможность объявления чрезвычайного положения закреплена конституционно. Однако, в отличии например от ФРГ, в американском основном законе данные положения не имеют детальной разработанности и целостного выражения. Конституция США содержит только косвенные указания на возможность введения чрезвычайного положения. Так пункт 2 раздела 9 указывает на возможность приостановки действия положений Habeas corpus, если этого потребует общественная безопасность в случае мятежа или вторжения. Раздел 8, закрепляя полномочия Конгресса Соединенных Штатов, также косвенно указывает на допустимость введения чрезвычайных мер. Данная норма предусматривает право Конгресса определять порядок призыва национальной гвардии для обеспечения исполнения законов, подавления восстаний и отражения нападений.
