Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие и конституционно-правовые основы института федерального вмешательства в Российской Федерации - 14
1.1. Понятие и правовая природа федерального вмешательства 14
1.2. Конституционные основы института федерального вмешательства в Российской Федерации - 37
1.3. Правовое регулирование института федерального вмеша тельства в Российской Федерации- 54
Глава 2. Конституционно-правовая конструкция института федерального вмешательства в Российской Федерации - 70
2.1. Меры федерального вмешательства: классификация и ха рактеристика- 70
2.2. Основания федерального вмешательства 103
2.3. Механизм федерального вмешательства 114
2.4. Правовые вопросы совершенствования института феде- 140
рального вмешательства в Российской Федерации
Заключение 165
Список правовых актов и литературы 169
- Понятие и правовая природа федерального вмешательства
- Конституционные основы института федерального вмешательства в Российской Федерации
- Меры федерального вмешательства: классификация и ха рактеристика-
- Основания федерального вмешательства
Введение к работе
В ходе реализации Конституции Российской Федерации выявляется достаточно широкий круг проблем, связанных с функционированием Российского федеративного государства. Одной из наиболее серьезных проблем является отсутствие в законодательстве России эффективно действующих норм, регулирующих взаимодействие федерального центра с субъектами Российской Федерации в случаях нарушения последними Конституции Российской Федерации и федерального законодательства.
Данная проблема явилась одной из причин развития в 1990-х годах процессов, разрушающих единство государства. Так, массовый характер приобрели нарушения Конституции Российской Федерации и федерального законодательства при осуществлении правотворчества органами государственной власти субъектов Федерации, проявилась тенденция к неисполнению органами государственной власти субъектов Российской Федерации решений судов, правовых актов федеральных органов государственной власти, принятых в пределах их компетенции, а также возникли иные формы ненадлежащего осуществления субъектами Российской Федерации государственной власти. При этом федеральные органы государственной власти не обладали адекватными механизмами восстановления конституционной законности, в связи с чем фактически создавались условия для нарушения конституционных и иных прав и свобод человека и гражданина, конституционных прав и интересов Федерации в целом. Такую ситуацию, безусловно, нельзя признать нормальной и поэтому следует предпринимать действия, направленные на формирование цивилизованных федеративных отношений в Российском государстве.
Учитывая практику федеративного строительства в зарубежных государствах, можно отметить, что в решении общефедеральных вопросов и особенно во взаимодействии двух уровней государственной власти при осуществлении ими функций государства, должен быть действенный контроль федерации за ее субъектами и отлаженный механизм федерального вмешательства и принужде-
ния как чрезвычайного средства правовой охраны федеральной конституции, защиты прав и свобод человека и гражданина и других конституционно значимых ценностей.
Российское законодательство сегодня содержит положения, предусматривающие такие меры федерального вмешательства как роспуск законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и отрешение от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации), введение временной финансовой администрации субъекта Российской Федерации и временное возложение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации на федеральные органы государственной власти.
Думается, что в целях становления и развития Российской Федерации как подлинно демократического федеративного правового государства, обеспечения прав и свобод человека и гражданина как высшей ценности необходима соответствующая настройка института федерального вмешательства, предоставляющего арсенал необходимых средств воздействия в ситуациях, связанных с нарушением Конституции Российской Федерации и федерального законодательства.
Правовой институт федерального вмешательства относится к важным элементам системы конституционного права большинства зарубежных федераций, его наличие признается необходимым атрибутом подлинно федеративных отношений в государстве. Опыт его применения в зарубежных странах свидетельствует о том, что для достижения позитивных результатов вмешательство федерального центра должно носить комплексный характер, сопровождаться принятием всей совокупности мер, допускаемых конституцией, и не сводится к сугубо карательным санкциям.
Институт федерального вмешательства в Российской Федерации и в зарубежных федеративных государствах лишь в последние годы стал объектом исследования отечественных правоведов. В последнее время в науке были пред-
приняты исследования отдельных элементов института федерального вмешательства, а также смежных проблем, связанных с федеративными отношениями в России. Так, существуют исследования общих проблем федерализма (Д.Л. Златопольский, И.А. Умнова, Д. Тэпс, В.Е. Чиркин и др.), вопросов статуса субъектов федерации (С.А. Авакьян, А.Н. Лебедев, И.А. Умнова, А.В. Саленко и др.), суверенитета в федеративном государстве (Н.М. Коркунов, Н.М. Пали-енко, И.Д. Левин, B.C. Шевцов, Д.Л. Златопольский, И.Н. Барциц, А.А. Конд-рашев, И.А. Конюхова и др.), юридической природы публичной власти субъектов федерации (А.С. Саломаткин, В.Е. Чиркин и др.), проблем обеспечения соответствия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации (А.В. Усе, С. Сомов, И.Н. Барциц, Н.В. Витрук, В.А. Сивиций, Б.С. Эбзеев и др.), оснований федерального вмешательства (И.Н. Барциц; С.А. Авакьян, И.В. Айдарова, М. Авдеенкова, Р.Г. Абдула-типов и др.), порядка его осуществления (И.Н. Барциц, С.А. Авакьян, В.А. Рыжков и др.), отдельных мер федерального вмешательства (М.А. Краснов, А.А. Сергеев, М.Н. Карасев, Ю.Н. Бацев, М.В. Глигич-Золотарева, М.М. Кур-манов, Р.Б. Мамаев, В.В. Лозбинев и др.), конституционно-правовой ответственности субъектов федерации (А.А. Кондрашев, А.А. Ливеровский, Н.М. Колосова, М.В. Глигич-Золотарева, В.О. Лучин, Е.И. Колюшин, Т.Д. Зражевская, Н.А. Боброва, И.Н. Барциц, СВ. Нарутто, А.С. Сучилин, А.А. Сергеев, М.Н. Карасев, А.Н. Ким-Кимэн и др.). Однако институт федерального вмешательства остается недостаточно исследованным в целом, с позиций его комплексного анализа, следствием чего, на наш взгляд, следует считать показанные ниже различные подходы отечественных правоведов, исследовавших в той или иной степени институт федерального вмешательства (И.Н. Барциц, А.А. Кондрашев, А.Н. Домрин, И.В. Айдарова, И.В. Гончаров, Д.В. Котелевский, В.А. Симонов, М.Ю. Михайлова, М.В. Глигич-Золотарева, Н.К. Филиппов, С.А. Авакьян, A.M. Арбузкин, А.Н. Аринин, В.А. Виноградов, А.А. Ливеровский и др.), к определению федерального вмешательства, установлению его соотношения с иными институтами конституционного права федеративного государства, порядка
6 применения различных мер федерального вмешательства, состава органов, принимающих участие в осуществлении федерального вмешательства, а также оснований применения мер федерального вмешательства и иных вопросов, связанных с рассматриваемом институтом. Кроме того, следствием указанной проблемы является отнесение к институту федерального вмешательства различных по своей конституционно-правовой природе мер воздействия федерального центра на субъекты Российской Федерации, их органы государственной власти и должностных лиц. В работе выявлены противоречия и неточности, указаны недостаточно исследованные вопросы, аргументирована критическая оценка автором взглядов и предложений ряда исследователей.
Диссертационное исследование призвано восполнить пробелы в изучении конституционно-правового института федерального вмешательства в науке конституционного права путем комплексного рассмотрения правовой природы, общетеоретических и конституционных основ федерального вмешательства, соотношения института федерального вмешательства с иными институтами конституционного права, мер федерального вмешательства, оснований и порядка их применения, а также сформулировать предложения и рекомендации по совершенствованию института федерального вмешательства в конституционном законодательстве Российской Федерации.
Объектом исследования являются конституционно-правовые отношения, возникающие между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации вследствие нарушения последними обязанности соблюдать Конституцию Российской Федерации и федеральные законы.
Предметом исследования является конституционно-правовой институт федерального вмешательства в Российской Федерации, его теоретические и конституционно-правовые основы, основания, меры и механизм применения.
Цель исследования состоит в том, чтобы исследовать федеральное вме-шательство как конституционно-правовой институт федеративного государства и с учетом социальных и политических процессов, происходящих в Российской
Федерации, выявить недостатки правового регулирования и наметить пути совершенствования законодательства с целью создания условий для становления действенного института федерального вмешательства в Российской Федерации.
Названная цель достигается путем решения ряда теоретических и практических вопросов, среди которых развитие на основе анализа различных подходов и взглядов отечественных и зарубежных ученых-юристов понятия и оснований федерального вмешательства, выявление его конституционно-правовых основ, особенностей механизма федерального воздействия, формулировка мер по совершенствованию законодательства в данной сфере и т.д.
Исходя из этого, в работе ставятся следующие задачи:
обосновать и уточнить понятие, значение и цели института федерального вмешательства, сформулировать его определение;
на основе Конституции Российской Федерации и федерального законодательства установить взаимосвязь института федерального вмешательства с иными институтами воздействия в отечественном законодательстве;
осуществить анализ современного состояния конституционно-правового регулирования института федерального вмешательства в Российской Федерации;
показать необходимость и целесообразность комплексного и системного подхода в государственно-правовом исследовании института федерального вмешательства;
разработать принципы правового регулирования федерального вмешательства;
конкретизировать и обосновать систему мер федерального вмешательства, дать характеристику мер федерального вмешательства, применяемых в Российской Федерации;
установить предпосылки и основания федерального вмешательства;
изучить реализацию принципа разделения властей в механизме федерального вмешательства, эффективность порядка осуществления федерального вмешательства и гарантий от его необоснованного осуществления;
- сформулировать предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации в части конституционно-правового регулирования института федерального вмешательства.
Методологической и источниковедческой базой исследования послужили общенаучные методы познания: диалектический, анализа и синтеза, системно-структурного подхода, восхождения от абстрактного к конкретному, логического, исторического и др., а также частно-научные методы: сравнительного правоведения, документарного анализа, формально-юридический, толкования норм права, моделирования и др.
В работе проанализировано конституционное и текущее законодательство Российской Федерации, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, акты Верховного Суда Российской Федерации, конституции зарубежных федеративных государств (Австрии, Аргентины, Бразилии, Германии, Индии, Мексики, США, Швейцарии и др.), а также практика их реализации. В основу настоящего исследования положены научные работы указанных выше специалистов в области теории государства и права и конституционного права.
Научная новизна исследования заключается в комплексном рассмотрении правовой природы, конституционно-правовых основ федерального вмешательства как института конституционного права и как системы мер воздействия, применяемых в случае несоблюдения органами государственной власти субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральных законов, оснований и порядка осуществления федерального вмешательства. На основе исследованного научно-теоретического материала, практики федерального вмешательства в России и соответствующего опыта в зарубежных государствах сформулированы и обоснованы предложения по совершенствованию института федерального вмешательства в Российской Федерации. В работе сформулировано определение федерального вмешательства, установлено его соотношение со смежными институтами, разработана и обоснована классификация моделей федерального вмешательства; проанализированы
противоречия в правовом регулировании рассматриваемого института, предложена и обоснована система мер федерального вмешательства в России. Кроме того, внесены предложения по формулировке оснований федерального вмешательства, а также совершенствованию порядка его осуществления, обеспечивающего как оперативное принятие решений, так и соблюдение баланса полномочий различных ветвей власти.
В диссертации сформулированы следующие положения, выносимые на защиту:
1. Федеральное вмешательство представляет собой конституционно-
правовой институт, устанавливающий систему согласованных мер, применяе
мых федеральными органами государственной власти по отношению к органам
государственной власти субъектов Российской Федерации в случае нарушения
последними обязанности соблюдать Конституцию Российской Федерации и за
коны, которые заключаются в ограничении полномочий органов государствен
ной власти и должностных лиц субъектов Российской Федерации, досрочном
прекращении их полномочий либо применении в отношении органов государ
ственной власти субъектов Российской Федерации иных мер организационного
характера, предусмотренных действующим законодательством, с целью вос
становления конституционной законности.
Федеральное вмешательство характеризуется особой системой мер, особыми основаниями и порядком осуществления.
2. Назначение института федерального вмешательства, его цели и осно
вания применения обусловливаются конституционной характеристикой Рос
сийской Федерации как демократического федеративного правового государст
ва, государственным суверенитетом Российской Федерации, верховенством
Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей террито
рии Российской Федерации, высшей юридической силой Конституции Россий
ской Федерации, а также обязанностью органов государственной власти субъ
екта Российской Федерации, органов местного самоуправления, их должност
ных лиц соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Право на
осуществление федерального вмешательства является суверенным правом Российской Федерации.
Действующее в настоящее время законодательство Российской Федерации о федеральном вмешательстве не позволяет считать формирование рассматриваемого института завершенным. Так, законодательством не предусмотрены все необходимые для достижения целей института меры федерального вмешательства, бессистемно сформулированы основания федерального вмешательства, отсутствует унифицированный порядок осуществления федерального вмешательства. При этом применение мер федерального вмешательства в настоящее время практически невозможно.
Законодательство Российской Федерации о федеральном вмешательстве должно быть основано на принципах конституционности правовой базы федерального вмешательства, допустимости федерального вмешательства исключительно в случае нарушения Конституции Российской Федерации, обеспечения прав и свобод человека и гражданина, разделения властей, гласности.
Специфика федерального вмешательства заключается в том, что оно может быть осуществлено исключительно в случае нарушения органами государственной власти и должностными лицами субъекта Российской Федерации обязанности соблюдать Конституцию Российской Федерации и федеральные законы, которое может быть в допущено в различных формах. Недопустимо применение мер федерального вмешательства в зависимости от результатов деятельности органов государственной власти и должностных лиц субъектов Российской Федерации, осуществляемой с соблюдением Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, от политической конъюнктуры, а также иных обстоятельств, не связанных с нарушением Конституции Российской Федерации и федерального законодательства.
Основаниями применения конкретных мер федерального вмешательства могут быть лишь соответствующие факты нарушения конституционно-правовой обязанности соблюдать Конституцию Российской Федерации и федеральные законы.
При осуществлении федерального вмешательства не должно допускаться нарушение или ограничение прав и свобод человека и гражданина, за исключением временного ограничения права участвовать в управлении делами государства на уровне субъекта Российской Федерации. Меры федерального вмешательства не должны нести негативные последствия в отношении населения, проживающего на территории субъекта Российской Федерации; они не влекут изменение конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации как государственного образования.
К мерам федерального вмешательства следует отнести досрочное прекращение полномочий (роспуск) законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, досрочное прекращение полномочий (отрешение от должности) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), временное перераспределение полномочий между федеральным центром и субъектом Российской Федерации, введение федерального (прямого президентского) правления в субъекте Российской Федерации, а также меры, применяемые в рамках режима чрезвычайного положения: полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, введение особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, путем создания временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, или путем создания федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение.
Полномочия федерального центра по осуществлению федерального вмешательства следует разграничить между федеральными органами государственной власти с учетом их положения в системе разделения властей, а именно между Президентом Российской Федерации (вынесение предупреждения органам государственной власти и должностным лицам субъекта Российской Федерации и принятие решения о применении мер федерального вмешательства),
Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (утверждение решения Президента Российской Федерации о применении мер федерального вмешательства) и федеральными судами (установление наличия оснований федерального вмешательства, рассмотрение дел об оспаривании решений Президента Российской Федерации о вынесении предупреждения и о применении мер федерального вмешательства).
9. В рамках рассматриваемого института следует установить единый для всех мер порядок осуществления федерального вмешательства, предусматривающий 3 обязательных этапа: а) установление оснований осуществления федерального вмешательства; б) вынесение предупреждения субъекту Российской Федерации; в) принятие решения о применении мер федерального вмешательства. При этом следует предусмотреть возможность судебного обжалования решений о предупреждении и о применении мер федерального вмешательства. Вместе с тем следует уточнить положения об участии органов судебной власти в процедуре федерального вмешательства, о реализации права субъектов Российской Федерации на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации после начала процедуры федерального вмешательства.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается, прежде всего, в том, что выносимые на защиту положения расширяют и углубляют теорию конституционно-правового института федерального вмешательства. Результаты диссертационного исследования могут быть применены в деятельности федеральных органов государственной власти, в т.ч. связанной с совершенствованием конституционно-правового регулирования федерального вмешательства. Положения диссертации могут быть использованы в учебном процессе в ходе изучения соответствующих разделов конституционного права России и зарубежных стран, теории государства и права, а также для подготовки и чтения спецкурса в программах юридических вузов и курсов повышения квалификации государственных служащих.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в научных публикациях автора, апробированы в
ходе обсуждения на научно-практических конференциях. Ряд положений исследования были использованы в процессе преподавания конституционного права России в Российском государственном социальном университете.
Структура диссертации определяется целью и задачами, состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов и заключения.
Понятие и правовая природа федерального вмешательства
Известно, что Конституция Российской Федерации провозглашает Россию федеративным государством. В свою очередь, федеративное устройство государства предполагает децентрализацию государственной власти и известную самостоятельность субъектов Федерации в решении вопросов, отнесенных к предметам их ведения, наличие органов государственной власти, формируемых субъектами Российской Федерации самостоятельно, системы законодательства субъектов Российской Федерации и т.п. В Конституции Российской Федерации продекларировано, что федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации. Следует особо подчеркнуть, что федерализм в России должен основываться на принципе распространения суверенитета Российской Федерации, носителем которого является ее многонациональный народ, на всю ее территорию, принципе верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации. При том сбалансированная система организации федеративного государства предполагает определенный контроль федерации за надлежащим осуществлением государственной власти субъектами федерации.
Вместе с тем следует констатировать, что «свершившийся факт разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами по действующей Конституции Российской Федерации не был подкреплен необходимой системой ответственности сторон федеративных отношений за ненадлежащее ее осуществление»1, а Президент Российской Федерации как гарант Конституции «был лишен полномочий, позволяющих воздействовать на проявления открытого или латентного пренебрежения федеральным законодательством со стороны субъектов Федерации»2. Одной из причин отсутствия в Конституции Российской Федерации подобного института, по-видимому, является недостаток на момент ее разработки соответствующего опыта федеративных отношений, поскольку федеративное устройство как России, считавшейся федерацией с 1918г., так и Союза Советский Социалистических Республик было основано на совершенно иных принципах. В таких условиях массовый характер приобрели нарушения как Конституции Российской Федерации, так и федерального законодательства органами государственной власти субъектов Российской Федерации, просматривалась тенденция к неисполнению не только законов, но и решений судов, что вело к разрушению единого правового и экономического пространства Российской Федерации. Несмотря на значительное уменьшение количества таких нарушений в настоящее время, как справедливо отмечает А.С. Саломаткин, «остающиеся противоречия в любой момент (при ослаблении авторитета федерального центра) могут обостриться с новой силой, и их социально-экономические и политические последствия могут оказаться более сложными».
Анализ конституционных систем зарубежных федеративных государств показывает, что в большинстве из них высшие органы федеральной государственной власти наделены арсеналом средств, в том числе чрезвычайного характера, позволяющих осуществить принуждение органов государственной власти субъектов федерации к соблюдению норм федеральной конституции и восстановление конституционной законности, составляющих институт феде рального вмешательства. Следует отметить, что названное наименование рассматриваемого конституционно-правового института не является единым для всех федеративных государств, что объясняется разнообразием используемых для восстановления конституционной законности форм и средств и особенностями конституционных систем различных государств. Так, в Индии существует институт президентского правления, в Германии – федерального принуждения, в Бразилии, Венесуэле, Мексике – федеральной интервенции, в Папуа – Новой Гвинее – институт приостановления собственного (провинциального) управления; Конституцией Союза ССР 1977г.4 в редакции Закона СССР от 14 марта 1990г. №1360-15 предусматривалась разработка механизма президентского правления (п. 15 ст. 127-3). Не пришли к единому мнению о наименовании института и отечественные правоведы: в своих исследованиях А.Н. Домрин употребляет наименование «федеральная интервенция (вмешательство)», А.А. Кондрашев – «федеральное принуждение (вмешательство)» и «конституционно-правовая ответственность субъектов федерации», И.Н. Барциц – «федеративная ответственность», «федеральная интервенция» и «федеральное вмешательство», Р.Г. Абдулатипов – «федеральное вмешательство», Т.Я. Хабриева и В.Е. Чиркин – «федеральное воздействие (принуждение)» и т.д. Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 4 апреля 2002г. №8-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета – Хасэ Рес публики Адыгея6 именует роспуск законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и отрешение от должности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации мерами федерального воздействия, упоминая также термины «вмешательство Российской Федерации» и «федеральное вмешательство».
Конституционные основы института федерального вмешательства в Российской Федерации
Конституция Российской Федерации сегодня не содержит норм, прямо предусматривающих возможность осуществления федерального вмешательства. Вместе с тем следует признать, что основы конституционного строя Российской Федерации могут быть использованы в качестве общих принципов и исходных положений для конституционно-правового регулирования института федерального вмешательства. В связи с этим существенное значение для исследования института федерального вмешательства представляет выявление таких положений и исследование их соотношения с рассматриваемым институтом.
Конституция Российской Федерации характеризует Россию как демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления (ч. 1 ст. 1). В основе правового государства лежат такие принципы как верховенство закона, приоритет права; разделение властей; равенство всех перед законом и др. Одним из признаков правового государства является положение о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью; признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства. Оно выделяет человека, его права и свободы среди прочих конституционно значимых ценностей, таких как государственная целостность и единство Российской Федерации, единство правового и экономического пространства, национальная безопасность и др. Очевидно, что приоритет прав и свобод человека и гражданина должен быть соблюден и в иерархии ценностей, защищаемых при помощи института федерального вмешательства.
В условиях федеративного государства, состоящего из субъектов – государственных образований, обладающих определенными признаками государств, особую актуальность приобретает проблема государственного суверенитета. Конституция Российской Федерации устанавливает, что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию (ч. 1 ст. 4), а носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (ч. 1 ст. 3).
Вместе с тем в юридической науке существуют различные точки зрения относительно проблемы суверенитета в федеративном государстве вообще и в Российской Федерации в частности. Анализ различных взглядов позволяет выделить три основных подхода к данной проблеме: принадлежность суверенитета федерации, принадлежность суверенитета субъектам федерации и разделение суверенитета между федерацией и ее субъектами. Последняя концепция достаточно популярна среди представителей юридических школ ряда республик в составе Российской Федерации; в большинстве из них указанная концепция продолжительное время признавалась на конституционном уровне, а некоторые из них не отказались от нее до настоящего времени. Обосновывая такую позицию, ее сторонники нередко ссылаются на Федеративный договор, подписанный 31 марта 1992г., а также на двусторонние договоры о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенные в 1994-1998гг., считая их акта ми учредительного характера и утверждая, например, что «через Договор было найдено то политическое решение, которое обеспечило легитимность Конституции Российской Федерации в Татарстане»47. Следует отметить, что за короткий период существования обновленной российской государственности рассматриваемая позиция претерпела изменения от утверждений о первичности суверенитета субъектов Федерации, часть суверенных полномочий которых добровольно переданы ими на федеральный уровень, до утверждений об ограниченности суверенитета субъектов Федерации и признания ограниченного суверенитета Российской Федерации. Примером первого подхода может служить позиция председателя Государственного Совета Республики Татарстан Ф.Х. Мухаметшина: «Российская Федерация состоит из субъектов – ее учредителей. Если бы не было субъектов, не было бы и самой Федерации»48, второго – позиция, выраженная в Постановлении Конституционного Суда Республики Башкортостан по делу о толковании отдельных положений ст. 1, 3 и 69 Конституции Республики Башкортостан от 4 октября 2000г. №14-П49, согласно которой «закрепленное ст. 1, 3 и 69 Конституции Республики Башкортостан понятие государственного суверенитета как ее неотъемлемого качественного состояния следует толковать как обладание Республикой Башкортостан всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, предусмотренной статьями 5 (часть 3), 73, 76 (часть 4) Конституции Российской Федерации». Первая позиция, по нашему мнению, является необоснованной и представляет собой попытку исказить как конституционно-правовую природу Российской Федерации, так и историю Российского государства.
Меры федерального вмешательства: классификация и ха рактеристика-
Теории и практике федерализма известны различные способы восстановления конституционной законности и воздействия на субъекты федерации с целью дальнейшего ее соблюдения. Среди всего многообразия возможных средств воздействия на субъекты Российской Федерации, их органы государственной власти и должностных лиц со стороны федерального центра необходимо выделить меры федерального вмешательства. Следует отметить, что различные авторы относят к мерам федерального вмешательства различные по своему содержанию и правовым последствиям средства воздействия.
Так, И.Н. Барциц называет мерами федерального вмешательства объявление режима чрезвычайного положения; введение прямого президентского правления; перераспределение полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации; использование процедуры импичмента; роспуск законодательных (представительных) органов власти; меры финансового воздействия (установление обязанности субъекта Федерации перевести все свои активы в финансовые учреждения, указанные федеральными органами власти, и др.); перевод в непосредственное подчинение федерального правительства подразделений милиции, внутренних войск, иных силовых ведомств субъектов Федерации; отмену незаконного решения органов законодательной (представительной) и исполнительной ветвей власти субъектов Федерации; ликвидацию субъекта Федерации как самостоятельного образования
С.А. Авакьян, А.М. Арбузкин и А.Н. Аринин относят к мерам федерального вмешательства меры, направленные на отмену правового акта, действия органа государственной власти, должностного лица субъекта Российской Федерации; приостановление действия правового акта; представление органу государственной власти, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации и их предупреждение; временное введение особого режима правления на территории субъекта Российской Федерации; приостановление осуществления полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации; досрочное прекращение полномочий органа государственной власти, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации; временное введение федерального правления в отдельной сфере общественных отношений, находящихся в ведении субъекта Российской Федерации; введение чрезвычайного положения на территории субъекта Российской Федерации или части этой территории; введение военного положения на территории субъекта Российской Федерации или части этой территории; временное введение прямого федерального правления на территории субъекта Российской Федерации; использование расположенных на территории субъекта Российской Федерации войсковых формирований и ввод дополнительных войсковых формирований на территорию субъекта; меры материального и финансового воздействия
А.А. Ливеровский классифицирует меры федерального вмешательства на предупредительные меры, направленные на предупреждение субъекта Российской Федерации о необходимости совершения действий с целью устранения конфликта, к которым он относит проведение согласительных процедур, приостановление действия незаконных актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и вынесение предупреждения законодательному (представительному) органу государственной власти и высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации; принудительные меры, кото рые можно расценить как привлечение органов государственной власти и должностных лиц субъектов Российской Федерации к ответственности, к которым, по его мнению, относятся признание незаконными правовых актов субъектов Российской Федерации и досрочное прекращение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации; и меры, связанные с ограничением прав граждан: введение чрезвычайного и военного положения103. А.А. Кондрашев относит к числу мер конституционно-правовой ответственности отстранение от должности высшего должностного лица – главы исполнительной власти субъекта; роспуск или приостановление деятельности законодательного органа власти субъекта; отмену или приостановление деятельности актов органов власти субъекта органами государственной власти федерации; признание недействительными актов органов власти субъекта федеральными судами по обращениям органов власти федерации; временное перераспределение или изъятие предметов ведения и полномочий (как правило, конкурирующих) в пользу исключительно органов власти федерации; назначение специального федерального представителя для управления субъектом (прямое президентское или федеральное правление); ввод специальных полицейских или военных подразделений104; а также приостановление действия или одностороннее расторжение Федерацией договоров и соглашений, заключенных с органами власти субъекта; признание формы правления, сложившейся в субъекте, противоречащей основам конституционного строя Российской Федерации; установление временной опеки над субъектом со стороны Российской Федерации105. При этом указанные меры А.А. Кондрашев классифицирует по пяти основаниям
Основания федерального вмешательства
В условиях демократического федеративного правового государства проявляется необходимость четкого определения оснований применения мер феде рального вмешательства. Такое определение преследует предупредительную цель, состоящую в том, что органы государственной власти субъектов федерации осознают, что определенные незаконные действия с их стороны повлекут или, по крайней мере, с определенной степенью вероятности могут повлечь определенные неблагоприятные для них действия федеральной власти, с одной стороны, и является одной из гарантий органам государственной власти субъектов федерации от необоснованного вмешательства федерального центра, с другой стороны.
Федерация, обладающая государственным суверенитетом на всей своей территории, имеет право применить меры федерального вмешательства при наличии оснований, предусмотренных федеральной конституцией или федеральным законом. Конкретные основания федерального вмешательства различны в каждом государстве, однако они, так или иначе, вписываются в универсальную формулировку, предложенную А.Н. Домриным: «нарушение (а подчас сама угроза нарушения) целостности конституционной системы, субординации в деятельности федеральных органов и органов субъектов федерации, отказ от выполнения решений федеральных органов (или соблюдения таких решений) каким-либо из субъектов федерации… вызывает ответную реакцию со стороны союзного государства»136.
Отечественные правоведы используют различные подходы к формулировке оснований федерального вмешательства. Так, например, И.Н. Барциц указывает, что «основанием применения мер федерального вмешательства является нарушение требований федеральной Конституции, тех ее положений, которые гарантируют сохранение целостности государственного устройства страны и единство ее правового пространства»137, не детализируя при этом конкретные нарушения, влекущие применение мер федерального вмешательства. И. Айдарова выделяет в качестве оснований федерального вмешательства угро зу конституционному строю и национальной безопасности, невыполнение (ненадлежащее выполнение) возложенных функций (обязательств), попытку выхода из состава федерации (сецессия), нарушение общегосударственных интересов, прав и свобод человека, нарушение пределов компетенции138.
По мнению А.А. Кондрашева, «единственным комплексным основанием ответственности по конституционному праву должно быть признано конституционное правонарушение как виновное, противоправное деяние субъекта, влекущее возникновение охранительного отношения между правонарушителем, потерпевшим и (или) государственным органом (инстанцией ответственности) по поводу неприменения, несоблюдения и неисполнения предписаний норм конституционного права, запрещенное соответствующими санкциями»139. Основанием применения мер конституционно-правовой ответственности, по мнению А.А. Кондрашева, является «совершение противоправного деяния (действия или бездействия), то есть волевого акта лица, несоответствующего требованиям норм конституционного права (конституционного правонарушения)»140. Противоправность акта поведения, с точки зрения теории конституционно-правовой ответственности, классически выражается в основном в 3 формах: 1) неприменение государственно-правовой нормы; 2) недолжное применение государственно-правовой нормы; 3) прямое нарушение государственно-правовой нормы141. А.А. Кондрашев считает вину неотъемлемым условием применения мер конституционно-правовой ответственности, определяющим критерием которой он считает «наличие у субъекта осознаваемой им способности и реальной возможности действовать таким образом, чтобы точно выполнять предписания нормы»
А.С. Сучилин основанием конституционной ответственности называет конституционный деликт (правонарушение), представляющий собой неправомерное деяние (действие или бездействие) соответствующих субъектов, которое причинило ущерб (вред) соответствующим правоотношениям143.
М.Н. Карасев подчеркивает необходимость соблюдения правового подхода к определению оснований федерального вмешательства, отмечая, что в любом случае «поводами для прекращения полномочий либо отстранения от должности могут быть исключительно правовые, а не политические основания, исчерпывающий перечень которых должен содержаться и четко излагаться в Конституции РФ»144. Н.М. Карасев предлагает закрепить следующий перечень оснований досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации: принятие высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации нормативных правовых актов, нарушающих права и свободы граждан; принятие нормативных правовых актов, не соответствующих Конституции Российской Федерации, федеральным законам, указам и распоряжениям Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации, приказам и инструкциям федеральных министерств и ведомств, постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации; невыполнение или несвоевременное выполнение предписаний, содержащихся в упомянутых нормативно-правовых актах; создание препятствий для исполнения законных предписаний, содержащихся в нормативно-правовых ак тах, должностными лицами, органами власти, предприятиями, организациями, а также населением субъекта Федерации
