Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели и практики взаимоотношений Пешин Николай Леонидович

Содержание к диссертации

Введение

Глава I. Взаимоотношения местного самоуправления и государственной власти как уровней публичной власти 28

1. Понятие и принципы местного самоуправления. Модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления 28

2. Исторические аспекты формирования российской модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления 84

3. Теоретические основы построения модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления 108

Глава II. Особенности российской практики построения модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления 131

1. Установление общих принципов организации местного самоуправления 139

2. Регулирование компетенции органов местного самоуправления 142

3. Определение полномочий органов государственной власти в сфере местного самоуправления 169

4. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями 183

5. Формы государственного контроля за местным самоуправлением 191

Глава III. Государственное регулирование территориального развития муниципальных образований как форма взаимодействия государственной власти и местного самоуправления 202

1. Понятие территориальной основы местного самоуправления, виды муниципальных образований и их особенности 204

2. Уровни осуществления местного самоуправления 217

Глава IV. Развитие системы местного самоуправления как следствие эволюции модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления 238

1. Формы прямой демократии как элементы системы местного самоуправления 243

2. Формы участия населения в осуществлении муниципальной власти через органы местного самоуправления 261

Глава V. Экономические основы взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления 299

1. Правовое регулирование экономической основы местного самоуправления 301

2. Проблемы формирования финансовых ресурсов муниципальных образований 336

Заключение 371

Библиография 383

• Понятие и принципы местного самоуправления. Модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления
• Установление общих принципов организации местного самоуправления
• Уровни осуществления местного самоуправления
• Проблемы формирования финансовых ресурсов муниципальных образований

Введение к работе

Актуальность темы исследования. Проблема построения теоретически обоснованной, эффективно действующей модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в настоящее время приобрела первостепенное значение. Как справедливо отметил Президент Российской Федерации, одной из существенных причин неразвитости местного самоуправления в Российской Федерации является «нечеткость в разграничении полномочий с региональными органами власти, а также неопределенность за что именно должны отвечать государственные органы, а за что - органы местного самоуправления».

Начиная с 2000 г., органы государственной власти Российской Федерации проводят коренную реорганизацию управления на местах, создавая при этом, по сути, новую систему институтов местного самоуправления в Российской Федерации. Эти преобразования должны проводиться на основе статей Конституции Российской Федерации, гарантирующих самостоятельность местного самоуправления и его отделение от системы государственной власти. На практике они ведут к большей степени «встраивания» системы органов местного самоуправления в систему органов государственной власти, подчинению местного самоуправления государству. Но в статье 12 Конституции Российской Федерации содержатся принципиальные положения о признании и гарантиях местного самоуправления со стороны государства. Соответствующие нормы не могут быть изменены иначе, как посредством принятия новой Конституции Российской Федерации. Положения ст.12 означают, что государство принимает на себя обязательства по обеспечению всех необходимых условий для развития местного самоуправления. Наличие самостоятельной, не находящейся в административной зависимости от государственных органов, системы местного самоуправления и обязанности государства обеспечить условия ее нормального развития должны обусловить единственный способ влияния государства на деятельность органов местного самоуправления - правовое воздействие. Используя его, государство определяет новые принципы взаимоотношений с местным самоуправлением, создавая модель, с помощью которой делается попытка сохранения определенной степени самостоятельности местного самоуправления и вместе с тем существенно повышается степень влияния органов и должностных лиц государственной власти на организацию и функционирование системы местной власти. Уяснение возможностей этой, по сути, новой модели, ее особенностей, тенденций развития требует всестороннего ее изучения как на теоретическом уровне, так и с точки зрения практического осуществления государственной деятельности. Необходимо также дать правовую оценку тем инструментам, посредством которых она вводится, решить вопрос об их соответствии нормам Конституции Российской Федерации. Необходимо определить, позволяет ли эта модель обеспечить самостоятельность местного самоуправления, создает ли она муниципальным образованиям возможность продолжать решать вопросы местного значения на основе принципов самоорганизации, саморегулирования и самоконтроля, с одной стороны, и приведет ли она к образованию единого механизма управления в масштабе государства, - с другой.

В целом, моделирование представляет собой способ конструирования взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления на основе принципа системности, учитывающего особенности взаимодействия субъектов государственной и муниципальной власти как в целом, так и на отдельных территориях. Оно позволяет выявить пробелы в регулировании взаимоотношений, преодолеть противоречия. Моделирование следует рассматривать и как метод научного изучения особенностей организации взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, способствующий выявлению условий реализации этих особенностей в конкретных обстоятельствах, с учетом интересов населения каждого муниципального образования, субъектов Российской Федерации и государства в целом. Научное моделирование при этом может выходить за пределы существующего правового пространства, позволяя определить перспективы развития взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления.

Изучение возможностей совершенствования взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления представляет актуальную проблему правовой науки. Исследование комплекса вопросов, связанных с правовым регулированием взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, также является важной научной проблемой, имеющей большое значение для гармонизации отношений между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, с одной стороны, и органами местного самоуправления – с другой, становления реального местного самоуправления и реализации принципа ответственности органов местного самоуправления за свою деятельность.

В свете проводимой реформы местного самоуправления становится актуальным вопрос о выявлении на теоретическом уровне возможных моделей взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, установление особенностей российской модели взаимоотношений, определение путей ее реформирования. Новое федеральное законодательство, регулирующее местное самоуправление, должно быть подвергнуто тщательному исследованию с точки зрения соответствия Конституции Российской Федерации особенностей тех или иных вводимых элементов системы местного самоуправления, влияющих на эволюцию модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления.

Принятие новых федеральных актов, регулирующих деятельность местного самоуправления, направлено на более четкое определение пределов самостоятельности муниципальной власти. Нормы, содержащиеся в них, действительно необходимы для создания эффективной системы управления, в том числе и на местном уровне, но вместе с тем они порождают и определенные проблемы. Прежде всего, эти проблемы связаны с соотнесением соответствующих норм нового законодательства с положениями Конституции Российской Федерации и правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации. Следует помнить о том, что сложившаяся к 2000 г. система взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления основана на нормах Конституции Российской Федерации, и заложенные в них основы самоуправления не могут корректироваться федеральными законами. В этом заключается одна из самых главных проблем нового Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее – Федеральный закон 2003 г.). Он существенным образом изменяет основы организации местного самоуправления, формы, методы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, и новый подход к системе взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления вступает в коллизию и с нормами Конституции Российской Федерации, и с решениями Конституционного Суда России.

Актуальность работы определена также необходимостью соотнесения права федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливать общие принципы организации и деятельности местного самоуправления с возможностью муниципальных образований самостоятельно определять структуру и компетенцию органов местного самоуправления. Необходимо, в частности, решить вопрос о том, каково содержание общих принципов организации местного самоуправления, может ли государственная власть выходить за их рамки, регулируя местное самоуправление, должны ли все принципы организации местного самоуправления быть «собраны» в одном федеральном законе и т.д. Неясно, с какой степенью детализации должен определять основы местного самоуправления соответствующий федеральный закон. Помимо этого, правовые проблемы, связанные с взаимоотношениями государственной власти и местного самоуправления, часто возникают из-за отсутствия системности, согласованности, из-за противоречивости в нормативно-правовом регулировании этой сферы. Как обозначенные, так и иные проблемы и противоречия должны быть выявлены, а их причины проанализированы и предложены варианты их решения. Все названные и другие вопросы взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, возникающие как в теории, так и на практике обусловливают актуальность темы диссертационного исследования.

Цель исследования. Основная цель диссертационной работы - комплексный анализ теоретических и практических проблем эволюции конституционно-правовой модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации. Для достижения этой цели в диссертации были поставлены следующие задачи:

выявить и обосновать с точки зрения теории муниципального права возможные типы взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, сформулировать теоретические основы построения модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления;

обосновать оптимальную для Российской Федерации модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления;

провести анализ сложившейся в России системы взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, рассмотреть исторические аспекты ее становления, показать воздействие исторических традиций на современность, определить тенденции дальнейшего развития взаимоотношений;

провести анализ правового регулирования основ территориального развития муниципальных образований; определить соотношение административно-территориального и территориального устройства в субъектах Российской Федерации;

рассмотреть практические проблемы совершенствования системы взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления и предложить варианты их решения;

рассмотреть особенности эволюции системы местного самоуправления, выявить причинные связи изменений указанной системы в зависимости от особенностей взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления;

проанализировать правовые основы экономического взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, выявить проблемы и предложить способы их решения;

сформулировать выводы и предложения по повышению эффективности взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации и.

Степень научной разработанности проблемы. Вопросы организации взаимоотношений между государственной властью и местным самоуправлением были постоянно в фокусе внимания и дореволюционных, и советских, и современных российских государствоведов и специалистов в области муниципального права. В числе одних из первых таких работ были исследования В. Ачадова [Данилова Ф.А.], В.П. Безобразова, А.Д. Градовского, Н.М. Коркунова, В.Ф. Матвеева, Б.Н. Чичерина. В советский период вышло большое количество работ, посвященных вопросам организации советского государственного управления (в рамках которого исследовались и проблемы управления на местах). Проведенные и опубликованные в те годы фундаментальные научные исследования, несомненно, оказали влияние на современные взгляды об организации модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. В их числе следует назвать работы Л.А. Велихова, С.А. Авакьяна, И.А. Азовкина, Г.В. Барабашева, В.И. Васильева, Л.А. Григоряна, О.Е. Кутафина, А.И. Лепешкина, В.А. Пертцика, К.Ф. Шеремета и др. Неоднократно издавались коллективные научные труды, посвященные вопросам и проблемам организации Советской власти на местном уровне.

Исследование проблем взаимоотношений государственной и местной власти часто проводилось учеными и в последние годы. Но все эти работы, по общему правилу, связаны с исследованием Федерального закона от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее – Федеральный закон 1995 г.), в основе которого лежала конституционная модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. Опубликованные исследования, как правило, не ставили под сомнение конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, не допускали возможности его корректировки с помощью норм федерального законодательства и пытались определить правовые основы взаимодействия государственной власти и местного самоуправления в этих условиях. Анализ муниципального права как правовой отрасли, органов местного самоуправления, их роли в государстве и их компетенции содержится в работах А.А. Акмаловой, В.А. Баранчикова, В.И. Васильева, А.Н. Костюкова, О.Е. Кутафина, Н.В. Постового, А.А. Сергеева, В.И. Фадеева, Е.С. Шугриной и других.

Особенности взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления были исследованы в диссертациях на соискание ученой степени доктора юридических наук В.А. Баранчикова, Е.В. Гриценко, Е.М. Ковешникова, В.С. Мокрого, И.И. Овчинникова. Вопросы взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления рассматривались также в диссертационных исследованиях: В.М. Ануфриева, И.В. Графа, А.А. Грязева, О.А. Давыденко, М.Ю. Дитятковского, М.Х. Задина, Н.В. Кузнецовой, Т.В. Мокиной, С.Г. Наймушиной, Н.Ю. Немовой, И.В. Новиковой, Л.А. Нудненко, Н.П. Седых, Н.И. Соломки.

Проблемы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления также освещались в работах С.А. Авакьяна, Е.В. Гриценко, Н.А. Емельянова, Т.С. Емельяновой, В.Г. Игнатова, Е.М. Ковешникова, И.Г. Мачульской, И.Б. Трескова и ряде других.

По названным проблемам было издано большое количество научных статей. В числе их авторов С.А. Авакьян, А.С. Автономов, А.А. Акмалова, Р.А. Ахмеджанов, И.В. Бабичев, Т.М. Бялкина, В.И. Васильев, А.Г. Воронин, И.В. Выдрин, Н.А. Емельянов, А.А. Замотаев, Н.А. Игнатюк, М.А. Краснов, Е.И. Колюшин, В.А. Кряжков, Л.Е. Лаптева, В.Л. Лютцер, И.И. Овчинников, М.И. Пискотин, А.Е. Постников, Н.В. Постовой, В.В. Пылин, Л.А. Ревенко, Д.А. Савченко, А.А. Сергеев, О.Ю. Тарасов, Н.С. Тимофеев, И.А. Умнова, В.И. Фадеев, К.Ф. Шеремет, Е.С. Шугрина и другие.

Полноту комплексному исследованию поставленных в диссертации вопросов придает также изучение научного опыта, отраженного в общетеоретических и специальных работах по вопросам теории государства и права, конституционного права и государственного управления. Среди них труды С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, Г.В. Барабашева, И.Л. Бачило, А.А. Безуглова, Н.С. Бондаря, Н.В. Витрука, И.В. Выдрина, Б.Н. Габричидзе, А.Г. Гладышева, Ю.А. Дмитриева, Н.А. Емельянова, Д.Л. Златопольского, И.П. Ильинского, В.Т. Кабышева, Ю.М. Козлова, Е.И. Козловой, Е.И. Колюшина, В.А. Кряжкова, М.И. Кукушкина, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, В.О. Лучина, Г.В. Мальцева, В.М. Манохина, Н.А. Михалевой, В.С. Нерсесянца, В.С. Основина, В.А. Пертцика, А.И. Попова, А.Е. Постникова, В.А. Прокошина, В.А. Ржевского, Н.Г. Салищевой, А.Я. Сливы, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, А.И. Черкасова, В.Е. Чиркина, К.Ф. Шеремета и др.

Но ни одна из названных работ не посвящена вопросам эволюции взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, исследованию влияния особенностей российского местного самоуправления на систему взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, возможностям воздействия российского законодательства на сущность местного самоуправления.

Научная новизна и практическая значимость результатов исследования. Отрасль муниципального права является новой в российской правовой системе, следовательно, большинство ее институтов до сих пор нуждаются в теоретическом осмыслении, и уже это обусловливает новизну работы. В науке российского муниципального права, прежде всего, требуется последовательно изучить вопрос о влиянии государственных установлений на природу местного самоуправления. Теория муниципального права должна детально проработать вопрос о моделях взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, выявив их сущностные черты и специфику. Это позволило бы предложить оптимальную модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления для России. Но несмотря на существенную значимость данной проблемы, в юридической литературе должного внимания ей не уделяется. Отсутствие системного подхода к выявлению моделей взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления может привести к смещению акцентов в сторону второстепенных признаков и конструированию в России в ходе идущей реформы местного самоуправления новой модели взаимоотношений на основе этих (вторичных) признаков, причем модели, не отвечающей требованиям Конституции Российской Федерации.

Следует учитывать, что вопросы развития конституционной модели местного самоуправления, отношений государства и муниципальных образований находятся на «стыке» муниципального и конституционного права, поэтому особенностью работы является применение комплексного подхода и рассмотрение как конституционно-правовых, так и муниципально-правовых проблем взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в их взаимосвязи.

В работе исследованы факторы, в целом влияющие на развитие взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. Условно они могут быть представлены в виде двух групп:

во-первых, это эволюционные факторы, т.е. факторы, связанные с постоянным развитием местного самоуправления и законодательства о нем. Эта группа факторов предопределяет процесс непрерывного усложнения социальных, правовых и иных связей государства и муниципальных образований, что, безусловно, воздействует на состояние взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления;

во-вторых, это факторы, связанные с изменениями в политико-правовой сфере, прежде всего, в государственной политике по отношению к местному самоуправлению, что оказывает влияние как на природу местного самоуправления, так и на систему взаимоотношений государственной и муниципальной форм публичной власти.

С учетом особенностей, выявленных в содержании взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, формулируются принципы организации эффективной модели взаимоотношений, необходимые для становления экономически развитого демократического государства. Автор предлагает выделить ряд основных характеристик модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, к которым относит: наличие правовых, экономических, политических и структурных взаимосвязей ее конструктивных элементов; возникновение отношений как координационного, так и субординационного порядка; детерминированность особенностей государственной системы контроля за местным самоуправлением характером взаимоотношений властей; наличие особых механизмов воздействия государства на функционирование местного самоуправления; предопределенность основных свойств местного самоуправления закономерностями построения системы публичной власти в целом, что свидетельствует о невозможности существования местного самоуправления вне государственных рамок; постоянное развитие и совершенствование модели взаимоотношений разных уровней публичной власти, являющееся условием ее существования; наличие внутри единой системы публичной власти подсистемы местного самоуправления, обладающей определенной степенью самостоятельности (особый порядок формирования, собственная компетенция, самоконтроль).

Формирование новых подходов, закрепление новых принципов, на которых строятся отношения государственной власти и местного самоуправления, – одна из самых актуальных задач, решаемых сегодня на федеральном уровне. Новый Федеральный закон принципиальным образом изменяет взаимоотношения государственной власти и местного самоуправления, трансформирует систему местного самоуправления, устанавливает новые принципы территориального устройства муниципальных образований, реформирует экономические основы местного самоуправления, а также устанавливает новые принципы взаимодействия в экономической сфере, особенно, в области межбюджетных отношений. Вводятся все эти изменения, как представляется, без достаточной теоретической проработки, без моделирования, четкого прогнозирования последствий принятия такого рода изменений, и отсутствие юридического анализа данных вопросов может привести к ряду весьма негативных последствий. Поэтому изучение влияния правового механизма на формирование новой системы, на особенности развития местного самоуправления является крайне востребованным в науке муниципального права.

В работе предпринято комплексное исследование теоретических и практических проблем, возникающих в процессе эволюции конституционно-правовой модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации в результате принятия нового федерального законодательства. При этом особенности правового регулирования исследуются с использованием законодательства субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов. Большое значение в работе придается анализу судебной практики, в том числе по вопросам применения позднейшего законодательства о местном самоуправлении. Новизну работы обусловливает также представленный анализ перспектив изменения законодательства в области местного самоуправления, выявление последствий принятия новых норм.

Наиболее существенные особенности российской практики построения взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления соотносятся в работе с теоретическими подходами (моделированием взаимоотношений), что позволяет определить тенденции развития взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, а также усовершенствовать практику их правового регулирования. Практическая значимость результатов исследования заключается также в обосновании наиболее важных направлений совершенствования правовых актов, регулирующих систему взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления (по вопросам установления общих принципов организации местного самоуправления, разграничения полномочий между уровнями власти, уточнения статуса отдельных видов муниципальных образований, решения органами государственной власти вопросов местного значения, участия органов местного самоуправления в гражданском обороте, межбюджетных отношениях и др.).

Комплексное изучение теоретических и иных проблем, анализ и оценка складывающейся практики взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, выявление пробелов и недостатков позволяют представить на защиту ряд выводов, предложений и решений, вносящих вклад в разработку проблем взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления.

Материалы диссертации имеют как теоретическое, так и прикладное значение. Они могут быть применены в научной и педагогической работе по курсу муниципального права, в процессе подготовки учебных программ и методических рекомендаций, пособий и учебников для студентов, а также государственных и муниципальных служащих. Они могут быть использованы для уточнения, изменения норм как федерального законодательства, регулирующего общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, так и законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, а также системы нормативных правовых актов муниципальных образований.

Основные положения, выносимые на защиту. Изучение теоретических и практических проблем конституционно-правового регулирования взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации позволяет сформулировать и вынести на защиту следующие основные положения.

1. С позиций теории муниципального права автором разработана типология моделей взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. Обосновывается наличие трех моделей взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления: административной, децентрализованной и дуалистической. Первая модель характеризуется прямым подчинением органов местного самоуправления органам государственной власти. Она предполагает полное «встраивание» местного самоуправления в систему государственной власти, т.е. местное самоуправление, в сущности, является продолжением государственной власти, превращается в местное управление. Децентрализованная модель предполагает полное отделение местного самоуправления от государственной власти, органы местного самоуправления формируются исключительно местными сообществами и решают исключительно вопросы местного значения. Местная власть в этом варианте является самостоятельной в тех пределах, в каких это определено государством, и связана в своей деятельности с государством лишь рядом общих принципов, закрепленных в законодательстве. Наконец, дуалистическая модель является сочетанием первой и второй форм. Местное самоуправление при такой модели контролируется государством в той степени, в какой местная власть участвует в решении государственных задач. В пределах собственной компетенции, определяемой законодательством, местное самоуправление является самостоятельным, действующим независимо от государственных институтов. В рамках данной модели местное самоуправление обладает дуалистической природой: с одной стороны, оно является частью государственного механизма, с другой, – общественным институтом.

2. Предлагается оценивать конституционно-правовую модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации в качестве дуалистической. Правовое оформление эта модель получила в нормах Конституции Российской Федерации и Федерального закона 1995 г. Именно в данном Законе в природе российского местного самоуправления четко отражены и общественные черты, и доминирующие признаки формы публичной власти. Проводимая в настоящее время реформа местного самоуправления нивелирует в нем общественные черты. Реформа сформировала тенденцию утраты самоуправлением «двойственной природы», последовательное осуществление преобразований в данном направлении приведет к тому, что местное самоуправление станет уровнем государственной власти. На данном этапе развития модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления данная тенденция представляется позитивной, поскольку практика показала неэффективность местного самоуправления, «полностью отделенного» от государства. Однако крайне важным в развитии данной тенденции является необходимость самоограничения государства в определении степени «встроенности» местного самоуправления в систему государственной власти. Полное огосударствление местного самоуправления может привести к нивелированию в нем общественных черт, и, как следствие, к неэффективности данного института с точки зрения удовлетворения интересов местного населения, т.е. жителей муниципальных образований.

3. Дуалистическая модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления не является стабильной. Она постоянно изменяется либо в направлении административной, либо в направлении децентрализованной модели. В период с 1995 по 2000 год в Российской Федерации данная модель последовательно приобретала черты децентрализованной модели. С 2000 г. началось преобразование данной модели в административную.

4. Оптимальная модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления – это не конструкция, в которой преобладают либо являются исключительными государственные или общественные начала. Оптимальной является такая модель, которая позволяет четко выделить как государственные, так и общественные интересы и задачи, определить механизмы их реализации. Это модель, которая позволяет четко распределить полномочия, создать своего рода систему «сдержек и противовесов» с целью сбалансировать частные и государственные интересы на местном уровне. Именно для достижения этой цели и должна формироваться модель взаимоотношений, сочетающая в той или иной степени государственные или общественные функции. Следует признать, что такая модель взаимоотношений является скорее идеальной (хотя это утверждение справедливо в отношении практически любой модели). Вместе с тем, практика должна стремиться к максимально возможной степени ее реализации.

5. При выстраивании взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления следует исходить из того, что и государственная власть, и местное самоуправление являются, по сути своей, формами единой публичной власти. С учетом этого должны соблюдаться как принцип функционального единства во взаимоотношениях государственной власти и местного самоуправления, так и принцип институциональной самостоятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Необходимо, чтобы российская модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления являлась функционально связанной, но институционально разделенной.

6. Анализ развития муниципального законодательства Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что государство в настоящий момент стремится усилить в местном самоуправлении государственные начала. Выявлены и доказаны принципиальные отличия Федерального закона 2003 г. от Федерального закона 1995 г., заключающиеся в огосударствлении местного самоуправления, объединении государственной власти и местного самоуправления в единую систему власти. Ранее законодательство нивелировало государственный характер местного самоуправления, создавало условия для максимального развития в нем общественных начал.

7. Норма ст.12 Конституции Российской Федерации жестко закрепила разделение государственной власти и местного самоуправления без учета того обстоятельства, что на разных этапах развития государства соотношение названных уровней публичной власти может быть различным. В статью Конституции, безусловно, следовало включить положения о признании и гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации, но именно этими нормами и следовало бы ограничить ее содержание. Дуалистическая модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления предрасполагает к изменениям отношений разных уровней власти. И предпринимаемая в настоящее время реформа модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления без изменения основ конституционного строя и иных норм Конституции Российской Федерации может привести к тому, что соответствующие конституционные нормы станут фиктивными (а нормы Федерального закона, которые указанное соотношение меняют, будут регулировать местное самоуправление в противоречие с конституционными установлениями).

8. Природа российского местного самоуправления должна быть определена в соответствии с положениями теории дуализма муниципального управления. В основе данной теории лежит утверждение о том, что природа самоуправления не может быть сведена исключительно к государственным началам. Местное самоуправление, безусловно, должно охватывать не только общественные (в узком смысле), но и публичноправовые стороны общественных отношений. Вместе с тем, одна из особенностей названной теории состоит в том, что она вполне допускает преобладание государственных черт в природе местного самоуправления над общественными, включая полное подчинение местного самоуправления интересам государственной власти, в связи с чем сводится к минимуму расхождение теории и практики. Применение данной теории позволяет признать справедливым и необходимым наличие в российской правовой системе конституционных принципов самостоятельности и гарантированности местного самоуправления. Однако принцип отделения органов местного самоуправления от органов государственной власти требует ревизии. Практическую значимость применению данной теории придает возможность признания за местным самоуправлением права самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения и, одновременно, действовать в рамках единой системы публичной власти (включающей и органы государственной власти, и органы местного самоуправления) при решении вопросов государственного значения, делегированных на уровень муниципальных образований.

9. Природа муниципальной власти эволюционирует в зависимости от модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. В Российской Федерации в ходе реформ 90-х гг. ХХ века местное государственное управление было преобразовано государством в самостоятельное местное самоуправление, но государственных черт при этом местное самоуправление на практике не утратило. Поэтому муниципальная власть приобрела черты общественно-государственной формы публичной власти. Современное определение природы российской муниципальной власти как общественно-государственной в новых условиях, в сущности, утратило значение. Анализ норм нового законодательства о местном самоуправлении позволяет сделать вывод о том, что оно изменяет природу муниципальной власти, которая становится государственной с отдельными чертами общественной.

10. Вследствие наличия общественных черт, муниципальная власть по-прежнему может характеризоваться как особая форма публичной власти. Наличие этих черт, наличие особого – муниципального – уровня управления, наличие особой сферы общественных отношений, связанных с решением вопросов местного значения, позволяет институционально отделить местное самоуправление от государства, выделить его в самостоятельный институт публичной власти с уникальной природой: в основе своей государственной, но с элементами общественного характера.

11. Анализ правовых норм показывает, что федеральный законодатель по-особому интерпретирует норму пункта «н» ч.1 ст.72 Конституции Российской Федерации, относящей к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации установление только общих принципов организации местного самоуправления. В частности, это проявляется в исчерпывающей регламентации в Федеральном законе 2003 г. территориальных основ местного самоуправления (тогда как, исходя из конституционных установлений, Федеральный закон должен был закрепить только основы территориальной организации местного самоуправления). Данное регулирование вступает в коллизию и с названной нормой федеральной Конституции, и с правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации. Системное решение данной проблемы требует внесения таких изменений в пункт «н» ч.1 ст.72 Конституции Российской Федерации, которые бы позволили регулировать на федеральном уровне не только общие принципы, но и другие вопросы организации и функционирования местного самоуправления.

12. Крупные городские поселения зачастую не могут успешно решать вопросы местного значения, имея статус муниципальных образований; органы местного самоуправления в них должны быть в большей степени приближены к населению, и главным основанием определения уровня, на котором должны образовываться органы местного самоуправления в крупных поселениях, становится демографический критерий. Российская практика свидетельствует о том, что большие городские поселения всегда имеют районное деление и районную исполнительную власть: этого требуют экономические факторы и принципы эффективности управления. Представляется, что в данном случае эти же факторы и принципы существенным образом влияют и на формы организации публичной власти. Отсюда следует вывод о том, что крупное городское поселение должно быть разделено на внутригородские районы, и эти районы должны иметь статус муниципальных образований. Что же касается вопросов развития общегородской инфраструктуры, инженерных сетей и пр., то они должны решаться на уровне городского округа, который будет выступать по отношению к районам не в качестве муниципального образования, а как административно-территориальная единица, т.е. субъект государственного управления. Сказанное означает, что вопросам организации общегородской инфраструктуры крупных городских поселений должен быть придан статус вопросов государственного значения.

13. Принятие в 2003 году Федерального закона, задавшего направление развития взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в направлении административной модели, привело к развитию как системы местного самоуправления в целом, так и отдельных организационных форм, посредством которых осуществляется местное самоуправление. Значимость тех элементов системы местного самоуправления, с помощью которых население непосредственно решает вопросы местного значения, с одной стороны, снизилась, так как круг вопросов, решаемых населением напрямую, был ограничен; но, с другой стороны, сам перечень форм прямой демократии был расширен. Сохранению общественных черт в природе местного самоуправления должно способствовать обязательное введение на местном уровне института отзыва депутата. Также существенному развитию общественного характера самоуправления должно способствовать введение Законом новых консультативных форм прямой демократии. Влияние населения на органы и должностных лиц местного самоуправления может возрасти при условии последовательного применения преимуществ «усеченного» императивного мандата на уровне муниципальных образований, так как последний позволяет населению поддерживать постоянную связь с органами и должностными лицами местного самоуправления и контролировать их деятельность.

14. Экономическая основа местного самоуправления в ходе текущей реформы была подвергнута существенным изменениям. В результате, органы местного самоуправления сохранили право самостоятельной экономической деятельности, право участия в гражданском обороте, но при этом практически утратили самостоятельность в сфере регулирования вопросов экономики и финансов, т.е. в области публичного права, что, как представляется, противоречит публичноправовой природе этих органов. Несомненно, что один и тот же субъект не должен иметь возможности одновременно и устанавливать правила ведения экономической деятельности, и участвовать в ней в одном ряду с другими ее субъектами (очевидно, что в таком случае он получает конкурентные преимущества). Более правильным было бы запретить органам местного самоуправления непосредственно заниматься хозяйственной деятельностью, тем более, учитывая тот факт, что действующее гражданское законодательство позволяет им учреждать муниципальные предприятия и другие организации для ее ведения. Указанный публичный характер природы органов местного самоуправления требует, как представляется, именно сохранения их права выступать в качестве регулятора экономических процессов, а не конкурировать с классическими субъектами гражданского оборота.

15. В целом, российское муниципальное законодательство не устанавливает четкий баланс между пределами вмешательства государства в сферу местного самоуправления и пределами самостоятельности самой муниципальной власти. Такой баланс, несомненно, должен быть нормативно закреплен. Иначе возможно установление абсолютного контроля органов государственного власти над всеми экономическими, прежде всего, финансовыми ресурсами муниципальных образований. Поскольку одной из черт дуалистической модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления является принципиальная невозможность инвариантности, наиболее вероятным результатом отсутствия законодательно определенных пределов вмешательства государства в местное самоуправление представляется переход во взаимоотношениях государственной власти и местного самоуправления к административной модели. Развитие этого процесса будет означать превращение местного самоуправления в одно из нижних иерархических звеньев системы государственного управления, что представляется нежелательным.

Методологическая основа исследования. В основе данной работы лежит диалектический метод (общий философский подход, при котором каждое правовое явление рассматривается в развитии, в постоянном движении, а внутренними импульсами развития признаются противоречия разного уровня в рамках общей системы). Активно применяется принцип системного анализа конституционно-правовой модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. В качестве методологической основы примененного в ходе исследования системного подхода используется комплексный анализ проблем развития местного самоуправления в современных условиях как подсистемы единой системы управления делами общества и государства в сочетании с максимально полным изучением юридических, экономических, социальных, исторических и иных факторов, воздействующих на процессы формирования модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. Условием применения системного подхода признается посылка о соблюдении требования соответствия форм организации и методов осуществления местного самоуправления особенностям государственного устройства, экономической, социальной и иным сферам государственной политики, развитию форм прямой и представительной демократии. Системность методологии связывается с тем, что проводимые исследования тесно увязываются с практикой, облекаются в форму инструментария, позволяющего познать реальные процессы и явления, формирующие модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления.

Системный подход в рамках диссертации дополняется функциональным. Применение последнего обусловлено необходимостью определения объема и структуры полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, необходимых для осуществления разного рода взаимодействий в качестве элементов единой системы публичной власти. Функции системы являются отражением объективных закономерностей взаимодействия государственной власти и местного самоуправления. Эти функции отличаются определенной устойчивостью, стабильностью, поскольку в них воплощается постоянство, объективная обусловленность самоуправления. Они отражают специфику взаимодействия субъектов публичной власти, определяют степень их взаимосвязи. Функции системы закрепляются и реализуются через функции отдельных ее элементов. Данный подход позволяет всесторонне оценить функциональные особенности как всей системы публичной власти в Российской Федерации в целом, так и отдельных ее форм, в частности, муниципальной власти.

В процессе исследования применялся и сравнительный метод, с помощью которого выявлялись основные тенденции развития взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления на федеральном уровне и в различных субъектах Российской Федерации, а также особенностей практической реализации модели, предлагаемой федеральной властью в положениях Федерального закона 2003 г.

Особое место в работе принадлежит историческому подходу, поскольку изучение особенностей возникновения и становления какой-либо модели позволяет лучше понимать и изучить ее современное состояние, а также более точно предсказать возможные варианты будущего развития взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления.

Важное значение в ходе исследования придавалось научной обоснованности, последовательности и логичности анализа рассматриваемых проблем. В основе этой работы лежит метод дедукции, т.е. движения «от общего – к частному». Сначала исследовались общие положения и закономерности того или иного вопроса, а затем – конкретные формы его проявления на уровне субъектов Российской Федерации и в практике муниципальных образований. Активно использовался также и метод индукции – «от конкретного к общему», который позволил на основе анализа отдельных проблем взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления сделать общие выводы об особенностях процессов развития современной модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. Кроме того, в работе активно применялись такие методы исследования как социологический, формально-логический, структурный и другие.

При проведении диссертационного исследования был применен и метод юридического анализа. При изучении правовых норм диссертант также стремился применить иные частно-научные приемы исследования, что позволило выявить определенные закономерности и тенденции развития российской модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, определить основные противоречия и возможные пути их разрешения.

Нормативную базу диссертационного исследования составили Конституция Российской Федерации, международно-правовые акты, законы и иные нормативные правовые акты федерального уровня, уровня субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты. В рамках исследования использовались дореволюционные правовые акты и нормативные правовые акты советского периода российской истории. Особое значение в работе придается материалам практики муниципальных образований в различных субъектах Российской Федерации, постановлениям и определениям Конституционного Суда Российской Федерации, решениям Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и иных судов по делам, связанным с вопросами осуществления местного самоуправления, так как именно они позволяют оценить практическую применимость конструкций, формирующих модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления.

Апробация результатов исследования. В процессе подготовки положения диссертации обсуждались на кафедре конституционного и муниципального права МГУ им М.В. Ломоносова.

Основные теоретические и практические положения, изложенные в диссертации, были отражены в публикациях, подготовленных автором.

Сделанные в диссертации выводы использовались автором при подготовке курса лекций по муниципальному праву Российской Федерации, спецкурса «Правовые основы организации государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации», проектов нормативных актов для органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Структура диссертации. Структура диссертационной работы обусловлена содержанием и целями исследования и включает введение, пять глав, объединяющих четырнадцать параграфов, заключение и библиографию.

Понятие и принципы местного самоуправления. Модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления

Понятие местного самоуправления относительно недавно стало общеупотребительным в российском праве. В качестве юридического термина оно было закреплено в Законе СССР от 9 апреля 1990 г. №1418-1 "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР"64.

Начиная с того периода, под местным самоуправлением, как правило, понимают обеспечение с помощью властных механизмов каждодневных нужд населения. Но это обыденное понимание. С юридической точки зрения местное самоуправление является важнейшим элементом демократического государственного устройства. В том числе как неотъемлемый элемент системы «сдержек и противовесов»: представляется, что различные интересы должны сочетаться и «балансироваться» не только на уровнях государственной власти, но и на уровне муниципальных образований. Отражать, артикулировать эти интересы как раз и должно местное самоуправление.

С точки зрения И.И. Овчинникова, «понятие местного самоуправления можно раскрывать как минимум в двух аспектах: как право граждан, местного сообщества, на самостоятельное заведывание местными делами и как одна из основ конституционного строя, основополагающий принцип организации власти, который вместе с принципом разделения властей (деление властей по горизонтали) определяет систему управления (деление властей по вертикали). Во всех развитых странах местное самоуправление признается и закрепляется Конституцией либо законом в качестве института, который не может быть ликвидирован. Самоуправление как форма организации власти принципиально неприкосновенно, что отражено в ст. 12 Конституции Российской Федерации. Поэтому местное самоуправление - один из важнейших институтов, необходимый элемент демократической организации государственной и общественной жизни любого государства, считающего себя правовым»65. Данное определение местного самоуправления нельзя признать полным, поскольку оно не указывает на функциональную сущность местного самоуправления. Само название свидетельствует о том, что оно представляет собой особую разновидность социального управления, именно такого, при котором объект управления теоретически может полностью совпадать с субъектом. Хотя, объективно рассматривая последнее утверждение, нельзя не отметить, что подобное достижимо в очень редких случаях, как правило, в небольших муниципальных образованиях. В крупных же, например, городах формы осуществления местного самоуправления с функциональной точки зрения практически ничем не отличаются от форм осуществления государственного управления. Тем не менее, функциональные особенности местного самоуправления составляют неотъемлемую часть его понятия - а именно, как деятельности местного населения, органов и должностных лиц по решению (самостоятельному и под свою ответственность) вопросов местного значения и (применительно к органам и должностным лицам местного самоуправления) по решению отдельных делегированных им государственных полномочий.

Эффективная реализация принципа самостоятельности предполагает наличие в системе местного самоуправления, у определенных его субъектов, специальных полномочий, позволяющих им либо самостоятельно решать вопросы в интересах населения муниципального образования, либо участвовать в выработке и принятии решений на уровне государственной власти, если этими решениями затрагиваются интересы местного самоуправления.

Любое государство должно в своей деятельности ориентироваться на интересы граждан. Местное самоуправление должно функционировать, исходя из этой же цели. Проблема заключается в том, что интересы государства в целом и отдельных его территорий могут не совпадать: например, регионы, богатые полезными ископаемыми, не заинтересованы в том, чтобы налог на добычу природных ископаемых изымался в федеральный бюджет, их интерес - распределить как можно большую его часть между местными бюджетами и бюджетом субъекта федерации. В такой ситуации возможны конфликты между государством и местным самоуправлением. Государство обладает неизмеримо большей «мощью» в сравнении с любым муниципальным образованием. Поэтому крайне важно четко определить «правила игры», установить нормы, регулирующие взаимодействие государственной власти и местного самоуправления, закрепить способы решения конфликтов.

При этом не следует забывать, что местное самоуправление должно заниматься преимущественно решением вопросов местного значения, (которые, как правило, оказывают наибольшее влияние на повседневную жизнь граждан). И государство, если оно желает освободить себя от «текучки», от решения повседневных «хозяйственно-бытовых» вопросов жизни каждого человека, должно создать все необходимые условия для нормального функционирования местного самоуправления. Ключевыми из них являются:

- определение территориальных пределов юрисдикции местного самоуправления;

- закрепление прав населения непосредственно решать вопросы местного значения (установление форм прямой демократии, с помощью которых население муниципального образования выражает свою волю, установление соответствующих процедур);

- урегулирование статуса органов местного самоуправления, в том числе, определение пределов их полномочий (должно сочетаться с конституционным полномочием государства и его субъектов устанавливать только общие принципы организации местного самоуправления);

- закрепление правовых основ экономического взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления (поскольку интересы большинства жителей муниципального образования лежат именно в хозяйственной сфере).

Развитое местное самоуправление повышает эффективность государственной власти, поскольку освобождает ее от необходимости концентрироваться на решении незначительных (в общегосударственном масштабе) вопросов, возникающих на местном уровне.

Во многих странах местное самоуправление в экономическом смысле полностью зависит от государства. На содержание местного самоуправления и решение им вопросов местного значения многие страны выделяют большие средства. Очевидно, что текущие потребности людей, такие как свет, дороги, тепло и прочее требуют государственного финансирования, независимо от того, существует на данной территории местное самоуправление или нет. Преимущество же органов местного самоуправления заключается в том, что они формируются самим населением муниципальных образований из своего состава. Они досконально знают все местные проблемы, принимают на себя обязательства по их решению и несут ответственность непосредственно перед своими избирателями.

После распада социалистической системы, а потом и системы Советов местная власть в Российской Федерации была организована по-новому. Вопросы, связанные с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения, отошли к ведению органов местного самоуправления. Но при этом, как отмечают исследователи, «местное самоуправление в последнее десятилетие, будучи утвержденным в качестве одной из основ конституционного строя, оказалось на обочине государственных забот. Несмотря на многочисленные программы государственной поддержки местного самоуправления, муниципалитеты, во всяком случае значительная их часть, хирели. Конституционные принципы самостоятельности местного самоуправления привели на деле не только к отделению местного самоуправления от государства, но, к сожалению, и к отделению государства от самоуправления. Государство фактически устранилось, в частности, от забот жилищно-коммунального хозяйства, решив, что свою роль в значительной мере выполнило, передав жилье в собственность граждан, и окончательно ее выполнит, настояв на приватизации жилищно-коммунального хозяйства»66. Сложно согласиться с утверждением о полном отделении государством от себя местного самоуправления, но во многих случаях государство действительно откладывало решение проблем организации и осуществления местного самоуправления в «долгий ящик».

Установление общих принципов организации местного самоуправления

Федеральный закон 1995 г. не содержал определения общих принципов местного самоуправления. В преамбуле Федерального закона говорится, что он определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, а также устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации. Терминологическая ошибка, допущенная в Законе, очевидна: из преамбулы следует, что ни экономические, ни финансовые основы осуществления местного самоуправления не содержат общих принципов его организации. В новом Федеральном законе 2003 г. эта проблема явно учтена. Преамбула гласит, что он устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления.

Однако в нормах данного Федерального закона вопросам общих принципов посвящена только преамбула. Все остальные его положения содержат исчерпывающее, детальное регулирование вопросов организации местного самоуправления. Например, вопросы местного значения определены в главе 3 таким образом, что у органов местного самоуправления практически не остается возможности расширить их перечень. Закреплен исчерпывающий перечень видов муниципальных образований, детально прописана их компетенция, жестко закреплен перечень органов местного самоуправления, которые обязано иметь каждое муниципальное образование, и т.п.

Е.М. Ковешников отмечает, что в различных законодательных актах встречаются понятия «общие», «основные» принципы, «общие начала» организации местного самоуправления. В его диссертации сделан вывод, что перечень принципов, акценты в их определениях могут несколько варьироваться в зависимости от целей исследования, критериев приоритета и т.п. Главное - в степени обобщенности выраженных в принципах идей и соответственно в возможных вариантах правовых механизмов, устанавливаемых для их реализации законодателем на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации. Поэтому показателен тот факт, что Конституция Российской Федерации, помимо ряда статей и целой главы (гл.8), посвященных местному самоуправлению, содержит норму, предусматривающую установление «общих принципов организации местного самоуправления». Эта норма свидетельствует о необходимости иметь дополнительно к конституционному регулированию Федеральный закон, содержащий комплекс правовых механизмов, гарантирующих реализацию конституционного статуса местного самоуправления в условиях становления России как демократического федеративного правового государства. Поэтому «общие принципы» суть не только коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения и формируемых им органов242.

Как представляется, из норм Конституции Российской Федерации следует, что к общим принципам организации местного самоуправления Конституцией Российской Федерации должны быть отнесены: осуществление народом (населением) своей власти по решению вопросов местного значения как непосредственно, так и через органы местного самоуправления (ч.2 ст.З, глава 8); самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий и невключение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти (ст.12); право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в местном референдуме (ч.2 ст.32); признание и защита права на муниципальную собственность, включая землю и другие природные ресурсы (ч.2 ст.8, ч.2 ст.9, ч.1 ст.130, ч.1 ст. 132); право населения муниципальных образований самостоятельно решать вопросы местного значения, определять структуру органов местного самоуправления (ч.1 ст. 130, ч.1 ст. 131); осуществление местного самоуправления в городских, сельских поселениях и других территориях с учетом исторических и иных местных традиций, а также изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, только с учетом мнения населения соответствующих территорий части 1 и 2 статьи 131); самостоятельное управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление охраны общественного порядка (ч.1 ст. 132); обязанность органов местного самоуправления участвовать в создании условий для осуществления прав граждан на жилище, на охрану здоровья и медицинскую помощь, на образование, других прав и свобод граждан, а органов государственной власти устанавливать общие государственные нормативы и стандарты в соответствующих областях (ст. 7, ст.40, ст.41, ст.43); возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями только законом и с условием передачи необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (ч.2 ст. 132); право местного самоуправления на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти (ст. 133); гарантированность местного самоуправления правом на судебную защиту, а также запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (ст. 133)

Вполне очевиден выход законодателя за пределы рамок, очерченных федеральной Конституцией. Но вряд ли в этом можно упрекнуть только новый Федеральный закон 2003 г. Абсолютно таким же образом за рамки общих принципов выходили и нормы Федерального закона 1995 г., и нормы специальных законов о местном самоуправлении -о его финансовых основах, об основах муниципальной службы и других. Более того, нельзя не отметить, что существует правовая неопределенность в вопросе о том, что именно следует считать общими принципами организации местного самоуправления. Решая этот вопрос, следует считаться с мнением, что на федеральном уровне должен действовать только один общий закон об общих принципах организации местного самоуправления, а весь основной объем нормативного регулирования местного самоуправления должен быть сосредоточен на уровне субъектов Российской Федерации.

Однако практика пошла по иному пути. На федеральном уровне был принят целый ряд законов: об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, о финансовых основах местного самоуправления, об основах муниципальной службы и других, регулирующих вопросы организации и деятельности местного самоуправления. То есть даже государственное регулирование местного самоуправления, подверженное в период с 1995 г. по 2000 г. тенденции к созданию децентрализованной модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, не смогло ограничиться в регулировании его только общими принципами. А учитывая тот факт, что взаимоотношения местного самоуправления и государственной власти в Российской Федерации строятся на основе теории дуализма муниципального управления, можно сделать вывод, что норма пункта «н» ч.1 ст.72 Конституции Российской Федерации неточно отразила суть взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. В данной норме должно содержаться положение не о регулировании общих принципов организации местного самоуправления, а о регулировании вопросов организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации. Без внесения таких изменений в Конституцию Российской Федерации создаваемая новая система нормативных актов в сфере местного самоуправления не будет стабильной.

В целом регулирование общих принципов организации местного самоуправления должно быть основано на необходимости достижения местным самоуправлением двух главных целей: решения на основе интересов населения муниципальных образований вопросов местного значения и выполнения отдельных государственных полномочий, делегируемых органами государственной власти. Как отмечает B.C. Мокрый, при регулировании общих принципов организации местного самоуправления допускается серьезнейшая ошибка в том случае, когда не осознается как проблема «необходимость "стыковки" органов государственной власти и местного самоуправления на качественно новых основаниях, то есть необходимость выстраивания новых отношений между системой органов государственной власти и местного самоуправления. Новый статус местной власти предполагает новые отношения с государством, но это, к сожалению, не осознавалось. Именно поэтому соответствующие законы (об общих принципах организации системы органов государственной власти и местного самоуправления) принимались отдельно, без понимания необходимости сопряжения двух подсистем (государственной и муниципальной) в системах публичной власти и управления развитием страны» .

Уровни осуществления местного самоуправления

Федеральный закон 2003 г. не содержит такого понятия, как «уровень осуществления местного самоуправления». В известном смысле, все существующие и создаваемые по новому Закону виды муниципальных образований являются «уровнями» местного самоуправления. Это, как уже отмечалось выше, городские поселения, сельские поселения, муниципальные районы, городские округа и внутригородские территории городов федерального значения. При этом городские, сельские поселения объединяются с муниципальными районами в единую систему, в рамках которой в состав одного муниципального района входит два или несколько городских и (или) сельских поселений. С определенной степенью приближения такую систему организации местного самоуправления можно назвать двухуровневой, поскольку территория и население каждого городского или сельского поселения будут одновременно являться территорией и населением соответствующего муниципального района. Однако согласиться с тем, что новый Закон вводит «верхний» и «нижний» уровни местного самоуправления, невозможно, поскольку согласно ст. 12 Конституции Российской Федерации местное самоуправление является самостоятельным в пределах отведенной ему компетенции, и эта самостоятельность, естественно, распространяется не только на отношения с уровнями государственной власти, но и с уровнями местного самоуправления. В принципе, можно утверждать, что Федеральный закон и не делал попытки установления «верхнего» и «нижнего» уровней, а, по сути, ввел «первый» и «второй» уровни муниципальных образований: компетенция этих видов муниципальных образований четко разграничивается, органы местного самоуправления муниципального образования одного вида не имеют права вмешательства в дела органов местного самоуправления другого вида.

Федеральный закон 2003 г. не содержит норм, запрещающих субъектам Российской Федерации вводить новые уровни муниципальных образований, однако он содержит исчерпывающий перечень видов муниципальных образований, вследствие чего вопрос об уровне муниципального образования не может быть решен иначе, чем на основе принципов, установленных новым Федеральным законом. Между тем, нормы Федерального закона 2003 г. могут вступить в коллизию с правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации по данному вопросу.

Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики о системе органов государственной власти указал, что территориальное устройство государства как способ организации публичной власти, основа построения и функционирования системы органов государственной власти имеет существенное значение для характеристики конституционно - правового статуса республики (государства) в качестве субъекта Российской Федерации. Из федеративной природы государственности России в том виде, как она закреплена в статьях 1 (часть 1), 11 (часть 2), главе 3 "Федеративное устройство" (в том числе в статьях 66 (часть 1), 71, 72, 73, 76 и 77) Конституции Российской Федерации, вытекает, что в ведении Российской Федерации находится федеративное устройство, а в ведении республик, входящих в состав Российской Федерации, - их территориальное устройство338.

Таким образом, вопрос о своем территориальном устройстве, согласно данной правовой позиции Конституционного Суда, субъект Российской Федерации вправе решить сам, причем по своей природе он имеет конституционное значение, т.е. перечень административно-территориальных единиц должен быть закреплен в конституции (уставе) субъекта Российской Федерации.

На территориальных единицах, отнесенных к иному, не административно-территориальному уровню, публичная власть осуществляется посредством местного самоуправления и его органов, не входящих в систему органов государственной власти.

Конституционный Суд также указал, что в соответствии со статьей 131 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. По смыслу статьи 131 (часть 1) в ее связи со статьями 12 и 130 (часть 1) Конституции Российской Федерации, городские и сельские муниципальные образования как таковые предназначены для решения вопросов местного значения (которые могут быть решены данным поселением самостоятельно, под свою ответственность), а не вопросов, которые, по существу, должны решаться посредством государственной власти.

Поэтому определение уровня, на котором создаются муниципальные образования, - с тем, чтобы это способствовало, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволяло решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления, и, вместе с тем, не препятствовало решению вопросов, которые выходят за эти рамки и как таковые по своему существу относятся к полномочиям органов государственной власти, - может быть различным и зависит от особенностей тех или иных субъектов Российской Федерации.

Например, район, непосредственно входящий в состав республики, может включать в себя ряд городских и сельских поселений, каждое из которых согласно статье 131 (часть 1) Конституции Российской Федерации имеет право быть муниципальным образованием и наделяется всеми правами, предусмотренными ее статьями 130, 131, 132. При таких обстоятельствах, как указал Конституционный Суд Российской Федерации, обязательное наделение района статусом муниципального образования означает, что городские и сельские поселения, входящие в состав района, такое право вопреки статье 131 (часть 1) Конституции Российской Федерации утрачивают и становятся лишь подразделениями данного муниципального образования, что не приближает органы местного самоуправления к населению, а, напротив, отдаляет их от него.

Данная позиция Конституционного Суда выглядит не вполне логичной, особенно если рассматривать данный вопрос не в контексте переноса уровня осуществления местного самоуправления, а в контексте наделения тех или иных территорий статусом муниципальных образований: действительно, обязательное наделение района статусом муниципального образования вовсе не означает обязательного одновременного лишения такого статуса тех населенных пунктов, которые находятся на территории данного района. Следует согласиться с тем, что в таком случае просто принимается и реализуется новая концепция местного самоуправления (в данном случае двухуровневая), и задача органов государственной власти в этом случае состоит в том, чтобы таким образом построить модель взаимоотношений с местным самоуправлением, что стало бы возможным решать на каждом уровне четко определенный круг вопросов, причем эти вопросы друг с другом не должны пересекаться и у каждого уровня местного самоуправления должна быть сфера собственных полномочий, за реализацию которых он должен нести ответственность.

Учитывая соотношение вопросов местного значения и вопросов государственного значения, их уровень и объем в рамках того или иного города, субъект Российской Федерации вправе создать органы государственной власти и на уровне поселений, например, в определенных городах, наделяя их статусом городов республиканского (областного, краевого и т.п.) значения, что также может быть закреплено в положениях об административно-территориальном устройстве, определяемых конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. И статус такой административно-территориальной единицы вовсе не препятствует тому, чтобы на этом же уровне (рассматриваемом уже в контексте поселения) осуществлялось и местное самоуправление, т.е. тому, чтобы эта же территория одновременно являлась муниципальным образованием. Поэтому позиция Конституционного Суда Российской Федерации, которая в данном вопросе состоит в том, что если город - это административно-территориальная единица, то муниципальное образование - это обязательно (и только лишь) часть территории города (например, район), представляется не вполне корректной.

В теории муниципального права обосновывалась и противоположная точка зрения. Так, по мнению А.А. Акмаловой, «муниципальное образование» и «административно-территориальная единица» - это совпадающие понятия: «Административно-территориальные единицы, осуществляющие право на местное самоуправление, получили наименование «муниципальное образование»

С этой позицией также нельзя согласиться, поскольку административно-территориальная единица - это территория, на которой осуществляется государственное управление, решаются только вопросы государственного значения. А муниципальное образование - это населенная территория, на которой осуществляется местное самоуправление, т.е. решаются преимущественно вопросы местного значения. Административное деление и система муниципальных образований могут совпадать с точки зрения определения территориальных границ, т.е. разграничения территорий. Но такое совпадение будет означать лишь то, что одна и та же территория является одновременно и муниципальным образованием, и административно-территориальной единицей. В функциональном же плане компетенция органов и должностных лиц государственной власти и местного самоуправления различается. Проблема заключается в другом: как указал B.C. Мокрый, «территориальной основой местного самоуправления оставалась существующая система административно-территориального деления, на которой ранее строилась система государственной власти и управления. Не было принято во внимание, что существующее административно-территориальное деление создавалось под другие цели и, вообще говоря, не приспособлено для "размещения" системы муниципальных образований, а автоматически (без участия государства) установление оптимальной территориальной основы произойти не может»340. Поэтому многие субъекты Российской Федерации отождествили в своем законодательстве понятия административно-территориального и территориального устройства, что, с юридической точки зрения, совершенно некорректно.

Любой субъект Российской Федерации вправе решить вопрос об административно-территориальном устройстве сам, с тем условием, отмечает Конституционный Суд, чтобы при этом население городских, сельских поселений и других территорий не было лишено конституционного права на осуществление местного самоуправления, то есть права на самостоятельное решение вопросов местного значения.

Проблемы формирования финансовых ресурсов муниципальных образований

По справедливому замечанию Президента Российской Федерации, «большой проблемой местного самоуправления остается недостаточность его собственной доходной базы. Но именно с местных органов власти население спрашивает и за исполнение федеральных законов, таких как закон о ветеранах, и за работу жилищно-коммунального хозяйства, и за очень многое, многое другое»459 Совокупность местных финансовых ресурсов образует финансовую основу местного самоуправления. А как институт муниципального права финансовая основа местного самоуправления представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих порядок и процедуру образования, распределения и использования местных денежных средств.

Как уже отмечалось, муниципальное право - это производное образование, возникшее в результате развития местного самоуправления и законодательства о нем, обособившего данные нормы в самостоятельную отрасль. К особенностям правовых институтов, к числу которых относится и институт финансовой основы местного самоуправления, формирующих такие производные отрасли, относится то, что данные институты являются производными от институтов основных отраслей права. Так, институт финансовой основы местного самоуправления является производным от правовых институтов, регулирующих финансовую систему государства, существующих в рамках финансового права. Выделение института финансовой основы местного самоуправления (исходя из разграничения общественных отношений в Конституции Российской Федерации) следует проводить по уровню регулирования общественных отношений. Так, правовые институты, действующие в рамках финансовой системы в финансовом праве, регулируют отношения, складывающиеся в сфере финансов на уровне государства и его органов, а институт финансовой основы местного самоуправления регулирует лишь финансовые правоотношения, возникающие в рамках муниципального образования.

Финансовая основа местного самоуправления может рассматриваться как институт муниципального права по следующим причинам. Правовой институт - это система взаимосвязанных норм, регулирующих относительно самостоятельную совокупность общественных отношений или какие-либо их компоненты, свойства. В качестве юридических критериев обособления финансовой основы местного самоуправления в отдельный правовой институт муниципального права могут служить три признака. Во-первых, это сходство, однородность правовых отношений, регулируемых нормами финансового права на уровне местного самоуправления. Как целостное образование данный правовой институт характеризуется единством содержания, которое выражается в сходных общих положениях и категориях, в частности, используемых в федеральных законах об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации и Федеральном законе "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", а также в законах субъектов Российской Федерации. Во-вторых, это всесторонность регулирования общественных отношений, существующих в рамках данного института. Составляющие его нормы являются дефинитивными, управомочивающими, обязывающими, запрещающими и иными и в комплексе обеспечивают полноту правового регулирования соответствующей группы общественных отношений. В-третьих, это формальное обособление норм, образующих институт финансовой основы местного самоуправления в главах, разделах, частях и иных структурных единицах законов и иных нормативно-правовых актов.

Необходимо отметить, что институт финансовой основы местного самоуправления является сложным правовым образованием, относящимся к числу наиболее важных в отрасли муниципального права. Вместе с тем, трактовка понятия правового института неоднозначна в теории права. Оно может применяться и к сложным правовым образованиям, и к достаточно узким группам однородных, близких по содержанию норм. Главным критерием объединения норм в правовой институт выступает признак однородности сферы регулируемых ими общественных отношений, общая для них правовая специфика. Поэтому можно утверждать, что институт финансовой основы местного самоуправления состоит из ряда более простых институтов муниципального права, таких как институт бюджетного устройства и бюджетного процесса, институт местной налоговой системы, институт гарантий финансовых прав органов местного самоуправления и других. Отраслям российского права известны подобные комплексные, составные институты. Так, в качестве конституционно-правового института рассматриваются нормы, устанавливающие правовой статус законодательной власти. Но одновременно в теории конституционного права говорят и об институте законодательного процесса, хотя составляющие его нормы являются составной частью института законодательной власти.

Термин «бюджет» употребляется в двух значениях. С одной стороны, это экономическая категория, а с другой - правовая. Бюджет как экономическая категория имеет также две стороны - материальную и социальную. С материальной стороны бюджет представляет собой централизованный фонд денежных средств (соответственно местный бюджет - это местный фонд денежных средств), а с социальной - это система экономических отношений, связанная с собиранием и использованием централизованного фонда денежных средств. С правовой точки зрения, местный бюджет является основным нормативным актом муниципального образования, разрешающим и утверждающим расходование денежных средств.

Самостоятельность местных бюджетов обеспечивается наличием собственных источников доходов и правом определять направления их использования и расходования. Собственные доходные источники бюджетов - это, в основном, закрепленные законом доходные источники и отчисления по регулирующим доходным источникам. Но реальную независимость бюджету могут гарантировать только закрепленные доходы, так как они устанавливаются на длительный срок. Регулирующие же доходы периодически (как правило, один раз в год) пересматриваются органами государственной власти субъектов Российской Федерации и могут изменяться в любую сторону путем повышения или снижения нормативов отчислений в бюджет субъекта Российской Федерации. В настоящее время в местных бюджетах сохраняется низкий уровень собственных, закрепленных за ними доходов. По-прежнему преобладают отчисления от регулирующих доходов, нормативы по которым могут ежегодно меняться, а это не обеспечивает устойчивость взаимоотношений между бюджетами разных уровней. На это обратил внимание и Президент Российской Федерации: «Государственная власть, учитывая расходные полномочия муниципалитетов, могла бы обеспечить им долгосрочные нормативы отчисления от регулирующих налогов»470.

Таким образом, несмотря на законодательное определение бюджетной самостоятельности муниципальных образований, реально собственными бюджетными ресурсами они почти не обладают, прежде всего, из-за несоблюдения органами государственной власти субъектов Российской Федерации требований законодательства. Для создания действительно самостоятельной системы местных бюджетов необходимо создать правовой механизм реализации этого принципа, систему федеральных гарантий их выполнения, которые должны быть подкреплены возможностью ответственности как дисциплинарной - в отношении должностных лиц, виновных в принятии неправомерных решений, так и материальной - средствами бюджета - за неисполнение предписаний закона.

Статья 52 Федерального закона 2003 г. устанавливает, что каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, составляют консолидированный бюджет муниципального района. В качестве составной части бюджетов поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся поселениями. Порядок разработки, утверждения и исполнения указанных смет определяется органами местного самоуправления соответствующих поселений самостоятельно. Эти положения воспроизводят и нормы новой редакции Бюджетного кодекса471. Нельзя не отметить декларативность данных положений. Как показывает практика, недостаточно просто «провозгласить» самостоятельность местного бюджета для того, чтобы она возникла на практике. Недостаточно просто назвать ряд доходных источников, чтобы действительно сформировать реальный местный бюджет: необходим финансовый анализ - в разных муниципальных образованиях неодинаковое значение имеют источники доходов: например, рыночная стоимость недвижимости в муниципальных образованиях Московской области и за полярным кругом отличается в сотни раз. Очевидно, что в такой ситуации и поступления от налога на имущество (проект Федерального закона о внесении изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации предполагает определение ставки налога на основании рыночной стоимости имущества) в местные бюджеты будут отличаться в десятки, а то и сотни раз.

Органы местного самоуправления должны обеспечивать сбалансированность местных бюджетов и соблюдение установленных федеральными законами требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита местных бюджетов, уровню и составу муниципального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств муниципальных образований. Представляется, что и данные требования Закона могут исполняться достаточно формально: «на бумаге» можно «уравнять» доходы и расходы бюджета, но на практике это может привести к тому, что ряд важнейших вопросов местного значения не будет профинансирован.

Похожие диссертации на Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели и практики взаимоотношений

Местное самоуправление и государственная власть в России (Проблемы взаимоотношений и разграничения полномочий) Михеева Татьяна Николаевна

Правовое регулирование взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере Грязев Александр Александрович

Правовые проблемы взаимоотношений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления Игнатюк Наталья Александровна

Взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления Соломка Ноэми Ивановна

Представительный орган местного самоуправления в системе публичной власти муниципального образования в РоссииБелоусова, Елена Вениаминовна

Конституционно-правовой статус местного самоуправления в России (Проблемы теории и практики) Кебелеш Петр Михайлович

Территориальная организация местного самоуправления в России: проблемы совершенствования правового регулированияМаксимов Андрей Николаевич

Проблемы развития федерального избирательного права РоссииОрлов Денис Петрович

Государственно-правовые и организационные проблемы функционирования и развития системы МВД России Зубов Игорь Николаевич

Проблемы развития федеративных отношений в "сложносоставных" субъектах России Дамиров Джавид Ягуб оглы