Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Организация выборов и избирательные органы 10
1. Организация выборов и избирательные органы как предмет правового регулирования
2. История избирательных органов и избирательных комиссий в России 28
3. Понятие правового статуса избирательных комиссий 62
Глава 2. Правовой статус избирательных комиссий на современном этапе 75
1. Избирательные комиссии в новейшем избирательном законодательстве: основные положения 75
2. Система, характеристики и классификации избирательных комиссий в рф 78
3. Формирование избирательных комиссий и назначение их руководителей 98
4. Организация деятельности комиссий 110
5. Общественный контроль за деятельностью избирательных комиссий 121
6. Ответственность избирательных комиссий 125
Глава 3. Проблемы законодательного регулирования статуса избирательных Комиссий .. 130
1 . Роль конституционных норм в избирательном законодательстве 130
2. Законодательство о государственных органах и избирательные комиссии 135
Заключение 153
библиография 158
- Организация выборов и избирательные органы как предмет правового регулирования
- История избирательных органов и избирательных комиссий в России
- Избирательные комиссии в новейшем избирательном законодательстве: основные положения
- Роль конституционных норм в избирательном законодательстве
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Смена государственно-политического строя России, естественно, затронула и процедуру легитимации власти. За последние полтора десятка лет в России произошло значительное изменение избирательной системы как в узком смысле слова - в смысле порядка определения победителей на выборах, так и в широком смысле - как системы общественных отношений, связанных с выборами органов публичной власти. Радикально изменилось избирательное законодательство России. К настоящему времени накопилась обширная практика проведения выборов на основе этого законодательства.
Российское избирательное право является одной из наиболее интенсивно развивающихся областей конституционного права. В период с 1989 года, когда были проведены первые альтернативные выборы Съезда народных депутатов СССР, в РСФСР, а затем в России было принято более десяти общероссийских законов, регулирующих исключительно избирательный процесс. В 1994, 1997 и 2002 годах были приняты три последовательно отменявшие друг друга федеральных закона с одинаковым названием «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» - законы, которые являются основополагающими для других федеральных и региональных избирательных законов. В результате этой эволюции российское избирательное законодательство приобрело вид, в основном соответствующий международным избирательным стандартам.
Можно утверждать, что законодательное регулирование избирательного
процесса стало более подробным и четким. Однако следует заметить, что
российское избирательное законодательство претерпевало именно эволюционные,
а не революционные изменения; оно сохраняет определенные черты,
унаследованные от законодательства советского периода. В такой преемственности
есть как положительные, так и отрицательные стороны. Одним из значительных
недостатков российского избирательного законодательства является
унаследованная им от советского законодательства недостаточная определенность статуса избирательных органов, то есть органов, организующих и проводящих выборы. Иначе говоря, «недоопределенность» правового статуса российских
избирательных комиссий, а в некоторой степени и сама концепция системы избирательных комиссий, негативно влияет на институт российских выборов в целом.
Поэтому представляется, что проблема правового статуса избирательных комиссий в настоящее время является весьма актуальной. Интенсивное развитие избирательного законодательства значительно опережает процесс теоретического осмысления правовых проблем статуса избирательных комиссий. Этой теме и посвящена диссертация. Актуальность проблемы признается как государствоведами, так и практиками - организаторами выборов. Проблема очень активно обсуждалась при разработке и принятии последнего Федерального закона от 12.06.2002 «Об основных гарантиях избирательных прав...», что сказалось и на самом законе. Глава, посвященная избирательным комиссиям, увеличилась в объеме (по сравнению с проектом Закона и по сравнению с предыдущим Законом о гарантиях избирательных прав) почти в полтора раза. При этом более четко были прописаны процедуры формирования и полномочия комиссий, уточнена иерархия избирательных комиссий. Можно сказать, что в новом законе сделан шаг вперед в направлении уточнения правового статуса избирательных комиссий. Тем не менее, большая часть проблем, касающихся статуса избирательных комиссий и системы избирательных комиссий в целом, осталась нерешенной.
Организация выборов специальными органами - избирательными комиссиями -является одним из принципов проведения выборов в Российской Федерации1. Поэтому статус избирательных комиссий играет принципиальную роль и во многом определяет сам процесс выборов, степень гарантированности конституционных прав избирать и быть избранным, доверие граждан к результатам выборов. Легитимность и подлинность выборов, проводимых органами с плохо определенным государственным статусом, всегда можно поставить под сомнение, даже в том случае, если все частные процедуры этих выборов регулируются хорошим законом.
Основная цель диссертации - проанализировать юридические нормы, определяющие статус российских избирательных комиссий различного уровня, и выявить проблемы, связанные с этим статусом. Для этого в работе исследуется
1 См. Федеральный Закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ (ред. от 27.09.2002, с изм. от 24.12.2002) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»/С3 РФ, 17.06.2002, N 24, ст. 2253. (далее - «Закон о гарантиях»), п.7 ст.З.
существующий понятийный аппарат, рассматривается историческая эволюция правового статуса российских избирательных комиссий, подробно анализируются положения действующего законодательства. Теоретические исследования подкрепляются примерами из практики проведения российских выборов. Таким образом, объектом данного исследования являются российское избирательное законодательство и практика организации выборов, а предметом исследования -правовой статус избирательных комиссий всех уровней, положение избирательных комиссий в системе государственных и муниципальных органов, взаимоотношения между избирательными комиссиями и органами власти.
Степень научной разработанности темы. Круг исследований, посвященных проблемам избирательного права России, довольно широк. Проблемы избирательного права современной России рассматриваются в работах С.А. Авакьяна, Ю.А. Веденеева, А.А. Вешнякова, А.В.Зиновьева, А.В. Иванченко, В.В.Игнатенко, С.Д. Князева, Е.И. Колюшина, О.Е.Кутафина, В.В. Лапаевой, В.И. Лысенко, В.В. Маклакова, М.С. Матейковича, А.Е. Постникова, Б.А. Страшуна, В.И.Фадеева и др.
Однако, работы, связанные с правовым статусом избирательных органов, составляют лишь небольшую долю в общем объеме этих исследований. Между тем, регламентация правового статуса избирательных органов является важнейшей составляющей избирательного права в целом1. В исследованиях по избирательному праву зарубежных государств всегда отдельно выделяется вопрос о структуре и статусе избирательных органов. Об этом свидетельствуют работы специалистов по избирательному праву зарубежных стран А.С.Автономова, Ю.А.Веденеева, В.В.Маклакова, В.И.Лысенко, Б.А.Страшуна и других авторов. В зарубежных источниках наиболее обширный материал по вопросу о статусе избирательных органов собран в монографии Р.Лопез-Пинтора2.
Этот факт отмечен, например, в учебнике «Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Обіцая часть. Тома 1-2» под редакцией Б.А.Страшуна (полные ссылки на неоднократно упоминаемые источники приведены в конце диссертации).
2 Lopez-Pintor, Rafael, Electoral Management Bodies as Instituions of Governance. New York: UNDP, 2000.
Естественно, вопросы статуса избирательных комиссий в той или иной степени рассматриваются в учебниках и монографиях по избирательному праву России1.
В разные периоды российской истории наблюдалась разная интенсивность публикаций, связанных со статусом избирательных органов. Так, среди работ советского периода нам удалось найти только2 работу МАПостникова3, непосредственно связанную с обсуждением юридического статуса избирательных комиссий. Несколько работ появилось в «перестроечный» период4. Специальное внимание проблеме статуса избирательных комиссий уделено в книге А.В.Иванченко «Избирательные комиссии в Российской Федерации: История, теория, практика», выпущенной в 1996 году, а также в других работах этого же автора5. Рассмотрению проблемы правового статуса избирательных комиссий
1 «Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. Учебник для
вузов»/ Отв. ред. Иванченко А.В.; «Избирательное право и избирательный процесс в Российской
Федерации. Учебник для вузов»/ Отв. ред. к.ю.н. А.А.Вешняков; Постников А.Е. «Избирательное
право России»; Катков Д.Б., Корчиго Е.В. «Избирательное право. Учебное пособие»;
2 Мы говорим лишь о работах, носящих исследовательский, научный характер. В советский
период издавалось довольно много методических и пропагандистских работ, связанных с выборами,
в частности, с избирательными комиссиями. Примеры таких работ мы приводим в 2 первой главы.
Заметим, что и в настоящее время существует довольно большое количество публикаций по
избирательным технологиям, которые затрагивают вопросы, связанные с избирательным правом и с
избирательными комиссиями.
3 См. Постников М.А. «Организация выборов как составная часть советской избирательной
системы» // Учен. зап. Всесоюзного юрид. заоч. ин-та. Вып. IX: Вопросы советского финансового и
государственного права/ Отв. ред. Е.А. Ровинский; М-во высш. и средн. спец. образования РСФСР, М.
1960, с.145-176.
4 В первую очередь необходимо назвать работу И.Бутко, М.Ставнийчук «Взгляд на комиссии:
что было и что должно быть». В некоторой степени эту тему затрагивает работа К.А.Моралевой,
Н.Н.Немичевой, А.Н.Шарова «Организационно-правовые проблемы совершенствования
избирательной системы»//Вестник ЛГУ, сер.6,1988, вып.2 (№13).
5 См. «Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. Учебник для
вузов», тема 10; Иванченко А.В. Избирательные комиссии: правовой статус и совершенствование
деятельности // Реформа избирательной системы и Италии и России: опыт и перспективы. - М.: Ин-т
государства и права РАН, 1995. - С. 119-134; Иванченко А.В. Избирательные комиссии: правовой
статус и совершенствование деятельности // Выборы в Государственную Думу: правовые проблемы:
Сборник статей и инициативный проект закона/ Отв. ред. В.И. Васильев, А.Е. Постников; Ин-т
Продолжение сноски - на следующей странице.
7 посвящена статья1 С.Д-Князева. в самое последнее время количество публикаций, посвященных статусу избирательных комиссий, резко возросло. Отметим известные нам работы В.В.Игнатенко2, Л.Д.Волковой и М.С.Матейковича3, В.Д.Мостовщикова4, ВАПолева5.
Следует также упомянуть работы А.САвтономова и Ю.А.Веденеева, в которых статус избирательных комиссий рассматривается в более общем контексте «избирательной власти»6.
Однако, с нашей точки зрения, тема статуса избирательных комиссий не исчерпывается указанными выше источниками. В большинстве перечисленных работ подробно обсуждается статус избирательных комиссий только двух высших уровней - ЦИК РФ и комиссий субъектов РФ. Правовой статус этих комиссий определен в наибольшей степени. Но проблема правового статуса актуальна и для остальных четырех видов избирательных комиссий7 - окружных, территориальных,
законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. - М.: «БЕК», 1995.-С. 16-31.
1 Князев С.Д. «Правовой статус избирательных комиссий в Российской Федерации: перспективы
развития»//Журнал российского права №10,1999, с.36-45.
2 Игнатенко В.В. «Правовые основы организации и деятельности участковых избирательных
комиссий: Учебное пособие», Иркутск, 2003; Игнатенко В.В. «Участковая избирательная комиссия:
правовой статус, порядок формирования и компетенция. Учебное пособие», М.: РЦОИТ, 2003 - 128с.
3 Волкова Л. Д. Проблемы правового регулирования организации и деятельности
избирательных комиссий по подготовке и проведению федеральных выборов в России: Автореф. дис.
... кандюрид. наук. Тюмень, 2000; Волкова Л Д., Матейкович М.С. Проблемы правового
регулирования организации и деятельности избирательных комиссий в Российской
Федерации. Тюмень: Изд-во Тюмен. госуд. ун-та, 2002.
4 Мостовщиков В.Д. «Территориальная избирательная комиссия: правовой статус, порядок
формирования и компетенциям/Российский центр обучения избирательным технологиям при
Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, М., 2003. 249 с.
5 Полев В.А. К вопросу о независимости избирательных комиссий // Журнал о выборах. 2003.
№2.
6 Веденеев Ю.А. «Избирательная власть: Исторический контекст, политико-правовая сущность
и механизм осуществления»; Автономов А.С. «Избирательная власть».
7 Наиболее отчетливо эта мысль выражена в недавно появившейся диссертации Л.Д.Волковой:
см. автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук «Проблемы
правового регулирования организации и деятельности избирательных комиссий по подготовке
и проведению федеральных выборов в России».
комиссий муниципальных образований и участковых комиссий. Кроме того, она
требует особо внимательного изучения в связи с принятием в 2002 году нового
Закона о гарантиях и соответствующими изменениями правового статуса комиссий
среднего и низшего звена.
Новизна диссертации, в первую очередь, состоит в том, что в ней рассмотрены
проблемы статуса всех видов комиссий через призму нового избирательного закона
и опыта работы автора в комиссиях среднего и низшего звена.
Наиболее существенными новыми положениями и выводами, выносимыми на
защиту, являются следующие:
формулировка основной проблемы законодательного определения
статуса избирательных органов в период становления конституционного
принципа «разделения властей»;
исследование исторической эволюции правового статуса избирательных
комиссий в России;
рассмотрение вопроса о содержании понятия «статус избирательных
комиссий»;
исследование системности, полноты и непротиворечивости действующего
федерального законодательства о выборах в части, касающейся системы
и статуса избирательных комиссий;
классификации российских избирательных комиссий по различным
признакам;
рассмотрение всех норм действующего Федерельного закона о гарантиях
избирательных прав, определяющих правовой статус избирательных
комиссий;
исследование ограничений, которые Конституция РФ накладывает на
избирательное законодательство в части, касающейся статуса
избирательных комиссий, в частности, - рассмотрение проблемы,
связанной с разграничением предметов ведения между Федерацией и ее
субъектами;
исследование вопроса о наличии у избирательных комиссий признаков
государственных или муниципальных органов, а также вопроса о
совокупности избирательных комиссий как подсистеме государственных
органов.
Действующие и утратившие силу российские и советские законы о выборах в части, регулирующей статус избирательных органов, являются документальной базой и правовой основой диссертации. В некоторых случаях мы обращаемся к избирательному законодательству субъектов Российской Федерации, а также к подзаконным актам, издаваемым федеральными органами власти, в первую очередь - к Постановлениям Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Эмпирическую базу исследования образуют сведения из научной, публицистической и периодической литературы, касающиеся избирательной практики, а также опыт непосредственного участия автора в организации выборов в период 1989-2003 годов. Основные методы, использованные в диссертации -сравнительное и логическое исследование источников права, анализ практики деятельности избирательных комиссий. Теоретическую основу исследования составляют положения и выводы ученых в области теории государства и права, конституционного и избирательного права, в первую очередь, - С.А.Авакьяна, М.В.Баглая, Е.А.Постникова, Б.А.Страшуна, а также авторов двух учебников «Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации» под редакцией А.В.Иванченко и А.А.Вешнякова.
Организация выборов и избирательные органы как предмет правового регулирования
Выборы органов власти считаются непременным атрибутом демократического общества. Понятно, что реализация гарантированных конституцией государства избирательных прав должна быть соответствующим образом законодательно регламентирована. Однако создание достаточно совершенного избирательного законодательства является совсем непростым делом по многим причинам: требуется довольно длительный процесс практической проверки юридических норм, регулирующих выборы. В полной мере это относится и к юридической регламентации собственно процесса организации выборов.
В этом параграфе мы рассмотрим основные проблемы правового регулирования организации выборов. Сначала обратим внимание на нормативные документы, которые устанавливают обязательность проведения выборов в России. Затем нам придется уточнить, что включает в себя понятие «организация выборов». В организации выборов в широком смысле этого слова участвуют органы различных ветвей власти, однако избирательное законодательство использует понятие «организация выборов» в более ограниченном смысле. Сужая это понятие, избирательное законодательство уполномачивает на организацию и проведение выборов один из видов избирательных органов, а именно - избирательные комиссии. Обзор практики организации выборов в зарубежных странах показывает, что такой путь не является единственно возможным.
В конце параграфа рассматривается основная проблема правового регулирования организации выборов в странах, совершающих переход от тоталитарного к демократическому обществу.
Выборы как конституционно-правовой институт
В демократическом обществе легитимация власти осуществляется посредством периодических и нефальсифицированных выборов, что зафиксировано в международных и региональных политических и правовых документах, таких как Всеобщая декларация прав человека 1948г.1 (п.З ст.21), Международный пакт о гражданских и политических правах 1966г.2 (ст.25), Документ Копенгагенского совещания по человеческому измерению СБСЕ 1990г.3, Декларация Совета Межпарламентского Союза о критериях свободных и справедливых выборов 1994г.4 и других5.
Свободные, справедливые, подлинные, периодические выборы6 органов власти и самоуправления, их должностных лиц являются одним из средств преодоления «политического отчуждения»7. Такие выборы являются неотъемлемым атрибутом демократического государства, а право граждан на такие выборы должно быть закреплено в конституции этого государства. Избирательные права не могут быть реализованы без участия государства, а сами выборы представляют собой довольно трудоемкое массовое мероприятие, требующее организационных усилий, использования финансовых и материальных ресурсов.
Если избирательные права граждан закреплены конституционно, значит, государство обязано обеспечить реализацию этих прав. В первую очередь в обязанности государства входит разработка нормативной базы проведения выборов.
Действующая Конституция Российской Федерации (1993г.) содержит положение о выборах и референдуме как о высшем непосредственном выражении власти народа (п.З ст.З), а в главе о правах и свободах граждан - положение о праве граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления (п.2 ст.32). В Конституции РФ содержится положение об обязательности выборов Президента Российской Федерации (ст.81) и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (ст.96).
Федеральным законом 1995г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» была установлена обязательность всеобщих и прямых выборов представительного органа местного самоуправления1 (статья 15). Федеральным законом 1999г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установлена обязательность всеобщих и прямых выборов законодательного (представительного) органа государственной власти (статья 10) и высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации (статья 18).
Конституция РФ и два упомянутые выше федеральных закона устанавливают необходимость проведения всеобщих равных и прямых выборов важнейших органов государственной власти и местного самоуправления, реализуя тем самым компетенцию Российской Федерации, установленную пунктом в) ст.71 Конституции РФ (регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина). В соответствии с Конституцией РФ избираются Президент и Государственная Дума Российской Федерации. Никакие другие федеральные органы власти в настоящее время не избираются прямыми всеобщими выборами. Что касается других нефедеральных (то есть субъектов Федерации) государственных органов и других органов местного самоуправления, то, в соответствии с Конституцией РФ (п. 1н) ст.72), Федеральными законами «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (Введение), «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст.5 п.1), ст.7, ст.8 п.1 п.п.4)) порядок их формирования является компетенцией субъекта Федерации и муниципального образования.
Однако, ни Конституция, ни упомянутые законы не устанавливают процедуру организации и проведения выборов и определения их результатов. Процедура выборов регламентируется специальными законами, которые и составляют основу избирательного законодательства. Эти законы определяют избирательную систему в узком смысле слова1, порядок назначения, организации и проведения выборов, порядок подведения итогов, другие избирательные процедуры и правоотношения, возникающие при проведении выборов. В частности, эти законы определяют субъектов организации выборов, устанавливают их полномочия при проведении выборов.
История избирательных органов и избирательных комиссий в России
История выборов в России насчитывает уже не одно столетие1. Так же как истории России в целом, ей присущи периоды эволюционных и революционных преобразований. Если говорить о последнем столетии, в начале которого российские выборы приняли общегосударственный характер, то следует выделить несколько периодов, принципиально отличающихся друг от друга по характеру выборов. Таких периодов за последние сто лет в истории России, на наш взгляд, было четыре, и они естественным образом совпадают с периодами существования в России различных социальных укладов: период до Февральской революции, период Временного правительства, период Советской власти и постсоветский период. Следует заметить, что между первым и вторым, а также между вторым и третьим периодами система государственного управления менялась очень быстро, в течение нескольких месяцев, а переход от третьего к четвертому периоду не был столь революционным; он растянулся на несколько десятилетий и, как мы полагаем, еще не закончился. Этот факт существенно влияет и на современную российскую избирательную систему.
Исторический обзор российского избирательного законодательства содержится как в учебниках по избирательному праву2, так и в монографиях А.В.Иванченко3 и Ю.А.Новикова4. В этом параграфе, опираясь на нормативные документы, мы подробно рассмотрим лишь один аспект истории развития избирательного права
России - правовой статус избирательных комиссий. Современная структура избирательных органов, как и вся система организации выборов, имеет свою историю, хотя изменялась она намного медленнее, чем избирательная система в целом. Анализ показывает, что нынешний статус избирательных комиссий в значительной мере обусловлен исторически.
Комиссии по делам о выборах в Государственную Думу в начале XX века. Организаторами выборов в Государственную Думу в начале XX века, как и выборов в земские учреждения, в прошлом были, в основном, должностные лица исполнительной власти. Выборы в Государственную Думу, в губернские и уездные земские собрания не были ни прямыми, ни равными, большая часть населения не имела избирательных прав, поэтому объем работы, который возлагался на организаторов выборов, был сравнительно небольшим. Выборы производились тайным голосованием на сословных избирательных собраниях, созывавшихся управами, либо градоначальниками по согласованию с губернатором1. Надзор за проведением выборов осуществляли губернаторы, жалобы на нарушения рассматривались Присутствием по земским делам (при губернаторе), общий надзор на выборах в Государственную Думу осуществлял Министр внутренних дел, который также имел полномочия по изданию инструкций о производстве выборов.
Тем не менее, в Положении о выборах в Государственную Думу фигурируют специальные избирательные органы - комиссии по делам о выборах.
В пяти крупнейших российских городах (Москве, Санкт-Петербурге, Киеве, Одессе и Риге) выборы были прямыми. В каждом городе с целью подсчета голосов на избирательных участках и в целом по городу создавались городская и участковые избирательные комиссии. В полномочия городской комиссии также входило рассмотрение жалоб. Членов участковых комиссий приглашал городской голова, председателей этих комиссий назначал он же. Городская комиссия состояла из председателей участковых комиссий.
Несколько иную роль играли губернские и уездные комиссии по делам о выборах. В их полномочия входили проверка правильности производства выборов на собраниях и предварительных съездах, а также рассмотрение жалоб и заявлений по делам о выборах. Эти комиссии формировались в основном из лиц, занимавших определенные должности: предводитель дворянства, председатель управы или городской голова, а также судья. Председателем комиссии автоматически становился председатель управы или назначенный судом член суда.
В целом можно сказать, что избирательные комиссии были вспомогательными несамостоятельными органами местного самоуправления, они создавались из должностных лиц и общественно активных граждан с целью осуществления контроля за проведением выборов.
Избирательные комиссии в период Временного правительства. Временное правительство осуществило революционный прорыв в области демократизации избирательного процесса.
Большое значение для понимания серьезности новшеств, которые были внесены Временным правительством в избирательную систему России, имеет факт создания системы административной юстиции. При окружных судах создавались административные отделения, а избирательное законодательство предусматривало обжалование нарушений со стороны как участников, так и организаторов выборов именно в судебном порядке.
Что касается организации выборов, то она в большей степени переходила в компетенцию избирательных комиссий, хотя определенная роль (в определенных случаях - нарезка округов, составление списков, формирование участковых комиссий) оставалась за органами местного самоуправления
Избирательные комиссии в новейшем избирательном законодательстве: основные положения
26 июня 2002 года вступил в действие новый Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"1. Хотя текст Закона 2002 года базируется на тексте Закона об основных гарантиях 1997 года, новый закон имеет значительные отличия от старого. В нем существенным изменениям подверглись положения, касающиеся статуса избирательных комиссий.
Внесенные изменения позволяют сделать вывод, что разработчики нового Федерального закона (а готовился он главным образом в ЦИК России) осознавали проблему, связанную с недостаточной определенностью статуса избирательных комиссий. В первую очередь следует отметить появление в ст. 3 «Принципы проведения в Российской Федерации выборов и референдума» главы I положения о том, что выборы организуют и проводят избирательные комиссии
К настоящему времени на основе нового Федерального закона о гарантиях приняты новые законы о выборах в федеральные органы власти: Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»3 и Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации»4. Однако региональное законодательство пока не полностью приведено в соответствие с новым Законом о гарантиях. Последнее обстоятельство несколько затрудняет анализ современной ситуации с избирательными комиссиями.
Как было сказано выше, избирательные комиссии не исчерпывают список избирательных органов в широком смысле слова. Тем не менее, избирательные комиссии, в соответствии с приданными им законом полномочиями, являются основными избирательными органами, исполняющими большую по объему часть действий, связанных с организацией и проведением выборов; они в наибольшей степени ответственны (речь идет не о юридической, а о моральной ответственности) за реализацию конституционного положения о том, что свободные выборы являются «высшим непосредственным выражением власти народа»
Термин «избирательная комиссия» определен в статье 2 нового Федерального закона о гарантиях: «избирательная комиссия - коллегиальный орган, формируемый в порядке и сроки, которые установлены законом, организующий и обеспечивающий подготовку и проведение выборов». В этом определении используется термин «закон», определенный в ст.2 Закона о гарантиях2 как «федеральный конституционный закон, федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации». Таким образом, под термином «закон» имеется в виду любой, не обязательно избирательный закон, а под определение «избирательная комиссия», может попасть (если оно займется организацией и проведением выборов), например, правление садоводческого товарищества, поскольку оно является коллегиальным органом, формируемым в порядке и сроки, установленные Федеральным законом «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан»
Для более полного определения термина «избирательная комиссия» следовало бы упомянуть о том, кто образует эти органы4. Заметим, что в этом случае сразу станет ясно, что избирательные комиссии не являются общественными организациями.
К счастью, неполное определение «избирательных комиссий» в ст. 2 Закона не может привести к недоразумениям. Дело в том, что понятие «избирательная комиссия» определяется совокупностью многих норм этого Закона, оно не является «внешним» по отношению к нему. Если рассматривать определения, приведенные в ст. 2 Закона не как терминологические договоренности, а как индекс упоминаемых в Законе терминов, то наиболее точным было бы перечисление всех атрибутов избирательных комиссий, перечисленных в Главе IV Закона. Поэтому определение, данное в ст.2 является избыточным и не представляет собой юридическую норму. Избирательные комиссии - это специальные органы, порядок формирования и полномочия которых закреплены в статьях 20-27 Закона.
Второе упоминание об избирательных комиссиях мы встречаем в п. 7 ст.З. Ввиду его важности процитируем этот пункт полностью:
«Выборы и референдумы организуют и проводят комиссии. Вмешательство в деятельность комиссий со стороны законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, должностных лиц, иных граждан не допускается».
Так как ст. 3 называется «Принципы проведения в Российской Федерации выборов и референдума», значит законодатель считает данные положения принципиальными для российской избирательной системы1. Заметим, что ни в первом, ни во втором Законах о гарантиях данное положение не присутствовало в разделе общих положений. Его включение в раздел основных положений можно интерпретировать следующим образом: выборы в России организуют и проводят специально создаваемые для этого органы, называемые избирательными комиссиями.
Процитированный пункт Закона порождает довольно много вопросов, часть из которых находит разрешение в дальнейшем тексте Закона. Так, статьи 20-27 отвечают на вопросы о том, кем, когда и в каком порядке создаются избирательные комиссии, а также расшифровывают значение слов «организуют и проводят выборы», статьи 28-30 устанавливают некоторые правила деятельности избирательных комиссий, статья 31 устанавливает ответственность избирательных комиссий за ненадлежащее исполнение обязанностей.
Отметим, что объем главы IV, посвященной избирательным комиссиям, увеличился в новом Законе по сравнению с предыдущим Законом о гарантиях на пять статей. Порядок формирования и полномочия каждого из шести видов избирательных комиссий описан теперь в отдельной статье (в предыдущем Законе о гарантиях отдельная статья была посвящена только ЦИК РФ). Этот факт также подтверждает особое внимание законодателя к проблеме избирательных комиссий.
Таким образом, российское избирательное законодательство содержит принципиальное положение о том, что избирательные комиссии наделены исключительной компетенцией по основным процедурам организации и проведения выборов и референдумов.
Роль конституционных норм в избирательном законодательстве
Конституционные нормы о свободных выборах как о высшем непосредственном выражении власти народа (п.З ст.З Конституции РФ) и о праве граждан избирать и быть избранным в органы власти и местного самоуправления (п.2 ст.32 Конституции РФ) являются основополагающими принципами, на которых должно быть построено российское избирательное законодательство.
Действующая Конституция Российской Федерации не содержит положений, регламентирующих порядок подготовки, организации и проведения выборов. Некоторые специалисты придерживаются точки зрения, что некоторые регламентирующие выборы нормы должны быть включены в Конституцию. В первую очередь, это касается вопроса о самостоятельности и независимости избирательных органов. Так, А.В.Иванченко считает1, что отсутствие в Конституции специальной главы об избирательной системе создало ряд сложностей в законодательном определении общих принципов и институтов избирательного права, поскольку нормы закона не столь «устойчивы» как нормы Конституции. По мнению А.В.Иванченко, следовало бы «повысить до конституционного уровень закрепления статуса избирательных комиссий»2. Сторонники введения четвертой, «избирательной» ветви власти Ю.А.Веденеев3 и А.С.Автономов4, по-видимому, также придерживаются мнения о необходимости пополнения Конституции положениями об этой ветви власти.
Выборы представляют собой довольно сложную процедуру, и попытка ввести в Конституцию нормы, регламентирующие выборы, породит вопрос о том, с какой степенью подробности следует прописывать эту процедуру В Конституции. Спор может оказаться неплодотворным и бесконечным. Правовой статус избирательных комиссий можно устанавливать как Конституцией, так и законами, но в настоящее время более актуальной задачей является реализация этого статуса.
Следует признать, что российская Конституция содержит неопределенности, связанные с избирательным правом. В первую очередь, речь идет о разграничении предметов ведения между Федерацией и ее субъектами1.
На проблемы, порождаемые недостаточной регламентацией разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, обращает внимание А.Е.Постников: «до последнего времени не существует достаточной ясности, каким образом в соответствии с Конституцией Российской Федерации должно осуществляться разфаничение полномочий в области избирательного законодательства. Сохраняющаяся размытость конституционных ориентиров приводит к непоследовательности федерального законодателя в определении объема регулирования выборов, проводимых в субъектах Российской Федерации, и нередко ведет к необоснованному ограничению полномочий субъектов Федерации в области избирательного законодательства»2.
С одной стороны, право избирать и быть избранным является основополагающим конституционным правом, поэтому его «регулирование и защита» находятся в введении Федерации (пункт в) ст.71 Конституции РФ). С другой стороны, «защита прав и свобод» находится в совместном ведении Федерации и ее субъектов (пункт б) ст.72 Конституции РФ). Избирательное право не выделено Конституцией как относящееся исключительно к ведению Федерации. Следовательно, по вопросам «регулирования и защиты» права «избирать и быть избранным» должны приниматься федеральные конституционные законы и федеральные законы (п.1 ст.76 Конституции РФ), а по вопросам «защиты» права «избирать и быть избранным» «издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации» (п.2 ст.76 Конституции РФ). Понятно, что такая ситуация сразу же порождает вопрос о том, сколь подробно федеральные законы должны «регулировать и защищать» право «избирать и быть избранным», иначе говоря, каково соотношение объемов федеральной и региональной регламентации избирательных процедур (речь не идет о том, как обеспечить «соответствие регионального законодательства федеральному»). Этот вопрос не имеет однозначного ответа и в большой степени зависит от решения других вопросов, в первую очередь, - насколько вообще Федерация должна обеспечивать и защищать права граждан и что означают эти права. Ясно, что подобного рода вопросы имеют во многом субъективное решение. Публикации на эту тему иллюстрируют полярность взглядов.
Так, например, А.Е.Постников1 и И.Б.Борисов2 предлагают существенно разные интерпретации понятия «избирательные права», и именно это приводит их к различным выводам о распределении объемов правовой регламентации между федеральным и региональным избирательным законодательством. А.Е.Постников пишет: «Компетенция федерального законодателя может состоять исключительно в регулировании избирательных прав граждан, то есть права избирать и быть избранными. Установление конкретных избирательных процедур - конституционная прерогатива законодателя субъекта Федерации»3. Точка зрения И.Б.Борисова противоположна: «Исходя из этого положения Конституции РФ (п. в) ст.71 и п. 16) ст.72), регулирование всего избирательного процесса должно осуществляться федеральными законами, а законами субъектов Российской Федерации могут быть установлены дополнительные гарантии избирательных прав»4.
