Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовое регулирование организации и деятельности избирательных комиссий муниципальных образований: теоретические основы, генезис, дефекты
1.1. Понятие и состав правового статуса избирательных комиссий муниципальных образований
1.2. Развитие правового регулирования организации выборов в Российской Федерации
1.3. Избирательные комиссии муниципальных образований в системе избирательных комиссий
Глава 2. Избирательные комиссии муниципальных образований в системе органов местного самоуправления
2.1. Роль избирательных комиссий в организации свободных, демократических выборов
2.2. Юридическая природа избирательных комиссий муниципальных образований
2.3. Порядок формирования избирательных комиссий муниципальных образований
Глава 3. Компетенция избирательных комиссий муниципальных образований
3.1. Понятие и структура компетенции избирательных комиссий муниципальных образований, гарантии их деятельности
3.2. Обеспечение реализации и защита избирательных прав граждан в деятельности избирательных комиссий муниципальных образований
3.3. Акты избирательных комиссий муниципальных образований
3.4. Ответственность избирательных комиссий муниципальных 188
образований
Заключение 205
Список источников
- Развитие правового регулирования организации выборов в Российской Федерации
- Избирательные комиссии муниципальных образований в системе избирательных комиссий
- Юридическая природа избирательных комиссий муниципальных образований
- Обеспечение реализации и защита избирательных прав граждан в деятельности избирательных комиссий муниципальных образований
Развитие правового регулирования организации выборов в Российской Федерации
Таким образом, для российского конституционного и муниципального права становится актуальной тема исследования, которое бы специализированно и комплексно осветило статус избирательных комиссий муниципальных образований с учетом значительных нововведений в отечественном избирательном законодательстве, произошедших за последние пять лет.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающие в связи с организацией выборов, референдумов, формированием, деятельностью избирательных органов в России и зарубежных странах, основные средства, пределы и дефекты регулирования этих отношений правом, роль, взаимосвязи, механизмы ответственности участников отношений.
Предметом исследования является правовой статус избирательной комиссии муниципального образования как устойчивая совокупность взаимосвязанных и взаимообусловленных элементов (нормативные установления в их развитии, правовая природа, механизм формирования, компетенция, ответственность), которые позволяют формально обособить рассматриваемый орган публичной власти среди других участников регулируемых правом общественных отношений.
Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе современных достижений получить новые теоретические знания в важном сегменте науки конституционного и муниципального права, связанном с оформлением юридического статуса избирательных комиссий муниципальных образований, а также разработать практические рекомендации по совершенствованию избирательного законодательства, муниципальных правовых актов.
Для достижения указанной цели автором поставлены следующие задачи:
1. Обобщить и систематизировать имеющиеся взгляды по проблематике статуса избирательных органов и органов местного самоуправления, оценить эти взгляды с учетом современного правопонимания. 2. Разработать и обосновать элементы концепции, содержащей основные теоретические знания о правовом статусе избирательных комиссий муници пальных образований, в том числе:
а) установить закономерности развития избирательных органов, включая создаваемые на местном уровне, в России и зарубежных странах;
б) уточнить и дополнить категориальный (понятийный) аппарат юриди ческой науки за счет авторских определений таких понятий, как «правовой ста тус избирательной комиссии муниципального образования», «орган местного самоуправления, «система органов местного самоуправления», «структура ор ганов местного самоуправления» и т.д.;
в) выявить юридическую природу избирательных комиссий муници пальных образований, дефекты ее законодательного оформления, соотнести полученные выводы с теорией юридических лиц;
г) изучить порядок формирования избирательных комиссий на предмет его соответствия текущим потребностям развития демократии и муниципаль ного строительства;
д) исследовать феномен правовых актов избирательных комиссий муни ципальных образований;
е) с позиции теории компетенции систематизировать полномочия изби рательных комиссий муниципальных образований, установить их соответствие (несоответствие) основной цели существования избирательных органов – обес печению реализации и защите избирательных прав и права на участие в рефе рендуме;
ж) внести дополнения в теорию юридической ответственности в части ответственности избирательных комиссий муниципальных образований.
3. На основе указанных теоретических положений сформулировать ре комендации прикладного характера, направленные на совершенствование за конодательства, муниципальных правовых актов и правоприменительной дея тельности избирательных комиссий. Основная решаемая задача, имеющая значение для развития конституционно-правовых знаний: устранение неопределенностей, пробелов и противоречий в правовом статусе и фактическом положении особого вида органов публичной власти – избирательных комиссий муниципальных образований.
Методологической основой исследования стали диалектико материалистический метод изучения государства, права, демократии и обусловленные им иные методы достижения новых юридических знаний. Исследование теоретических проблем статуса избирательных органов с позиций материалистической диалектики позволяет достичь всесторонности, полноты, объективности при рассмотрении соответствующих государственно-правовых явлений, определить их общие признаки, связи, соотношения.
В целях углубления существующих знаний, разрешения дискуссионных вопросов используется ключевой для диалектики метод восхождения от абстрактного к конкретному. Он позволяет «осуществить переход от изучения разрозненных, изолированных абстракций к раскрытию их связей как элементов единого целого, исследовать государство и право в развитии… и тем самым сформировать подлинно научные понятия, отражающие глубинные, сущностные стороны… исследуемого»1. В результате поиска и фиксации реальных свойств рассматриваемых феноменов уточняется и дополняется категориальный (понятийный) аппарат науки конституционного и муниципального права
Избирательные комиссии муниципальных образований в системе избирательных комиссий
В 1699 г. Петром I в городах были учреждены земские избы, состоящие из выборных должностных лиц – бурмистров, в чье ведение отошли полномочия назначаемых воевод: сбор податей, налогов, судебные функции. Бурмистры избирались ежегодно из числа жителей посада, торговцев, промышленников, служилых людей. Среди бурмистров ежемесячно избирался президент. При сохранении самоорганизации избирательного процесса на периферии совершенствуются контрольные механизмы в центре: указом Петра I от 30 января 1699 г. создана Бурмистрская палата1. Более поздним петровским указом от 26 июня 1724 г. учреждена должность земского комиссара, отвечавшего за сбор нового налога – подушной подати. Зоной деятельности нового должностного лица являлся военно-административный округ (место размещения полка). Земский комиссар избирался среди дворян на общем собрании сроком на один год, при этом вмешательство военных в производство выборов запрещалось2.
После смерти Петра I выборность органов местного управления была фактически утрачена3.
Юридическая детализация избирательных процедур на стадии голосования начинается с выборов депутатов «Комиссии для сочинения проекта нового Уложенья», назначенных по указу императрицы Екатерины II от 14 декабря 1766 г. Избрание депутата от соответствующей территории производилось на собрании дворян, кандидатом в депутаты мог быть, по сути, любой из присутствующих. Участникам выдавались шарики, которые после объявления имени претендента надлежало опустить в покрытый сукном ящик, разделенный на две половины (правая — «избираю», левая — «не избираю»). Далее производился подсчет голосов, результаты заносились в «роспись», и процедура начиналась заново в отношении следующего кандидата. Церемония могла длиться до трех дней. Детализированная процедура голосования, видимо, уже не могла производиться на основе самоорганизации и нуждалась в особом администрировании. Функции «модератора» выполнял предводитель дворянства, что вкупе с острой борьбой за престижное из-за разнообразных привилегий депутатское место порождало массовые нарушения. В частности, эстляндский предводитель дворянства фон Ульрих, занявший свою должность без голосования, сумел посредством злоупотреблений провести вместо прямых выборов депутата косвенные, к тому же, фальсифицировал их: шары в ящик опускали не сами выборщики, а секретарь предводителя. Сенат признал данные выборы недействительными. Дворяне Одоевского уезда жаловались на своего предводителя, который «при баллотировке примечен был… в переворачивании ящика с левой стороны на правую сторону, который держан был сержантом под плащом, а не на столе, желая чтобы через то депутатом был выбран отец его»1.
В целом же выборы депутатов екатерининской комиссии продемонстрировали существенный прогресс в деле упорядочения избирательных процедур. Самоорганизация основных избирательных действий существенно корректируется полномочиями предводителя дворянства, который при этом не мог совмещать свой пост с депутатством в комиссии. Вводится трехступенчатый контроль за соблюдением нормативных установлений при производстве выборов: предводитель дворянства (городской голова) – губернатор – Сенат.
В период «просвещенного абсолютизма» Екатерины II выборные институты «получили дополнительное развитие… на уровне местного управления»2. «Грамотой на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства» от 21 апреля 1785 г. (статьи 37–45) дворянам дозволялось один раз в три года избирать уездного представителя дворянства, а также заседателей верхних и нижних земских, совестных судов, уездных или окружных судей, земских исправников или капитанов. Дворянский выбор подтверждался губер 42 натором, если за соответствующим кандидатом не было «явного порока»1. Масштабной реформе подверглось городское управление. «Городовые обыватели» – жители городов мужского пола – в возрасте не моложе 25 лет получили право избирать городского голову, бургомистров, ратманов, старост и судей словесных судов, заседателей губернских магистратов. Кроме того, в каждом из шести разрядов городского населения избирались гласные «городской общей думы» – собрания выборщиков, которые, в свою очередь, избирали из своего состава «шестигласную городскую думу»2.
Как видим, «Грамота на… вольности…» расширила возможности непосредственного участия жителей городов в местном управлении. Городские обыватели собирались «по приказанию и дозволению Генерал-губернатора или Губернатора»3, однако в дальнейшем они были вполне автономны как в плане организации избирательных действий, так и в вопросах определения своих представителей в органах городского управления.
Прогрессивного импульса екатерининских реформ хватило не только на период жизни императрицы, но и на первую половину XIX века, когда никаких существенных изменений в правовом регулировании избирательных отношений не происходило. К новшествам можно отнести лишь ужесточение имущественных цензов на выборах в органы дворянского представительства и создание для управления казенными крестьянами волостей с выборными должностными лицами – волостным головой, старостами и писарями4.
Юридическая природа избирательных комиссий муниципальных образований
В таком виде понятие «системы органов местного самоуправления» неизбежно начинает конкурировать с законодательно закрепленным термином «структуры органов местного самоуправления». Последний, правда, определен очень лаконично и вряд ли точно: в части 6 статьи 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах…» структура фактически отождествлена с перечнем органов местного самоуправления, что заставляет даже сторонников данного подхода делать важную ремарку. И.В. Бабичев пишет, например, что структура – это «не совсем перечень», она состоит из органов местного самоуправления и их взаимоотношений1.
Но и в таком виде четкого различия между системой и структурой не видно, хотя в науке обе категории, действительно, тесно связаны и друг без друга не существуют, о чем будет сказано совсем скоро.
Рассмотрение структуры органов местного самоуправления как перечня элементов, пусть и взаимосвязанных, неизбежно заставляет искать узкое и широкое определения одного понятия. Такая необходимость явно просматривается из текста Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах…», где, с одной стороны, закрепляется структура всех органов местного самоуправления (статья 34), а с другой стороны, говорится о структуре одного из них: «структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации» (часть 8 статьи 37). В частности, о широком и узком понимании структуры пишут авторы учебно-методического комплекса, подготовленного в Саратовской государственной академии права2. А.Н. Кокотов различает «внешнюю структуру органов местного самоуправления (варианты перечней органов местного самоуправления в муниципальных образованиях и соотношения названных органов между собой)» и «внутреннюю структуру отдельных органов местного самоуправления».
Между тем, еще в начале 1990-х гг. в советской литературе справедливо отмечалось, что «распространенное увлечение понятиями в узком и широком виде» не только не придает авторитета юридической науке в среде ученых других специальностей, практических работников, иных категорий населения, но и приводит к «загромождению понятийного аппарата правоведения различными наслоениями… Громоздкость же понятийно-категориального аппарата – отнюдь не свидетельство силы науки»2.
Понятие структуры (как, впрочем, и системы) широко исследовалось в СССР в 1970-1980 гг., в т.ч. в связи с широким увлечением кибернетикой. Тогда было доказано, что «каждая сложноорганизованная система обладает своим особым способом связи входящих в систему элементов. Этот особый способ связи есть структура системы»3. Структура и система не параллельны, не соотносятся друг с другом по принципу «же – шире». Структура – это основное свойство системы, особая упорядоченность, организованность ее элементов4. Именно структура превращает перечень в систему.
«Структурой, – писал В.Г. Афанасьев, – обладает общество в целом и любая подсистема в его рамках»5. В этой связи под структурой органов местного самоуправления следует понимать способ организации взаимоотношений между органами местного самоуправления в рамках их системы, существующей в муниципальном образовании. В таком ключе норму части 1 статьи 131 Конституции России можно признать полностью реализованной, поскольку порядок взаимоотношений между органами местного самоуправления, действительно, определяется на уровне муниципальных образований.
Элементами системы органов местного самоуправления муниципального образования являются конкретные органы местного самоуправления, которые практически идентично определяются Федеральными законами от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях…» и Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах…» следующим образом: «избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения».
В литературе встречаются и другие определения рассматриваемого понятия. Так, В.И. Фадеев полагает, что органы местного самоуправления есть «органы самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми они несут ответственность за надлежащее осуществление своих полномочий»1. Обладая необходимой для дефиниции степенью абстракции, данное суждение, однако, содержит распространенную ошибку, когда дефиниция определяется через дефидент («орган местного самоуправления – это орган…»).
Обеспечение реализации и защита избирательных прав граждан в деятельности избирательных комиссий муниципальных образований
В литературе отказ в регистрации кандидата нередко относят к мерам конституционно-правовой ответственности1. Как и любое ограничение права гражданина, он должен соответствовать и быть соразмерным целям, указанным в части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, в т.ч. цели защиты прав и законных интересов других лиц. Правомерный отказ в регистрации кандидата является тем самым важным способом защиты принадлежащих гражданам прав и законных интересов, определение природы которых оказалось достаточно сложной задачей. Доводы избирательных комиссий о необходимости защиты прав избирателей на достоверную информацию о кандидатах справедливо отвергнуты Верховным Судом Российской Федерации, который сформулировал следующую правовую позицию: «права избирателей на получение такой информации не могут быть защищены за счет необоснованного ограничения права и возможности кандидата быть избранным». Избирательные комиссии, «преследуя цель предоставления такой информации избирателям», располагают «необходимой возможностью для информирования об этом последних в средствах массовой информации (в печати, на радио, на телевидении)»2.
В другой правовой позиции Верховного Суда говорится о более весомой с его точки зрения ценности – о необходимости выполнения «хотя и формальных, но для всех граждан в равной степени обязательных требований закона»3.
Равное избирательное право – один из конституционных принципов избирательного права, без которых выборы не могут считаться таковыми. Равное избирательное право обусловлено конституционным равенством каждого перед законом и судом – одним из важнейших принципов правового статуса человека и гражданина. В свою очередь, именно из принципов правового статуса личности вытекает особый вид правовых возможностей, или законных интересов. Именно такие законные интересы являются частью правового положения личности1.
Из сказанного следует, что избирательные комиссии, в т.ч. муниципальные, защищают не только избирательные права, но и законные интересы российских граждан в проведении выборов (да и референдумов) на равных основаниях. Такого рода защита проявляется и в предоставленном избирательным комиссиям, зарегистрировавшим кандидата (список кандидатов), полномочии инициировать отмену регистрации кандидата посредством подачи заявления в суд.
Эффективная защита избирательных прав невозможна без действенного контроля за законностью проведения основных избирательных действий. Граждане осуществляют такой контроль через средства массовой информации, наблюдателей, институт членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса. Собственные контрольные инструменты имеет прокуратура. Контрольной деятельностью занимаются представительные органы, формируются институты общественного контроля.
Избирательные комиссии муниципальных образований осуществляют контроль за работой нижестоящих комиссий, главным образом, участковых, действия которых чаще всего обжалуются в связи с нарушениями гласности основных избирательных действий. Данные избирательные споры связаны с работой наблюдателей в помещениях для голосования. Как верно отмечают Л.Г. Берлявский и Н.А. Тарабан, «гласность и прозрачность избирательного процесса являются важной гарантией его законности, а также легитимности избираемой власти. В этой связи актуальным является национальное и международное наблюдение за деятельностью одного из основных субъектов избирательного процесса – избирательных комиссий. Возникающие на избирательных участках конфликтные ситуации между избирательными органами и наблюдателями, направленными избирательными объединениями и кандидатами, обсуждаются после каждых выборов в Российской Федерации и целом ряде других стран»1.
Исследование замечаний наблюдателей, в т.ч. международных являются прямой обязанностью судов первой инстанции2. Но, как следует из наиболее распространенной позиции судов, нарушения прав лиц, осуществляющих контроль за деятельностью избирательных комиссий, «нельзя отнести к таким, что они исключили возможность достоверно определить волеизъявление избирате-лей»3. Между тем, нарушение прав наблюдателей неизбежно ведет к нарушению прав избирателей и кандидатов, порождает сомнения в честности и беспристрастности голосования и подведения его итогов.
Так, 8 сентября 2013 г. в избирательную комиссию г. Тюмени поступило заявление руководителя избирательного штаба Тюменского обкома КПРФ Т.Н. Казанцевой с изложением следующих фактов:
