Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовое регулирование статуса главы муниципального образования в Российской Федерации (на примере краев).
1.1. Понятие и структурные элементы правового статуса главы муниципального образования в Российской Федерации 13-33
1.2. Становление правового статуса главы муниципального образования в местном самоуправлении 33-63
1.3. Особенности правового статуса главы муниципального образования в зарубежных странах 64-89
1.4. Система нормативных правовых актов, регулирующих статус главы муниципального образования 89-110
Глава 2. Содержание правового статуса главы муниципального образования в Российской Федерации (на примере краев).
2.1. Компетенция главы муниципального образования (на примере краев) 110-131
2.2. Гарантии, предоставляемые главам муниципальных образований (на примере краев ) 131-161
2.3. Ответственность главы муниципального образования (на примере краев) 161-186
Заключение 187-193
Приложение 1
Список литературы 194-215
- Понятие и структурные элементы правового статуса главы муниципального образования в Российской Федерации
- Становление правового статуса главы муниципального образования в местном самоуправлении
- Компетенция главы муниципального образования (на примере краев)
- Гарантии, предоставляемые главам муниципальных образований (на примере краев
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В соответствии с современной концепцией, закрепленной Конституцией Российской Федерации, публичная власть делится на две разновидности - государственную власть и муниципальную власть. Органы местного самоуправления, как и органы государственной власти, призваны обеспечивать достойный социально-экономический уровень жизни и защиту совместных интересов населения, проживающего на определенной территории. Исследование проблем функционирования власти на уровне муниципальных образований, многие из которых остаются нерешенными, - актуальная задача юридической науки.
Одним из малоизученных вопросов в муниципальном праве является процесс становления правового статуса главы муниципального образования.
Начиная с 90-х годов XX века в российской системе управления на местах происходит усиление властных позиций должностного лица, которое в федеральном и региональном (краевом) законодательстве обозначается как глава местной администрации, позже как глава местного самоуправления, а с 1995 года как глава муниципального образования. Отмеченная тенденция обусловлена тем, что вместо единой советской государственной системы с «вертикальным» подчинением органов снизу доверху были созданы два уровня управления обществом: государственная власть и местное самоуправление, органы которого не входят в систему органов государственной власти.
В муниципальном управлении глава муниципального образования занимает ключевую позицию и обеспечивает координацию действий по решению вопросов местного значения в интересах населения. Он не просто возглавляет деятельность по осуществлению местного самоуправления, но олицетворяет собой муниципальную власть.
Новый этап в формировании правового статуса главы муниципального образования отрывается с принятием 6 октября 2003 года Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1, установившего четкую структуру органов местного самоуправления и определившего обязательное наличие в этой структуре главы муниципального образования.
В соответствии с действующим законодательством значительная роль в правовом регулировании статуса главы муниципального образования принадлежит региональному (краевому) законодательству.
В настоящее время правовой статус главы муниципального образования представляет несомненный интерес в научном плане и является предметом многочисленных споров, как среди практических работников, так и среди ученых, специализирующихся в муниципальной правовой проблематике.
Рассматривая правовой статус главы муниципального образования, следует отметить, что, формируя правовые основы системы местного самоуправления, законодатель определил его как выборное должностное лицо, возглавляющее деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования. Вместе с тем существует множество замечаний к современной трактовке статуса главы муниципального образования, порождающей довольно много неразрешенных проблем в его правовом регулировании на уровне регионов (краев). Сложность такого регулирования обусловлена неопределенностью самой формулы, содержащейся в пункте 1 статьи 36 ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
В рамках данного диссертационного исследования проведен
П. 2 ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 2003, № 40, ст. 3822.
комплексный анализ правового статуса главы муниципального образования в Краснодарском, Красноярском, Хабаровском, Ставропольском, Приморском, Алтайском краях с подробным изучением всех образующих его элементов.
Учитывая современное состояние законодательства Российской Федерации, регулирующего организацию и деятельность системы местного самоуправления, чрезвычайно важным представляется выбор правильного направления в нормативно-правовом регулировании статуса главы муниципального образования.
Правовой статус глав муниципальных образований, как тема научного исследования, соответствует направлению государственной политики в области местного самоуправления. Так, в Указе Президента РФ от 15 октября 1999 года № 1370 «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации»1 и «Федеральной целевой программой государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных положений о местном самоуправлении», утвержденной Постановлением Правительства РФ от 15 декабря 1999 года № 1394 в качестве одного из направлений закреплено «проведение фундаментальных научных разработок в области местного самоуправления». Отмеченное выше определяет актуальность выбранной темы исследования и предопределяет необходимость дальнейшей теоретической разработки проблем правового статуса главы муниципального образования.
Степень разработанности темы. Отдельными вопросами органов местного самоуправления занимались такие ученые, как В.А. Барабашев, В.А. Баранчиков, И.В. Выдрин, И.Н. Глебов, В.Н. Григорьев, В.В. Еремян, Н.А. Емельянов, О.Е. Кутафин, А.Н. Кокотов, С.Я. Лебедев, С.С. Маилян,
Собрание законодательства Российской Федерации. — 1999. - № 42. Ст. 5011. 2 Собрание законодательства Российской Федерации. - 1999. - № 51. Ст. 6359.
А.В. Малько, С.Г. Соловьев, А.А. Сергеев, А.С. Прудников, В.И. Фадеев, Н.В. Постовой, Е.С. Шугрина и др.
В период становления российской государственности в 90-е годы XX века, когда подверглась реформированию местное самоуправление бьши опубликованы работы В.Я. Кикотя, Г.Н. Комковой, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, В.П. Малахова, А.Г. Мамонтова, В.М. Манохина, А.Ф. Ноздрачева, Ю.Н. Старилова, С.Г. Соловьева, В.И. Фадеева и др.
Теоретические разработки вопросов правового статуса раскрыты в работах О.Н. Булакова, Л.Д. Воеводина, Н.В. Витрука, К.К. Гасанова, В.А. Кучинского, Е.А. Лукашевой, А.Н. Костюкова, О.В. Смирнова, Л.А. Сергиенко, О.М. Хотюшенко и др.
Современный период формирования органов местного самоуправления отмечен работами таких авторов, как В.А. Баранчиков, И.В. Выдрин, Ю.А. Дмитриев, А.А. Замотаев, Н.В. Постовой, С.Г. Соловьев, К.Ф. Шеремет, В.А. Юсупов и др.
Объектом исследования является сущность и содержание института главы муниципального образования в Российской Федерации (на примере краев — субъектов Российской Федерации1), его правовые основы.
Предметом исследования является организация и деятельность института главы муниципального образования в Российской Федерации (на примере краев).
Целью диссертационной работы является комплексное исследование института главы муниципального образования в Российской Федерации (на примере краев) как важнейшего представителя местной власти и в выявлении специфики его деятельности.
1 f
і Далее — краев.
Задачи исследования:
изучить эволюцию института главы муниципального образования в Российском государстве (на примере краев);
исследовать структуру, содержание отдельных элементов правового статуса главы муниципального образования;.
- определить место и роль главы муниципального образования в
Российской Федерации;
определить особенности института главы муниципального образования в Российской Федерации;
анализ и определение пробелов в федеральном, региональном законодательстве и муниципальных нормативных правовых актах Российской Федерации, регулирующие правовой статус главы муниципального образования, и выработка практических рекомендации по их устранению;
анализ содержания и основных направлений деятельности главы муниципального образования в Российской Федерации (на примере краев);
выработать предложения по совершенствованию правового статуса главы муниципального образования в Российской Федерации (на примере краев).
предложить классификацию полномочий главы муниципального образования (на примере краев), а также выработать предложения по ее совершенствованию;
исследовать проблемы гарантий деятельности, предоставляемых главе муниципального образования (на примере краев) и выработать предложения возможных путей их совершенствования.
- выработать основания отзыва главы муниципального образования (на
примере краев).
Методологическую основу исследования составила совокупность общенаучных и специальных методов познания государственно-правовой действительности, выработанных современной наукой. В основе исследования лежит диалектический метод познания с использованием функционального и структурного аспектов системного анализа, исторический, формально-логические методы (анализ, синтез, индукция, дедукция); сравнительно-правовой, технико-юридический, конкретно-социологический, а также методы толкования.
Теоретическую основу исследования составляют труды ученых-юристов по исследуемой теме, основные положения в области муниципального права, конституционного права и международного права, истории политических и правовых учений, а также публикации в периодической печати по исследуемым проблемам. Помимо юридической литературы, также были использованы работы в области истории, политологии, социологии и философии.
Нормативно-правовую основу исследования составляют международно-правовые акты, Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, а также законы субъектов РФ (краев), Указы Президента РФ, конституции и уставы субъектов РФ, правовые акты ряда муниципальных образований, постановления и определения Конституционного Суда РФ, а также конституции и законодательство зарубежных государств.
Научная новизна диссертации заключается в том, что она является всесторонним, сравнительно-правовым, комплексным исследованием в сфере становления и развития правового статуса главы муниципального образования, базирующихся на новых научных подходах и анализе изменений происходящих в Российской Федерации. Элементы новизны носит ряд теоретических положений и практических предложений,
сформулированных по результатам проведенных научно-исследовательских работ, высказанных на научно-практических конференциях и опубликованных научных трудах.
На основе проведенного исследования автором предложен проект закона для субъектов Российской Федерации «О статусе высшего выборного должностного лица местного самоуправления», определяющего правовой статус главы муниципального образования. В диссертации обоснована периодизация становления- и развития правового статуса главы муниципального образования в России, основанная на особенностях и содержании правового регулирования данного института, содержится авторское определение «правового статуса главы муниципального образования», выделены структурные элементы правового статуса главы муниципального образования, обоснована авторская позиция о необходимости внедрения конкретных требований предъявляемых к главе муниципального образования; исследована компетенция, гарантии и ответственность главы муниципального образования, а также выработаны предложения по их совершенствованию, определена позиция автора о необходимости внесения изменений и дополнений в Федеральный закон № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»' и законодательство субъектов (уставы) Российской Федерации, определена необходимость заимствования зарубежного опыта (Германии, Объединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии др.) в становлении и развитии правового статуса главы муниципального образования в Российской Федерации (на примере краев).
Положения выносимые на защиту:
1. Вывод о том, что правовой статус главы муниципального образования в Российской Федерации является разновидностью
1 Собрание законодательства Российской Федерации. 2003.- № 40. - Ст. 3822.
специального правового статуса личности, и определяет его как правовое положение в структуре органов местного самоуправления, выраженное в совокупности его прав, обязанностей, закрепленных в соответствующих нормативно-правовых актах.
Структура правового статуса главы муниципального образования
представляет собой сложную систему, состоящую из различных элементов:
правоспособность, дееспособность, гражданство, ограничения,
ответственность, гарантии.
2. Заключение о том, что глава муниципального образования является
высшим выборным должностным лицом муниципального образования, его
статус совмещает в себе признаки, как муниципального органа, так и
должностного лица.
3. Обоснование необходимости установления определенных
требований к кандидату в главы муниципального образования, в частности:
наличие опыта в руководящей работе, необходимость максимального
повышения возрастного ценза кандидата равного 30 годам, а также
необходимость установления предельного возраста нахождения в должности.
4. Обоснование авторской периодизации становления и развития
правового статуса главы муниципального образования, включающая ряд
этапов, которые позволили выделить основные признаки, связанные с его
эволюцией.
5. Анализ законодательства, регламентирующий правовой статус главы
муниципального образования, показывает, что изъятие у субъектов
Федерации полномочий по организации органов местного самоуправления,
свидетельствует об отсутствии подходов к их регулированию в федеральном
государстве, а также о недостаточности регламентации законодателем нового
закона характеризующего правовой статус главы муниципального
образования. В целях завершения формирования правового статуса главы
муниципального образования (на примере краев) обосновывается принятие закона, для субъектов Российской Федерации (краев), - «О статусе высшего выборного должностного лица местного самоуправления» будет способствовать устранению пробелов в действующем законодательстве.
6. Предложение о дифференциации полномочий главы
муниципального образования на собственные и приобретаемые, в
зависимости от занимаемой должности и обоснование основных видов
гарантий на: организационно-правовые; процессуальные; материально-
правовые; иммунитет (гарантии неприкосновенности), отсутствие и
недостаточная правовая регламентация, которых усложняет деятельность
высшего должностного лица муниципального образования при решении
вопросов местного значения.
7. Предложение о дополнении установленного законом перечня
оснований для отзыва главы муниципального образования следующими
пунктами: невыполнение обязанностей главы муниципального образования
(то есть систематическое, без уважительных причин и умышленное
уклонение от осуществления прав и обязанностей, предусмотренных
законодательством); однократное грубое или многократное нарушение
законодательства Российской Федерации, субъекта Российской Федерации,
актов органов местного самоуправления; ненадлежащее осуществление
полномочий (может выражаться в невыполнении, умышленном либо в силу
недостаточной квалификации, полномочий, определенных
законодательством и уставом муниципального образования;
злоупотреблении полномочиями); совершение действий, не
соответствующих статусу выборного должностного лица, а также
проступков, порочащих звание главы муниципального образования"(имеется
в виду совершение субъектом проступков, грубо нарушающих общественные
нормы морали).
Теоретическая значимость работы подтверждается сделанными научными выводами и разработанными на их основе предложениями, направленными на дальнейшее совершенствование правового статуса главы муниципального образования в Российской Федерации, а также, заключается в том, что диссертация представляет собой законченное комплексное монографическое исследование правового статуса главы муниципального образования в Российской Федерации (на примере краев).
Содержащиеся в работе теоретические выводы и предложения в определенной мере восполняют пробелы в области регулирования правового статуса главы муниципального образования в Российской Федерации. Выводы, сформулированные в работе, имеют определенное прикладное межотраслевое значение.
Практическая значимость результатов исследования состоит в. том, что полученные теоретические материалы могут быть использованы в правотворческой деятельности, при разработке и совершенствовании федерального, регионального и муниципального законодательства о правовом статусе главы муниципального образования; в правоприменительной деятельности, касающейся осуществления местной власти.
Апробация диссертационного исследования осуществлялась путем обсуждения его результатов на заседании кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России, работа внедрена в учебный процесс и научно-исследовательскую деятельность Северо-Кавказского социального института, также в практическую деятельность администрации муниципального образования Краснощековский район Алтайского края. Основные положения диссертации нашли отражение в публикациях по теме проведенного исследования, а также в выступлениях автора на различных научно-практических и учебно-
методических конференциях.
Структура диссертации включает введение, две главы, (семь параграфов), заключение, приложение, список литературы.
Понятие и структурные элементы правового статуса главы муниципального образования в Российской Федерации
Глубокое и всестороннее изучение правового статуса главы муниципального образования невозможно без первоначального определения его понятия и структуризации элементов.
Следует отметить, что разработка проблемы понятия и структуры статуса в теории муниципального права пока оставляет желать лучшего, несмотря на большое количество работ, посвященных функциям, компетенции и полномочиям органов местного самоуправления1. Элементы правового статуса главы муниципального образования в совокупности и в своем неразрывном единстве образуют его структуру.
Понятие «статус», «положение», «состояние» и другие подобные им категории, обозначают место субъекта в том или ином поле общения. Так, например, в справочных изданиях статус (от лат. — status) - это правовое положение (совокупность прав и обязанностей) физических или юридических лиц2.
При этом как отмечает Л.Д. Воеводин, данные термины чаще всего понимаются как синонимы .
Правовой статус (от дат. - состояние, положение) трактуется, например, в «Большой Энциклопедии» как правовое положение (совокупность предусмотренных прав и обязанностей) гражданина либо юридического лица. Те же определения понятия «правовой статус» даются и в современных юридических энциклопедических изданиях и монографической литературе, что является общепризнанным в юридической науке. В «Юридическом энциклопедическом словаре» статус определяется как правовое положение гражданина или юридического лица".
В юридической литературе, посвященной теории правового статуса личности, следует обратить внимание на комплексный характер категории «правовой статус личности». Так, по мнению А.В. Малько, понятие «правовой статус», во-первых, имеет собирательный характер, ибо вбирает в себя правовые статусы граждан, иностранцев, лиц с двойным гражданством, лиц без гражданства, беженцев, вынужденных переселенцев; во-вторых, отражает индивидуальные особенности личности и ее реальное положение в системе разнообразных общественных отношений; в-третьих, позволяет увидеть права и обязанности личности в определенной целостности
Еще одной характерной чертой категории правовой статус личности является ее отождествление с институтом прав и свобод. К примеру, Е.А. Лукашева определяет правовой статус человека и гражданина через отражение его структуры, а именно, как систему прав и обязанностей, законодательно закрепляемых в конституциях и иных нормативно-юридических актах
Как предлагали Н.В. Витрук и В.А. Купчинский, следует разграничить понятие правовой статус личности его правами, свободами и обязанностями, что позволяет четко выделить его структуру, а с другой — включить предстатусные и послестатусные элементы в понятие «правовое положение личности»1.
Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин отождествляют правовой статус с правовым положением, как совокупность прав, свобод и обязанностей, которыми наделяется личность как субъект правоотношений, возникающих в процессе реализации норм всех отраслей права.
Все приведенные определения в качестве ведущей идеи выносят, то, что определяющим для правового статуса личности является наличие определенных прав, свобод и обязанностей, отражающих связи личности с обществом и государством.
Для нас важно то, что все элементы правового статуса личности образуют совокупность элементов, которые в своем неразрывном единстве одновременно характеризует и его структуру.
Основы понятия правовой статус главы муниципального образования в науке муниципального права составляют теоретические разработки правового статуса личности, где права и обязанности представляются как неоспоримые элементы любого правового статуса и присутствуют в определениях таких авторов как: А.В. Малько, Е.А. Лукашевой, В.В. Лазаревым, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафиным.
Анализируя вопросы статуса, приходим к выводу, что правовой статус главы муниципального образования является разновидностью специального правового статуса личности и определяет его как правовое положение главы муниципального образования в системе местного самоуправления, определенное правовыми нормами и выраженное в совокупности его прав и обязанностей, закрепленных в соответствующих нормативно-правовых актах.
Становление правового статуса главы муниципального образования в местном самоуправлении
Вопрос рационального государственного устройства сводится к созданию такой системы власти и управления, при которой эта задача решалась бы наиболее эффективно. Реализация многих задач, обеспечение определенного уровня жизни населения осуществляется не в государстве вообще, а в конкретных территориальных образованиях компактного проживания граждан - муниципальных образованиях. Именно здесь должны быть, прежде всего, созданы условия для реализации гарантированных государством прав и свобод, а также обеспечена возможность благоустроенного проживания. Здесь необходимо ежедневно обеспечивать безопасность, предоставлять медицинское обслуживание, давать возможность получения стандартного образования, создавать рабочие места, оказывать транспортные, торговые, бытовые, коммунальные услуги.
История России свидетельствует, что попытки решить эти задачи с помощью централизованной структуры власти и управления, обречены на провал. В своей книге "Земство и земская реформа" (1918 г.) Б.Б. Веселовский писал: "При крепостном праве, до 60-х годов прошлого века, Россия управлялась всецело чиновниками и помещиками, которых Николай I называл своими полицмейстерами. Несовершенства такого управления и таких порядков становились все яснее и яснее по мере того как жизнь развивалась и русское государство должно было равняться по другим цивилизованным государствам. Приходилось подумать, как улучшить это управление. И уже в начале XIX века правительство стало составлять разные проекты, как исправить дела местного управления. Одновременно с этим был поставлен и вопрос, как улучшить управление на местах. При крепостном праве нельзя было улучшить местное управление; упразднение же крепостного права сразу выдвинуло и вопрос о таком улучшении"
Те же проблемы существовали и в городской жизни: "Город без одобрения администрации не мог ступить ни одного шага, и в этом, конечно, нужно видеть главную причину отсталости наших городов в деле благоустройства. По существу своему понятие о самостоятельности местного самоуправления несовместимо с предоставлением администрации права утверждать или не утверждать должностных лиц, а тем более - назначать их по своему усмотрению. Если органы городского самоуправления могут самостоятельно управлять делами города, то им должно быть предоставлено и право выбирать подходящих лиц для выполнения своих предначертаний" .
В той или иной мере самоуправление в России существовало на всем протяжении истории. При этом немаловажным обстоятельством является то, что, как и в настоящее время, государство сознательно шло на возрождение самоуправления в периоды кризиса государственной власти, принуждаемое неизбежной необходимостью проведения реформ.
Представляется необходимым провести анализ развития и становления местного самоуправления, начиная с XVI века - до XX столетия и заканчивая сегодняшними днями с той целью, чтобы показать как образовывались органы на местах, и что послужило предпосылками к образованию такого должностного лица как глава муниципального образования. Для этого необходимо определить этапы развития местного самоуправления:
1. этап с XVI века - XX век - период становления местного самоуправления. Земская реформа.
2. этап (апрель 1990 г. - декабрь 1993 г.) - принятие первых актов СССР и РСФСР о местном самоуправлении, отмена союзных и российских актов о местных Советах народных депутатов, развитие процесса реформирования местного самоуправления, начало усиления власти исполнительных органов местного самоуправления;
3. этап (декабрь 1993 г. — 1995 г.) — этап президентских реформ местного самоуправления; период интенсивной разработки проектов Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
4. этап - сентябрь 1995 г.- принятие первого Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
5. этап — октябрь 2003 г. - принятие нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Компетенция главы муниципального образования (на примере краев)
Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определил главу муниципального образования как высшее должностное лицо, которое обладает собственными полномочиями по решению вопросов местного значения1. Однако до сих пор в нормативном регулировании вопросов местного самоуправления отсутствует понятие компетенции высшего должностного лица местного самоуправления (главы муниципального образования), что значительно усложняет практику ее реализации.
Исходя из общетеоретических положений, известно, что роль любого органа может быть в достаточной степени охарактеризована только в результате его компетенции, тем более что принципы рациональной организации труда по управлению муниципальным образованием требуют, чтобы каждый орган был наделен компетенцией, отличающей его действия от действий любого другого органа местного самоуправления.
Конституция Российской Федерации в статьях 40, 41, 43, 132 устанавливает основы компетенции органов местного самоуправления2, которые в дальнейшем конкретизируются Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»3, в отраслевом федеральном законодательстве, в законах субъектов Российской Федерации, в уставах муниципальных образований. В Конституции Российской Федерации компетенция органов местного самоуправления детально не очерчивается, это объясняется тем, что деятельность органов муниципальной власти должна формироваться с учетом исторических и иных местных традиций, круг которых достаточно обширен. В этой связи необходимо подчеркнут, что процесс становления компетенции главы муниципального образования тесно связан с развитием законодательства, особенно по вопросам компетенции, которая. составляет основу содержания деятельности высшего должностного лица местного самоуправления.
Для избегания непонимания употребляемой терминологии, считаю целесообразным определить понятие компетенции главы муниципального образования.
В этой связи уместно вспомнить, что проблемы связанные с определением понятия «компетенция», неоднократно находились в центре внимания исследователей. Однако, большинство ученых в той или иной мере касались вопросов компетенции органов государственного управления и лишь некоторые исследователи обращались к рассмотрению проблем касающихся определения компетенции органов местного самоуправления. Выше уже было отмечено, что глава муниципального образования согласно Федеральному закону относится к органам местного самоуправления. Поэтому, для того чтобы дать определение компетенции главы муниципального образования необходимо ознакомится с исследованиями ученых в сфере определения компетенции. Среди них можно назвать работы О.Е. Кутафина, В.И. Фадеева , Г.В. Барабашева , А.Н. Писарева и других, к положениям которых мы будем обращаться в ходе исследования вопроса о компетенции главы муниципального образования.
На наш взгляд, прежде всего, необходимо обратиться к этимологии данного понятия. В юридической энциклопедии мы находим следующее определение «Компетенции»: компетенция (от лат. Competer - добиваться, соответствовать, подходить) - совокупность установленных нормативными актами прав и обязанностей (полномочий) должностных лиц, а также лиц, осуществляющих управленческие (исполнительно-распорядительные) функции1.
Слово «компетенция» происходит от латинского «competentia» (ведение, способность, принадлежность по праву) и имеет два значения:
1) круг вопросов, в которые данное лицо или лица обладают познаниями («ведают что-то»);
2) круг полномочий (прав и обязанностей «ведать чем-то»).
Таким образом, определяется понятие «компетенция» Б.М. Лазарев в своей работе «Компетенция органов управления» . Н.В. Постовой, говоря о компетенции местного самоуправления, определяет ее как, установленная нормами конституции, законов, подзаконных актов совокупность прав, обязанностей и предметов ведения граждан муниципального образования, органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления для осуществления функций и задач местного самоуправления»
Гарантии, предоставляемые главам муниципальных образований (на примере краев
Правовой статус глав муниципальных образований в краях характеризуется гарантированностью, наличием широких реальных возможностей его участия в управлении муниципальным образованием. Законом предусмотрен ряд функций и полномочий, которые исполняет глава муниципального образования (в краях) в период осуществления своей деятельности, его взаимоотношения с избирателями, права, обязанности, ответственность, порядок реализации своих прав, отчетность и гарантии деятельности.
Законодатели гарантируют главе муниципального образования необходимые условия для эффективного осуществления им его полномочий.
Представляется необходимым отметить, что одним из основных элементов глав являются гарантии деятельности, которые призваны обеспечить беспрепятственное и эффективное осуществление полномочий на территории муниципального образования. Несмотря на принципиальную важность гарантий деятельности глав муниципальных образований (на примере краев), они относятся к тем категориям правоведения, которые не очень привлекают внимание законодательных органов края и муниципальных образований, считая- вопрос достаточно проработанным применительно к гарантиям субъективных прав граждан.
Большинство исследователей полностью перенимают общетеоретические определения гарантий для гарантий деятельности глав муниципальных образований.
Правовой статус глав муниципальных образований - является одним из специальных видов правового статуса гражданина, выступающего в качестве высшего выборного должностного лица местного самоуправления, правовым модусом гражданина. Этот специальный статус есть положение гражданина в обществе и государстве, связанное с особой (в отличие от общегражданской) его деятельностью, что регламентировано соответствующими специальными нормами. Не отрицая возможности подобного подхода в применении выработанного для структурных элементов общегражданского статуса понятийного аппарата, так как отдельное понятие может быть осмыслено только через включения его в уже сложившуюся систему представлений, следует учитывать два обстоятельства. Во-первых, и в общей теории права вопрос о понятии гарантий нельзя считать решенным окончательно, т.к. существующие определения не отражают ни сущности гарантий, ни их отличия от других правовых категорий. Во-вторых, теоретические исследования элементов правового статуса глав муниципальных образований, строящиеся путем уподобления гарантий изучаемого субъекта общегражданским без учета специфики объекта изучаемого явления, могут привести к искажению представления о нем .
Степень эффективности процесса определяется комплексом факторов, которые, в зависимости от своего характера (позитивный либо негативный), может способствовать, либо препятствовать ему. Факторы, позитивно воздействующие на процесс реализации1 исследуемого права, выступают в качестве его гарантий. Они могут быть определены как «юридически значимые и организационно-определенные средства реализации предписаний, содержащихся в нормах права, способы достижения целей этих норм, организационно-правовые условия перевода регулирующих возможностей права в действительность, в фактическое поведение субъектов правоотношений2. В случае возникновения угрозы существования прав и свобод вступают в действие гарантии - средства защиты. Данный подход к понятию гарантий прав и свобод позволяют определить их как условия и средства (факторы), обеспечивающие фактическую реализацию прав, свобод и его надежную защиту в случае неправомерного посягательства.
Термин гарантия (французское - обеспечить) означает ручательство, заверение, обеспечение. Проблема гарантий прав и обязанностей глав муниципальных образований весьма актуальна, особенно на современном этапе. Реализацию любых прав, свобод и обязанностей высших должностных лиц муниципального образования можно рассматривать, как процесс, регламентированный нормами права и обеспечивающий каждому должностному лицу те материальные и духовные блага, которые составляют цель и сущность принадлежащих им прав, свобод и обязанностей, а также их защиту от неправомерных посягательств.
