Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Общая характеристика правового статуса главы муниципального образования, замещающего должность главы местной администрации
1. Понятие и элементы правового статуса главы муниципального образования 12
2. Место и роль главы муниципального образования в системе органов местного самоуправления 32
Глава II. Правовое регулирование статуса главы муниципального образования, замещающего должность главы местной администрации в системе местного самоуправления субъектов в Российской Федерации
1. Специфика механизма выборов глав муниципальных образований
2. Полномочия главы муниципального образования, замещающего должность главы местной администрации 63
3. Особенности ответственности и гарантии деятельности главы муниципального образования, замещающего должность главы местной администрации 83
Заключение
Библиография
- Место и роль главы муниципального образования в системе органов местного самоуправления
- Специфика механизма выборов глав муниципальных образований
- Полномочия главы муниципального образования, замещающего должность главы местной администрации
- Особенности ответственности и гарантии деятельности главы муниципального образования, замещающего должность главы местной администрации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Проблема определения статуса главы муниципального образования – одна из наиболее важных и актуальных в системе местного самоуправления в Российской Федерации. С принятием в 2003 году Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» глава муниципального образования перешел в разряд обязательных органов местного самоуправления. Единственным способом приобретения им своих полномочий является избрание, что отвечает природе местного самоуправления, его теоретической концепции, международно-правовым стандартам в самоуправленческой сфере.
Избранный глава муниципального образования может входить в состав представительного органа с правом решающего голоса и являться его председателем, либо руководить местной администрацией. Оба варианта предполагают выполнение разного рода обязанностей, что нельзя признать удачным решением проблемы организации местной власти.
В России еще не создана стройная система правового регулирования местного самоуправления, по ряду объективных и субъективных причин муниципальное право на сегодня не лишено недостатков.
Круг нерешенных и дискуссионных проблем составляют:
1. Отсутствие специального закона (как федерального, так и регионального), регулирующего правовой статус высшего выборного должностного лица местного самоуправления.
2. Вопрос о возрасте, с которого лицо может занимать должность главы муниципального образования.
3. Отсутствие законодательного регулирования предельного возраста, установленного для замещения должности главы муниципального образования, как одного из оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования.
4. Порядок временного исполнения полномочий главы муниципального образования.
5. Отсутствие законодательного ограничения количества сроков подряд для замещения должности главы муниципального образования одним лицом.
В связи с вышеизложенным, необходимым и актуальным представляется проведение научного исследования правового статуса главы муниципального образования, замещающего должность главы местной администрации с целью выявления тенденций развития данного института, определения места и роли главы муниципального образования в системе органов местного самоуправления, выявления комплекса проблем правового статуса данного должностного лица местного самоуправления и формирования на этой основе предложений по совершенствованию федерального и регионального законодательства, муниципальных нормативных правовых актов.
Степень разработанности темы. Вопросы организации местной власти становились объектом исследования дореволюционных ученых и государственных деятелей. Среди них можно выделить: В.П.Безобразова, А.И.Васильчикова, Л.А.Велихова, А.Д.Градовского, М.М.Ковалевского, Н.М.Коркунова, Н.И. Лазаревского, В.Н.Лешкова, М.И.Свешникова, Б.Н.Чичерина.
В советский период исследованием проблем деятельности местных органов власти занимались такие ученые как: С.А. Авакьян, И.А. Азовкин, Г.В. Атаманчук, Г.В. Барабашев, Д.Н. Бахрах, А.А. Безуглов, В.И. Васильев, В.Г. Вишняков, Н.М.Казанцев, Е.И. Козлова, Е.И. Кореневская, О.Е. Кутафин, Б.М. Лазарев, В.С. Основин, Ю.А. Тихомиров, К.Ф. Шеремет и другие.
Проблематика современного местного самоуправления, в том числе проблемы правового статуса главы местной администрации муниципального образования, исследуется в работах А.А. Акмаловой, И.Н. Барцица, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, Д.Ф. Вяткина, Ю.А. Дмитриева, В.В. Еремяна, А. Т. Карасева, Е.Ю. Киреевой, А.Н. Кокотова, Е.И. Колюшина, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, А.Н. Костюкова, И.И. Овчинникова, А.Н. Писарева, Н.В. Постового, В.А. Прокошина, А.С. Саломаткина, А.А. Сергеева, С.Г. Соловьева, В.В. Таболина, А.А. Уварова, В.И. Фадеева, В.Е. Чиркина, Е.С. Шугриной и других.
Вместе с тем, комплексного исследования проблем правового статуса главы муниципального образования, замещающего должность главы местной администрации с учетом последних достижений науки муниципального права и новейшего законодательства пока не проведено. Отдельные аспекты правового статуса главы муниципального образования, замещающего должность главы местной администрации получали освещение в юридической литературе, но только в той части, в какой это было необходимо для раскрытия иных тем научных исследований либо для исследования отдельных элементов такого статуса.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации правового статуса главы муниципального образования, замещающего должность главы местной администрации.
Предметом исследования являются нормы законодательных и иных нормативных правовых актов, регламентирующие правовой статус главы муниципального образования, замещающего должность главы местной администрации.
Цель диссертационного исследования – обосновать преимущества модели организации местного самоуправления, при которой избранный населением глава муниципального образования замещает должность главы местной администрации, выработать рекомендации и предложения по совершенствованию российского законодательства в исследуемой сфере.
Достижение поставленной цели предопределило необходимость решения следующих задач:
– исследовать содержание элементов правового статуса главы муниципального образования, замещающего должность главы местной администрации;
– определить место и роль главы муниципального образования, замещающего должность главы местной администрации, в системе органов местного самоуправления;
– раскрыть специфику механизма выборов глав муниципальных образований;
– провести анализ полномочий главы муниципального образования, замещающего должность главы местной администрации;
– выявить особенности ответственности и гарантии деятельности главы местной администрации муниципального образования;
– выработать и обосновать предложения и рекомендации по совершенствованию законодательства, регулирующего правовой статус главы муниципального образования, замещающего должность главы местной администрации.
Методологической основой диссертационного исследования являются общенаучные методы научного познания: диалектический, формально-логический, сравнительный, системно-структурный, а также специальные методы исследования: сравнительно-правовой, структурно-функциональный и другие методы научного познания, обращенные к правовой проблематике.
Нормативно-правовую основу исследования составили общепризнанные принципы и нормы международного права, отраженные в Европейской Хартии местного самоуправления, нормы Конституции Российской Федерации, федеральных законов, иных нормативных правовых актов, законодательство Челябинской области о местном самоуправлении, уставы муниципальных образований Челябинской области.
Эмпирическую основу исследования составляют:
– акты Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации;
– аналитические материалы и статистические данные о ходе реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации»;
– результаты изучения 314-ти уставов муниципальных образований Челябинской области в части осуществления главой муниципального образования полномочий по руководству местной администрацией.
Научная новизна исследования обусловлена тем, что в диссертации обоснована необходимость замещения главой муниципального образования должности главы местной администрации, предложены правовые механизмы реализации правового статуса главы муниципального образования, замещающего должность главы местной администрации.
На основе проведенного анализа современного законодательства о местном самоуправлении, а также оценки практики его реализации в муниципальных образованиях Челябинской области сформулированы рекомендации и предложения, направленные на совершенствование правового статуса главы муниципального образования, замещающего должность главы местной администрации.
На защиту выносятся следующие положения и выводы, являющиеся новыми или обладающие признаками научной новизны:
1. Теоретически обосновано положение о необходимости унификации модели организации местного самоуправления, при которой избранный населением глава муниципального образования замещает должность главы местной администрации, вследствие чего исключается двойственность правового положения высшего должностного лица местного самоуправления и повышается эффективность муниципального управления.
2. Необходимо конкретизировать требования, предъявляемые к главе муниципального образования, дополнив ч. 1 ст. 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправлении в Российской Федерации» нормой следующего содержания: «Главой муниципального образования может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 25 лет, обладающий пассивным избирательным правом».
3. Обосновано, что эффективность деятельности главы муниципального образования непосредственно связана со сроком нахождения лица в данной должности. В этой связи общая продолжительность работы главы муниципального образования, замещающего должность главы администрации не должна превышать 10 лет подряд.
4. Обоснована необходимость включения в перечень оснований временного исполнения полномочий главы муниципального образования, временное отсутствие главы муниципального образования при одновременном законодательном установлении срока отсутствия (например, четыре месяца), по истечении которого вступает в действие норма устава муниципального образования, определяющая должностное лицо, на которое возлагается временное исполнение полномочий главы муниципального образования.
5. Предложено отменить порог явки избирателей для процедуры отзыва, установив, что высшее должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало более половины принявших участие в голосовании.
6. Предложено внести изменения в часть 8 статьи 37 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в соответствии с которыми структура местной администрации должна будет утверждаться главой местной администрации.
7. Необходимо в статье 74 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправлении в Российской Федерации» исключить правомочие высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на издание правового акта об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что выводы и предложения, изложенные и обоснованные в диссертации, направлены на совершенствование Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправлении в Российской Федерации», Федерального закона от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», законов субъектов Российской Федерации, а также иных нормативных правовых актов, закрепляющих и регламентирующих статус главы муниципального образования, замещающего должность главы местной администрации.
Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что оно вносит определенный вклад в разработку наиболее эффективной модели организации местного самоуправления.
Содержащиеся в работе теоретические положения о реализации правового статуса главы муниципального образования, замещающего должность главы администрации, формируют необходимую научную базу для системного исследования правового статуса главы местной администрации, совершенствуют механизм наступления и реализации ответственности главы муниципального образования, замещающего должность главы местной администрации.
Положения и выводы, сформулированные в диссертации, могут быть использованы в практической деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления.
Диссертационное исследование может быть использовано в процессе преподавания муниципального, конституционного, административного права. Изложенные в диссертации положения и выводы также могут применяться при подготовке, переподготовке и повышении квалификации муниципальных служащих.
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация подготовлена, обсуждена и одобрена на кафедре конституционного и административного права ФГБОУ ВПО «Южно-Уральский государственный университет» (НИУ).
Основные положения и выводы диссертации отражены в научных публикациях автора. Теоретические положения диссертации, а также результаты обобщения материалов практики были использованы автором в выступлениях на научно-практических конференциях: «Научный поиск: первая научная конференция аспирантов и докторантов. Экономика. Управление. Право» (Челябинск, 2009); «Современные проблемы юридической науки» (Южно-Уральский государственный университет, Челябинск, 5-6 мая 2010 г.); «Наука сегодня: теоретические аспекты и практика применения» (Тамбов, 28 октября 2011 г.).
Структура диссертации обусловлена логикой исследования, отраженной в его цели и задачах. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения, библиографии и приложений.
Место и роль главы муниципального образования в системе органов местного самоуправления
В Челябинской области существует 314 муниципальных образований: 16 городских округов, 27 муниципальных районов, в составе которых 271 поселение, в том числе 27 городских и 244 сельских поселений. Абсолютное большинство глав муниципальных образований (на примере Челябинской области) являются главами местных администраций муниципальных образований. Показательность Челябинской области в данном случае заключается в том, что Челябинская область - один из наиболее экономически развитых регионов России. Челябинская область занимает обширную территорию (88,5 тыс. кв. км). На данной территории проживают свыше 3,4 миллионов человек. Челябинская область обладает мощным промышленным потенциалом. Промышленное развитие определяют металлургический, машиностроительный, топливно-энергетический, строительный, аграрно-промышленный комплексы. Поэтому считаем возможным использовать в качестве примера в исследовании института глав муниципальных образований опыт местного самоуправления Челябинской области.
Исходя из вышеизложенного, становится очевидно, что вопросы состояния правового регулирования деятельности главы муниципального образования, замещающего должность главы местной администрации, представляют большой научный интерес. Проводя анализ нормативной базы Челябинской области, в которой отражаются вопросы правового статуса главы местной администрации, следует отметить, что такие вопросы регулируются в большинстве муниципальных образований в самом общем виде Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральным законом от 26.11,1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления». Федеральным законом от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», а также в уставах муниципальных образований и, в самых редких случаях, в специальных положениях о статусе главы муниципального образования.
Проводимое исследование правового статуса главы местной администрации муниципального образования будет неполным, еели не провести анализ элементов его статуса. В данном параграфе мы раскроем понятие, содержание и составляющие элементы правового статуса главы муниципального образования, замещающего должность главы местной администрации. При этом особый интерес в изучении статуса главы муниципального образования заключается в том, что на федеральном уровне отсутствует специальный закон, регулирующий особенности правового статуса данного выборного должностного лица местного самоуправления. Также категория правового статуса главы муниципального образования недостаточно исследована в науках конституционного и муниципального права. Между тем, определение правового статуса главы муниципального образования является достаточно серьезной проблемой как с теоретической, так и с практической точек зрения.
Подчеркнем, что в статье 36 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дается определение главы муниципального образования: глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии со статьей 36 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Прежде чем перейти к детальному исследованию правового статуса главы муниципального образования, необходимо определить понятие и сущность правового статуса данного высшего должностного лица местного самоуправления. Правовой статус лица включает в себя правоспособность, дееспособность, деликтоспособность, гражданство, права, обязанности, гарантии. По нашему мнению, наиболее точная структура правового статуса главы муниципального образования представлена Д.Ф. Вяткиным, который выделяет три компонента статуса: статический, функциональный и юрисдикционный .
Статический компонент правового статуса главы муниципального образования отражает положение данного лица как субъекта права. В этот блок входят: официальное наименование, порядок приобретения данного статуса, срок нахождения в должности, ограничения и гарантии деятельности главы муниципального образования, его место в системе местного самоуправления.
К функциональному компоненту относятся: полномочия, их разграничение с иными органами власти, система правовых актов, принимаемых главой муниципального образования.
Юрисдикционный компонент составляют: ответственность главы муниципального образования, контроль и надзор за его деятельностью.
Вышеперечисленные компоненты тесно взаимосвязаны между собой и придают правовому статусу главы муниципального образования целостный характер.
Соответственно, под правовым статусом главы муниципального образования следует понимать законодательно закрепленную систему взаимосвязанных элементов, определяющих положение главы муниципального образования как субъекта права, полномочия, гарантии и ответственность.
Относительно статуса главы муниципального образования представляет интерес мнение авторитетного российского специалиста в области муниципального права А.А. Сергеева, который считает, что глава муниципального образования это не более чем титул, который присваивается уставом муниципального образования или избранному населением главе местной администрации, или спикеру представительного органа, и присвоение этого титула не добавляет главе администрации или спикеру каких-либо реальных полномочий, поскольку их полномочия предопределены реальной должностью главы администрации либо спикера .
Специфика механизма выборов глав муниципальных образований
В целях проводимого исследования необходимо изучить вопрос о специфике механизма выборов глав муниципальных образований, так как от порядка выборов главы во многом зависит его правовой статус.
В соответствии с частью 2 статьи 36 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», предусматривается два способа избрания глав муниципальных образований - либо непосредственно населением на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава. Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 1995 и 2003 годов не определяют приоритетов в выборе конкретного способа избрания главы муниципального образования. Считаем, что главу муниципального образования должно избирать население соответствующего муниципального образования.
Специфика порядка избрания глав муниципальных образований зависит от многих статей Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: - часть 3 статьи 34, в соответствии с которой порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов, определяются уставом муниципального образования; - часть 7 статьи 34, согласно которой изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования; - часть 10 статьи 35, где предусмотрено, что принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений находятся в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования1. В соответствии со статьей 28 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ, проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав, кроме случаев, когда изменения в устав вносятся исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, должны выноситься на публичные слушания. Иными словами, процедура принятия устава муниципального образования не может пройти без обсуждения проекта устава с участием жителей муниципального образования.
По проблеме выборов глав муниципальных образований в юридической науке сложилось несколько точек зрения.
Мы разделяем мнение ученых о том, что глава муниципального образования должен избираться непосредственно населением на муниципальных выборах. В числе основных преимуществ прямых выборов глав муниципальных образований можно назвать следующие: - высокий уровень легитимности, как политической, так и моральной, обеспечивающий более четкое разделение властей между представительным и исполнительным органами местного самоуправления;
Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822. - высокий уровень участия населения в осуществлении местного самоуправления, что способствует росту информированности населения о концепции местного самоуправления в целом и, соответственно, развитию гражданского общества на основе демократических принципов; - высокий уровень ответственности. Процедура прямых выборов создает ясную систему политической ответственности, а также возлагает на главу муниципального образования прямую ответственность перед населением за все его действия или в связи с его бездействием.
Кроме того, в Европейской Хартии местного самоуправления, ратифицированной Российской Федерацией 11 апреля 1998 года, заложен принцип выборности органов местного самоуправления и непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления. То есть, население делегирует свои полномочия лицу, которого оно избирает на выборах1.
Спорным в науке муниципального права остается вопрос об избрании главы муниципального образования представительным органом из своего состава. Многие ученые и юристы вообще высказываются против такого пути избрания главы муниципального образования, так как он должен ориентироваться на население муниципального образования и только ему быть подотчётен, а в таких условиях народ как бы в стороне, глава муниципального образования же полагается только на мнение депутатов, он подотчетен только представительному органу. В то же время у способа косвенных выборов также есть свои преимущества. Избрание главы муниципального образования из числа депутатов представительного органа позволяет обеспечить формирование системы местного самоуправления в более короткие сроки, так как отпадает необходимость в проведении отдельных выборов депутатов и главы муниципального образования.
Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 36. Ст. 4466. Соответственно существенным образом сокращаются расходы, связанные с проведением выборов.
Анализ уставов отдельных муниципальных образований позволяет сделать вывод о том, что в России в период действия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 28 августа 1995 года на практике сложилась следующая зависимость статуса главы муниципального образования от порядка его избрания: - если население местного сообщества непосредственно избирает главу муниципального образования - то обычно он, в соответствии с уставом, является высшим должностным лицом и одновременно возглавляет администрацию. Либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и является его председателем, либо одновременно руководит представительным и исполнительным органами местного самоуправления. В целом по России глава муниципального образования избирался населением примерно в 2/3 муниципальных образований; если глава муниципального образования избирается представительным органом из числа депутатов, то он является председателем представительного органа муниципального образования. Таким способом глава муниципального образования избирался примерно в 1/3 муниципальных образований.
Таким образом, на практике в большинстве муниципальных образований (2/3) оставалась такая система формирования местной власти, когда глава муниципального образования избирался непосредственно населением, и по мере возрастания размеров муниципальных образований такая модель становилась доминирующей.
В Конституции Российской Федерации выборы характеризуются как высшее непосредственное выражение власти народа, способ осуществления гражданами не только государственной власти, но и местного самоуправления1. Муниципальные выборы - стадия формирования местной публичной власти. Они являются способом замещения должностей глав муниципальных образований. Выборы органов местного самоуправления являются одной из форм прямого волеизъявления, посредством которой граждане осуществляют местное самоуправление; высшим непосредственным выражением воли населения. Посредством выборов граждане должны определить тех, кто наиболее подготовлен для осуществления функций самоуправления в качестве их представителей в местных органах власти. А.Н. Кокотов и А.С. Саломаткин выделяют ряд характерных черт выборов .
Полномочия главы муниципального образования, замещающего должность главы местной администрации
Такая иерархия закрепления ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления не случайна. Указание на первоочередность ответственности перед населением отражает сущность местного самоуправления как формы народовластия в соответствии с частью 2 статьи 3 Конституции Российской Федерации. Население является основным субъектом прав местного самоуправления. Поэтому, прежде всего, необходимо установление эффективных видов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед
От имени населения муниципального образования может выступать представительный орган местного самоуправления, избранный непосредственно населением. По мнению Е.С. Шугриной, разновидностью муниципально-правовой ответственности является и ответственность перед представительным органом1.
Основания наступления ответственности главы местной администрации перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставом муниципального образования в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Как средство воздействия на главу муниципального образования предусматривается возможность его отзыва избирателями.
В Федеральном законе 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплялось, что ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц перед населением наступает в результате утраты доверия населения. Уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации могла быть предусмотрена возможность отзыва населением выборного должностного лица местного самоуправления .
Согласно статье 71 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», население муниципального образования вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления в соответствии с данным законом. Основания наступления ответственности депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения
Отзыв - это процедура, позволяющая избирателям отстранять от должности ранее на них избранных или назначенных должностных лиц. Институт отзыва должностных лиц с выборных должностей уходит своими корнями во времена демократии Древней Греции. Несмотря на то, что практика отзыва депутатов в советский период была незначительной, однако она детально регламентировалась.
Как справедливо отмечает А.С. Саломаткин, «практика отзыва депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, по сути, является отменой решения предшествующих демократических выборов. Поэтому к такой процедуре следует прибегать только в крайних случаях» .
Н.С. Бондарь указывает, что под формулировку «утрата доверия населения», не подкрепленную никакими доводами и аргументами, можно подвести кого угодно, то есть при желании можно свести счеты с неугодным человеком. На словах - действуя «в рамках закона», на деле - попирая этот самый закон, к тому же под флагом борьбы «за интересы избирателей». Вот почему следует добиваться, чтобы выдвигаемое обвинение было настолько конкретным, чтобы его можно было проверить и оценить. «Утрата доверия» должна быть связана с конкретными действиями (или бездействием), принимаемыми мэром решениями, поступками, которые можно подтвердить (или опровергнуть) в судебном порядке. Правда, это вовсе не означает, что по каждому конкретному поводу непременно должно быть вынесено судебное решение. Факты «утраты доверия» могут выражаться не только в противоправных действиях, это могут быть аморальные поступки, принятие непродуманных решений или же, напротив, «неприятие решений, необходимых для пользы населения». То есть возможны ситуации, когда поступки не подпадают под уголовную или административную
Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России: учебник для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности "Юриспруденция". Москва: Юристь,2005.С.319. ответственность, но вместе с тем они реальны и могут быть объективно проверены и квалифицированы как ведущие к утрате доверия населения .
Следует отметить, что Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 года частично охарактеризовал муниципально-правовую ответственность главы муниципального образования перед населением. При этом большую часть вопросов, связанных с ответственностью перед гражданами, закон оставляет на усмотрение муниципальных образований. Следовательно, для обеспечения реальной ответственности главы муниципального образования важна инициатива жителей соответствующего муниципального образования, их самоорганизация, заинтересованность в решении вопросов местного значения.
Отзыв выборных должностных лиц местного самоуправления как проявление прямого волеизъявления граждан основывается на Конституции Российской Федерации и является одной из форм досрочного прекращения полномочий указанных лиц. Из смысла правовой позиции, выраженной в Постановлении Конституционного Суда от 16 октября 1997 г. № 14-П, вытекает, что досрочное прекращение полномочий выборных должностных лиц местного самоуправления как мера ответственности является мерой конституционной ответственности2.
Особенности ответственности и гарантии деятельности главы муниципального образования, замещающего должность главы местной администрации
Нетрудно заметить, что приведенные законодательные дефиниции, определяющие понятия главы муниципального образования и главы местной администрации, подчёркивают именно осуществление указанными лицами полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с Уставом муниципального образования.
Некоторые сомнения вызывает необходимость участия в формировании конкурсной комиссии при проведении конкурса на должность главы местной администрации представителей законодательного органа субъекта Российской Федерации, предусматриваемая Федеральным законом от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (абзац 3 пункта 5 статьи 37), Такое участие органов государственной власти субъекта Российской Федерации в осуществлении местного самоуправления обусловлено тем, что глава администрации муниципального района или городского округа должен будет отвечать и за реализацию отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления. В то же время еще при обсуждении проекта закона высказывалось мнение, что, учитывая часто возникающие трения между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, последние могут при проведении конкурса на выщеуказанные должности оказывать давление на представительный орган муниципального образования.
Если рассматривать нормативные правовые акты Челябинской области. то можно сделать вывод, что и здесь не принят областной закон, регулирующий статус выборного должностного лица местного самоуправления. Что касается муниципальных образований Челябинской области, то только в нескольких из них приняты решения представительных органов о статусе главы муниципального образования (например. Решение Собрания депутатов Карталинского муниципального района от 28.09.2006 г. № 107 «О положении «О статусе главы Карталинского муниципального района и иных выборных должностных лиц органов местного самоуправления Карталинского муниципального района»), но и эти решения дублируют положения Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части, касающейся правового статуса выборного должностного лица местного самоуправления, то есть решения представительных органов о статусе главы муниципального образования даже не устанавливают конкретный срок полномочий главы муниципального образования и такой важный аспект, на наш взгляд, как возраст, с которого лицо может занимать должность главы местной администрации. Зато в вышеперечисленных решениях представительных органов большое внимание уделяется гарантиям трудовых прав главы муниципального образования, материально-финансовому обеспечению главы муниципального образования, страхованию главы муниципального образования. В других муниципальных образованиях Челябинской области приняты решения представительных органов о гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, например Решение Собрания депутатов города Троицка от 17.09.2008 г. № 193 «Об утверждении Положения о гарантиях осуществления полномочий главы города Троицка», но эти решения регулируют только одно из составляющих правового статуса главы местной администрации - гарантии осуществления его полномочий. Также практически во всех муниципальных образованиях Челябинской области нормы, регулирующие правовой статус главы муниципального образования, содержатся в уставах этих муниципальных образований, однако такие нормы носят общий характер.
С принятием новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ начался новый этап реформы местного самоуправления в России. Необходимо отметить, что в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ постоянно вносятся изменения и дополнения, а это говорит об интенсивном изменении общественных отношений, регулируемых данным законом. Но до сих пор остаются малоизученными такие вопросы, как причины и основания наступления ответственности главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством. Установление Федеральным законом № 131-ФЗ ответственности главы муниципального образования и главы местной администрации перед населением и государством - мера крайне необходимая и важная.
С позиции проводимого исследования прокомментируем статью 74 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Данная статья говорит об ответственности главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством, а именно: высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации.
Однако, если местное самоуправление самостоятельно в решении вопросов местного значения, тогда какое отношение к отрешению от должности вышеперечисленных лиц имеет высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации? Понятно, что такая ситуация возможна в случаях, предусмотренных законом, и эти случаи наносят различный вред государству, но всё же представляется более законным и логичным, когда решение данного вопроса входит в компетенцию только соответствующего суда Российской Федерации. В соответствии с п. 1 ст. 118, п. 1 ст. 120 Конституции России, правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом. Судьи независимы и подчиняются только Конституции Российской Федерации и Федеральному закону.
Подчеркнем, что ст.72 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» констатирует, что ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий. С нашей точки зрения, устанавливать данные нарушения вполне может только суд, поэтому в таком случае недопустимо дополнять судебные решения правовым актом высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
