Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Глава муниципального образования - высшее должностное лицо муниципального образования 13
1. Понятие и законодательные основы правового статуса главы муниципального образования 13
2. Порядок формирования института главы муниципального образования (выборы, назначение и прекращение полномочий) 40
3. Взаимодействие главы муниципального образования с органами государственной власти субъекта РФ и иными органами местного самоуправления 54
Глава 2. Основные направления деятельности главы муниципального образования 78
1. Компетенция главы муниципального образования 78
2. Функции и полномочия главы муниципального образования 85
Глава 3. Организация деятельности, акты и ответственность главы муниципального образования 118
1. Организация деятельности главы муниципального образования 118
2. Акты, принимаемые главой муниципального образования 126
3. Ответственность главы муниципального образования 149
Заключение 189
Список источников и литературы 193
- Порядок формирования института главы муниципального образования (выборы, назначение и прекращение полномочий)
- Взаимодействие главы муниципального образования с органами государственной власти субъекта РФ и иными органами местного самоуправления
- Функции и полномочия главы муниципального образования
- Акты, принимаемые главой муниципального образования
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Проводимая в России муниципальная реформа непосредственно затрагивает интересы каждого гражданина, так как именно с местным самоуправлением связано решение большинства повседневных проблем людей. Реформа местного самоуправления в Российской Федерации, как и реформа федеративных отношений, проводится в соответствии с разграничением полномочий всех уровней власти и повышения эффективности их осуществления, в том числе органами местной власти. В этой связи определение четкой структуры и организации системы органов местного самоуправления и, в том числе, закрепления правового статуса главы муниципального образования, является одной из актуальных задач муниципальной реформы. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ в п. 2 ст. 34 предусматривает, что наличие в структуре органов местного самоуправления главы муниципального образования является обязательным. В связи с обязательностью главы муниципального образования в структуре органов местного самоуправления необходимо обратиться к вопросу правового статуса данного должностного лица в муниципальных образованиях Приволжского федерального округа. Это связано и с тем, что начиная с 1990-х гг. в системе управления на местах заметно усиление властных позиций должностного лица, которое в законодательстве РФ обозначалось как глава местной администрации, глава местного самоуправления и начиная с 1995 г. как глава муниципального образования.
С принятием Конституции Российской Федерации 1993 г. отмеченная тенденция была обусловлена тем, что вместо единой советской государственной системы в России были созданы два уровня управления обществом: государственная власть и местное самоуправление. Так, в соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации местное самоуправление было выведено из системы государственной власти, которая предполагала отработанные схемы управления и контроля над деятельностью должностного лица, осуществлявшего основной объем властных функций на местном уровне. В связи с этим к настоящему времени главы муниципальных образований заняли ключевую позицию в системе местного самоуправления, не просто возглавляя деятельность по осуществлению местного самоуправления, а олицетворяя власть на местном уровне. Свидетельством этому является принятие Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, который существенно изменил систему законодательства о местном самоуправлении, расширил полномочия глав муниципальных образований.
В настоящее время изучение правового статуса главы муниципального образования представляет несомненный интерес в научном плане и является предметом многочисленных споров, как среди практических работников, так и ученых, специализирующихся на муниципально-правовой проблематике.
Особую актуальность рассматриваемой теме придает так же то обстоятельство, что в Российской Федерации недостаточно урегулировано законодательство, регламентирующее правовой статус главы муниципального образования. Поэтому нестабильность правового положения глав муниципальных образований в системе органов местного самоуправления снижает эффективность их практической деятельности.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с правовым регулированием, организацией и деятельностью главы муниципального образования. Особое внимание уделяется вопросам теории и практики деятельности главы муниципального образования, исследованию его конституционного статуса.
Предметом диссертационного исследования являются компетенция и полномочия глав муниципальных образований, особенности их правового регулирования и реализации; теоретико-правовые взгляды по вопросам усовершенствования деятельности глав на уровне муниципального образования; нормы права, закрепляющие и регулирующие основы статуса глав муниципальных образований на примере Приволжского федерального округа.
Научная разработанность темы исследования. Общие вопросы организации местного самоуправления в Российской Федерации, в целом, и разработка правовых основ статуса главы муниципального образования, в частности, рассматривались в работах И.В. Бабичева, Г.В. Барабашева, О.В.Берга, Н.С.Бондаря, А.Н.Бурова, В.И.Васильева, И.В.Выдрина, Л.Гильченко, Н.А.Емельянова, В.Г.Игнатова, А.Н.Кокотова, А.Н.Костюкова, С.Г.Соловьева, Е.Шепелевой, Е.С.Шугриной, С.Юркова и др.
В последние годы опубликовано большое количество научных статей по комплексным вопросам исследования местного самоуправления и по отдельным его аспектам, а также защищены диссертации по проблемам местного самоуправления, как на уровне Российской Федерации, так и в отдельных субъектах Российской Федерации. Следует отметить диссертационные исследования Г.Ю.Носаненко, Ф.В.Зарипова, В.П.Логинова, Ю.Н.Соловаровой, Н.В.Яшагиной, А.А.Юсупов и др.
Вместе с тем следует отметить, что работ, посвященных исследованию именно правового статуса глав муниципальных образований, явно недостаточно, а исследований по трансформации правового статуса глав муниципальных образований в Приволжском федеральном округе до сих пор не было. Следовательно, учитывая темпы развития законодательства Российской Федерации и практики его применения, возникает необходимость специального научного исследования проблем, более четкого определения компетенции и полномочий главы муниципального образования.
Цель и задачи диссертационного исследования. Диссертационное исследование осуществляется с целью комплексного анализа федерального и регионального законодательств, позволяющих сформулировать правовой статус главы муниципального образования на современном этапе в Приволжском федеральном округе, а также определения перспективных направлений совершенствования правового статуса главы муниципального образования.
Достижение цели диссертационного исследования реализуется через решение комплекса взаимосвязанных задач, в ряду которых наиболее значимыми являются следующие:
1. На основе анализа научных исследований раскрыть понятие и сущность института главы муниципального образования в современный период. Исследовать трансформацию правового статуса главы муниципального образования.
2. Проанализировать формы взаимодействия главы муниципального образования с представительными и исполнительными органами местного самоуправления.
3. Исследовать функции и полномочия главы муниципального образования на основе федерального и регионального законодательств, уставов муниципальных образований. Рассмотреть практику прекращения и отрешения от должности главы муниципального образования.
4. Проанализировать акты, издаваемые главой муниципального образования и выявить особенности их реализации и действия.
5. Изучить установленную федеральным законодательством и уставами муниципальных образований юридическую ответственность главы муниципального образования.
6. Сформулировать выводы и предложения по совершенствованию правового статуса главы муниципального образования.
Теоретико-методологическая база исследования. Теоретической основой диссертации являются научные труды отечественных авторов, посвященные исследованию института местного самоуправления в современной России. При проведении настоящего диссертационного исследования также использовались работы ученых, изучающих проблемы правового статуса главы муниципального образования.
Для достижения поставленной цели в исследовании автором использовались сравнительно-правовой, исторический, системный, структурно-функциональный, формально-юридический и другие методы познания современной науки, апробированные практикой. Применение различных методов и научных достижений в их сочетании позволило осмыслить и раскрыть предмет диссертационного исследования в обобщающих закономерностях и разнообразных деталях.
Источниковедческую базу исследования составили: Конституция Российской Федерации 1993 г., Европейская хартия местного самоуправления, федеральное законодательство, законодательства субъектов Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации и иные нормативные правовые акты о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации, входящих в состав Приволжского федерального округа, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, постановления пленумов Верховного Суда Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования. Диссертация является первой попыткой комплексного исследования правового статуса главы муниципального образования применительно к современным условиям России.
С учетом конституционного и муниципального права проведено исследование современных теоретических проблем становления и развития института главы муниципального образования, его взаимоотношений с органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления.
В работе на основе теоретического исследования и анализа муниципальной практики обоснована необходимость в современных условиях такого регулирования деятельности главы муниципального образования, которое наиболее эффективно решило бы проблему основ правового статуса главы муниципального образования, его взаимодействия с местным самоуправлением, государством и населением, разработаны предложения, направленные на совершенствование практики деятельности глав по обеспечению муниципальной деятельности.
Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту:
- С учетом анализа нормативных правовых актов и юридической литературы раскрывается понятие «правовой статус главы муниципального образования». Важную роль в определении правового статуса главы муниципального образования играет то, что это высшее выборное должностное лицо, входящее в систему органов муниципальной власти, не является муниципальным служащим. В юридической литературе предлагаются возможные модели местного самоуправления, которые в большей степени различаются местом и ролью главы муниципального образования в них и способом его избрания.
Главу муниципального образования и депутатов местного представительного органа, не относящихся к категории муниципальных служащих, нельзя рассматривать в качестве муниципальных должностных лиц. Однако эти лица отнесены в соответствии с ч. 1 ст. 2 Федерального Закона № 131-ФЗ к категории должностных лиц местного самоуправления, то есть должностных лиц, избираемых на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах.
В связи с дискуссией, имеющейся в теории муниципального права относительно статуса главы муниципального образования, на наш взгляд, следует предусмотреть вместо понятия «должностное лицо местного самоуправления» определение «должностное лицо муниципального образования» или «муниципальное должностное лицо» и изменить редакцию ч. 1 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ в части: «1. Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования…» на следующую редакцию: «1. Глава муниципального образования является высшим выборным должностным лицом муниципального образования…».
- Анализ развития местного самоуправления в России позволил выделить несколько этапов трансформации правового статуса главы муниципального образования в целом и в Приволжском регионе, в частности.
Первый этап (1990 г. – первая половина 1993 г.) – переход от исполкомо-коллегиальной формы деятельности местной власти к принципу единоначалия в руководстве муниципальным образованием- выборный глава местной администрации.
Второй этап (вторая половина 1993 г. – 1995 г.) – реформирование местной власти; утверждение приоритета главы местного самоуправления во взаимоотношениях с представительным органом муниципального образования.
Третий этап (1995 г. – середина 2003 г.) – закрепление правового статуса главы муниципального образования на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
Четвертый этап начинается с 6 октября 2003г. с принятия Федерального Закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации». В Законе по-новому определен статус главы муниципального образования. Таким образом, автор исходит из того, что на развитие правового статуса главы муниципального образования существенное влияние оказала Конституция Российской Федерации 1993 г. и принятое в последующие годы законодательство по вопросам местного самоуправления.
– Исследование уставов муниципальных образований Приволжского региона позволило автору прийти к выводу, что в уставах необходимо более подробное закрепление: общих требований к претенденту на должность главы муниципального образования; срока, на который он избирается; правил проведения выборов; порядка и условий вступления в должность главы муниципального образования.
– По мнению автора, в уставах муниципальных образований необходимо четкое разграничение компетенции, полномочий и функций глав муниципальных образований; возможна разработка проектов и принятия специальных инструкций, регулирующих полномочия и функции глав муниципальных образований, определяющих основные направления деятельности главы муниципального образования.
– Для совершенствования правового статуса главы муниципального образования предлагается принятие Федерального закона «О правовом положении (статусе) главы муниципального образования», который более подробно закрепит: определение главы муниципального образования, четче определит его полномочия, взаимоотношения (взаимодействие) с государственными органами и органами местного самоуправления, а также его ответственность. Для регулирования деятельности главы муниципального образования необходимо разработать регламент организации деятельности главы муниципального образования.
– Учитывая специфику нормативно-правовых актов, издаваемых главой муниципального образования, необходимо более подробно закрепить в Уставе муниципального образования характеристики актов данного должностного лица, вопросы, по которым они принимаются; порядок и сроки их опубликования в зависимости от видов; соотношение актов главы муниципального образования с актами органов местного самоуправления и порядок разрешения противоречий между ними.
– По мнению автора необходимо совершенствование норм, регулирующих ответственность глав муниципальных образований, т.к. до настоящего времени спорным представляется современный подход к системе муниципально-правовой ответственности глав муниципальных образований.
– Анализ нормативных правовых актов и правоприменительной практики обосновывает необходимость дальнейшего совершенствования федеральной законодательной базы общих принципов организации местного самоуправления в части уточнения вопросов, касающихся статуса главы муниципального образования. Автор полагает, что при этом компетенция и полномочия главы могут содержаться, если не в отдельном, то в иных специальных федеральных законах.
Научно-практическая значимость результатов работы заключается в том, что выводы и предложения, сделанные в диссертации, могут быть учтены при дальнейшем изучении, а также в совершенствовании федерального законодательства, закрепляющего правовой статус главы муниципального образования и использованы в учебном процессе.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что она имеет как теоретическое, так и прикладное значение. Теоретические выводы диссертации могут быть использованы в научной работе, включены в учебные курсы по конституционному и муниципальному праву при совершенствовании нормативно-правовой основы статуса главы муниципального образования. Прикладные результаты работы могут быть использованы при решении практических задач в различных сферах местного самоуправления главами муниципальных образований, в подготовке учебно-методической литературы для работников муниципальной службы.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные результаты диссертации были изложены на кафедре конституционного права и прав человека юридического факультета Казанского (Приволжского) федерального университета, нашли отражение в выступлениях с докладами на научно-практических конференциях, в опубликованных автором статьях.
Структура диссертации обусловлена целями и задачами исследования, логикой раскрытия поставленной проблемы. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Порядок формирования института главы муниципального образования (выборы, назначение и прекращение полномочий)
В юридической литературе довольно часто используются понятия «правовой статус» или «правовое положение» органа государства, органа местного самоуправления, либо их должностных лиц. И прежде чем перейти непосредственно к характеристике правового положения главы муниципального образования, на наш взгляд, есть необходимость рассмотрения вопроса о понятии правового статуса должностного лица с теоретической точки зрения.
Слово «статус» в переводе с латинского означает положение, состояние кого-либо или чего-либо.
Во второй половине XX века категория правового статуса получила достаточно широкую разработку в трудах таких авторов, как Н.В.Витрук, ВЛ.Кучинский, Е.А.Лукашева, Н.И.Матузов, Г.В.Мальцев и др. Нами установлено, что наряду с этим понятием, ряд авторов (например, В.С.Афанасьев, В.В.Лазарев) для обозначения правового положения личности в обществе, используют термин «правосубъектность» как универсальное понятие, приравнивая его к категории правового статуса2. на Наш взгляд, правовой статус, бесспорно, основывается на правоспособности, но не сводится к ней, значение правового статуса шире, структурно сложнее, он выступает обобщающим, собирательным понятием.
Анализ научно-теоретических работ дает нам основание, что в теории права категории «правовой статус» и «правовое положение» продолжают оставаться конкурирующими понятиями. Наблюдаются различные точен зрения. Одни ученые предпринимают попытки поставить между ними знак равенства, например, Н.И.Матузов считает, что понятия «правовой статус» и «правовое положение» равнозначны. «Во всяком случае, — пишет Н.И.Матузов, - законодательство, юридическая практика, печать, а также международные акты о правах человека не проводят между ними какого-либо различия, а употребляют в одном и том же смысле. Они вполне взаимозаменяемы» . В теории права правовой статус определяется как совокупность прав, свобод, обязанностей и законных интересов личности, признаваемых и гарантируемых государством . В основе правового статуса лежит фактический социальный статус, то есть реальное положение человека в данной системе общественных отношений. Право же только закрепляет и вводит его в определенные законодательные рамки. А социальный и правовой статусы соотносятся как содержание и форма.
Сам правовой статус личности определяется всей совокупностью прав человека и гражданина, отраженных в нормах всех отраслей действующего права.
Кроме термина «правовой статус», в научной литературе встречаются такие названия, как «правовое положение», «правовое состояние», «правосубъектность», содержание которых, на первый взгляд, тождественно. Такие ученые, как Н. В. Витрук, В. А. Кучинский, предлагают разграничить понятия правового статуса и правового положения индивида, так как, по их мнению, первое выступает частью (ядром) второго. Однако, по мнению Н. И. Матузова, в таком разделении нет особой необходимости. Он считает, что различие следует проводить не между правовым статусом и правовым положением одного и того же лица, а между правовым статусом (положением) различных лиц или организаций . На наш взгляд, понятие «правовое положение» содержит в себе объективные и субъективные
Матузов Н.И. Правовой статус личности: понятие, структура, виды / Н.И.Матузов // Теория государства и права: курс лекций / Под ред. Н.И.Матузова, А.В.Малько. М.: Юрист, 2005. С. 231-232. 4 Матузов Н.И.Правовая система и личность М.: Юрист. 1997. С. 231. Матузов Н.И. Указ. соч. С. 232. условия реализации прав, обязанностей и других элементов правового статуса, позволяющее оценивать качество регламентации правового статуса: - оптимальность соотношения прав и обязанностей для реализации социальной роли индивида; - достаточность компетенции для решения поставленных задач; - возможности личности по реализации своих прав и обязанностей. Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что в правовом положении отражается не только юридическая схема, по которой живет индивид, но и условия жизни, а также права, которые ему даются. Правовой статус же составляет основу правового положения.
В теории выделяется три вида, или уровня, правового статуса: общий, специальный и индивидуальный.
Общий правовой статус - это статус лица как гражданина государства, члена общества, который находит определение в Конституции РФ, не зависит от текущих жизненных обстоятельств (семейного положения, должности, выполняемых функций). Общий правовой статус является единым и одинаковым для всех, характеризуется относительной статичностью, обобщенностью. Изменение этого содержания не зависит от воли отдельного лица, а зависит от законодателя.
Необходимо отметить, что в общем правовом статусе не могут быть учтены все отличия, особенности, вся специфика субъектов права. Поэтому в него не входят постоянно возникающие и прекращающиеся у субъектов в зависимости от их трудовой деятельности, характера правоотношений, в которые они вступают многочисленные субъективные права и обязанности. Общий правовой статус является базовым, исходным для всех остальных. По нему можно судить о характере, социальной природе, степени демократичности данного общества.
Взаимодействие главы муниципального образования с органами государственной власти субъекта РФ и иными органами местного самоуправления
Глава муниципального образования обязан совершать действия и ппинимать решения исходя из публичных (общественных) интересов, необходимостью удовлетворения общественных потребностей, то есть публичного интереса неопределенного круга лиц либо конкретного гражданина или организации. Поэтому и взаимоотношения гттятаы муниципального образования с гражданами и их объединениями япттжны выстраиваться на базе принципа обеспечения законных прав и интересов последних. Реализован такой принцип может быть в различных формах, однако все действия и решения главы муниципального образования должны быть направлены на обеспечение защиты прав и интересов гражданина или объединения граждан. Инициатором вступления в рассматриваемые взаимоотношения могут быть как глава муниципального образования, так и граждане или объединения граждан.
Граждане могут обращаться к главе муниципального образования с просьбами предложениями, жалобами или иными обращениями. Обращения могут касаться вопросов защиты прав потребителей, разъяснений отдельных норм действующего законодательства, консультирования и других вопросов. Причем граждане могут обращаться к гттят р муниципального образования индивидуально, то есть от своего имени, и коллективно, то есть от группы граждан. Соответственно, глава подробный письменный ответ с образования обязан постараться решить существующую ппоблему гражданина подготовить ему действий, если решение вопроса находится вне компетенции органа местного самоуправления, или оказать иное содействие, потребности гражданина, гарантированные ему законом. Гттава муниципального образования может обращаться к гражданам, ппоживающим на территории муниципального образования, за помощью (поддержать ту или иную инициативу муниципалитета, содействовать в сбпле или предоставлении определенной информации и проч.) в организации и проведении какого-либо мероприятия (провести субботник по уборке территорий или мест общественного пользования, митинг, шествие или демонстрацию и проч.), с предложениями (в определенный срок привести в порядок придомовые территории, установить вдоль дорог одного типа и ттвета ограды в частном секторе, провести общественно значимые конкурсы: «Мой двор, мой подъезд», «Улучшаем свое жилище», «Мой двор -спортивный двор», создавать народные дружины, советы общественных ттуживании гражданах о брощенных и пустующих жилых помещениях и пр ) с просьбой о совместном принятии решения (о дислокации объектов потребительского рынка и услуг и объектов сезонной мелкорозничной торговли о целевом назначении нежилых помещений, расположенных в жилых домах и т.п.). Обращения главы муниципального образования к гражданам могут иметь и иной характер, обусловленный общественной потребностью решить тот или иной вопрос общественной важности.
Объединения граждан могут обращаться к главе муниципального образования по вопросам оказания им поддержки (выделения помещений, транспорта, связи и т.д.) или содействия (в рещении организационных задач, отдельных проблем или вопросов). т- аимоотношения главы муниципального образования и иных органов Л/ГРГТНПГП самоуправления с объединениями граждан могут основываться и на ТТЯПТИРПРКИХ принципах. В таких случаях органы местного самоуправления и г бт ртшнения граждан могут объединять свои усилия для решения той или иной общественной проблемы, то есть проблемы, затрагивающей все или часть населения муниципального образования. Например, взаимоотношения органов местного самоуправления с п тхРттинениями граждан в жилищной сфере могут являться инструментом как обеспечения условий для эффективной деятельности самих органов местного самоуправления, так и развития инициатив граждан по улучшению ситуации в коммунальной сфере. Органы местного самоуправления могут участвовать в выполнении ттттттРТСГИВНЫХ ДОГОВОРОВ и соглашений в целях содействия договорному регулированию социально-трудовых отношений и согласованию социально экономических интересов работников и работодателей. При этом они П ЯЧЙНЫ трести переговоры по социально-трудовым вопросам, предлагаемым для рассмотрения представителями работников. Одним из правовых инструментов обеспечения взаимодействия, Федеральным законом, является Общественная палата, одной иных объединений граждан с обтпротвенных религиозных политических и органами местного самоуправления. Уттятіа муниципального образования и органы местного самоуправления вправе взаимодействовать с любыми субъектами предпринимательской деятельности независимо от формы их собственности.
Предметом, в отношении которого могут выстраиваться их взаимоотношения, могут являться различные вопросы, касающиеся как интересов самого субъекта предпринимательской деятельности (выделение земельного участка для строительства объекта предпринимательской деятельности консультирование и проч.), так и интересов муниципального из задач которой и является обеспечение взаимодействия граждан, образования (предложение о пропаганде здорового образа жизни среди населения предложение организовать и провести праздник, смотр, конкурс и другие социально-культурные мероприятия за счет средств предпринимателя и Т.П.).
Функции и полномочия главы муниципального образования
Федеральным Законом № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (ст. 36) определяются лишь основные полномочия главы муниципального образования, к которым относятся: - подписание и обнародование нормативно-правовых актов, принятых представительным органом муниципального образования; - издание в пределах своих полномочий правовых актов; - предъявление требования о созыве внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.
В остальном полномочия главы муниципального образования должны быть определены уставом данного муниципального образования. При этом круг таких полномочий напрямую будет зависеть от трех основных факторов: - от места главы в системе местного самоуправления. Это определяется в первую очередь тем, каким способом был избран глава муниципального образования: из состава представительного органа или на муниципальных выборах. Совершенно очевидно, что глава муниципального образования, избранный на муниципальных выборах, может серьезно отстаивать свою точку зрения при разделе полномочий с представительным органом муниципального образования (за рамками обязательной компетенции) и даже обойти его в данном вопросе; - от перечня вопросов местного значения. Здесь помимо правового статуса самого муниципального образования (поселение, муниципальный район, городской округ и т.д.), оказывающего непосредственное влияние на указанный перечень, существенную роль будет играть и то, в какой степени муниципальное образование исполняет свои полномочия самостоятельно, не передавая их в порядке, установленном Федеральным Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» № 131-ФЗ, на другой уровень управления. Естественно и то, что чем шире круг вопросов местного значения, тем больше возможностей у главы муниципального образования распространить на них свою компетенцию; - от того, входит ли глава муниципального образования в состав представительного органа муниципального образования на правах председателя с правом решающего голоса (для глав, избранных на муниципальных выборах или представительным органом) или возглавляет местную администрацию (для глав, избранных на муниципальных выборах). В первом случае у него появятся дополнительные полномочия по организации деятельности представительного органа муниципального образования, во втором - полномочия главы местной администрации.
Итак, положение главы муниципального образования конкретизируется в уставе муниципального образования. Например, согласно ст. 34 Устава муниципального образования г. Казани, глава муниципального образования является высшим должностным лицом города Казани и наделяется Уставом города Казани собственными полномочиями по решению вопросов местного значения88.
Официальное наименование главы муниципального образования - мэр города Казани. Главой муниципального образования может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 21 года, обладающий избирательным правом.
Глава муниципального образования на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании избирается гражданами, проживающими на территории муниципального образования, сроком на 5 лет. Избранный на муниципальных выборах мэр города Казани возглавляет Исполнительный комитет и осуществляет свои полномочия в соответствии с Уставом города (ст. 35 Устава).
Мэр города Казани не может одновременно являться депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, членом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, депутатом законодательных (представительных) органов государственной власти Российской Федерации, занимать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, а также должности государственной гражданской службы и муниципальные должности муниципальной службы, не вправе заниматься предпринимательской и иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и другой творческой деятельности (ст. 34 Устава г. Казани).
Глава муниципального образования г. Казани по вопросам своей деятельности подконтролен и подотчетен жителям города Казани и Городской Думе. Мэр города Казани осуществляет свои полномочия на постоянной основе. Так, в рамках своих полномочий глава муниципального образования г. Казани: а) в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, жителями и организациями он представляет город Казань, без доверенности действует от имени города; б) в пределах своих полномочий издает правовые акты; в) в установленном Уставом города порядке, подписывает и доводит до народа нормативные правовые акты, принятые Городской Думой; г) в случае необходимости требует созыва внеочередного заседания Городской Думы; д) выполняет иные полномочия, предусмотренные законодательством и Уставом города Казани. Начинаются полномочия главы со дня вступления в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного главы.
В данном случае, то есть когда глава муниципального образования избирается населением путем прямых выборов и возглавляет местный исполнительный орган можно сказать, что это модель организации местного самоуправления.
В нами рассмотренном модели представительный орган и глава муниципального образования как глава исполнительного органа являются самостоятельными, они взаимодействуют посредством системы сдержек и противовесов. У главы муниципального образования есть право единолично руководить местной администрацией, назначать должностные лица, представлять муниципальное образование во взаимоотношениях с другими муниципальными образованиями и иными органами и организациями. У него есть ответственность перед представительным органом как глава исполнительной власти.
Акты, принимаемые главой муниципального образования
Проведенный нами анализ законодательства субъектов РФ и муниципально-правовых актов в соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» № 131-ФЗ показал, что во многих субъектах РФ были приняты специальные законы о правовых актах органов и должностных лиц местного самоуправления. Например, в Приволжском регионе такой закон был принят в Саратовской области, в настоящее время он утратил силу в связи с принятием ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» № 131-ФЗ.
Законом Саратовской области «О правовых актах органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц самоуправления в Саратовской области» по предметам своего ведения выборные должностные лица местного самоуправления - главы муниципальных образований -вправе были принимать постановления и издавать распоряжения. В Законе отмечалось, что «постановления глав муниципальных образований принимаются в случаях, когда необходимо издать нормативный акт по основным вопросам, относящимся к ведению указанного должностного лица. Распоряжения глав муниципальных образований издаются по оперативным вопросам и для организации исполнения решений представительных органов и постановлений глав муниципальных образований» (ст. 3)108.
При этом следует отметить то, что лишь в небольшом количестве субъектов РФ (например, в Приволжском регионе - Республика Мордовия109) этот закон не утратил силу. В большинстве же субъектов РФ, в том числе и в Республике Татарстан, упоминание об актах главы муниципального образования встречается только в одной или нескольких статьях законов «О местном самоуправлении».
в РТ, как было указано выше, был принят Регламент работы с документами мэра города Казани, где, в частности, отмечено, что мэр города Казани в пределах своих полномочий, установленных законодательством. Уставом города Казани, решениями Казанской городской Думы, издает муниципальные правовые акты по вопросам местного значения, исполнения решений Казанской городской Думы, организации деятельности Казанской городской Думы, координирует и организует взаимодействие органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения и исполнению решений Казанской городской Думы и иным вопросам; ведет переписку с органами и должностными лицами государственной власти и местного самоуправления, международными организациями, жителями города, предприятиями, учреждениями, организациями, общественными объединениями и иными физическими и юридическими лицами110.
Также следует отметить и тот факт, что в законах о местном самоуправлении детально не прописан порядок принятия правовых актов главы местного самоуправления. В этой связи, на наш взгляд, необходимо внести дополнения в законодательство о местном самоуправлении в части единообразия принятия нормативных актов главой муниципального образования.
Уставы муниципальных образований по-разному, более полно, чем законы субъектов РФ, но не всегда верно регулируют вопросы правотворчества главы муниципалъного образования. Действуют уставы, которые достаточно полно закрепляют наименование, виды правовых актов главы муниципалъного образования, порядок их принятия и вступления в силу. Например, в Уставе муниципалъного образования «город Ижевск» указывается, что «1. По вопросам местного значения население муниципального образования «город Ижевск» непосредственно и (или) органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления принимают муниципальные правовые акты.
По вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Удмуртской Республики, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами Удмуртской Республики» (ст. 49 Устава) 11.
При этом в Уставе отмечается, что муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления в пределах их компетенции, подлежат исполнению на всей территории муниципального образования.
Например, в систему муниципальных правовых актов муниципального образования «город Ижевск» входят: 1) Устав муниципального образования «город Ижевск»; 2) решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан); 3) нормативные и иные правовые акты - решения Городской думы; 4) нормативные и иные правовые акты - постановления и распоряжения главы муниципального образования «город Ижевск»; 5) правовые акты - постановления и распоряжения главы Администрации города; 6) правовые акты - распоряжения и приказы, принимаемые Первым заместителем Председателя Городской думы. Первыми заместителями главы Администрации города, главами администраций районов города; 7) правовые акты - приказы руководителя аппарата Администрации города, заместителей главы Администрации города, руководителей органов (структурных подразделений) Администрации города и администраций районов города.
Указывается также, что Устав и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме, являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования «город Ижевск»
Вместе с тем есть и такие уставы муниципальных образований, где определена только часть из перечисленных вопросов. Согласно нормам Устава муниципального образования города Казани, в систему муниципальных правовых актов города Казани входят: 1) Устав города Казани; 2) Правовые акты, принятые на местном референдуме; 3) Нормативные и иные правовые акты Городской Думы; 4) Нормативные и иные правовые акты мэра города Казани, руководителя Исполнительного комитета, иных органов и должностных лиц местного самоуправления. Так, в ст. 58 Устава города Казани указывается, что органы и должностные лица местного самоуправления города Казани во исполнение возложенных на них полномочий издают (принимают) следующие муниципальные правовые акты:
