Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современный уровень развития общества предъявляет к местному самоуправлению повышенные требования, так как ему принадлежит особая роль в механизме управления хозяйственным и социально-культурным строительством в муниципальных обрагованиях. Органы местного самоуправления, как и органы государственной власти, призваны обеспечивать достойный социально-экономический уровень жизни и защиту совместных интересов населения, проживающего на определенной территории. Исследование проблем функционирования власти на уровне муниципальных образований, где многие из них все еще остаются нерешенными, является актуальной задачей юридической науки.
Принятая в 1993 году Конституция Российской Федерации установила, что "местное самоуправление осуществляется гражданами ... через выборные и другие органы местного самоуправления" (ч. 2 ст. 130}1, До последнего времени федеральное законодательство не включало в себя нормы об обязательном наличии главы муниципального образования в системе местной власти. ІІ постановлении Конституционного Сула Российской Федерации от 1 февраля 1996 г. «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава Читинской области» было указано: «Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления», требуя в обязательном порядке наличия выбор иых органов муниципальных образований» оставляет создание других органов на усмотрение самих местных сообществ». Однако в большинстве муниципальных образований данное должностное лицо существовало.
Необходимо обратить внимание на тот факт, что новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вп.2 ст. 34 предусматривает, что «наличие о структуре органов местного самоуправления... главы муниципального образования ... является обязательным...» . В связи с обязательностью с 2009 года главы муниципального образования в структуре органов местного самоуправления, считаем необходимым обратиться к вопросу правового статуса данного должностного лииа в раз яичных муниципальных образования. Тем более что успешность проводимой в настоящее время в Российской Федерации муниципальной реформы во многом за висит от деятельности местных властей, в частности, главы муниципального образования, являющегося и сейчас в большинстве муниципальных образований одной из ключевых фигур в системе местного самоуправления.
В настоящее время необходимым и актуальным представляется проведение комплексного научного исследования правового статуса главы муниципального образования с целью выявления тенденций развития данного института, определения комплекса проблем правового статуса данного должностного лица местного самоуправления и формирования предложений по изменению и совершенствованию как федерального и регионального законодательства, так и муниципальных нормативно-правовых актов.
Правовые основы функционирования федеральных и региональных органов государственной власти, а также органов местного самоуправления продолжают реорганизовываться, еще не использованы потенциальные возможности их деятельности. В этой связи необходим научный анализ правовых основ взаимодействия главы муниципального образования с органами власти в Российской Федерацим на рубеже XX — XXI веков.
Все более актуальной проблемой становится эффективность власти в муниципальных образованьях, ее способность функционировать в нестабильных условиях и кризисных ситуациях. Важное место ь определении эффективности власти занимает персональная ответственность высших муниципальных должностных лиц за состояние дел в муниципальных образованьях. В настоящее время в юридической науке активно дискутируется вопрос повышения ответственности должностных лиц, органов государственной власти и местного самоуправления.
Особую актуальность данной теме придаст также то обстоятельство, что Российская Федерация не обладает в полной мере необходимой правовой базой, регламентирующей статус главы муниципального образования. Действующий на данный момент Федеральный закон от 28 августа 1995 года Кя 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» , иные нор мата в но правовые акты субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, определяющие особенности правового статуса данного лица, во многом противоречивы, часто не соответствуют друг другу и всегда являются действенными. Хотя в настоящее время принят Федеральный закон отб октября 2003 г, № 13І-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» , который действует с I января 2006 г, в отдельной части, остается достаточно много спорных, неразрешенных вопросов в правовом регулировании стаїуса главы муниципального образования. Особенно это проявляется в настоящий момент в связи с переносом времени вступления в силу указанного федерального закона на 1 января 20092 года, притом, что уже большинство нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципаїьньїх образований приведены в соответствие с ним В результате нарушается стабильность положения глав муниципальных образований в системе органов местного самоуправления, снижается эффективность их практической деятельности.
Являясь предметом научных исследований, вопросы организации муниципальной власти рассматриваются, как правило, несколько односторонне, с пози иии отдельных элементов, чаше в связи с функционированием представительных и реже исполнительных органов местного самоуправления- Л вопросы правового стаїуса главы муниципального образования, к сожалению, в имеющихся исследованиях не получили всестороннего и глубокого отражения. Таким образом, рассматриваемая в данном исследовании тема приобретает актуальное звучание в современных условиях развития российского государства и, в частности, местного самоуправления.
Степень научной разработанности темы исследования. В юридической науке вопросам теории и практики местного самоуправления и, в частности, правовому регулированию статуса главы муниципального образования уделялось определенное внимание.
При подготовке и написании диссертации были использованы работы отечественных и зарубежных ученых-правоведое, исследовавших в своих трудах различные аспекты изучаемой темы: С.А. Лвакьяна, Ю.В, Агибалова, Н. Беляковой, М. Гетманской, Н.И. Ерохина, Ю. Захоатовой. A.M. Кононова, Ю. Конорова, В. Николаева, Аулан Оффсрдала, Г- Раило, А.С. Саломаткнна, В.Н. Синииына. СТ. Соловьева» А. Шахова, Е. Шепелевой, Ю. Шунайловой и др.
Кроме этого, на формирование положений и выводов данной диссертации оказали воздействие труды авторов, занимавшихся изучением общих вопросов организации местного самоуправления в Российской Федерации и внесших определенный вклад в разработку правовых основ статуса главы муниципального обра зования. В их числе можно отмстить работы И.В. Бабичева. Г.В. Барабашева, О.В- Берга, Е- Берковича Н.С. Бондаря, А.Н. Бурова, В.И. Васильева, И.В. Выдри-на, JL Гильчснко, Н.А. Емельянова В,Г, Игнатова, А.Н- Кокотова, А.Н. Костюкова, В.В. Маклакова, А.Т. Тсртышного, Ю.А. Тихомирова, М.З. Фсйгина и многих других.
Кроме того, важными источниками послужили для автора работы ученых-юристов, посвященные отдельным элементам правового регулирования системы местного самоуправления в общем, и статуса главы муниципального образования в частности. Это: К.И, Амнрбеков, Р,В. Бабун, AJK Гуторова» Г.Г. Ефремов» Л.В. Зайцева, И. Захаров, Д.В. Иванов, ЯХХ Кулснко, Е.В. Мирошниченко, Е.А. Незнамова, П.И. Постовой, П.В. Самылов, B.IL Синцов, В.И. Фадеев, А. Широков, Е.С. Шугрина, С. Юркова и др.
Несмотря на значительный круг авторов, посвятивших свои работы статусу главы муниципального образования, комплексные исследования в этой области, особенно с учетом реалий современного местного самоуправления, сше не проводились. Исключение составляют, пожалуй, монография С.Г. Соловьева «Муниципал ьно-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации» и ряд его публикаций . И, тем не менее, остается сше много сложных и неразрешенных вопросов как в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 1995» так и в законе от 2003 года. Это в определенной мере объясняется тем, что процесс формирования системы местного самоуправления Российского государства сше не завершен. И, как отмечает сам С.Г. Соловьев, «фигура главы муниципального образования,,,, несомненно, является ключевой в системе местной власти. В силу этого правовые аспекты юридического статуса главы муниципального образования являются и будут являться остро актуальными, а, следовательно, всегда будут предметом многочисленных споров как в среде ученых, специализирующихся в муниципально-правовой проблематике, так и среди практических работников органов местного самоуправления».
Таким образом, отдавая должное значимости научных работ названных авторов, отметим, что они, тем не менее, не раскрывают всех сторон правового статуса главы муниципального образования, нередко содержат дискуссионные толкования и выводы, а также мало внимания уделяют анализу положений Федерального закона от б октября 2003 г. Указанные обстоятельства свидетельствуют об актуальности темы исследования и обусловили ее избрание,
Характер и состояние изученности темы предопределили в качестве объекта исследования - общественные отношения» складывающиеся в процессе регулирования правового статуса главы муниципального образования в системе органов местного самоуправления в Российской Федерации,
Предмет исследовании составляют правовые нормы, закрепляющие правовой статус главы муниципального образования, а также научно-теоретические и практические вопросы, определяющие статус высшего выборного муниципального должностного лица
Цель и задачи исследовании. В диссертационном исследовании ставится целью на основе общетеоретических положений юридической науки, обобщения отечественного и зарубежного опыта, а также анализа существующей практики осмыслить И обосновать основные теоретические положения правового Статуса главы муниципального образования, определить актуальные прикладные проблемы в области статуса данного должностного лица, наметить возможные направления по разрешению существующих проблем»
Достижение указанной цели связано с решением теоретических и научно-практических задач данного диссертационного исследования. В их числе:
- сравнительно-правовое исследование теоретических источников, норм Конституции Российской Федерации, федерального, регионального законодательства и муниципальных нормативно-правовых актов, направленных на регулирование статуса главы муниципального образования;
- проведение комплексного анализа статуса главы муниципального образования в Российской Федерации, в том числе в сравнении с общемировыми тенденциями, зарубежной и прежней отечественной практикой;
- раскрытие генезиса, понятия и юридической природы статуса главы муниципального образования в России;
- характеристика проблемных аспектов статуса главы муниципального образования и поиск возможных путей их решения;
- рассмотрение правовых проблем функционирования механизма выборов главы муниципального образования;
- выявление характерных черт и особенностей моделей организации местного самоуправления, а также оценка места главы муниципального образования в современной системе органов местного самоуправления;
- обоснование механизма ответственности главы муниципального образования;
- определение перспектив развития, а также условий и основных направлений совершенствования правового регулирования статуса главы муниципального образования в России,
Методологическую основу исследования составляют как общенаучные, так и специальные правовые методы познания. Общенаучными явились обще логические (анализ, синтез), сравнительный, системный, исторический, междисциплинарный методы исследования. Среди специальных использовались формально-юридический метод, метод анализа философской н юридической литературы (документальный метод), сравнительно-правовой, конкретно-исторический и теоретико-прогностический методы научного анализа.
Так, например, сравнительно-правовой метод использован при рассмотрении вопросов нормативного правового регулирования и практики применения института главы муниципального образования в Российской Федерации и ряде зарубежных государств, а также при сравнении статуса данного должностного лица в различных субъектах и муниципальных образованиях Российской Федерации; конкретно-исторический - при анализе исторического развития содержания правового статуса главы муниципального образования в России, начиная с 1990-х годов - времени появления данного института в системе местного самоуправления; теоретико-прогностический метод - в ходе подготовки рекомендаций по конкретным вопросам регулирования правового статуса главы муниципального образования.
Применение разного рода методологических подходов к изучению нормативных актов и правовой литературы содействовало решению поставленных задач избранной для исследования темы.
Теоретическую основу диссертации составили положения и выводы, сформулированные в отечественной государственно-правовой науке, а также в ряде философских трудов отечественных и зарубежных ученых. Специфика темы исследования обусловила привлечение материала по теории и истории государства и права, конституционному и муниципальному праву, государственному и муниципальному управлению, а также материалов по теории и практике организации местного самоуправления в Российской Федерации и зарубежных странах.
Эмпирической базой работы послужили положения Конституции Российской Федерации 1993 года, нормативно-правовых актов федеральных органов, относящихся к различным отраслям российского права; законодательство субъектов
Российской Федерации; правовые акты ряда муниципальных образований; постановления и определения Конституционного и Верховного судов Российской Федерации» а также стенограммы парламентских слушаний, посвященных вопросам правового обеспечения и реализации местного самоуправления на территории Российской Федерации.
Научная новизна данного исследования заключается в том, что настоящая работа представляет собой одно из первых в российском муниципальном праве (после принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года) комплексное исследование правового статуса главы муниципального образования на общетеоретическом уровне. Одновременно в диссертации обобщены некоторые практические данные, проанализированы научные взгляды ряда исследователей по изучаемому вопросу. Исследование служит базой решения теоретических и практических вопросов обеспечения прав граждан на осуществление местного самоуправления. Диссертантом в развитие теоретических положений ряда ученых сформулировано и изложено свое видение существующих проблем статуса главы муниципального образования, а также путей совершенствования и перспектив развития действующего сегодня и системе местного самоуправления высшего выборного должностного лица.
В процессе написания работы был сформулирован ряд положении, содержащих научную новизну, которые и выносятся на защиту:
I. Комплексный анализ развития местного самоуправления в России позволил выделить четыре основных исторических периода трансформации правового статуса главы муниципального образования:
- на первом этапе (1990-сер. 1993) осуществился переход от иснолкомо-коллегиальной формы деятельности местной власти к принципу единоначалия в руководстве муниципальным образованием, а закон ввел нового субъекта местного самоуправления - выборного главу местной администрации;
- на втором этапе (осень 1993-1995) происходит реформирование местной власти, выражаюшесся в утверждении приоритета глав местного самоуправления во взаимоотношениях с представительным органом муниципального образования;
- третий этап начался в августе 1995 года и заключался в проработке и закреплении на федеральном, региональном и муниципальном уровнях правового статуса главы муниципального образования;
- четвертый этап начинается 6 октября 2003 г. с принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» во многом иначе определяющего статус главы муниципального образования (он признается обязательным в структуре органов местного самоуправления, наложен запрет на совмещение функций председателя представительного органа и главы администрации и др.).
Таким образом, за рассматриваемые годы состоялась динамичная, но не всегда последовательная трансформация правового статуса главы муниципального образования, которая в системе муниципальной демократии России еще не закончена. Законодательство нуждается в дальнейшем совершенствовании с учетом отечественного опыта становления местного самоуправления.
2. Уточнены и охарактеризованы понятия «статус», «правовой статус», «специальный статус», «правовое положение», которые применены к главе муниципального образования. На основании изложенных теоретических позиций, категорию правового статуса главы муниципального образования следует понимать как установленную федеральными, и принятыми на их основе региональными и муниципальными нормативными актами юридически определенную совокупность статического, функционального и юрисдикционного элементов, определяющих положение последнего как субъекта права, его место в системе местной власти, полномочия и ответственность за свою деятельность 3. Составляющие компонентов правового статуса главы муниципального образования следующие:
- статический компонент отражает положение данного лица как субъекта права (в эту группу входят: официальное наименование, порядок приобретения статуса, срок нахождения в должности, ограничения и гарантии деятельности, место в системе органов местного самоуправления);
- к функциональному компоненту можно отнести: предметы ведения, систему правовых актов, принимаемых главой муниципального образования по вопросам местного значення;
- юрнедикцноннын компонент составляют ответственность главы муниципального образования, контроль и надзор за его деятельностью.
Выделенные компоненты структуры правового статуса главы муниципального образования тесно взаимосвязаны между собой, при этом каждый элемент имеет свое назначение и строго определенные цели, раскрывающие какую-либо одну существенную сторону правового статуса указанного лица; а вместе данные элементы придают правовому статусу характер целостного правового образования.
4, Особенности правового статуса главы муниципального образования выражаются в следующем;
- совмещение в статусе одного властного субъекта признаков единоличного муниципального органа и должностного лица;
- глава муниципального образования является высшим выборным должностным лицом муниципального образования;
- главу муниципального образования нельзя признать муниципальным служащим, так как его правовой статус имеет значительную специфику;
- глава муниципального образования является самостоятельным муниципальным должностным лицом, обладающим отдельными правами юридического лица и осуществляющим публично-властные полномочия в интересах муниципального образования.
5. Анатиз организации местной власти в зарубежных государствах и России позволил автору сделать вывод о том, что на основе Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года ЛИ 131 можно выделить шесть возможных моделей местного самоуправления (три из который применимы ко всем типам муниципальных образований и три — к определенным типам муниципальных образований), которые в большей степени различаются местом и ролью главы муниципального образования в них и способом его избрания. Считаем, что для России с ее многонациональным составом» различными культурными» географическими и иными особенностями законодательно невозможно предложить какую-либо универсальную модель местного самоуправления. Исследование различных вариантов организации местной власти позволило автору предложить при их выборе учитывать ряд факторов: размеры муниципального образования, численность и степень политической активности населения.
6. В связи с принятием нового Федерального закона от 6 октября 2003 года, с одной стороны, значение главы муниципального образования в системе местной власти уменьшилось, так как в ст 36 запрещено совмешение в одном лице функций главы администрации и председателя представительного органа, что существовало во многих муниципальных образованиях; а с другой стороны, повысилась его значимость в силу того, что закон перевел главу муниципального образования из возможного в обязательное муниципальное должностное лицо.
7. Решением существующих проблем функционирования механизма выборов главы муниципального образования может стать законодательное закрепление в федеральном законе «Об обшнх принципах организации местного самоуправления» положения об обязательном вынесении вопроса об изменении структуры местного самоуправления на публичные слушанья. На региональном уровне необходимо запретить субъектам Российской Федерации принимать законы о порядке избрания главы муниципального образования представительным органом, так как данная процедура должна регулироваться только в уставе или регламенте представительного органа муниципального образования. В уставах муниципальных образований необходимо более подробное закрепление: общих требований по отношению к претенденту на должность главы муниципального образования; срока, на который он избирается; правил проведения выборов; порядка и условий вступ ления в должность.
8. В условиях отсутствия должного внимания на федеральном, региональном и муниципальном уровнях к актам главы муниципального образования» пред ставляется целесообразным более подробно закреплять в уставе муниципальных образований следующие характеристики актов данного должностного лица, включающие в себя: определение нормативных и ненормативных (индивидуальных) актов; виды актов главы муниципального образования (нормативные акты называть постановлениями, ненормативные — распоряжениями) и вопросы, по которым они принимаются; порядок и сроки их опубликования в зависимое™ от видов; соотношение актов главы муниципального образования с актами органов местного самоуправления и порядок разрешения противоречий между ними.
9, На основе анализа особенностей ответственности главы муниципального образования и способов контроля за его деятельностью, делается вывод, что ответственность данного должностного лица имеет более широкие основания по сравнению с ответегаенностью органов местного самоуправления, так как глава муниципального образования подлежит конституционно-правовой, муниципале но-правовой, гражданско-правовой, административно-правовой и уголовно-правовой ответственности. Вместе с тем, требуется разработка дополнительных механизмов защиты публичных прав и интересов граждан от незаконных актов глав муниципальных образований. Одним из таких механизмов может служить институт временного приостановления в судебном порядке действия правового акта главы муниципального образования до рассмотрения судом вопроса о законности этого акта.
Практический и теоретическая значимость. Теоретическая значимость данного диссертационного исследования заключается во внесении определенного вклада в разработку одной из важных и еще недостаточно изученных тем правовой науки муниципального права. Содержащиеся в работе теоретические положения и выводы могут быть положены в основу дальнейших исследований в сфере местного самоуправления, способствовать выработке, обоснованию и развитию современной концепции местного самоуправления. Разработанные рекомендации, содержащиеся в диссертационном исследовании, могут быть использованы в холе законопроектной деятельности как на уровне Российской Федерации, ее субъектов, так и на уровне муниципальных образований и учтены в процессе дальнейшего совершенствования практической деятельности глав муниципальных образований. Положения и выводы диссертации также могу1 найди применение в научной и педагогической работе в процессе преподавания курсов конституционного (государственного) права Российской Федерации, истории государства и права и муниципального права, при подготовке программ, методических рекомендаций, учебных пособий.
Апробации результатов диссертационного исследования. Основные положения диссертации обсуждались, одобрены и рекомендованы к защите на заседании кафедры теории государства и права и конституционного права юридического факультета Челябинского государственного университета. Отдельные материалы диссертационного исследования использовались в преподавании муниципального права Российской Федерации студентам факультета права и истории Шадринского государственного педагогического института. Взгляды автора, основные результаты» предложения и выводы диссертации изложены в подготовленных автором и опубликованных научных статьях, а также в докладах и сообщениях на международных и всероссийских научно-практических конференциях.
