Содержание к диссертации
Введение
ЧАСТЬ 1. Становление конституционно-правового статуса тюменской области 14
.. 1. История развития взаимоотношений органов государственной власти Тюменской области и входящих в ее состав автономных округов до принятия Конституции 1993 года 14
2. Особенности статуса Тюменской области и входящих в ее состав автономных округов согласно Конституции Российской Федерации 1993 года 35
3. Практика отношений органов государственной власти других сложнопостроенных субъектов Российской Федерации - края, областей и входящих в их состав автономных округов. 92
ЧАСТЬ 2. Особенности формирования единого правового пространства тюменской области 115
1. Пределы юрисдикции органов государственной власти Тюменской области на территории автономных округов в ее составе 115
2. Источники правового пространства Тюменской области с входящими в ее состав автономными округами на современном этапе 135
3. Особенности законодательного регулирования на. территории сложнопостроенного субъекта Федерации - Тюменской области 164
Заключение 184
Библиографический список литературы. 194
Приложения 225
- История развития взаимоотношений органов государственной власти Тюменской области и входящих в ее состав автономных округов до принятия Конституции 1993 года
- Особенности статуса Тюменской области и входящих в ее состав автономных округов согласно Конституции Российской Федерации 1993 года
- Пределы юрисдикции органов государственной власти Тюменской области на территории автономных округов в ее составе
- Источники правового пространства Тюменской области с входящими в ее состав автономными округами на современном этапе
Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования. Конституция Российской Федерации 1993 года закрепила федеративный характер российского государства, юридически определив равноправие субъектов Российской Федерации друг с другом и в отношениях с федеральными органами государственной власти.
Тем не менее, по мнению отдельных авторов1, Конституция Российской Федерации 1993 года, заложив современную правовую основу развития федеративного государства и федеративных отношений в России, содержит ряд противоречивых положений, допускающих их неоднозначное системное толкование. К таким положениям профессор Н.М. Добрынин относит нормы Конституции Российской Федерации, закрепляющие. положения о разной конституционно-правовой природе субъектов Федерации с вытекающими отсюда различиями в их правовом статусе2.
Отчасти данное явление обусловлено историческими традициями России недавнего прошлого, породившими феномен сложнопостроенных субъектов Федерации, т.е. вхождение автономного округа в состав края, области, признанных по Конституции Российской Федерации равноправными субъектами Федерации.
Сегодня проблемы разграничения властных полномочий между органами государственной власти таких субъектов Федерации в некоторой степени решаются в процессе объединения субъектов Федерации3. Вместе с тем наметившийся в последние годы на территории Пермской области и Красноярского края процесс укрупнения субъектов Федерации, по мнению
См., например: Концептуальные вопросы развития государства и общества в деятельности Совета Федерации // Совет Федерации (1996-2000 гг.) в истории парламентаризма / Под ред. B.H. Викторова. - М.: Изд-во Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации,'2001. - 309 с.
2 Подробнее см. Добрынин, Н.М. Федерализм: Историко-методологические аспекты. - Новосибирск: Наука,
2005.-С. 247-248.
3 См. Федеральный конституционный закон от 25.03.2004 № 1-ФКЗ «Об образовании в составе Российской
Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-
Пермяцкого автономного округа» // Российская газета. - 2004. - 26 марта.
Президента Российской Федерации В.В. Путина, важно не превратить в очередную политическую кампанию1.
В этой связи по-особому актуальным видится опыт развития взаимоотношений Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа в части формирования единого правового пространства трех субъектов Федерации .
С принятием Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 04.07.2003 № 95-ФЗ разногласия, которые существовали между областью и округами довольно длительный период времени, оказались вновь в центре внимания.
Камнем преткновения стала статья 26.6 указанного Федерального закона, разграничивающая полномочия между органами государственной власти области и автономных округов таким образом, что с 1 января 2005 года часть государственных полномочий, осуществляемых на территории автономных округов, перешла для исполнения органам государственной власти Тюменской области, в результате чего последние получили реальную возможность принимать решения, имеющие юридическую силу на всей территории области.
В существующих условиях проблемы, связанные с правовым регулированием на территории Тюменской области с входящими в ее состав автономными округами, получили новое содержание. Это вызвано тем, что до сих пор законодательно не оформлен правовой механизм, позволяющий органам государственной власти области и автономных округов без ущемления прав друг друга принимать согласованные законодательные акты
1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 25.04.2005 «Послание
Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию Российской Федерации» // Российская
газета. - 2005. - 26 апреля.
2 Барышникова, А.Н. Особенности правового пространства Тюменской области: проблемы и перспективы:
Учебное пособие / Под общ. ред. профессора А.П. Сунцова. - Тюмень: Тюменская областная Дума, 2005. -
С.З.
3 Российская газета. - 2003. - 8 июля.
по вопросам, затрагивающим интересы всех трех субъектов, действие которых распространялось бы на территорию как юга области, так и автономных округов. Отсутствие такого механизма влечет за собой немало трудностей и проблем, анализ и устранение которых может оказаться полезным и другим сложнопостроенным субъектам Российской Федерации.
Поэтому проблемы, связанные с разграничением полномочий между органами государственной власти Тюменской области1 и органами государственной власти входящих в ее состав автономных округов, нуждаются в глубоком анализе и обобщении.
Именно этим обусловлен выбор темы исследования - «Особенности правового пространства сложнопостроенного субъекта Российской Федерации (на примере Тюменской области)».
Степень научной разработанности темы. В юридической литературе
вопросы становления и развития федерализма в России нашли отражение в
работах P.F. Абдулатипова, С.А. Авакьяна, Л.Ф. Болтенковой,
Н.М. Добрынина, Д.А. Керимова, А.Н. Кокотова, Б.С. Крылова,
В.А. Кряжкова, В.Н. Лысенко, Н.П. Медведева, М.И. Пискотина, M.G. Саликова, Б.Н. Топорнина, И.А. Умновой, В.Е. Чиркина, СМ. Шахрая.
Особенности взаимоотношений органов государственной власти края, области и входящих в их состав автономных округов исследовали ученые Е.Е. Бобракова, Н.М. Добрынин, В.В. Иванов, G.E. Корепанов, Д.А. Керимов, Б.С. Крылов, В.А; Кряжков, М.С. Саликов, С.С. Собянин, А.П. Сунцов, В.И. Ульянов, Г.Н. Чеботарев.
Эти исследования в основном были направлены на определение особенностей статуса Тюменской области и входящих в ее состав автономных округов, выявление правовых механизмов разрешения конфликтной ситуации, сложившейся между этими субъектами, либо затрагивали данную тему лишь в рамках рассмотрения общих проблем государственного устройства Российской Федерации. Самостоятельных монографических исследований, посвященных формированию правового пространства
сложнопостроенного субъекта Федерации, не проводилось, что во многом и предопределило выбор темы.
Объект исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере конституционно-правового регулирования между органами государственной власти края, области и входящих в их состав автономных округов.
Предмет исследования. Предметом настоящего исследования являются федеральное законодательство, решения Конституционного Суда Российской Федерации, нормативные правовые акты и договоры субъектов Российской Федерации в сфере конституционно-правовых отношений между органами государственной власти края, области и входящих в их состав автономных округов, работы ведущих российских и зарубежных ученых в области федеративных отношений.
Цель и задачи исследования. Цель исследования - анализ опыта правового регулирования в сложнопостроенных субъектах Российской Федерации и разработка предложений, направленных на формирование единого правового пространства края, области, в состав которых входят автономные округа. Обозначенная цель диссертации детерминирует постановку следующих задач:
1) уяснить основные этапы развития взаимоотношений органов
государственной власти края, области и входящих в их состав автономных
округов;
2) выявить особенности конституционно-правового статуса Тюменской
области как сложнопостроенного субъекта Российской Федерации и их
влияние на формирование правового пространства Тюменского региона;
3) провести сравнительный анализ регулирования взаимоотношений
между органами государственной власти края, области и входящих в их
состав автономных округов в семи сложнопостроенных субъектах
Российской Федерации;
выявить наиболее типичные модели отношений края, области и входящих в их состав автономных округов;
определить пределы юрисдикции органов государственной власти сложнопостроенного субъекта Российской Федерации на территории автономных округов, закрепленные в федеральном законодательстве;
определить основные источники правового пространства Тюменской области с входящими в ее состав автономными округами посредством анализа их нормативно-правовой системы;
обобщить опыт формирования единого правового пространства на территории Тюменской области, включая территорию автономных округов;
8) разработать предложения по совершенствованию федерального и
регионального законодательства в сфере отношений между органами
государственной власти края, области и входящих в их состав автономных
округов.
Методологическая основа диссертационного исследования. Обоснованность положений и выводов, содержащихся в диссертации, достигнута комплексным применением как общенаучных, так и специальных, частнонаучных методов научного познания. Диалектический метод познания применялся прежде всего при изучении проблем российского федерализма и их влияния на государственное строительство в сложнопостроенном субъекте Федерации, в анализе состояния федерального и регионального законодательства о взаимоотношениях органов государственной власти края, области с органами государственной власти входящих в их состав автономных округов, при рассмотрении вопросов, связанных с особенностями формирования правового пространства сложнопостроенного субъекта Федерации.
Из частнонаучных методов исследования применялись формально-юридический, историко-правовой, сравнительно-правовой, системно-структурный и другие методы научного познания.
Теоретической базой диссертационного исследования стали труды
отечественных и зарубежных ученых, посвященные проблемам федерализма и особенностям государственного строительства в сложнопостроенных субъектах Российской Федерации, отношениям края, области с входящими в их состав автономными округами, их конституционно-правовому статусу.
Нормативно-правовую и правовую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, решения Конституционного Суда Российской Федерации, а также законодательство и договоры Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа— Югры, Ямало-Ненецкого автономного округа и других сложнопостроенных субъектов Российской Федерации.
Эмпирическую основу диссертационного исследования составили материалы архивов Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа- Югры, Ямало-Ненецкого автономного округа, а также Тюменской областной Думы, Правительства Тюменской области, представительств Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа в Тюменской области. Автором изучена законодательная практика семи сложнопостроенных субъектов Российской Федерации и, десяти автономных округов, а также проведен экспертный опрос более пятидесяти депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе депутатов Тюменской областной Думы, Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, Ямало-Ненецкого автономного округа, Законодательного Собрания, Пермской области, Курганской областной Думы, Московской городской Думы.
Научная новизна диссертационного исследования обусловлена выбором темы и заключается в том, что исследование представляет собой одну из первых попыток изучения на монографическом уровне правового пространства сложнопостроенного субъекта Федерации. Впервые рассматриваются особенности действия законов и иных нормативно-
правовых актов сложнопостроенных субъектов Российской Федерации на территории входящих в их состав автономных округов.
На основе анализа федерального законодательства, нормативно-правовых актов Тюменской области и входящих в ее состав; автономных округов, специальной литературы, посвященной проблемам регулирования взаимоотношений органов государственной власти в сложнопостроенном субъекте Федерации, автором диссертационного исследования критически осмыслен существующий опыт правого регулирования в сложнопостроенном субъекте Федерации - Тюменской области - и предложен конкретный механизм формирования единого правового пространства на территории сложнопостроенного субъекта Российской Федерации.
Поднятые в исследовании вопросы имеют перспективы дальнейшей научной разработки. Прежде всего, в качестве таковых мы рассматриваем обобщение научных исследований опыта государственного строительства в других сложнопостроенных субъектах Российской Федерации и разработку конкретных рекомендаций: органам государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа, федеральному законодателю по совершенствованию федерального и регионального законодательства, регламентирующего различные стороны отношений в рассматриваемой сфере.
На защиту выносятся следующие основные положения: 1. Понятие правового пространства сложнопостроенного субъекта Федерации предлагается рассматривать в двух аспектах. Юридически такое правовое пространство - это совокупность юридических норм, принимаемых органами государственной власти края, области и входящих в их состав автономных округов в пределах совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (статья 72 Конституции Российской Федерации), согласованных между собой и действующих соответственно на территориях указанных субъектов Российской Федерации.
Под фактически сложившимся правовым пространством сложнопостроенного субъекта Федерации следует понимать систему юридических норм, действующих на территории края, области, за исключением территории автономных округов, входящих в их состав.
Наличие собственного правового пространства следует рассматривать как одну из основных гарантий обеспечения прав и свобод человека и гражданина на всей территории сложнопостроенного субъекта Российской Федерации, включая территорию входящего в его состав автономного округа.
К сущностным признакам сложнопостроенного субъекта Федерации, отличающим его от других субъектов Российской Федерации, следует отнести:
действие на его территории трех уровней государственной власти: федеральной, краевой (областной) и автономного округа;
содержание правового пространства в соответствии с федеральным законодательством включает в себя общекраевые (общеобластные) правовые акты (действующие на всей территории сложнопостроенного субъекта Федерации), краевые (областные) правовые акты (действие которых не распространяется на территорию автономного округа, входящего в состав края, области) и правовые акты автономных округов (действующие исключительно на территории автономных округов, входящих в состав края, области);
наличие как исключительной, так и совместной компетенции органов государственной власти края, области и входящего в их состав автономного округа.
4. Авторское определение совместных полномочий края, области и
входящих в их состав автономных округов как полномочий, реализация
которых в общеобластных интересах предполагает принятие решений по
вопросам совместного ведения с соблюдением процедур согласования между
органами государственной власти области и автономного округа на стадиях
разработки и принятия краевого, областного законодательства.
5. Договором между органами государственной власти Тюменской
области, Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и Ямало-
Ненецкого автономного округа от 12.08.20041 предусмотрена реализация на
территории Тюменской области областных программ, которые обладают
рядом следующих отличительных черт, позволяющих выделить их как
самостоятельный вид источников правового пространства
сложнопостроенного субъекта Федерации:
1) действие областных программ распространяется на всю территорию
Тюменской области, включая территории автономных округов;
2) реализация областных программ осуществляется органами
государственной власти Тюменской области в пределах финансирования,
осуществляемого полностью из областного бюджета, но за счет зачисляемых
в областной бюджет налоговых доходов от федеральных регулирующих
налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Федерации:
и собираемых на территории Ханты-Мансийского автономного округа -
Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа.
6. Широкий спектр повторяющихся положений, содержащихся в
уставах Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа -
Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа и других законодательных
актах, позволяет утверждать, что органами государственной власти области и
автономных округов использовался такой источник правового пространства,
как правовой обычай.
7. Процесс формирования единого правового пространства
сложнопостроенного субъекта Федерации в значительной мере зависит от
нестабильности федерального законодательства и нуждается в рамочном
регулировании каждого из 14 положений предметов совместного ведения
Российской Федерации и ее субъектов (часть 1 статьи 72 Конституции
Российской Федерации).
1 См.: Постановление Тюменской областной Думы от 12 августа 2004 года № 1570 «О Договоре между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа» // Тюменские известия. — 2004. — 21 августа.
8. С принятием Федерального закона от 04.07.2003 № 95-ФЗ «О
внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» тенденция к формированию единого правового пространства
Тюменской области по вопросам, отнесенным к полномочиям органов
государственной власти области для исполнения на всей территории области,
включая территории автономных округов, становится реальной.
Обосновывается необходимость подготовки стандартизованной законодательной базы, учитывающей интересы края, области и входящих в их состав автономных округов, как основного источника формирования единого правового пространства сложнопостроенного субъекта Федерации -Тюменской области.
Авторские предложения по совершенствованию федерального и регионального законодательства, регулирующего отношения между органами государственной власти края, области и входящих в их состав автономных округов.
Практическая значимость исследования заключается в том, что содержащиеся в диссертации выводы и предложения могут быть использованы при совершенствовании федерального и регионального законодательства в сфере отношений между краем, областью и входящими в их состав автономными округами, а также в процессе преподавания курса конституционного права Российской Федерации и проведения спецкурсов.
Апробация результатов исследования. В ходе исследования положения диссертации обсуждались на кафедре государственного и муниципального права Сургутского государственного университета.
Основные теоретические и практические положения работы, выводы и рекомендации отражены в учебном пособии и четырех публикациях, подготовленных автором.
Отдельные выводы и предложения докладывались на Всероссийской научно-практической конференции «Законодательное регулирование миграционных процессов в Российской Федерации: проблемы и перспективы» (24-25 июня 2004 г., г. Тюмень), а также на депутатских слушаниях Тюменской областной Думы по теме: «Новая редакция Избирательного кодекса (Закона) Тюменской области».
Материалы диссертационного исследования использовались в процессе преподавания на юридических факультетах Тюменского государственного института мировой экономики, управления и права и Сургутского государственного университета.
История развития взаимоотношений органов государственной власти Тюменской области и входящих в ее состав автономных округов до принятия Конституции 1993 года
В России проблемы, связанные с развитием федерализма, всегда занимали центральное место и не утратили, а, напротив, приобрели еще большую актуальность в связи с реформами, проводимыми в последние годы.
По мнению Н.П. Медведева, основными причинами возникновения многочисленных проблем федеративных отношений являются отсутствие полноценной правовой базы и слабое развитие норм Конституции через федеральное и региональное законодательство1.
Переход к развитию Российской Федерации по пути федерализма, обусловливает необходимость поиска оптимальных вариантов взаимоотношений Федерации и ее субъектов.
История развития федерализма в России многогранна, поэтому вызывает огромный интерес у социологов, политологов и юристов. О тенденциях развития федерализма в сегодняшнем мире существуют разные, зачастую противоположные мнения.
Так, Е.М. Примаков, выступая на Всероссийском совещании по вопросам развития федеративных отношений, отметил: «И РСФСР, и Союз ССР только назывались федеративными, а по сути... являлись унитарными, жестко централизованными государствами».
В то же время, если рассматривать советский федерализм де-юре, трудно не заметить дифференциацию подходов федерального центра к разным частям государства, так как Российское государство выступало как федеративное по отношению к автономным республикам и другим автономным образованиям, а во взаимоотношениях с краями, областями и приравненными к ним городами выступало как унитарное государство.
Последние представляли собой обыкновенные административно территориальные единицы, традиционно являющиеся атрибутом унитарной формы государственного устройства.
Начавшаяся в 1989 году конституционно-правовая реформа в РСФСР не могла не затронуть модернизацию федеративных отношений. Уже в принятой первым Съездом народных депутатов РСФСР Декларации о государственном суверенитете подчеркивалась необходимость повышения статуса краев и областей. Дальнейшее развитие российского законодательства шло именно по этому же пути2.
Федеративное устройство современной России принципиально отличается от советского федерализма, характеризовавшегося формально декларированием федеративных связей центра и регионов, фактически -сохранением жестких унитарных методов руководства государством.
Федерализм рассматривают и как шаг к объединению государственных образований, и как предпосылку формирования государства с сильной центральной властью, и как путь к созданию административно-территориальных единиц более высокого ранга, чем традиционно существующие, с более высокой степенью автономии .
К одним из самых важных и серьезных проблем, с которыми столкнулась современная Россия на пути федеративного строительства, можно отнести вопросы взаимоотношений края и областей с автономными округами, входящими в их состав.
Приступая к изучению некоторых аспектов взаимоотношений органов государственной власти сложнопостроенного субъекта Федерации, считаем необходимым прежде всего определиться с понятием федерализма, политико-правовые проблемы развития которого во многом и предопределили противоречия, возникшие между краем, областью и автономными округами, входящими в их состав.
Н.М. Добрынин рассматривает федерализм как совокупность политических, правовых, экономических и культурных отношений, возникающих на основе функционирования федеративной государственности и ее отдельных элементов1.
По его мнению, под федеративным государством (Федерацией) следует понимать государственное устройство, состоящее из ряда территориальных образований (субъектов Федерации), обладающих относительно самостоятельным политическим статусом в рамках Федерации. Для Федерации характерно наличие двух уровней государственной власти: федеральная государственная власть и государственная власть субъектов Федерации.
При этом наличие в составе Российской Федерации сложнопостроенных субъектов Федерации является действительно уникальной чертой российского федерализма. Так как одним из отличительных признаков сложнопостроенного субъекта Федерации является сосуществование на его территории трех уровней государственной власти: федеральной, краевой (областной) и автономного округа. Данная правовая коллизия и является основной составляющей разногласий между органами государственной власти края, области и автономных округов, входящих в состав сложнопостроенного субъекта Федерации.
Рассматриваемая проблема до последнего времени была обозначена и на территории такого сложнопостроенного субъекта Российской Федерации, как Тюменская область, в состав которой входят еще два субъекта Федерации - Ханты-Мансийский автономный округ -Югра и Ямало-Ненецкий автономный округ. Противоречия здесь, по мнению ряда авторов1, являлись наиболее сложными и принципиальными.
Возвращаясь к конституционно-правовым аспектам проблемы, следует отметить, что в период становления национальных (автономных) округов,их государственно-правовая специфика заключалась в следующем: данные округа создавались в 20-30-е годы в соответствии со специальным актом высшего органа государственной власти РСФСР в местах проживания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока с целью сохранения их самобытного образа жизни, культурного и экономического развития.
Особенности статуса Тюменской области и входящих в ее состав автономных округов согласно Конституции Российской Федерации 1993 года
Всенародно принятая 12 декабря 1993 года Конституция Российской Федерации1 так, же, как и Федеративный договор от 31 марта 1992 года2, установила правовое равноправие всех субъектов Федерации между собой и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (статья 5).
Конституция наделила область и автономные округа необходимыми юридическими признаками субъекта Федерации, а именно: собственной территорией, собственной системой органов государственной власти, собственной системой законодательства во главе с Уставом, собственной компетенцией, правом на участие в реализации совместных полномочий с Российской Федерацией, правом на представительство в федеральных органах власти (см. приложение 2).
Собственная территория не может быть изменена без согласия субъекта Российской Федерации , так же как не могут быть изменены границы субъекта с другими субъектами Федерации.
Собственная система органов государственной власти устанавливается субъектом Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.
Являясь равноправными субъектами Федерации, Тюменская область, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа получили право на образование в пределах своих территорий собственных органов законодательной (представительной), исполнительной и судебной государственной власти, которые действуют на основе Конституции Российской Федерации, федеральных законов, а также устава и собственного законодательства области или автономного округа.
Тюменская область обладает собственной нормативно-правовой системой, которая представляет собой упорядоченный массив взаимосвязанных законов и других нормативных правовых актов, создаваемых и действующих на основе Устава области .
Автономные округа так же, как и область, обладают учредительной властью. Они вправе принимать свои уставы, законы и иные нормативно-правовые акты, которые не должны противоречить федеральному законодательству . Устав закрепляет за автономным округом право решать все вопросы их компетенции, иметь символику, издавать нормативно-правовые акты. Автономные округа имеют свои административные центры.
Конституция Российской Федерации определяет предметы ведения всех субъектов Российской Федерации, в том числе Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа. Предметы ведения состоят из совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и собственной компетенции субъекта Федерации1. По мнению профессора В.В. Невинского, право субъектов Федерации устанавливать собственную исключительную компетенцию посредством основного закона (конституции, устава) и текущих законов имеет особое значение2. Собственная компетенция представляет собой полномочия каждого отдельного субъекта Российской Федерации, в том числе области и автономного округа. Все полномочия, не относящиеся к исключительной компетенции Российской Федерации3 и к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, осуществляются органами государственной власти как области, так и автономных округов самостоятельно.
Право на участие в реализации совместных полномочий с Российской Федерацией осуществляется в рамках предусмотренного Конституцией Российской Федерации и Федеративным договором совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Так, в соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации к совместному ведению относится обеспечение соответствия уставов, законов и иных нормативно-правовых актов области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, режим пограничных зон.
Из вышесказанного можно предположить, что конституционно-правовой статус Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа совпадает с конституционно-правововым статусом Тюменской области.
Пределы юрисдикции органов государственной власти Тюменской области на территории автономных округов в ее составе
Согласно постановлению Конституционного Суда от 14 июля 1997 года по делу о толковании, содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области № 12-П1 взаимоотношения областей (края) с входящими в их состав автономными округами отличаются от их отношений с другими субъектами Российской Федерации, так как вхождение автономного округа в состав края (области) предопределяет обязанность органов государственной власти обоих равноправных субъектов Российской Федерации обеспечивать сохранение территориальной целостности и единства края, области (пункт 2 резолютивной части).
Профессор Чеботарев Г.Н., выделяя основные признаки единства и целостности Тюменской области, отнес к таковым в том числе наличие единого правового пространства, единых принципов, подходов и способов правового регулирования отношений на территории Тюменской области2. По его мнению, отсутствие данного признака может привести к распаду единого целого - Тюменской области3.
В этой связи было бы неверным закрывать глаза на сложившуюся практику территориального действия Устава Тюменской области, областных законов и других нормативно-правовых актов.
В этой связи в достаточной степени актуальным становится исследование самой возможности и условий прямого действия областных нормативных правовых актов на территории автономных округов, входящих в состав Тюменской области, а также правовой природы межсубъектных правовых актов.
Прежде всего следует отметить, что основным источником российского права, содержащим: исходные начала для всей правовой системы страны, закрепляющим государственное устройство, в том числе основы организации государственной власти в субъектах Российской Федерации, является Конституция Российской Федерации1, представляющая собой акт наивысшей юридической силы. Ни один правовой акт на территории России не может противоречить Конституции, которая закрепляет иерархию нормативно-правовых актов, их соподчиненность и юридическую силу.
По мнению ряда экспертов2, Конституция Российской Федерации является ядром системы российского права, основные компоненты которого логически развертываются: - на федеральном уровне (при реализации в федеральном законодательстве предметов ведения Российской Федерации); - на федерально-региональном уровне (по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации); - на региональном уровне (по предметам ведения субъектов Федерации); - на муниципальном уровне (по предметам ведения органов местного самоуправления).
Нетрудно заметить, что вопросы действия региональных законодательных актов на территории сложнопостроенных субъектов Федерации в Конституции специально не оговариваются. В ее нормах лишь фиксируется перечень предметов ведения и полномочий, находящихся в исключительном ведении Российской Федерации (статья 71) или в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (статья 72).
Исключительные же предметы ведения и полномочия субъектов Российской Федерации, среди которых имеются и сложнопостроенные субъекты, не нашли конституционного закрепления.
Конституция устанавливает, что "вне предметов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти" (статья 73).
Так как перечень полномочий еложноустроенных субъектов Федерации в Конституции Российской Федерации не определен, следовательно, опираясь лишь на положения Конституции, нельзя найти ответ на вопрос о том, в каких сферах жизнедеятельности край или область, имеющие в своем составе автономные округа, обладают "полнотой власти" в отношении возможности распространения действия принимаемых ими нормативно-правовых актов на территорию соответствующего автономного округа1.
Тем не менее из содержания статьи 73 Конституции Российской Федерации можно предположить, что юрисдикция края, области не может распространяться на собственное ведение автономного округа, входящего в состав сложнопостроенного субъекта Федерации, в пределах которого может быть выделен круг вопросов, отнесенных к исключительному ведению субъекта Федерации.
Следовательно, Конституция РФ, допуская, с одной стороны, возможность прямого действия областных нормативных правовых актов на территории автономных округов, с другой стороны - устанавливает его ограничение.
Позитивную роль в выяснении и согласовании ряда основополагающих начал преобразования Российской Федерации сыграл и продолжает играть Федеративный договор от 31 марта 1992 года1, в котором была найдена форма сохранения государственного единства Российской Федерации.
Все участники Договора получили собственное пространство для законотворчества. Произошло включение всех субъектов Российской Федерации в федеральный законодательный процесс, установление иерархии правовых актов, издание их в соответствии с полномочиями, закрепленными за каждым из участников Договора. Были достигнуты важные изменения в сторону повышения статуса краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, с соответствующим увеличением объема прав.
Таким образом, при заключении. Федеративного договора были учтены требования органов государственной власти автономных округов, которые из административно-территориальных единиц, превратились в полноценные субъекты Российской Федерации.
Источники правового пространства Тюменской области с входящими в ее состав автономными округами на современном этапе
Приступая к анализу источников правового пространства Тюменской области, в состав которой входят Ханты-Мансийский автономный округ-Югра и Ямало-Ненецкий автономный округ, необходимо раскрыть понятие правового пространства сложнопостроенного субъекта Федерации, показать виды его источников, их юридическую силу, место в системе областного законодательства, выявить недостатки в механизме формирования областного правового пространства органами государственной власти области и автономных округов, наметить пути его совершенствования. К вопросу о правовом пространстве сложнопостроенного субъекта Федерации ученые, политики, эксперты подходят весьма осторожно. Прежде всего нужно помнить о том, что, как и другие субъекты Федерации, сложнопостроенные субъекты являются частью федеративного государства, политика которого направлена на формирование единого правового пространства на всей территории страны. В свете решения проблемы формирования единого правового пространства на территории России, соблюдения принципа верховенства Конституции Российской Федерации на первый план выходят вопросы согласованности законодательства субъектов Российской Федерации с федеральным законодательством. К основополагающим принципам формирования правового пространства субъектов Федерации следует отнести: - формирование законодательства субъекта Российской Федерации в пределах предметов ведения и полномочий; - согласованность законодательства субъекта Российской Федерации с федеральным законодательством; - системность в формировании законодательства субъекта Российской Федерации; - необходимая достаточность законодательного регулирования на уровне региона; - внутренняя согласованность законодательства субъекта Российской Федерации; - преемственность; - невмешательство органов государственной власти субъекта Российской Федерации в компетенцию органов местного самоуправления; взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления в интересах субъекта Федерации и его населения; - ориентированность законодательства субъекта Российской Федерации на общепризнанные принципы и нормы международного права; - верховенство Конституции Российской Федерации, конституции (устава) субъекта Российской Федерации; демократизм процесса формирования законодательства субъектов РФ; организация контроля и установление ответственности за неисполнение регионального законодательства.1 Здесь нужно отметить, что нормативные акты субъектов Российской Федерации, обладая всеми признаками нормативных правовых актов, вместе с тем имеют и специфические свойства, обусловленные федеративной, природой России. Их роль в системе источников права РФ заключается в обеспечении полного, объемного и эффективного правового регулирования на территории всего субъекта Федерации. Необходимо отметить: в современной научной литературе не выработано общепризнанное понятие единого правового пространства. Так, И.Н. Барциц на основании анализа действующих конституционно-правовых норм указывает, что правовое пространство России состоит из трех уровней: - правовое пространство Российской Федерации; - региональное правовое пространство; - правовое пространство субъекта Российской Федерации . Это мнение представляется обоснованным. Конституция Российской Федерации установила в качестве одного из конституционно-правовых принципов единое экономическое пространство, но ничего не содержит принципа единого правового пространства. Вместе с тем правовое пространство субъекта Федерации играет немаловажную роль в формировании правового пространства всего Российского государства. Кроме того, нельзя забывать, что единое правовое пространство России, складывающееся сегодня из законов различных уровней, в том числе включает и те, которые принимаются на муниципальном уровне. В связи с этим считаем, что правовое пространство России, учитывая сложную структуру современного Российского государства, прежде всего образуется из: - федерального законодательства как совокупности нормативно-правовых актов, действующих на всей территории страны; - законодательства субъектов в составе Российской Федерации как совокупности нормативно-правовых актов, принятых органами власти и управления субъектов Федерации в пределах их компетенции; - нормативных актов органов местного самоуправления. По мнению Степашинцева В.Ф., под правовым пространством следует понимать совокупность юридических норм, действующих в пределах России, согласованных между собой и соподчиненных в зависимости от их юридической силы.2 Таким образом, можно предположить, что правовое пространство субъекта Федерации - это совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения в пределах субъекта Федерации, согласованных с федеральным законодательством, между собой и соподчиненных в зависимости от их юридической силы. Однако пока сохраняется сложный характер построения субъекта Федерации, указанное понятие не может быть трансформировано в понятие сложнопостроенного субъекта Федерации, отличающегося от всех других субъектов Федерации сущностными признаками (см. приложение 3 ). Среди них основным является наличие в составе сложнопостроенного субъекта Федерации наравне с административно-территориальными единицами и муниципальными образованиями национально-территориальных образований - автономных округов, имеющих статус равноправных субъектов Федерации. Таким образом, понятие правового пространства сложнопостроенного субъекта Российской Федерации сформулировать достаточно проблематично. Проблема заключается также в том, что в сложнопостроенном субъекте Федерации в отличие от других субъектов нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти, например, Тюменской области, распространяют свое действие на всю территорию области, включая территории автономных округов, только в случаях и в пределах, предусмотренных федеральным законом, уставами соответствующих субъектов Российской Федерации и договором между их органами государственной власти.
