Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Российское государство и определение статуса субъектов федерации
1. Конституционно-правовая природа федерализма и специфика развития федеративных отношений в России 16
2. Конституционно - правовой статус субъектов Российской Федерации: проблемы и перспективы его развития 49
Глава II. Калининградская область как субъект РФ и правовое регулирование ее отношений с федеральным центром
1. Калининградская область в составе Российской Федерации: исторические и конституционно-правовые аспекты возникновения и развития ее статуса 86
2. Органы государственной власти и местного самоуправления в Калининградской области 113
3. Конституционно-правовые основы международных связей Калининградской области и механизм их координации с федеральной властью 136
Заключение 182
Список используемой литературы 200
- Конституционно-правовая природа федерализма и специфика развития федеративных отношений в России
- Конституционно - правовой статус субъектов Российской Федерации: проблемы и перспективы его развития
- Калининградская область в составе Российской Федерации: исторические и конституционно-правовые аспекты возникновения и развития ее статуса
- Органы государственной власти и местного самоуправления в Калининградской области
Введение к работе
Среди многообразия задач и проблем, относящихся к будущему нашей страны, особое значение вызывает группа вопросов так или иначе связанных с пониманием и знанием содержания и сущности конституционно-правового статуса субъектов федерации. От научного осмысления этого явления зависит эффективность и качество принимаемых политических решений, отношения между субъектами Российской Федерации, ее целостность, безопасность, а также полнота реализации прав и свобод граждан страны, закрепленных в Конституции Российской Федерации.
Российская федеративная государственность формируется и развивается под влиянием двух основных тенденций: централизации государственной власти, обеспечивающей единство и целостность федеративной системы и децентрализации, которая предопределяет разделение государственной власти между федерацией и ее субъектами, с приданием максимальной возможности руководству субъекта учитывать местные условия и факторы, но с сохранением единства государства, общества и взаимосвязей между ее гражданами.
Соотношение единства и разделения государственной власти, а также взаимодействие субъектов федерации, конкретно Калининфадской области в едином конституционно-правовом поле относится к числу теоретико-практических вопросов, от качества решения которых зависит направленность конституционной практики, уровень развития жизни фаждан, их безопасность и будущее.
Более подробно актуальность данного исследования обусловливается рядом причин:
Во-первых, значимостью процесса развития федерализма в России и сохранением целостности Российской Федерации.
Сегодня положение таково, что наукой конституционного права до настоящего времени окончательно не выработана теория государственной це-
лостности России, а государственно-правовая практика не оснащена адекватным инструментарием . Вместе с тем, преобразования в мире ставят перед государственной властью проблемы формирования надежных гарантий сохранения России как целостного субъекта международных отношений, как единого общества, где граждане не будут ущемлены в своих правах.
Обращение к конституционно-правовому статусу Калининградской области позволит выявить не только логические схемы рассмотрения Российской Федерации как целостной системы, но и вычленить уровни интеграции субъектов Федерации и Федерации в целом, иерархию этих уровней, место и роль государственной власти в решении вопросов развития федерализма и самостоятельности субъектов Российской Федерации.
Во-вторых, социально-экономическими потребностями в развитии страны как единого организма. Без учета специфики конституционно-правового положения каждого субъекта федерации и использование этой специфики невозможно квалифицированно составлять планы эффективного развития страны в целом и каждого ее субъекта.
Нельзя исключить и требования Президента России, который ориентирует работу государственных органов на решение социальных задач, на развитие социально-ориентированной экономики. В свете данных положений исследование особенностей конституционно-правового положения Калининградской области позволит предоставить добротный материал, в плане законодательного и правового аспектов, для принятия оптимальных решений руководством области и страны по развитию экономики, формированию статусно-ролевого положения конкретного субъекта Российской Федерации.
В-третьих, географическим, территориальным расположением Калининградской области, которая фактически отделена от остальной части Российской Федерации.
1 . См: Радченко В.И. Конституционные основы государственной целостности Российской Федерации: Ав-тореф. дисс... канд. юрид. наук. - М., 2003; 1. См.: Российская газета. -2005,7 сентября,
Исследование поставленной проблемы — это определение не только статусно-правового положения жителей Калининградской области, но и граждан Российской Федерации в плане реализации их прав на свободное взаимодействие друг с другом, на свободное перемещение в рамках единого государства.
Это также выявление поля возможных действий политических и государственных институтов Российской Федерации по использованию международного права, нормативных актов стран Европы, европейского сообщества в целом по обеспечению ими прав человека, которые закреплены во всеобщей Декларации прав человека, принятой ООН, а также в других документах3.
В-четвертых, данное исследование актуально и в контексте обеспечения безопасности страны, ее субъектов, общества в целом и его граждан.
Калининградская область сегодня находится под непрерывным воздействием многих видов экспансии: экономической, информационной, финансовой, психологической, социальной и т.д. Она имеют различные уровни проявления: от вызовов до агрессий. Например, запрет на свободу перемещение граждан России можно рассматривать как агрессию по отношению к отдельным личностям нашей страны.
Раскрытие специфики конституционно-правового положения Калининградской области и ее граждан - это важнейшее условие формулирования мер и их реализации для минимизации и предотвращения экспансии в эту область как субъект Российской Федерации.
В-пятых, исследование данной проблемы значимо и в плане развития науки, формулирования и формирования научных доктрин как одной из форм (источников) права,
Наличие обобщающей научной концепции, на наш взгляд, важный фактор создания и функционировании действенной системы политических, об-
3. См: Всеобщая декларация прав человека. Принята на 3-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН резолюцией 217 A (III) от 10.12.1948 г. - М., 2000. -С. 2-4.
6 щественно-политических, конфессиональных и другого вида организаций, структур, позволяющих обеспечить стабильность, устойчивость развития страны, ее безопасность, безопасность ее народов. Только в оптимальном и эффективном процессе функционирования всех структурных элементов общества, возможно реально минимизировать антагонистические противоречия, могущие возникнуть между ними, раскрыть и сформулировать те идео-логемы, которые способны будут объединять все слои общества, придавать общественному сознанию и идеальному «в - себе - бытию» конкретной личности позитивную тенденцию во имя его личного благо и благо всего общества.
Степень научной разработанности данной проблемы.
Литературу по проблеме диссертационного исследования можно разделить на несколько групп:
1. Работы, исследования, посвященные общим вопросам федерализма и конституционно-правовым положениям субъектов федерации.
Это труды известных отечественных конституционалистов и госудраст-воведов: Р.Г. Абдулатипова, С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, A.M. Арбузи-на, А.Н. Аринина, М.В. Баглая, И.Н. Барцица, А.А. Белкина, Н.А. Боброва, Н.А. Богданова, Л. Ф. Болтенковой, Н.А. Варламова, В.И. Васильева, Н.В. Витрука, Г.А. Васильевой, В.И. Гавриленко, К.С. Гаджиева, В.В. Гошуляна, Д.Л. Златопольского, Г.Д. Зражевской, В.Д. Зорькина, В.В. Иванова, И.А. Ильинского, В.Г. Кабышева, Л.М. Карапетяна, Д.А. Ковачева, А.Е. Козлова, М.А. Краснова, Б.С. Крылова, В.А. Кряжнова, О.Е. Кутафина, А.И. Лепеш-кина, А.А. Ливеровского, В.Н. Лысенко, В.В. Мамонова, Н.А. Михалевой, В.В. Невинского, СВ. Нерутто, Ж.И. Овсеняна, А.С. Пиголкина, А.Е. Постникова, Т.М. Пряхина, В.И. Радченко, В.А. Ржевского, Б.А. Страшуна, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, Б.В. Сафонова, И.А. Умновой, В.Е. Чиркина, И.Г. Шаблинского, СМ. Шахрая, М.А. Шафира, Б.С. Эбзеева, Э.С. Юсупова и других.
Не претендуя на всеобщее и полное обобщение представляется возможным утверждать, что в работах названных ученых раскрывается сущностное содержание федерализма в России, основные регулятивы (принципы, нормы, правила и т.д.), обусловливающие сохранения федерации как единого целого, а также методологические предпосылки развития федерализма и конституционно-правового положения субъектов федерации. В них отмечается, что федерализм в современной России представляет собой закономерное системное целое, где каждый элемент выполняет определенную роль, занимает свое место в государственно-правовом пространстве. Не случайно и действующая Конституция Российской Федерации, в отличие от прежних конституций, довольно широко оперирует понятием «система»4.
Основу правового регулирования разграничения статусного положения субъектов федерации образуют конституционно-правовые принципы государственного суверенитета Российской Федерации, конституционности, верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, недопустимости ущемления или утраты установленных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина, государственной целостности Российской Федерации, равноправия субъектов Российской Федерации, согласования интересов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, обеспеченности полномочий ресурсами, добровольности и гласности заключения внутрифедеральных договоров и соглашений, конституционно-правовой ответственности Российской Федерации и ее субъектов, их органов и должностных лиц.
В ряде работ ученые, рассматривая федерализм в России, выделяют наличие собственных правовых систем субъектов РФ, региональных и местных правовых инфраструктур в качестве элементов национальной правовой системы.
Вместе с тем, реальная практика развития страны свидетельствует, что до сих пор остается нерешенной проблема разграничения компетенции меж-
4. См.: Конституция Российской Федерации. - М., 2004,- Ст.5,12,15, п. «г»; ст. 71, п. «н», ст. 72,77.
ду федеральными органами государственной власти субъектов Российской Федерации . Не проработан теоретически вопрос о том, что реальное конституционно-правовое положение субъектов Российской Федерации обязано корректироваться в соответствии со сложившимися социально-экономическими и политическими, в том числе и с военными, ситуациями в мире и в конкретном регионе страны.
2. Работы, посвященные конституционно-правовому статусу субъектов федерации, а также исследования, где рассматриваются специфические аспекты конституционно-правового положения субъектов Российской Федерации по причине каких-то объективных условий и субъективных факторов.
Кроме ранее перечисленных работ следует назвать исследования В.М. Гессена, М.М. Ковалевского, Ф.Ф. Кокошина, Н.М. Коркунова, С.А. Корфа, Н.И. Костомарова, С.А. Котляревского, ЯМ. Мотазинера, А.С. Яценко и других, вышедших в конце XIX начале XX веков, а также наших современников, которые изучали содержание конституционно-правового положения субъектов Российской Федерации после принятия Конституции Российской федерации в 1993 году: Бродского М.Н., Изотовой Л.М., Инькова А. В., Ку-туевой Д.Р., Ливеровского А.А., Лукьяновской О.В., Муравьевой А.А., На-руттоС.В., Петрова А.А., Пихова А.Х., Плешивцева И.Н., Полянского И.А., Радченко В.И, Симоновой Н.В., Стародубцевой И.А., Черепанова В.А. и других.
В последние годы новую актуальность вопросам статуса субъектов Российской Федерации придают и инициативы Президента Российской Федерации.
Значительный вклад в изучение положения субъектов Российской Федерации в структуре федерализма внесли многие коллективные монографии, материалы научных и научно-практических конференций.
5 . См.: СВ. Нарутто. Федерализм и единство государственно-правовой системы России: Автореф. дисс... докт. горид. наук. — M., 2002;
В целом, в большинстве работ, посвященных конкретным вопросам реального федерализма в России, отмечается, что российский федерализм отличается высокой динамичностью. Это проявляется как в развитии законодательства и государственно-федеративных институтов, так и в продолжающихся дискуссиях о судьбах российского федерализма, его оптимальных формах.
Отмечается также, что даже в механизме размежевания компетенции в Российской Федерации заключены сложности и трудности в обосновании конституционно-правового положения отдельных субъектов Российской Федерации. Сейчас в России наличествует трехчленное разграничение предметов ведение между Российской Федерацией и ее субъектами. В связи с этим, отдельные положения Конституции Российской Федерации, формулирующие предметы ведения, вызывают противоречия в толковании и проблемы в практике их освоения. Это выражается во вторжении субъектов федерации в федеральное ведение, в разграничение компетенции органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, где из-за коллизии целей и интересов возникают сложнейшие юридические противоречия. Вместе с тем, необходимо более глубокое и всесторонне исследование конституционно-правового положения многих субъектов Российской Федерации. К такому субъекту относится и Калининградская область, тем более, что самостоятельного исследования проблемы конституционно-правового положения ее еще не производилось. Результаты изучения данной проблемы позволят придать процессу развития федерализма в России достаточную научную основу.
Актуальность проблемы, степень ее изученности обусловили объект, предмет, цель и задачи диссертационного исследования.
Объект исследования составляют внутрифедеративные отношения между Российской Федерацией в целом и Калининградской областью как ее субъектом.
Предмет исследования составляют особенности статусного положения Калининградской области как субъекта Российской Федерации, а также конституционно-правовые аспекты регламентации политической, экономической, финансовой, социальной, духовной, международной деятельности органов государственной власти области и муниципальных органов.
Цель исследования: выявление оптимального, в современных условиях развития Российской Федерации, теоретического и конституционно-правового подхода к формированию статуса Калининградской области как субъекта Российской Федерации
Общая цель достигается решением следующих конкретных задач исследования:
Формулирование комплексного определения статусного положения Калининградской области как субъекта Российской Федерации, рассмотрев при этом доктринальные и законодательные материалы понятия «статус субъекта Российской Федерации»;
Исследование исторических и правовых особенностей формирования конституционно-правового положения Калининградской области как субъекта Российской федерации;
Определение основных возможностей дальнейшего развития статуса Калининградской области как субъекта Российской Федерации;
Внесение предложений по совершенствованию юридических конструкций, определяющих характер и содержание деятельности органов власти Калининградской области, развитию области в целом, обеспечения ее безопасности и безопасности ее граждан, а также реализации прав и свобод всех граждан Российской по перемещению в область и в границах области;
Раскрытие возможностей Калининградской области в сфере международных отношений, обусловленных наличествующим и изменяющимся конституционно-правовым статусом ее как субъекта Российской Федерации.
Теоретике - методологическую основу диссертации, нормативную и эмпирическую базу исследования составили положения диалектико-
материалистической традиции, содержание ситуативно - деятельностного метода, представленные принципами объективности, системности, взаимосвязи, развития, единства материального и идеального в человеке и в его взаимосвязи с природой и обществом, восхождения от абстрактного к конкретному, сравнительного анализа и другие. Диссертант использовал: а) логику и последовательность научного движения: от явления к сущности; от общего к частному и т.п; б) диалектику субъективного и объективного при ведущей роли субъекта в этом единстве; в) методы научного анализа социальных явлений, социального моделирования и управления социальными процессами.
Автор также широко опирался на методологический инструментарий исследований в области юриспруденции, используя юридико-компаративный, историко-юридический и другие специальные методы, которые позволили провести в интересах поставленных задач обобщение сложной и неоднозначной практики жизнедеятельности Калининградской области как субъекта Российской Федерации.
Положения и выводы диссертации основываются на изучении трудов отечественных и зарубежных авторов. Правовому анализу были подвергнуты Конституция Российской Федерации 1993 года, Федеральные конституционные и федеральные законы, иные федеральные нормативные акты. Были изучены решения Конституционного Суда Российской Федерации, уставного суда Калининградской области. При диссертационном исследовании были также внимательно изучены положения Посланий Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской федерации, политические документы государственных органов Калининградской области и муниципальных органов, относящиеся к экономической, финансовой, международной и социальной жизни области и ее граждан. Результаты анализа социальных ситуаций, выполненных ИСИ РАН, региональными и областными государственными учреждениями, личный опыт автора, вынесенный из тех ситуаций, участником которых он был.
12 НАУЧНАЯ НОВИЗНА ИССЛЕДОВАНИЯ:
предложен и обоснован состав элементов статуса Калининградской области как субъекта Российской Федерации;
в составе субъекта выделены элементы, которые отражают положение субъекта Российской Федерации как субъекта публичного права и являющегося его атрибутом;
сделан вывод, что статус Калининградской области как субъекта Российской федерации неизменен в отношении состава своих элементов, в то же время некоторые элементы претерпевают внутренние содержательные изменения;
выявлен механизм данных изменений и предложено понятие развития статуса Калининградской области как субъекта Российской Федерации;
диссертационное исследование характеризуется тем, что сформулированные в ней выводы и предложения имеют концептуальное научно-теоретическое и практическое значение для совершенствования Устава Калининградской области и укрепления федеративных отношений;
Положения, выносимые па защиту:
I, Уточненное социально-правовое определение понятий «федерализм», «федераііия», как исходных положений анализа проблемы диссертационного исследования, а также особенности реализации принципа федерализма в современной России.
Социально-правовое определение федерализма ориентировано на выявление качественного признака этого явления, который раскрывает его таким, каким оно есть на самом деле. Автор пришел к выводу, что федерализм - это совокупность нормативно-правовых регулятивов6, позволяющих политической власти выразить себя в центральной государственной власти и власти субъектов таким образом, что власть субъектов дополняет и усиливает государственную власть вообще, обеспе-
6. Ре гулят ивы - это совокупность ограничений и допущений, методов, принципов, правил, форм, которые обусловливают поведение и деятельность человека, сообществ, народов.
13 чивая при этом свободное, прогрессивное, суверенное и безопасностное развитие всех народов и страны в целом.
; Федеративное устройство государства в государственно-правовом отношении создает уникальную возможность так организовать общественную жизнь, чтобы в ней единичное (личностное), особенное (коллективное, региональное) и общее (общегосударственное) свободно сочетались, дополняли и усиливали друг друга, сохраняя и укрепляя многообразную целостность. В целом, изучение федераций как реальности и понятия «федерация» позволили диссертант)' сформулировать следующее уточняющее определение данного понятия;
«федерация» - это форма организации государства, включения в него этнона-циональных сообществ и территорий, способ формирования и функционирования государственной власти как политической в интересах проживающих на территории страны народов, обеспечения их безопасности, сохранения единства, целостности, утверждения и обеспечения их равноправного, справедливого и прогрессивного развития, достижения независимости, суверенитета в международных отношениях как по отношению к целому, так и по отношению к каждому субъекту». 2. Уточненное понимание понятия «конститщионпо-правовой статус» субъекта Российской Федерации, а также классификация субъектов РФ по их
конституцію} то-граеоеому статусу
По своему содержанию «конститщиошю-праеовой статус субъекта Российской Федерации» - это нормативная позиция конкретного субъекта РФ в его отношениях к другим субъектам РФ, субъектам международных отношений, в том числе жителей этого субъекта к жителям других субъектов, которые обусловлены положениями Конституции РФ, совокупностью правовьгх норм, относящихся к жизнедеятельности данного субъекта, а также делегируемых этому субъекту РФ прав и возлагаемых на него обязанностей, которые предназначены для того, чтобы обеспечить сохранение и развитие РФ, ее целостности, развитие самого субъекта, его государственных органов, функциональности его учреждений, организаций и институтов.
3. Раскрытый диссертантом генезис (причины и источники) возникно
вения а становления конституционно-правового статуса Калининградской
области
На наш взгляд, генезис конституционно-правового статуса Калининградской области, имеет объективные закономерные связи, но то же время весьма уникален и не имеет аналогов в мировой международной практике.
Согласно Указу Президиума Верховного Совета СССР от 7 апреля 1946 года отошедшая к советскому Союзу территория Восточной Пруссии состояла из шестнадцати районов. При этом, города Кенигсберг, Инстербург и Тиль-зит были выделены в самостоятельные административные единицы.
В июле 1946 года Совет Министров СССР принимает постановление «Об административном устройстве города Кенигсберга и прилегающего к нему района», согласно которому создается аппарат районного управления.
Войдя в 1946 году в состав РСФСР в качестве субъекта, уже к лету 1947 года Калининградская область представляла собой территорию с полностью завершенным административно-территориальным делением, состоявшую из 14 сельских районов (в их составе 129 сельских и 5 поселковых Советов) и 4 городских районов.
С точки зрения государственного устройства и становления конституционно-правового статуса Калининградской области можно выделить два периода ее развития. Первый относится к 1945-1991 годам. А второй - с 1991 года по настоящее время.
4. Особенности правового регулирования и деятельности органов госу
дарственной власти в Калининградской области и органов местного само
управления
Особенности правового регулирования и деятельности государственных органов Калининградской области обусловлены социальной ситуацией, сложившейся в этом регионе. Она характеризуется следующими признаками:
Калининградская область изолирована и удалена от европейской части России на 600 километров.
Калининградская область занимает уникальное положение, что делает ее естественным партнером в рамках формирующегося европейского политического и социально-экономического сотрудничества.
Среди жителей наличествует определенное недоверие как к федеральным, так и к региональным органам власти, прежде всего исполнительной.
Решения саммита Россия - ЕС в Брюсселе 11 ноября 2002 г. обозначили определенный компромисс по проблеме российского транзита в Калининград и обратно, но еще предстоит выработать механизмы реализации достигнутых договоренностей и закрепить их в юридических документах.
Политическое руководство Российской Федерации пока также четко не сформулировала свою активную европейскую политику и не определила в ней место Калининградской области. Для эффективности «зонального» механизма сотрудничества неясны последствия ожидаемого вступления России в ВТО.
Наличествуют противоречия между позицией Российской Федерацией и позицией Комиссии Европейского Союза по вопросам транзита граждан через территорию вступающей в ЕС и присоединяющейся к «шенгенским» соглашениям Литвы.
К первой группе особенностей следует отнести следующие: Калининградская область реально находится в анклавном положении по отношению к основной части России, в связи с чем на ее территории фактически не выполняется ряд статей Конституции РФ, в том числе конституирующих единство экономического пространства страны, свободное перемещение товаров и услуг (статья 8), равные права и свободы граждан Российской Федерации (статья 6), недопущение установления таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров и услуг (статья 74).
Таким образом, речь идет об ограничении в правах не только граждан, но и юридических лиц - предприятий, организаций и различных рыночных структур.
Ко второй группе особенностей следует отнести следующие:
Несоответствие правовых норм управления социально-экономическими процессами в субъекте Российской Федерации и в соседних с областью странах.
Этот факт обусловливает многие противоречия в динамике экономического, социального, культурного развития рядом расположенных хозяйствующих субъектов, отличающихся к тому же между собой и статусным положением, которое они занимают в международных отношениях.
К третьей группе особенностей следует отнести следующие:
Значительная несопоставимость уровней жизни наших граждан, проживающих в области, и граждан соседних с ними стран, которая обусловливает и их правовое положение, и отношение их к государственной власти, и к управлению областью со стороны государственной власти.
5. Конституционно-правовые основы взаимодействий области с субъектами международных отношений и механизм координации связей
федеральным центром
Автор приходит к выводу, изучив правовые документы и практику международных связей страны и ее субъектов, что международные связи субъектов Российской Федерации можно определить как совокупность всех взаимодействий, осуществляемых субъектами Российской Федерации с другими государственными учреждениями, государствами, субъектами других федераций, то есть такими зарубежными партнерами, которые определены российским федеральным законодателем, но при условии, что такие связи не затрагивают полномочия и прерогативы Российской Федерации как суверенного государства.
Причастность Калининградской области, к международнымм связям, воплощается в двух самостоятельных, но соприкасающихся сферах
17 деятельности: а) участие в международных отношениях Российской Федерации, в том числе в процедуре заключения международных договоров Российской Федерации и в их выполнении; б) самостоятельная международная деятельность субъектов РФ, включая заключение собственных международных договоров, в пределах принадлежащих им полномочий.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав: два параграфа в первой главе и три параграфа во второй, заключения, списка использованных источников и литературы, приложений.
Во введении дается обоснование актуальности проблемы, осуществляется анализ степени ее разработанности, определяется объект, предмет, цель и задачи исследования, раскрываются научная новизна, теоретическая и практическая значимость исследования проблемы конституционно-правового положения Калининградской области как субъекта Российской Федерации.
В первой главе «Российское государство и определение статуса субъектов федерации», рассматривается, посредством использования ситуативно-деятельностного подхода, конституицонно-правовая природа федерализма в России и специфика развития федеративных отношений на современном этапе развития страны ( 1); раскрывается содержание, структура, общее и особенное в природе конституционно-правового статуса субъектов федерации, обосновываются перспективы его развития при разрешении имеющихся сейчас проблем ( 2).
Во второй главе «Калининградская область как субъект РФ и правовое регулирование ее отношений с федеральным центром», раскрываются исторические и конституционно-правовые аспекты формирования статуса Калининградской области (1); обосновываются особенности деятельности органов государственной власти в области и органов местного самоуправления (2); исследуются формы и способы использования статуса Калининградской области в плане развития международных отношений, а также механизм координации связей и отношений области в федеральным центром и другими
18 субъектами Российской федерации, значение решения данного вопроса для обеспечения безопасности страны и ее граждан (3);
В заключении подводятся общие итоги исследования, формулируются выводы теоретического и практического характера, содержится ряд рекомендаций по использованию материалов и обобщений диссертационной работы.
Конституционно-правовая природа федерализма и специфика развития федеративных отношений в России
Понятие «федерализм» используется во многих отраслях научного знания и поэтому, можно сказать, является по своему применению междисциплинарным. Этот его статус говорит о том, что оно является общим по объему и, следовательно, содержание его незначительное. Это логическая аксиома. В связи с этим актуально и значимо выявление правовых признаков, которые предопределяют природу реального федерализма и включены, принадлежат данному понятию.
Для решения поставленной задачи мы используем наработки, которые имеются в научной литературе, а также обобщения и выводы, которые были уже сделаны участниками социальных преобразований, создававших федеративные государства, а также опыт федеративных преобразований, имеющий место в современной России.
Без сомнения, самым первым шагом, который осуществляет исследователь для того, чтобы определиться с содержанием и объемом понятия, с уяснением сути явления, которое данным понятием отражается, будет обращение к словарю, рассмотрение понятия «федерализм» с позиций естественного языка
Этимологически, федерализм (фр. federalisme или лат. foedus - союз) означает организованную структуру чего-либо, основанную на принципе федерации или федеративных началах.7
Никаких других боле или менее значимых характеристик этому понятию в словарях не приводится. Очевидно, как мы видим, из конкретного имеющегося определения «федерализма» нельзя вычленить не только правовые начала федерализма, но и другие признаки понятия вообще, кроме структурно-функционального - союз. Да еще здесь, с точки зрения требований логики, отно- сящихся к определению понятий, наличествует факт круга в определении, или тавтологии в определении.
Наряду с таким очевидным способом уяснения сути и содержания понятия «федерализм» в современной научной литературе выделяют три относительно самостоятельных подхода выявления значения данного понятия и, конечно, содержания самого явления, которое данным понятием отражается.
Одним из подходов в научной литературе рассматривается подход, который основан на изучении такого явления как федерализм с позиций наличествующего в обществе образа жизни народов, обустройства общества с учетом интересов отдельных этнонациональных объединений, проживающих на одной территории как единое целое.
Его придерживались такие исследователи как В. Остром, Р. Уотс, Р. Агранофф, А. Морено, Дж. Смит. Основываясь на таком рассмотрении федерализма, они выделили определенное количество свойств и черт общества, устроенного по данному принципу, а также признаки концептуальных взглядов, которые описывают такое общество. Если их обобщить, то в совокупности понятие «федерализм» включает в себя следующие признаки: а) это выражение определенной культурной тенденции; б) это способ структурирования процессов познания; в) это нормативная теория, призванная обосновать прагматичную технологию для выравнивания отношений различных частей государства; наконец, это идеология.
Ряд исследователей придерживаются подхода, который рассматривает федерализм с позиций организации и функционирования политической власти в стране, где проживают разные общности с различными историческими традициями, укладом жизни.
Так, британский юрист К. Уир считает, что федерализм представляет собой общественную идеологию (теорию), необходимую для организации общества, где политическая власть может успешно проявит себя в управлении.9 Нидерландский исследователь Ф. Делмартино приходит к выводу, что федерализм является принципом для организации политических отношений, отношений власти и общностей, превращающийся в своеобразную политическую систему.
Наконец, абсолютное большинство исследователей придерживаются позиции, что федерализм следует рассматривать и изучать в неразрывной связи с государством, осуществлением государственной власти.
Данный подход занимает ведущие позиции в мировой и отечественной политической и правовой науках. В рамках данного подхода федерализм изучается, утверждается в первую очередь как способ сохранения единства государства, обеспечивая при этом самостоятельность отдельных его элементов.
Большой вклад в исследования федерализма в рамках данного подхода, в юридическую науку, изучающую правовые аспекты федерализма, в теорию и практику федеративных отношений внесли ведущие американские мыслители и политические деятели 18-19 веков. Так, А.Гамильтон, Д.Медисон и Д.Джей юридически обосновали и доказали на практике основные принципы федеративного устройства государства, заложенные в Конституции США. В своем знаменитом политическом эссе «Федералист» они показали существенное различие конфедеративной и федеративной республики.
Федерализм, в этом случае, как сложное явление будет включать в себя несколько элементов. Из них к основным можно отнести следующие. Первым элементом хотелось бы назвать собственно территориальную организацию федеративного государства с его разделением на самостоятельные субъекты. Ко второму элементу можно отнести особого рода отношения между федеративным государством и его элементами. Данные отношения реализуются в следующих системах: федерация - субъект, субъект - субъект.
Конституционно - правовой статус субъектов Российской Федерации: проблемы и перспективы его развития
Понятие статус (лат. status - состояние, положение)67 используется в социологии, политологии, юриспруденции и в других науках. И как показывают результаты изучения литературы по видам научных знаний, в каждом конкретном случае при употреблении данного понятия его содержательное наполнение в какой-то степени изменяется. Неизменным остается только то, что этим понятием отражается позиция, связи и отношения рассматриваемого субъекта с другими субъектами общественных отношений, определенный перечень прав, приобретаемый субъектом в соответствии с его статусом, и обязанностей, которые возла-гаются на того субъекта также в соответствии с его статусом.
Применительно к нашему исследованию, очевидно, потребуется уточнение как содержания, используемых в диссертации понятий, включающих понятие «статус», так и осуществления процедуры их определения, с учетом выявленных новых признаков. К таким понятиям мы относим следующие: «статус субъекта»; «конституционный статус субъекта»; «правовой статус субъекта»; «конституционно-правовой статус субъекта»; «конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации»,
В соответствии с положениями формальной логики, понятие «статус» является общим, родовым по отношению к другим, используемым нами для раскрытия поставленной темы, понятиям. Оно общее по объему и, естественно, его содержание незначительно. В общеупотребимом выражении, с позиций социологического и политологического подходов, понятие «статус» отражает место, позицию субъекта общественных отношений, обусловленную позициями других субъектов общественных отношений и включающую в себя определенный потенциал как возможностей, так и обязанностей по отношению к другим субъектам общественных отношений. Все дело в том, что общественные отношения качественным образом отличаются от других видов связей и взаимодействий, существующих в реальном мире между животными, между человеком и неживой и живой природой до людей включительно, так как эти связи изначально наполняются определенной совокупностью обязательств. Именно поэтому, статус предполагает не только права, но и обязанности для любого субъекта общественных отношений. В противном случае, общество как единое целое не способно будет сохранить свою целостность и функциональность целого.
Понятие «конституционный статус» субъекта общественных отношений в содержательном плане определяется положениями действующей в стране конституции, теми нормами, которые определяют общие права, обязанности, ответственность всех субъектов общественных отношений, которые регламентируются основным законом страны. Данный вывод естественным образом следует из трактовки конституции страны как основного закона государства, обладающего высшей юридической силой, закрепляющего его политическую и экономическую систему, устанавливающего принципы организации и деятельности органов государственной власти, управления, суда, основные права, свободы и обязанности граждан.
Понятие «правовой статус» наполняется содержанием исходя из конкретизации положений Конституции РФ по отношению к конкретному субъекту общественных отношений, которые реально живут и осуществляют какую-то деятельность, совершают поступки, связи и взаимодействия в стране. С позиций общеметодологического подхода «правовой статус» субъекта есть наполнение особенным прав и обязанностей субъектов общественной жизни, но без ограничения общих прав, закрепленных в конституции страны. При этом, по мнению диссертанта, не следует отождествлять правовые статусы различных субъектов общественных отношений, как это делают некоторые авторы.71 Все дело в том, что каждый субъект общественных отношений обладает своим содержательно-функциональными возможностями, потенциалом действия и, естественно, степенью внешне отсылаемых ему сообществом надежд, требований. Например, член коллектива, коллектив, область, республика в стране изначально будут различаться по своему статусу. Более того, с позиций жизни общества, страны, по мере возвышения возможностей субъекта он может приобретать новое статусное положение,
Что же касается «конституционно-правового статуса» субъекта общественных отношений, то, по мнению диссертанта, это не простое арифметическое единство конституционного и правового статуса. Или, как отмечают некоторые авторы, конституционного статуса, ибо он включает в себя и правовой.
Выделенные признаки конституционного и правового статуса позволяют утверждать, что по своему содержанию конституционно-правовой статус субъекта общественных отношений - это специфический симбиоз места, позиции субъекта общественных отношений, которые обусловлены положениями конституции страны, совокупностью правовых норм, относящихся к жизнедеятельности данного субъекта, а также делегируемых этому субъекту сообществом прав и возлагаемых на него обязанностей, которые предназначены для того, чтобы обеспечить сохранение и развитие целостности сообщества и функциональности его учреждений, организаций и институтов.
Калининградская область в составе Российской Федерации: исторические и конституционно-правовые аспекты возникновения и развития ее статуса
Калининградская область - субъект РФ, уникальность которого заключается в его географических, экономических, геополитических, военных и иных особенностях по отношению к основной территории России. Калининградский регион, будучи расположенным в центре Европы, является Российским полуанклавом на Балтийском море, граничащим на Востоке с Литвой, на юге - с Польшей и на Западе - с морским побережьем. Калининградская область, как субъект Российской Федерации, представляет собой особое государственное и политико-правовое образование, и как мы уже отмечали ранее, содержание которого не было сколь-нибудь основательно изучено до сих пор.
В настоящее время актуальность представляет вопрос о конституционно-правовом статусе Калининградской области как субъекте РФ, отличающемся от других внутриконтинентальных субъектов РФ. Определение данного статуса невозможно без учета историко-географических особенностей развития данного региона. Отсутствие разработанной и принятой высшим законодательным органом РФ концепции необходимого статуса Калининградской области, создает множественные проблемы в развитии российского полуанклава.
Оторванность Калининградской области от материковой части России предполагает несколько иной, чем у других субъектов РФ, путь ее развития, особенность которого была предопределена еще исторически. Поэтому, полагает автор, рассмотрение становления конституционно-правового статуса государственно-правового образования и связанных с ним специфических особенностей, целесообразно было бы начать с краткого исторического обзора.
Принято считать, что периодом становления и развития Восточной Пруссии явилось начало крестовых походов Тевтонского ордена, основанного в 1190 году, полное название которого звучало как «Орден братьев немецкого госпиталя Пресвятой Девы Марии в Иерусалиме» и первоначально было связано с распространением христианства среди пруссов-язычников. В планы Ордена входило также закрепление за ним обширных владений, от которых зависели как независимость Ордена, так и его перспективы на будущее.
Впоследствии крестовые походы, находившие поддержку среди населения европейских государств, под предлогом христианизации были направлены на захват и колонизацию новых земель, а так как прусские земли были близлежащими, то, следовательно, и самыми привлекательными для Европы:
В дальнейшем, в результате объединения Кенигсберга, Данцинга, Эльбинга, Браунсберга, Кульма и Торна была создана прусская ветвь Ган-зы, так называемый Ганзейский Союз, «что существенно оживило экономическую деятельность Ордена и послужило мощным толчком к развитию города. Получив право складирования товаров, Кенигсберг со временем превратился в торгового посредника между европейским Востоком и Польшей, Россией и Литвой».
Последующее вхождение Пруссии в международную торговлю в роли свободного поставщика и потребителя способствовало ее утверждению как сильного, политически и экономически независимого государства. Авторитет Восточной Пруссии был связан во многом с Кенигсбергским университетом, основанным в 1544 году и прославившимся своими профессорами. Здесь преподавали Иммануил Кант, астроном Фридрих Вильгельм Бессель, Карл Максимович Бэр и др.
Восточная Пруссия и особенно Кенигсберг имели большое значение, исполняя роль перевалочной базы в транзите русских товаров, что, в свою очередь, являлось причиной процветания региона. Следует так же отметить, что Восточная Пруссия была монополистом в добыче янтаря, поэтому одним из основным предметов экспорта был именно янтарь.
Весьма примечательным было прусское право собственности на землю. Сельскохозяйственные земли с находящимися на них деревнями, лесами и угодьями были собственностью Восточно-Прусских городов, которой те могли распоряжаться по своему усмотрению, например, сдавать в аренду богатым людям и крупным чиновникам.
Начало формированию прусского землевладения было положено еще Орденом. Первоначально освоением прусских земель Орден занимался сам, но постепенно на смену приходит система немецкого землевладения, существовавшая на Западе, применительно к завоеванным территориям, при которой право владения землей связывается с выполнением определенных обязанностей помещиков и бауеров (крестьян) по отношению к Ордену.
Таким образом, можно наблюдать процесс постепенного перераспределения земли из государственной в частную собственность.
Органы государственной власти и местного самоуправления в Калининградской области
Теоретическое осмысление особенностей правового регулирования многих вопросов в конкретном субъекте РФ, которые необходимо учесть в дальнейшей деятельности государственной власти, автор намерен осуществить с краткого обозначения ситуации, которая отражает нормативно-правовое положение Калининградской области в настоящее время и обусловливает жизнедеятельность граждан, проживающих в ней, управленческую деятельность органов власти данного субъекта Российской Федерации, а также ее развитие.
Результаты наших обобщений по статусному положению Калининградской области как субъекта Российской Федерации, анализ источников, посвященных различным аспектам правового регулирования административно-территориального устройства и органов управления Калининградской области, позволяет выделить следующие признаки этой ситуации.
Сегодня субъект Российской Федерации - Калининградская область оказался изолированным и удаленным от европейской части России на 600 километров. Вместе с тем, Калининградская область занимает уникальное положение, что делает ее естественным партнером в рамках формирующегося европейского политического и социально-экономического сотрудничества. Развитие сотрудничества может стать действенным средством в нейтрализации возможных негативных проявлений со стороны государств с различной политической ориентацией: Германия, Польша, Литва, скандинавские страны. При взвешенной и глубоко продуманной внешней политике России Калининградский анклав может превратиться в надежную опору, позволяющую Российскому государству активно подключаться к системе Европейской интеграции.
Среди жителей наличествует определенное недоверие как к федеральным, так и к региональным органам власти, прежде всего исполнительной. Причиной этому являются следующие аспекты жизнедеятельности региона: беспомощность областной администрации в вопросах придания социально-экономическому развитию области положительной динамики, и это при том, что по совместному с центром Договору структурная перестройка экономики области, предусмотрена в совместном ведении экономических дел вместе с центром; высокая коррупционность администрации; низкий уровень установления правопорядка и обеспечения безопасности граждан; практическое отсутствие свободного перемещения жителей области во вне и жителей других субъектов Российской Федерации в область. Визовый вопрос, будучи сам по себе техническим, приобрел политическое значение. В конце концов, хотя это и стоит значительных средств, Россия может позволить себе пойти на компенсацию ежегодного пролета полутора миллионов своих граждан (это ежегодное число всех поездок между Калининградской областью и остальной Россией) в Калининград и обратно самолетом. На это потребуется два миллиарда рублей. Но введение визового режима даже для транзитных пассажиров Литвой (как и ранее - Латвией) - достаточно негативный в отношении России политический акт.
Решения саммита Россия - ЕС в Брюсселе 11 ноября 2002 г. обозначили определенный компромисс по проблеме российского транзита в Калининград и обратно. Тем не менее предстоит выработать механизмы реализации достигнутых договоренностей и закрепить их в юридических документах. Одним из важных шагов в этом направлении стало подписание 30 декабря 2002 г. российско-литовского соглашения о взаимных поездках граждан. Кроме того, следует учитывать, что визовая проблема не снята, а фактически отложена, поскольку с 1 января 2005 г. для транзита в Калининград по суше и обратно требуются загранпаспорта, которые есть далеко не у всех жителей области, и тем более жителей остальных российских регионов. Калининград фактически превратится для остальных россиян в заграницу со всеми вытекающими отсюда последствиями. Ситуация все еще остается достаточно неопределенной, и поэтому пока трудно окончательно обозначить те федеральные меры, которые должны гарантировать нормальную жизнь Калининградской области в новых условиях.
Трудно говорить и о стратегии «региона сотрудничества» или «пилотного региона», предусматривающей усиление кооперации и расширение взаимовыгодных связей, в то время как предполагаемые партнеры устанавливают барьеры на границах.
Политическое руководство Российской Федерации пока также четко не сформулировала свою активную европейскую политику. И, соответственно, не определила в ней место Калининградской области. Для эффективности «зонального» механизма сотрудничества неясны последствия ожидаемого вступления России в ВТО.
Наконец, возникли противоречия между позицией Российской Федерацией и позицией Комиссии Европейского Союза по вопросам транзита граждан через территорию вступающей в ЕС и присоединяющейся к «шенген-ским» соглашениям Литвы. Калининградский аспект присоединения России к ВТО, несмотря на требования региональных властей, учитывается явно недостаточно. Представляется вполне вероятным, что Европейский Союз решает, по отношению к Калининградской области, сугубо локальные задачи. Речь идет прежде всего о минимизации так называемых «мягких рисков» (подлинных или мнимых) для безопасности расширяющегося ЕС. Это такие как организованная преступность, нелегальная иммиграция, наркомания, социально обусловленные болезни (включая СПИД), загрязнение окружающей среды. При этом нельзя не отметить, что масштабы реально существующих проблем раздуваются непомерно и бездоказательно, а позитивные изменения не замечаются или замалчиваются.
Похожие диссертации на Особенности правового статуса Калинградской области как субъекта Российской Федерации: конституционно-теоретические аспекты
