Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Понятие и особенности правового положения субъектов федерации 13
1. Понятие и основные признаки субъекта федерации 13
2. Государственно-правовые признаки края и области как субъектов Российской Федерации 41
3. Понятие, содержание, элементы правового статуса края и области как субъектов Российской Федерации 61
Глава 2. Характеристика признаков государственности края и области как внешней формы реализации элементов их правового статуса 100
1. Устав и законодательство края и области как элементы их государственности 100
2. Исключительная компетенция края и области 130
3. Элементы территориального верховенства как признаки государственности края и области 162
4. Иные признаки государственности края и области 180
Заключение 185
Приложение 191
Библиография 193
- Понятие и основные признаки субъекта федерации
- Государственно-правовые признаки края и области как субъектов Российской Федерации
- Устав и законодательство края и области как элементы их государственности
- Исключительная компетенция края и области
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Одной из основных проблем организации федеративного устройства, является проблема определения содержания правового статуса субъектов федерации с учётом специфики российской государственности.
В мире нет абсолютно совершенных моделей государства. Федеративная форма имеет право на жизнь, если она способна обеспечивать внутреннюю целостность и стабильность, мир и согласие. Это предполагает решение на конституционном уровне проблемы теоретического и практического определения содержания правового статуса субъекта федерации с учетом специфики каждого государства. Создание конституционных основ разделения государственной власти по вертикали — один из фундаментальных вопросов формирования государственности на основе федерализма. Этот ключевой для становления российского федерализма вопрос оказался одним из сложнейших в современный период развития конституционно-правовых отношений в Российской Федерации. И после принятия новой российской Конституции 1993 г., удалось лишь приблизиться, но не добиться в необходимой мере гармонизации модели федерализма и фактически действующих отношений, составляющих конституционные основы взаимоотношений между Федерацией и её субъектами, во многом снять существенные противоречия в теоретических и политических взглядах на данную проблему.
Одной из приоритетных задач в утверждении федеративного устройства в Российской Федерации является решение проблемы определения содержания правового статуса субъектов асимметричного федеративного государства. Особая актуальность этой проблемы выражается в том, что она всегда существует, в первую очередь, на политическом уровне, параллельно своей юридической стороне. И по объективным политическим закономерностям всегда стремиться выйти за свои юридические границы. Вследствие этого в системе разделения государственной власти по верти кали нарушаются такие базовые конституционные устои федерализма, как государственный суверенитет Российской Федерации, верховенство федеральной конституционно-правовой системы, единство государственной власти, равноправие субъектов Российской Федерации, конституционное разграничение предметов ведения и др.
В силу особенностей политического и экономического развития Российской Федерации в условиях кризисных явлений политического, экономического и социального характера правосознание федеральных властей и властей субъектов Федерации не совпадает по целому ряду позиций с ценностями, установленными в Российской Конституции и федеральных законах. Узловые вопросы, вокруг которых возникают разногласия, связаны с разным подходом к содержанию конституционных принципов федерализма, с различным пониманием степени самостоятельности субъектов Федерации, принципов, форм и процедур разделения и реализации государственной власти по вертикали и ответственности за её осуществление.
Как следствие неразрешенности теоретических вопросов и реально возникаемых на практике противоречий в развитии российской государственности, путь Российской Федерации к созданию оптимальной модели федеративного устройства и неразрывно связанного с этим юридического определения границ самостоятельности субъектов федерации протекает болезненно.
Длившийся в Российской Федерации в течение нескольких лет процесс перераспределения государственной власти в пользу субъектов Федерации по формуле "берите суверенитета столько, сколько можете проглотить", привел к такому уровню дезинтеграции российской конституционно-правовой системы, когда параллельное и зачастую взаимоисключающее правотворчество Федерации и её субъектов фактически перестало поддаваться действенному контролю и систематизации со стороны федеральных властей. Процесс принятия конституций и уставов субъектов Российской Федерации, не соответствующих федеральной Конституции шёл так же несогласованно, как несогласованно и противоречиво развивалось федеральное законодательство и законодательство субъектов Федерации по предметам совместного ведения Федерации и её субъектов. Серьезную опасность для целостности Федерации представлял процесс вытеснения конституционных норм договорным регулированием.
Расбалансированность в государственно-правовых отношениях породила особый фон конституционной реформы в Российской Федерации. С одной стороны, с принятием в 1993 г. новой российской Конституции наметилась тенденция проведения конституционной реформы в рамках единого российского правового пространства, с другой - в субъектах Российской Федерации стало развиваться собственное конституционное (уставное) правовое пространство, которое, порой, по сути своей было и в некоторой части осталось противоположно российской конституционной модели федеративного устройства.
Степень разработанности темы и научная новизна исследования. Раскрытию данной проблемы посвящено много исследований российских ученых-конституционалистов: Абдулатипова Р.Г., Абросимовой Е.Б., Авакьяна С.А., Автономова А.С., Агабекова Г.Б., Баглая М.В., Бачило И.Л., Болтенковой Л.Ф., Воеводина Л.Д., Габричидзе Б.И., Грачёва Н.И., Гулиева В.Е., Дмитриева Ю.А., Железнова Б.Л., Златопольского Д.Л., Ильинского И.И., Казимирчука В.П., Карапетяна Л.М., Кастеля Е.Р., Ковачева Д.А., Козлова А.Е., Козловой Е.И., Кряжкова В.А., Кутафина О.Е., Крылова Б.С., Лазарева Л.В., Лафитского В.И., Лучина В.О., Лысенко В.Н., Марченко М.Н., Миронова О.О., Мишина А.А., Морозовой Л.А., Михалевой Н.А., Муксинова И.Ш., Пустогарова В.В., Пучковой М.В., Ржевского В.А., Страшуна Б.А., Стрекозова В.Г., Степанова И.М., Тихомирова Ю.А., То-порнина Б.Н., Туманова В.А., Фадеева В.И., Чиркина В.Е., Черкасова A.PL, Черкащина Е.Ю., Четвернина В.А., Чехариной В.И., Хабриевой Т.Я., Эн-тина Л.М., Эбзеева Б.С., Юдина Ю.А., Юсупова В.А., и др.
В их числе, непосредственно проблеме определения содержания элементов правового статуса субъекта Российской Федерации посвятили свои исследования: Громова О.Н., Иванов В.В., Лебедев А.Н., Ливеров-ский А.А., Курашвили К.Т., Миронов Д.Н., Нарутто СВ., Сергевнин С.Л., Чернов С.Н., Умнова-Конюхова И.А., Сычёв А.П., и ряд др. В них наблюдается большой разброс мнений и взглядов, что образует широкое поле для дискуссий.
При широком охвате общих и частных проблем федеративного устройства России некоторые из них не получили предметно нацеленного освещения, хотя от их решения зависит очень многое в развитии содержательных и формально-юридических аспектов российского федерализма в целом. Одним из таких аспектов является предметное содержание элементов конституционно-правового статуса края и области как особого рода субъектов Российской Федерации. В исследовании проведено последовательное обобщение международного опыта реализации элементов правового статуса субъектов федерации и взаимоотношений между ними, дано понятие правового статуса субъекта федерации с раскрытием содержания и проблем определения его элементов во взаимосвязи с государственным суверенитетом Российской Федерации, с равноправием ее субъектов и единством системы государственной власти в Российской Федерации, разграничением компетенции по существу и по способам Дан перспективный анализ современного состояния исключительной компетенции краёв и областей как субъектов Российской Федерации, а также указаны эффективные пути совершенствования взаимоотношений между Российской Федерацией и краем и областью как её субъектами. Именно комплексный подход к проблеме определения содержания понятия правового статуса субъекта Российской Федерации в целом, определяет научную новизну работы.
Цель и задачи исследования. В общетеоретическом плане целью исследования является анализ конституционно-правовых основ определяющих содержание и сущность конституционно-правового статуса субъ екта Российской Федерации. Раскрытие: во-первых, принципа единства государственной власти в Российской Федерации при многообразии ее носителей; во-вторых, существа и способов реализации краем и областью права на относительную политическую самостоятельность.
В соответствии с заданной целью в работе предпринята попытка разрешения следующих задач:
а) теоретических:
- на основе мирового опыта установить общие закономерности правового положения субъекта федерации за рубежом;
- определить общее и особенное в конституционно-правовых основах правового статуса субъектов Российской Федерации;
- выявить содержание и сущность элементов правового статуса субъекта Российской Федерации;
- выявить и обобщить отличия в элементах правового статуса края и области от иных видов субъектов Российской Федерации;
- проанализировать и обобщить варианты нормативного закрепления элементов правового статуса края и области.
б). Прикладных:
- предложить и обосновать рекомендации по совершенствованию правового положения края и области как субъектов Российской Федерации;
- предложить и обосновать рекомендации по укреплению единства политического и правового пространства Российской Федерации.
Объектом исследования выступают признаки государственности субъектов Российской Федерации и иные элементы их правового статуса, конституционно-правовые отношения федеральной власти с субъектами РФ, а также принципы федеративного устройства Российского государства, закрепленные в Конституции России.
Предметом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с проблемой определения содержания правового статуса края и области как субъектов Российской Федерации и конституционно-правовые нормы, его устанавливающие.
Теоретические и методологические основы исследования. В ходе диссертационного исследования автором был применен системный метод, базирующийся на комплексном использовании историко-правового, формально-юридического, сравнительно-правового, структурно- функционального, типологического, описательного методов, методов правового анализа, научной абстракции, моделирования и других методов научного познания, геополитического, политологического и социологического подходов.
Основную группу источников исследования составляет нормативный материал: Конституция Российской Федерации; федеральные конституционные законы и федеральные законы; правовые акты Президента Российской Федерации; Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти; основные законы субъектов Российской Федерации; конституции некоторых зарубежных государств, а также практика Конституционного Суда Российской Федерации (правовые акты, принятые в различных производствах); некоторые обобщения практики конституционного (уставного) производства в субъектах России; различные виды внутрифедеративных договоров и соглашений. В ходе написания работы использовались материалы парламентских слушаний, проекты федеральных законов, находящиеся на рассмотрении в палатах Федерального Собрания Российской Федерации, и законодательных собраний краёв и областей России; научные публикации в юридических изданиях; выступления учёных-государствоведов и политических деятелей на научно-практических конференциях, семинарах, а также сообщения в средствах массовой информации о практике взаимоотношений между Федерацией и её субъектами, между различными институтами государственной власти.
Научная новизна работы заключается в том, что диссертация является одним из первых в конституционно-правовой науке исследований правового положения субъектов федерации за рубежом и его проекции на систему федеративных отношений в России. В работе проводится системный подход и сравнительный анализ положений Конституции РФ, федеральных законов, конституций, уставов, законодательства субъектов Российской Федерации, а также внутрифедеративных договоров и соглашений, связанных с определение конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации. На этой основе автор даёт собственную модель структуры правового статуса края и области как субъектов Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Значительное количество опубликованных научных работ и учебных пособий, посвященных теории федерализма, наделяют все субъекты федерации, независимо от различных условий их образования, общими государственно-правовыми признаками. Между тем практика государственно-правового строительства позволяет утверждать, что не все субъекты федерации в равной мере обладают указанными признаками. Все признаки с точки зрения реальности обеспечения политических прав субъекта федерации следует условно разделить на основные и факультативные. Именно основные государственно-правовые признаки обеспечивают относительную политическую самостоятельность субъекта федерации в отличие от административно-территориальной единицы сложно-унитарного государства.
2. В настоящее время край и область как субъекты Российской Федерации не имеют существенных различий в правовом положении между собой. Но, территориально составляя большую часть российского государства, края и области обладают рядом основных и факультативных признаков, которые позволяют идентифицировать их как самостоятельный вид субъектов Российской Федерации.
3. Край и область содержат в своём правовом статусе все основные и ряд факультативных признаков субъекта федерации, которые, имеют су щественные отличия с точки зрения их политико-юридической природы в сравнении с аналогичными элементами государственности республик Российской Федерации. Именно это обстоятельство позволяет утверждать о недостаточной определённости их статуса и именовать государствоподоб-ными образованиями.
4. Под правовым статусом субъекта федерации следует понимать совокупность таких элементов его статуса, как: правосубъектность; признаки (элементы) государственности; конституционную ответственность представительного и исполнительного органов государственной власти субъекта федерации за результаты своей деятельности; гарантии сохранения конституционного статуса.
5. Конституционная ответственность органов государственной власти субъекта федерации за результаты своей деятельности есть один из видов юридической ответственности, установленный нормами конституционного права. Она не должна расширительно толковаться и подменяться ответственностью субъекта Российской Федерации в целом (коллективной ответственностью).
6. Конституция РФ не предусматривает в качестве меры конституционной ответственности право Федерации распускать или приостанавливать деятельность органов представительной и законодательной власти субъектов Российской Федерации. Аналогом этих мер может выступить (и выступал) Указ Президента о введении режима чрезвычайного или военного положения. Назрела необходимость в качестве меры конституционной ответственности ввести в России институт прямого президентского правления в субъектах Российской Федерации с правом распускать представительные органы и отправлять в отставку исполнительные органы государственной власти субъектов. Основания введения прямого президентского правления должны быть чётко перечислены, прежде всего, в Конституции РФ.
7. Уставы краёв и областей в отличие от конституций республик в условиях Российской Федерации наполнены иным политико-юридическим содержанием, которое можно довести до уровня конституций республик без пересмотра Конституции России путём внесения конституционных поправок.
8. Правовая неурегулированность взаимоотношений краёв и областей с фактически входящими в их состав российскими автономиями, которые, в свою очередь, являются по Конституции России самостоятельными субъектами Российской Федерации, в равной степени нарушают их полномочия как в сфере собственного территориального верховенства, так и в иных сферах. В этой связи и в целях оптимизации субъектного состава РФ российские автономии целесообразно было бы преобразовать в федеральные территории с организацией прямого президентского правления посредством аппарата Представителей Президента РФ в Федеральных округах с гарантиями сохранения элементов национального самоуправления.
9. Увеличение объёмов законодательной и информационно-правовой деятельности краёв и областей обусловливает необходимость систематизации и кодификации краевого и областного законодательства, создания собственной системы правового информирования населения.
Теоретическое и практическое значение диссертации. Положения, рекомендации и выводы, содержащиеся в исследовании, могут быть использованы для совершенствования федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, развития внутрифеде-ративных отношений с учетом интересов Федерации и её субъектов, более согласованно и унифицированной правоприменительной деятельности, включая использование предусмотренных законодательством и договорами (соглашениями) внутригосударственного характера средств и способов разрешения юридических коллизий публично-правового характера, разработки концепции конституционной безопасности Российской Федерации, подготовки конституционной реформы в России.
Результаты исследования могут служить основой дальнейших научных и практических разработок в области правового и государственного строительства в субъектах Российской Федерации, совершенствования системы взаимоотношений между Федерацией и её субъектами. Содержание диссертации может быть использовано для преподавания курса конституционного права Российской Федерации и конституционного права зарубежных стран. Концептуальные положения исследования положены в основу научных статей, опубликованных диссертантом в течение 1999-2003 г.г.
Апробация результатов работы выразилась в публикациях диссертанта, выступлениях на научно-практических конференциях в различных вузах, заседаниях "круглых столов" организованных администрациями г. Волгограда и Волгоградской области.
Структурно диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, приложения, списка исследованной и использованной литературы и нормативных источников.
Понятие и основные признаки субъекта федерации
В настоящее время в мире насчитывается "более 20 федеративных государств"1 и следовательно, более 20 моделей федерализма как "совокупности государствоведческих и правовых характеристик"2. В каждом из этих государств существует совокупность присущих только ему особенностей отношений между федерацией и ее субъектами. Отсюда вытекает необходимость обобщённой характеристики признаков субъекта федерации как основной политико-правовой категории теории федерализма и одного из основных (наряду с федерацией) субъектов федеративных отношений, правовой статус которых определён конкретной моделью федеративного устройства. По мнению многих исследователей, все федеративные государства обладают признаками, характерными в той или иной степени для большинства из них, а именно: 1) территория федерации состоит из территорий субъектов федерации; 2) федеративная власть не может исключительно по своей воле изменять границы субъектов федерации; 3) система органов государственной власти строится не только на принципе разделения властей по горизонтали (три ветви), но и по вертикали: на органы государственной власти федерации и органы государственной власти субъектов федерации; 4) главный законодательный орган страны является по структуре бикамеральным, где верхняя палата формируется из представителей субъектов федерации; 5) государственно-властные полномочия разделены между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации; 6) субъекты федерации обладают значительными (исключительными, т. е. принадлежащими только им, когда федерация не имеет права вмешательства в эту сферу) политическими, хозяйственно-экономическими, культурными полномочиями; 7) система законодательства страны состоит из двух уровней: законодательства федерации и законодательства субъектов федерации; 8) поправки в конституцию страны вносятся только после их ратификации законодательными собраниями субъектов федерации; 9) федеральная власть обладает исключительным контролем над проведением внешней политики, но по ряду вопросов внешнеэкономических и культурных связей субъекты федерации могут обладать значительной долей самостоятельности; 10) субъекты федерации не обладают государственным суверенитетом, но имеют некоторые суверенные права; 11) субъекты федерации могут обладать формальным статусом государства, и, следовательно, символами государственной власти и институтом собственного гражданства. Таким образом, все перечисленные признаки федеративного государства так или иначе связаны с наличием в его составе субъектов федерации. Следовательно, наличие в территориальном составе федеративного государства субъектов федерации оказывается важнейшим признаком федерации. Все определения федеративного государства, выяснение его природы также связаны с категорией "субъект федерации". Между тем однозначного подхода к понятию субъекта федерации и определению его правового статуса наукой до сих пор не выработано. Под субъектами федерации в настоящее время понимают: - "государства, образующие новое федеративное государство"; - "обладающие известной политической самостоятельностью части феде-ративного государства" ; - "государственные образования (а не государства), носящие ряд признаков, характеризующих государство и наделённых самостоятельной юрисдикцией за пределами компетенции федеральной государственной власти"3; - "обладающие государственной властью территориально-политические образования особого характера"; - "государства, государственно-территориальные или территориальные образования, соединённые в интересах достижения общих целей с помощью федеральной власти при условии сохранения за каждым субъектом определённой самостоятельности в рамках единого целого".
Общетеоретические и практические критерии отличия федерации от унитарного государства.непосредственно связаны с организацией территории. "Территория — элемент, тесно связанный с устройством государства: её организация олицетворяет политические, географические и демографические условия страны с учётом производственных сил"1. Территориальный фактор в организации государства выступает не столько как естественно-географическая среда общественной жизни, сколько как фундамент построения формы политической организации общества, а значит, организации всей государственной власти как системы органов публичной власти. Территория федеративного государства не представляет собой .единое целое. Она состоит из территорий субъектов федерации. В некоторых федерациях в ее состав могут входить территориальные единицы, не являющиеся субъектами федерации. Так, например, в США в дополнение к территориям штатов территорию страны составляют: федеральный округ Колумбия, в котором размещаются все федеральные учреждения и иные территории (Пуэрто-Рико, Гуам, Зап. Самоа и др.). Территория Бразилии состоит из штатов — субъектов федерации, федерального округа и двух особых территорий . В Индии наряду с 25-ю штатами — субъектами федерации имеется 7 союзных территорий
Государственно-правовые признаки края и области как субъектов Российской Федерации
В настоящее время край и область как субъекты Российской Федерации не имеют существенных различий в правовом положении. Но изначально, на момент образования в качестве административно-территориальных единиц РСФСР, различие между краем и областью формально было проведено в 1924 г. в решении II сессии ВЦИК XI созыва, где указывалось, что край, в отличие от области, включает в свой состав национальные образования1. В последующем этот принцип отличия края от области был нарушен. И на сегодняшний день критерием различия выступает только размер территории. Край — более крупная в территориальном отношении единица, насчитывающая большее количество жителей (например, Красноярский край равен 1/3 территории США или в четыре раза превосходит территорию Франции) .
Территориально составляя большую часть российского государства, края и области (далее — регионы) обладают рядом признаков, которые позволяют идентифицировать их как субъекты Российской Федерации, содержащие в структуре своего правового статуса все необходимые элементы государствоподобного образования, но имеющие существенные отличия от иных видов субъектов РФ.
В соответствии со смыслом п. 2 ст. 5 Конституции РФ принимаемые областями и краями уставы являются (наряду с конституциями республик в составе России) их основными законами. Уставы закрепляют конституционно-правовой статус областей как субъектов Российской Федерации, их административно-территориальное деление, порядок формирования и систему организации в них государственной власти, принципы и порядок нормотворческой деятельности, организацию местного самоуправления.
Например, в уставах Ростовской, Пермской, Волгоградской1 и многих других областей и краёв содержатся: преамбулы; разделы об основных принципах, месте и роли в составе Российской Федерации; об организации государственной власти; о законодательстве; собственности и хозяйстве; финансах и бюджетном устройстве; об административно-территориальном делении и местном самоуправлении; заключительные положения. С точки зрения самоназвания (т. е. самоопределения по тексту) , содержания, структуры, юридической и политической природы уставы краёв и областей являются основными законами субъектов федерации. Именно такое определение устава края, области даётся, в частности, в Энциклопедическом словаре.
Насколько понятие "устав" соответствует понятию основного закона (конституции)? Известно, что под основным законом (конституцией) понимается акт учредительного характера, имеющий особую политическую и юридическую природу.
Суть новой конституционной формулы федеративного устройства выразилась в попытке минимизации различий в статусе субъектов Федерации. При этом законодатель исходил из общего принципа равноправия с сохранением их прежней политической и правовой природы. Такой компромисс явился не совсем традиционным решением с точки зрения канонов построения так называемых классических федеративных государств с однородными по наименованию и статусу субъектами федерации (штаты, земли, кантоны и др.). Принцип равноправия субъектов Федерации, закрепленный в российской Конституции, ею же самой подвергается сомнению, так как есть основания утверждать, что формально-юридически и фактически субъекты Российской Федерации находятся в неравных условиях, прежде всего, с точки зрения их политической природы и конституционно-правового статуса.
Нормы, зафиксированные п. 2 ст. 5 российской Конституции, содержат взаимное отрицание друг друга. Республики в составе Российской Федерации признаются государствами, в то время как остальные субъекты Федерации таковыми не называются. Таким образом, республики наделяются правом принимать конституции, остальные субъекты Федерации — правом принимать уставы. Следовательно, между конституциями и уставами субъектов Федерации различия есть, хотя их, исходя из принципа равноправия субъектов Федераций, быть не должно. В мировой практике право принятия уставов (хартий) традиционно закрепляется за территориями местного самоуправления1. Сама этимология данных слов предполагает наличие основополагающих правовых начал в их содержании. Устав (древнеславянское — бумага, документ) есть свод правил, регулирующих деятельность организаций, учреждений, их взаимоотношения с другими организациями и гражданами, их права и обязанности в определенной сфере государственного управления или хозяйственной деятельности. В свою очередь, хартия (от греч. chartes — бумага, грамота) — это: 1) документ публично-правового и политического характера в средние века (Хартия городов и коммун, Великая хартия вольностей и др.) и новое время (Народная хартия 1838 г. в Великобритании, Хартия города Нью-Йорк, Европейская Хартия местного самоуправления и др.); 2) Старинная рукопись.
Устав и законодательство края и области как элементы их государственности
Применение традиционных подходов (классового как фиксатора расстановки политических сил в обществе1 или рационалистического как все-общего общественного компромисса ) к определению сущности Основного Закона (и права вообще), к уставам (конституциям республик) и законодательству субъектов федерации неприемлемо. Эта ниша понимания сущности уже занята федеральными основами конституционного строя, которым не могут противоречить ни уставы, ни конституции, ни законодательство субъектов федерации.
Специалисты по-разному подходят к пониманию роли и места основных законов субъектов Российской Федерации в правовой системе РФ. В частности, по мнению Н. В. Витрука, "конституции и уставы субъектов РФ находятся в одном ряду с Конституцией РФ и составляют высший уровень (ядро, фундамент) нормативно-правовой системы Российской Федерацией и её субъектов"3. Если говорить о роли уставов и конституций в системе законодательства каждого в отдельности субъекта федерации, то с этим следует согласиться. Но ставить в один ряд и Конституцию России, и основные законы субъектов Российской Федерации, по-видимому, нельзя.
Это — прямое отклонение от основного постулата теории и практики федерализма, Конституции РФ и федеральных законов, которые имеют верховенство на всей территории Российской Федерации (п. 2. ст. 4 Конституции РФ). Правовая система любого федеративного государства состоит из двухуровневого законодательства: законодательства Федерации и законодательства субъектов федерации, принятого только на основе действующей федеральной Конституции и федеральных законов.
Анализ уставов краёв и областей показывает, что к ним не в полной мере применимы те конструкции функций основного закона, которыми юридическая наука наделяет конституции суверенных государств.
Юридическая наука определила следующие функции конституции: юридическая, политическая, идеологическая, социальная (организационная), учредительная1. Ни одна из названных функций не может претендовать на проявление в уставах краёв и областей в полной мере. Они реализуются лишь в той части, в какой это предусмотрено не только федеральной Конституцией, но федеральным законодательством, а также постановлениями Конституционного Суда РФ.
Устав края и области не может стать основой новой правовой системы и правопорядка. Они уже установлены российской Конституцией. Сама правовая система, включая формы правовых актов, закреплены на федеральном уровне. Не только сама юридическая функция, но и правовые свойства Конституции, в первую очередь её верховенство, могут быть отнесены лишь к федеральному Основному Закону. Только по отношению к нему уместно высказывание В. В. Маклакова: "...конституция— это закон, притом основной, высший закон, закон законов" . Что касается уставов
(конституций) субъектов федерации, то их высшая юридическая сила распространяется только на акты того или иного субъекта федерации . В частности, Устав Волгоградской области в соответствии со ст. 2 является основным правовым актом (Основным законом) в системе правового регулирования Волгоградской области. Он основывается на положениях Конституции Российской Федерации и федеральных законов, имеющих прямое действие на территории Волгоградской области . Примерно в той же мере выражены политическая, идеологическая, социальная (организационная) и учредительная функции уставов, поскольку рассматриваемым актам присуща производность от федеральной конституции.
По существу, самостоятельной функцией и одновременно свойством основных законов субъектов федерации в рамках определённых федеральной Конституцией выступает правоустанавливающая ("статусно-устанавливающая") функция . Об этом свидетельствует нормативная практика уставного строительства краёв и областей. К примеру: "Нормы Устава имеют прямое действие на территории Волгоградской области и подлежат государственной защите наравне с нормами федеральных законов. Все иные правовые акты, принимаемые в Волгоградской области, должны учитывать положения настоящего Устава и не противоречить ему".
Исключительная компетенция края и области
В соответствии с п. 4 ст. 76 Конституции РФ край и область как субъекты Российской Федерации вне пределов ведения Федерации и совместного ведения Федерации и субъектов осуществляют собственное правовое регулирование и ряд иных самостоятельных полномочий. В их число входят, помимо исследованных в предыдущем параграфе принятия и изменения собственных уставов и законодательства: 1. Формирование и установление системы органов государственной власти края, области в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и определенными федеральным законом общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти; 2. Решение вопросов административно-территориального устройства, отнесенных федеральным законом к компетенции субъектов Федерации; 3. Определение принципов организации местного самоуправления на территории края, области в рамках полномочий, предоставленных органами государственной власти субъектов федеральным законодательством; 4. Управление и распоряжение своими объектами государственной собственности; 5. Принятие краевого, областного бюджета и его исполнение, введение налогов и сборов, создание и деятельность внебюджетных фондов; 6. Правовое регулирование вопросов административного, жилищного, земельного, водного, лесного, природоохранного законодательства, отнесенных федеральными законами к компетенции субъектов Российской Федерации; 7. Осуществление государственного регулирования цен на товары (услуги), регистрация предприятий с иностранными инвестициями, решение иных вопросов, связанных с предпринимательской деятельностью, в пределах полномочий, установленных федеральным законодательством; 8. Установление собственных форм организации выдвижения представителей в Совет Федерации России; 9. Установление дополнительных гарантий осуществления прав и свобод человека и гражданина, социальной защиты населения. Формирование и установление системы органов государственной власти края, области осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации и определенными Федеральным законом "Об общих принципах..." основными правилами организации представительных и исполнительных органов государственной власти. А именно: - государственная и территориальная целостность Российской Федерации; - распространение суверенитета РФ на всю ее территорию; - верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ; - единство системы государственной власти; - разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица; - разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ; - самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий; - самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления; - обеспечение реализации прав граждан на участие в управлении делами государства, содействие развитию местного самоуправления; - установление и изменение полномочий органов государственной власти субъекта РФ только правовыми актами, имеющими форму закона (Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) и за- конами субъекта РФ, внесением соответствующих поправок в Конституцию РФ и (или) пересмотра ее положений, путем принятия новых федеральных законов, конституции (устава) и законов субъекта РФ либо путем внесения изменений и (или) дополнений в указанные действующие акты); - взаимная передача федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ осуществления части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Конституция и Федеральный закон определяют законодательный орган государственной власти края, области как постоянно действующий, высший и единственный орган законодательной власти субъекта РФ. Вместе с тем устав края или области может использовать и иные характеристики собственного законодательного органа власти. К примеру, Устав Волгоградской области определяет Волгоградскую областную Думу как выборный законодательный и представительный орган государственной власти (п. 1 ст. 22). Наименования законодательных органов краёв и областей, в соответствии с местными историческими и иными традициями, также имеют отличия: областные Советы Депутатов в Новосибирской (п. 1 ст. 6 Устава) и Липецкой (п. 1 ст. 25) областях; Законодательные Собрания в Краснодарском крае (п. 1 ст. 24), Ивановской области (п. 2 ст. 25). При этом очевидно, что названия представительных и законодательных органов краёв и областей в среднем унифицированы (Дума, Собрание, Совет), в то время как названия аналогичных органов в республиках и автономиях России несут в себе подчёркнутую национальную специфику так называемой "титульной нации": Законодательный Сулган в Эвенкийском автономном округе1; Го-сударственное Собрание — Курултай в Республике Башкортостан (ст. 7) ; Народный Хурал в республике Бурятия (ст. 5)1 и т. п. Это несёт в себе ещё одно, хотя и непринципиальное, но заметное отличие в содержании правового статуса республик и автономий от правового статуса регионов России. Существенные различия законодательных органов краёв и областей проявляются в их структуре и способах формирования. Данные различия обусловлены прежде всего количеством и особенностью уклада жизни населения, проживающего на их территориях. Именно эти факторы подвиг-нули, в частности, законодателя Свердловской области установить в виде исключения2 двухпалатную структуру своего законодательного собрания и смешанную избирательную систему при его формировании3. Эти же факторы определили и особенности указанных органов с точки зрения численности депутатов. 50 депутатов насчитывают законодательные собрания Алтайского края, Брянской, Ленинградской, Московской, Тамбовской областей. 18 депутатов — Собрание Магаданской области, 32 депутата — Волгоградская областная Дума .
