Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
Принятая в переломный период Конституция Российской Федерации 1993 г.. принципиальным образом повлияла на государственное устройство. на характер, структуру федерации, на содержание правового статута её субъектов. Конституционные нормы, закрепляющие основные положения субъектного состава и их правого статуса, являются правовой основой теоретического анализа статуса субъектов Российской Федерации, особенностей его состояния и совершенствования в условиях ассиметричной федерации.
Д.А. Медведев в своём Послании Федеральному Собранию отметил важность дальнейшего развития российского федерализма, в том числе необходимость достижения оптимального баланса разграничения полномочий между Федерацией и регионами, размещения территориальных структур федеральных органов исполнительной власти, повышения активности участия законодательных органов государственной власти субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе, а также поддержки национальных традиций и культур народов России1.
На совещании по развитию Северо-Кавказского федерального округа 23 января 2010 г. Председатель Правительства РФ В.В. Путин обратил внимание на необходимость существенно улучшить климат в регионах, навести порядок в контрольно-надзорных органах, в целом в структуре власти, в социаль-
-і ной и бюджетной сферах .
Исторически Ставропольский край всегда был связан с Северным Кавказом. В 1847 по Указу Сената Кавказская область была преобразована в Ставропольскую губернию. В 1918 г. территория края входила в Северо-Кавказскую советскую республику, в 1920 - 1937 гг. - в Северо-Кавказский край, с 1937 г. - в Орджоникидзевский край. Ставропольским край стал называться в январе 1943 г.
См.: Российская газета. 2008. 6 ноября. " См.: Российская газета. 2010. 25 января.
В настоящее время Ставропольский край находится в пределах Северо-Кавказского федерального округа (административным центром которого является город Пятигорск), являющегося единственным федеральным округом, практически полностью состоящим из территорий республик - субъектов РФ. В округе всего один субъект Федерации, созданный по территориальному принципу - Ставропольский край. Образование нового федерального округа и особое положение в нем Ставропольского края как субъекта РФ актуализировало проблем}* конституционно-правового статуса этого субъекта.
Д.ля правового статута Ставропольского края, как и других субъектов РФ. характерны общие и особенные, уникальные черты. Особенность Ставропольского края в том. что он относится к числу «новых» субъектов РФ. получив этот статус, наряду с Краснодарским. Приморским, Хабаровским и другими краями по Конституции РФ 1993 г. (стаж Ставропольского края в качестве равноправного субъекта РФ невелик - 17 лет). В этом его отличие от краёв, созданных в результате объединения двух pi более субъектов Российской Федерации - например. Забайкальского. Красноярского3. Камчатского. Пермского.
Выявление содержательных особенностей конституционно-правового статуса Ставропольского края необходимо для дальнейшего совершенствования государственного устройства, с определением способов взаимодействия органов государственной власти Ставропольского края с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти других субъектов РФ, для решения проблем, связанных с организацией государственной власти,. Оно необходимо для определения путей совершенствования законодательства в этой области, приведения Устава (Основного Закона) и законодательства Ставропольского края в соответствие с федеральным законодательством.
Субъект Российской Федерации под названием Красноярский край существовал и ранее, однако «новый» Красноярский край создан в результате объединения «старого» края с таким же названием и двух автономных округов - Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского. Юридически это новый субъект Российской Федерации.
Все это свидетельствует об актуальности проблем понимания и совершенствования правового статуса Ставропольского края как субъекта Российской Федерации. Это определило выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы и круг научных источников. Проблемы федерализма неоднократно поднимались в трудах большго количества отечественных и зарубежных учёных: С.А. Авакьяна. С.С. Алексеева. М.В. Баглая. А.А. Безуглова, К.Д. Берхардта. Н.А. Богдановой, Н.С. Бондаря. Б.Н. Габричидзе, А.Б. Венгерова. Н.В. Витрука. Г.А. Гаджиева. Р. Давида. В.М. Жуйкова. Т.Д. Зражевской. С.Ф. Кечекьяна, Е.И. Козловой. А.Н. Кокотова. В.Е. Колесникова. Н.М. Коркунова. В.Ф. Коток. В.А. Кряж-кова, О.Е, Кутафина. В.В. Лазарева. Е.А. Лукашевой. В.О. Лучина, М.Н. Марченко. B.C. Нерсесянца, М.А. Митюкова, И.В. Мухачева. Ж.И. Овсепян. И.С. Самощенко. С.А. Со.лдатова. Б.А. Страшуна. В.А. Туманова. О.И. Тиу-нова. В.Е. Чиркина, Т.Я. Хабриевой. Л.Ф. Шебанова. Б.В. Щетинина, Ю.Л. Шульженко. А.Г. Чернявского. Б.С. Эбзеева. Энтина Л.М. и некоторых других.
Исследование вопросов, связанных с разграничением предметов ведения между* Российской Федерацией и Ставропольским краем (в том числе, в налоговой сфере), проводилось в работах В.А. Черепанова. Различным вопросам организации государственной власти и местного самоуправления в Ставропольском крае посвящен ряд работ И.В. Мухачева. В работах З.М. Ка-зачковой содержится анализ полномочий Ставропольского края в финансово-бюджетной сфере. Э.С. Навасардовой рассматривались вопросы соотношения предметов ведения Федерации и края в экологической и земельной областях. Исследование современных и исторических проблем местного самоуправления в Ставропольском крае проводили Е.Е. Некрасов и Н.Д. Судав-цов и др.
По статусу других субъектов Российской Федерашш защищено значительное количество диссертаций - Ф.С. Бекировой. К.Ю. Булуктаевой, П.В.
Прнстяжкова, С.Н. Быкова. В.В. Иванова, О.С. Сагань, А.А. Старовойтова и др.
В последние годы были защищены диссертационные работы, авторы которых рассматривали отдельные элементы конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа (к ним в тот период относился и Ставропольский край). Это работы Д.М. Мириджаняна, Е.К. Бородина. В.Н. Миронова. Д.С. Белявского, М.С. Трофимова, О.Н. Еремеевой. Е.В. Чурсиной, М.С. Бе.лявской и т.д.
Нормативно-правовую и эмпирическую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, решения Конституционного Суда РФ, действующее законодательство Российской Федерации и Ставропольского края; подзаконные акты федеральных и краевых органов власти: конституции и иные нормативно-правовые акты некоторых зарубежных государств; правоприменительная практика взаимоотношений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти Ставропольского края, различные справочные материалы; работы отечественных и зарубежных авторов, посвященные рассматриваемой проблематике.
Цель диссертационного исследования. Целью диссертации является исследование конституционно-правового статуса Ставропольского края как субъекта Российской Федерации.
Достижение поставленной цели возможно путем решения следующих частных задач:
проанализировать становление и развитие конституционно-правового статуса Ставропольского края как субъекта Российской Федерации;
рассмотреть понятие и структуру конституционно-правового статуса Ставропольского края как субъекта Российской Федерации:
охарактеризовать особенности конституционно-правового положения субъектов зарубежных федераций, созданных по территориальному принципу;
изучить иерархию нормативных актов, закрепляющих конституционно-правовой статус Ставропольского края;
охарактеризовать разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и Ставропольским краем: административно-территориальное устройство Ставропольского края:
выявить особенности системы органов государственной власти Ставропольского края.
Объект диссертационного исследования - общественные отношения. связанные с закреплением в нормативных правовых актах Российской Федерацій! и Ставропольского края конституционно-правового статуса Ставропольского края как субъекта Российской Федерации.
Предмет диссертационного исследования - правовые нормы, закрепляющие правовой статус Ставропольского края как субъекта Российской Федерации.
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют работы ведущих специалистов в области теории государства и права и конституционного права: С.С. Алексеева. С.А. Авакьяна. А.Б. Венгерова, Л.Д. Воеводина, Н.В. Витрука. Т.Д. Зражевской. С.Ф. Кечекьяна. О.Е. Кутафина. В.О. Лучина, Н.И. Матузова, А.В. Мицкевича. B.C. Нерсесянца. Т.Я. Хабрие-вой. P.O. Халфиной и др.
Методологическая основа диссертационного исследования явилась совокупность общенаучных, частных и специальных методов научного познания.
Применение диалектического метода позволило исследовать особенности и проблемы конституционно-правового статуса Ставропольского края как субъекта Российской Федерации в конкретно-исторических условиях. Использование формально-логического, системно-структурного, функционального методов позволило провести анализ правовых норм, устанавливающих статус Ставропольского края, в единстве их социального содержания и юридической формы. На основе сравнительной характеристики правого
статуса субъектов зарубежных федеративных государств, выявлены особенности конституционно-правового статуса Ставропольского края как субъекта Российской Федерации.
Использование формально-юридического подхода, правил юридической техники и формальной логики позволило выявить недостатки федерального и краевого законодательства и наметить пути их совершенствования.
Научная новизна исследования состоит в том, что впервые на монографическом уровне проведено комплексное исследование конституционно-правового статуса Ставропольского края.
Предложены понятие и собственная классификация элементов конституционно-правового статута Ставропольского края как субъекта Российской Федерации, отражающие его специфические черты.
Сформулирована классификация краёв как субъектов Российской Федерации на основе сопоставления Ставропольского края с другими краями в составе федерации (с использованием различных критериев).
Приведена периодизация, отражающая тенденции развития конституционно-правового статуса Ставропольского края.
Сформулированы предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации - в частности, кодификации законодательства о федеративных отношениях с обязательным отражением специфики статуса Кавказских Минеральных Вод в составе Ставропольского края.
Предложены меры по совершенствованию нормативно-правовых актов Ставропольского края, в частности, оптимальная модель структуры таких актов. новая структура Устава Ставропольского края. Сформулированы предложения по упорядочению терминологии, используемой в законодательстве о местном самоуправлении и об административно-территориальном устройстве.
На основе анализа зарубежного опыта предложен собственный подход к организации уставного правосудия в Ставропольском крае.
Научная новизна диссертационного исследования отражена в положениях. выносимых на защиту.
На зашиту выносятся следующие основные положения и выводы, сформулированные в диссертационном исследовании:
1. Конституционно-правовой статус Ставропольского края - теоретиче
ская конструкция, соединяющая нормативные характеристики, теоретиче
ские представления и практику реализации правовых установлений о крае
как равноправном субъекте Российской Федерации, который является цен
тром Северо-Кавказского федерального округа, территориально включает
особо охраняемый эколого-курортный регион Кавказские Минеральные Во
ды.
2. Предлагается авторская структура элементов конституционно-
правового статуса Ставропольского края как субъекта РФ.
1) Властно-публичный и властно-организационный компонент статуса края:
является частью Российской Федерации;
имеет право на участие в осуществлении государственной власти Российской Федерации;
обладает учредительной властью;
имеет свои органы государственной власти, формируемые им самостоятельно;
имеет собственные предметы ведения и полномочия- которые его органы государственной власти осуществляют самостоятельно;
- имеет собственную территорию, включая территорию Кавказских
Минеральных Вод;
имеет административный центр (г. Ставрополь);
может иметь свои государственные символы (герб, флаг):
права и обязанности народа (населения) субъекта Российской Федерации;
ответственность должностных лиц и органов власти;
2) Финансово-экономический компонент статуса:
имеет государственную собственность,
формирует и исполняет краевой бюджет;
имеет налоговую систему.
3) Гарантийный компонент статуса - обладает конституционно-
правовыми гарантиями своей самостоятельности.
3. В современном российском конституционном праве понятие края как субъекта РФ трактуется неоднозначно, что в ближайшее время потребует выработки чётких критериев отнесения субъекта РФ к тому или иному ВИД}'.
Края как субъекты Российской Федерации могут быть классифицированы по следующим основаниям.
По порядку создания:
-
перед получением статуса субъекта РФ имевшие статус административно-территориальных единиц РСФСР - Ставропольский край; Краснодарский край и др.:
-
созданные в результате объединения двух и более субъектов РФ -Пермский край. Камчатский край и др.
По характеру взаимодействия с федеральными органами государственной власти:
-
края, в которых располагаются центры федеральных округов - Ставропольский край. Хабаровский край;
-
иные края - Краснодарский край. Приморский край.
Особенности Ставропольского края также в том, что он является единственным субъектом РФ, в котором административный центр федерального округа располагается не в административном центре субъекта РФ (Ставрополь). а в городе являющемся частью региона Кавказских Минеральных Вод - Пятигорске. Также Красноярский край, который первоначально получил статус субъекта РФ, являясь административно-территориальной единицей РСФСР, затем был объединён с двумя субъектами РФ. сохранив статус края
и прежнее название.
4. В становлении современного конституционно-правового статуса Ставропольского края выделено пять этапов. Первый этап можно разделить на две составляющих - в течение первой складывалась территория края, в течение второй - на сформированной территории складывались внутрирегиональные связи, предопределившие ее дальнейшую устойчивость. Второй этап отразил послереволюционную тенденцию укрупнения регионов. затем их разукрупнения. На эти процессы повлияли стоящие перед государством задачи - индустриализация, организация управления, поиск оптимальной национально-территориальной модели. Последняя не была решена - появились специфические административно-территориальные образования. включавшие в свой состав национальные автономные единицы. Этот подход показал нежизнеспособность. На завершающем этапе формирования конституционно-правового статуса, край не воспользовался возможностью договорного получения от федерального центра дополнительных полномочий, в которых испытывал острую потребность. Специфика общественных процессов на его территории не нашла отражения в перечне его полномочий.
5. Диссертантом обосновывается необходимость разработки Концепции развития федерализма в Северо-Кавказском федеральном округе с учётом уровня экономического развития, социальных, национальных и иных особенностей соответствующих субъектов РФ. Усиление унитаристско-централистской составляющей государственной политики, слабая вовлечённость субъектов в общероссийский законодательный процесс создают условия для решения большинства вопросов государственного строительства без учёта интересов субъектов федерации. Принятие этой Концепции позволит усилить степень участия субъектов РФ, находящихся в пределах Северо-Кавказского федерального округа, в осуществлении власти на общегосударственном уровне. Актуальность разработки такой концепции связана и с тем. что два республики, находящиеся в пределах Северо-Кавказского федерального округа - Чеченская Республика и Республика Ингушетия в прошлом со-
ставляли единое территориальное образование. С другой стороны, имеются предложения по объединению некоторых субъектов РФ, находящихся в пределах данного округа.
-
В деятельность органов государственной власти Ставропольского края, необходимо включить элементы, повышающие эффективность воздействия на этнонашюнальные процессы. Во-первых, это институты общественного контроля, организованные на основе привлечения представителей национально-культурных общественных объединений и национально-культурных автономий. Во-вторых, это включение на постоянной основе элементов делиберативной и партисипаторной демократии в структуру и деятельность органов государственной власти, осуществляющих полномочия в области этнонациональных отношений. В-третьих, это переход от программного управления, распределенного между различными существующими управленческими структурами в качестве дополнительных задач, к стратегическим проектам с созданием управленческо-аналитических звеньев в структуре органов власти для их реализации и оптимизации в режиме реального времени. Всё это должно позволить предотвращать межнациональные конфликты, сепаратистские настроения и теракты на ранних стадиях.
-
В связи с тем, что в настоящее время Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от б октября 1999 года N 184-ФЗ гораздо шире по содержанию, чем заявленные название и предмет регулирования, целесообразно разработать Федеративный кодекс, в структуре которого был бы раздел «Общие принципы организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В этом кодексе также необходимо учесть особенности статуса Кавказских Минеральных Вод. так как современное федеральное правовое регулирование статуса последних (Постановление Верховного Совета РФ. указы Президента и поста-
новления Правительства РФ и т.д.) в значительной степени противоречит Конституции РФ- а также архаично и имеет пробелы.
8. По мнению диссертанта, процесс будущего конституционного разви
тия в России потребует определённого согласования конституционных норм
о федеративном устройстве, направленных на разграничение предметов ве
дения между РФ и субъектами и определение компетенции местного само
управления. Реализация этой меры потребует закрепления в федеральной
Конституцій! перечня предметов самостоятельного (исключительного) веде
ния субъектов Российской Федерации. При этом необходимо не допускать
дублирования одного и того же вопроса в разных группах предметов веде
ния.
9. Предлагается, наряду с существованием административно-
территориальных и муннципально-территориальных единиц субъектов Фе
дерации признать существование федерально-административных единиц
(федеральные, военные, арбитражные округа России) и муниципально-
административных единиц (управленческое деление территории в границах
муниципального образования - например. Промышленный, Ленинский и Ок
тябрьский районы города Ставрополя Ставропольского края). Это позволит
упорядочить использование соответствующей терминологии.
К своеобразию административно-территориального устройства Ставропольского края относится наличие региона Кавказских Минеральных Вод. статус которого устанавливается как федеральным законодательством, так и законодательством Ставропольского края.
10. Изучение практики взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти Ставропольского края показало. что разграничение предметов ведения и полномочий между ними регламентируется не только актами, указанными в ч. 3 ст. 11 Конституции РФ. но и актами Президента и Правительства РФ. В связи с этим предлагается в процессе будущего конституционного развития России включить акты Пре-
зидента и Правительства РФ в число источников регулирования этих отношении.
-
Диссертантом предлагается внести изменения в ч. 1 ст. 77 Конституции РФ, изложив её в следующей редакции: «Система органов государственной власти республик, краёв, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации законодательных (представительных), исполнительных и судебных органов государственной власти, установленными федеральным законом».
-
На основе изучение опыта земель в составе ФРГ предлагается создавать в субъектах РФ (в том числе в Ставропольском крае) конституционные (уставные) суды, действующие как на постоянной основе, так и на не постоянной основе, в случае, если их создание целесообразно по причинам финансово-экономического характера или социальной востребованности таких судов. Либо возможно заключение субъектом РФ соглашения с Конституционным Судом РФ об исполнении этим судом полномочий конституционного (уставного) суда субъекта РФ. Для реализации этого предложения потребуется внесение изменений в федеральное законодательство.
13. Диссертантом предложена новая структура Устава Ставропольского края, в соответствии с современным этапом развития науки конституционного права и практики государственно-правового строительства в Северо-Кавказском регионе. Эта структура включает, в том числе, главы о статусе Кавказских Минеральных Вод и статусе казачества.
Теоретическая и практическая значимость исследования выражается в выводах и предложениях, сделанных на основе анализа состояния и тенденций развития конституционно-правового статуса Ставропольского края, которые направлены на совершенствование федерального законодательства, Устава и иных актов Ставропольского края, правоприменительной
практики. Автором разработана новая модель структуры Устава Ставропольского края.
Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в последующих научных работах по конституционному праву, в учебном процессе - при преподавании конституционного (государственного) права России и зарубежных стран, а также различных специальных курсов, посвященных проблемам российского федерализма.
Апробация результатов исследования. Основополагающие теоретические наработки и предложения, имеющиеся в диссертации, отражены в опубликованных автором научных работах. Результаты работы внедрены в учебный процесс при преподавании дисциплины «Конституционное (государственное) право России» на юридическом факультете ГОУ ВПО «Ставропольский государственный университет». Выводы и предложения, сделанные в работе, публиковались в научных изданиях (в том числе из перечня рекомендуемых ВАК), сообщались на межвузовских и вузовских научно-практических конференциях, заседаниях кафедры государственного и международного права Ставропольского государственного университета.
Структура и объем диссертации. Структура работы предопределена целью и задачами исследования. Диссертационная работа состоит из введения. двух глав, состоящих из шести параграфов, заключения, списка источников и литературы.
