Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические подходы к анализу исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
1.1. Природа и сущность исполнительной власти 11
1.2. Принципы организации исполнительной власти субъекта Российской Федерации . 29
1.3. Место исполнительной власти субъекта Российской Федерации в системе государственного управления 49
Глава 2. Организация исполнительной власти субъекта Российской Федерации (на примере Хабаровского края).
2.1. Правовой статус высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации 80
2.2. Министерства и иные органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации 102
2.3. Основные направления совершенствования исполнительной власти субъекта Российской Федерации 118
Заключение 134
Список литературы 137
- Природа и сущность исполнительной власти
- Принципы организации исполнительной власти субъекта Российской Федерации
- Правовой статус высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации
- Министерства и иные органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Развитие Российской Федерации как правового демократического государства невозможно без четко выстроенной и эффективно функционирующей системы государственного управления. Президентом России и Правительством Российской Федерации взят курс на проведение административной реформы. Указом Президента Российской Федерации от 23 июля 2003г.1 были определены приоритетные направления административной реформы. В их число вопию исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти, завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Таким образом, административная реформа направлена на повышение эффективности деятельности системы федеральных органов исполнительной власти. Но государственное управление осуществляется на всех уровнях власти. Невозможно отладить одну часть системы и ждать положительных результатов от работы всей этой системы, если другие части не функционируют. Поэтому административная реформа должна проводиться не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов Российской Федерации. На практике граждане сталкиваются чаще с чиновниками республиканских, краевых, областных органов государственной власти. Именно в субъектах Федерации решаются жизненно важные проблемы, волнующие граждан России.
В силу исторически сложившихся условий и выполняемых функций органы исполнительной власти имеют приоритетное значение в триаде
Указ Президента Российской Федерации «О мерах по проведению административной реформы» от 23.07.2003 № 824 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 30. ст. 3046
4 ветвей власти субъекта Российской Федерации. Исполнительная власть является механизмом реализации государственных решений, распорядителем государственных ресурсов. В зависимости от того насколько рационально построена система исполнительной власти, от ее воздействия на решение социально-экономических проблем субъекта Российской Федерации зависит эффективность использования материальных, финансовых и человеческих ресурсов субъекта Российской Федерации.
Несмотря на то, что научные достижения в изучении проблем организации и функционирования исполнительной власти субъектов Российской Федерации несомненны, за пределами научных исследований остались многие важные стороны этого вопроса. Практика законодательного регулирования исполнительной власти в субъектах Российской Федерации показывает, что данный институт подвергается постоянным преобразованиям. В связи с этим возникает необходимость более детального исследования нормативно-правовых основ организации и функционирования исполнительной власти субъектов Российской Федерации, поиска наиболее рациональной формы построения системы исполнительной власти.
Степень научной разработанности темы. Проблемы нормативно-правового регулирования организации и функционирования исполнительных органов власти в последнее время активно исследуются известными учеными-теоретиками, управленцами-практиками, юристами и другими специалистами. Это находит свое отражение в монографических изданиях, публикациях периодической печати, различных сборниках, материалах конференций, в которых рассматривается широкий круг вопросов, связанных с формированием и реализацией нормативно-правовой базы структур государственного и регионального управления
Большой вклад в изучение вопросов государственного строительства внесли общетеоретические труды видных ученых А.С. Алексеева, В.М. Грибовского, А.И. Елистратова, Ф.Ф. Мартенса, Н.И. Лазаревского, Н.М. Коркунова, СЮ. Витте, М.М. Сперанского и др.
Проведенному в диссертации исследованию и полученным выводам способствовали труды ученых, исследователей проблем государственного управления, конституционного, административного и муниципального права: Г.В. Атаманчука, В.В. Бакушева, Д.Н. Бахраха, Б.Н. Габричидзе, Н.И. Глазуновой, Б.П. Елисеева, Н.А. Емельянова, В.Г. Игнатова, Н.М. Казанцева, В.А. Козбаненко, Г.В. Мальцева, СИ. Некрасова, А.Ф. Ноздрачева, Л.А. Окунькова, В.И. Патрушева, А.В. Понеделкова, А.И. Попова, В.А. Прокошина, И.А. Умновой.
Вопросам организации и функционирования исполнительной власти посвящены работы И.Л. Бачило, А.И. Бобылева, В.И. Гельмана, Н.А. Игнатюка, Н.С. Слепцова, Д.Л. Суркова, О.И. Чепунова, Ю.А. Тихомирова, В.А. Юсупова и др.
При этом, несмотря на широкий круг источников, посвященных анализу проблем деятельности органов исполнительной власти, теоретическому осмыслению содержания исполнительной власти, в отечественной юридической науке проблема сущности исполнительной власти субъекта Российской Федерации, форм организации региональной системы органов исполнительной власти остается недостаточно исследованной.
Цели и задачи диссертационного исследования. Основной целью диссертационного исследования является проведение комплексного нормативно-правового анализа организации системы органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации (Хабаровского края), выявление недостатков и противоречий в правовом регулировании данного института, определение возможных путей его совершенствования. Для достижения данной цели диссертантом были поставлены следующие задачи:
- определить сущность и сформулировать понятие «исполнительная власть субъекта Российской Федерации»;
исследовать правовые принципы организации исполнительной власти субъекта Российской Федерации;
проанализировать взаимодействие системы органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации;
исследовать на примере Хабаровского края нормативно-правовой статус высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (Губернатора Хабаровского края) и возглавляемого им высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (Правительства Хабаровского края);
выявить особенности правового регулирования организации и функционирования органов исполнительной власти, образуемых Правительством Хабаровского края;
разработать систему критериев эффективности исполнительной власти субъекта Российской Федерации и предложить основные направления совершенствования организации и функционирования исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Объектом диссертационного исследования выступают правоотношения, возникающие в процессе организации и функционирования исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования является система органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации -Хабаровского края.
Теоретическая и методологическая база исследования. Для решения поставленных в диссертационном исследовании задач были использованы методы: сравнительно-правовой, системно-структурный, нормативно-правовой анализ, институционально-функциональный анализ, а также другие методы, позволяющие всесторонне исследовать институт исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Теоретической базой настоящего
7 исследования послужили разнообразные источники: работы зарубежных и отечественных исследователей, комментарии к нормативно-правовым актам, материалы научных конференций, статьи из периодических изданий «Власть», «Журнал российского права», «Государство и право», «Федерализм», «Проблемы теории и практики управления» и другие.
Применение в комплексе различных методов и научных достижений позволило автору раскрыть предмет диссертационного исследования и сформулировать основные выводы, относящиеся к развитию института исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Нормативную базу диссертационного исследования составили: Конституция Российской Федерации 1993 года, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, конституции (уставы), а также нормативно-правовые акты ряда субъектов Российской Федерации, включая Устав Хабаровского края, Закон Хабаровского края «О Правительстве Хабаровского края», постановления и распоряжения Губернатора Хабаровского края, а также иные правовые акты органов исполнительной власти Хабаровского края.
Эмпирическую базу исследования составляют изучение практики деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, опыт функционирования аппарата Правительства Хабаровского края, материалы статистики.
Научная новизна диссертационного исследования. На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:
- на основе анализа понятий «государственное управление», «органы государственной власти», а также характеристики признаков исполнительной власти аргументируется положение о том, что исполнительная власть как конституционно-правовая категория используется в двух значениях: как совокупность властных государственных полномочий и как совокупность
8 государственных органов. Говоря о двух уровнях исполнительной власти -федеральном уровне и уровне субъекта Российской Федерации, следует понимать исполнительную власть именно как систему государственных органов, а исполнительную власть субъекта Российской Федерации - как совокупность органов государственной власти, образуемых субъектом Российской Федерации и осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством и законодательствомчсубъекта Российской Федерации;
- раскрыто содержание принципов деятельности исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации,
рассмотрено применение их в условиях формирования новой российской
государственной системы управления, на основе чего аргументировано, что
принципы организации исполнительной власти предопределяются
современными особенностями государственного устройства, а
эффективность исполнительной власти во многом зависит от того, на каких
принципах она основана, и какие основополагающие начала лежат в ее
деятельности;
в ходе проведения анализа системных связей исполнительной власти субъекта Российской Федерации с другими ветвями и уровнями государственной власти, органами местного самоуправления рассмотрена новая структура федеральных органов исполнительной власти, а также возможность применения этой структуры при построении системы исполнительной власти субъекта Российской Федерации;
раскрыт правовой статус Губернатора Хабаровского края, предложена классификация полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации по их содержательной характеристике;
в процессе рассмотрения нового порядка назначения на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации аргументировано,
9 что переход от выборности губернаторов к системе их назначения не является нарушением демократических основ российской государственности, а природа мандата высшего должностного лица субъекта Российской Федерации заключается в делегировании ему прав на исполнительно-распорядительную деятельность на основе федерального законодательства и законодательства субъекта Федерации;
проанализированы основные элементы правового статуса министерств и иных органов исполнительной власти Хабаровского края. Министерство имеет особый правовой статус, так как руководители этого исполнительного органа, - министры, - входят в состав Правительства Хабаровского края. Отмечается необходимость наделения всех министерств равными статусными правами и основными полномочиями;
- на основе анализа критериев эффективности государственного
управления выделены критерии эффективности исполнительной власти
субъекта Российской Федерации, среди которых наиболее важную роль для
измерения эффективности организации и функционирования органов
исполнительной власти играют критерии конкретной и специальной
социальной эффективности;
- предложены основные меры, направленные на совершенствование
исполнительной власти субъекта Российской Федерации. При этом
отмечается, что первостепенной задачей является совершенствование
нормативно-правового регулирования.
Практическая значимость исследования. Полученные в результате проведенного исследования предложения и выводы позволяют уточнить определение и сущность института исполнительной власти субъекта Российской Федерации, расширяют сферу научного познания процессов, происходящих в государственном строительстве. Основные положения работы могут быть использованы при разработке проектов нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации, в научно-исследовательской работе, преподавании учебных дисциплин, при
10 разработке научно-методических пособий и рекомендаций для подготовки и переподготовки государственных и муниципальных служащих.
Апробация результатов исследования. Основные положения, выводы и рекомендации диссертационного исследования были обсуждены и одобрены на заседании кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, изложены в выступлениях автора на научно-практических конференциях, посвященных вопросам развития российской государственности, таких как: совместная междисциплинарная аспирантская конференция РАГС-СЗАГС «Государственность и государственная служба в России: пути развития», межрегиональная научно-практическая конференция «Экономика, управление и право на Востоке России», первая межрегиональная научно-практическая конференция молодых исследователей, аспирантов и соискателей «Интеллектуальный потенциал вузов - на развитие Дальневосточного региона России», третья конференция молодых ученых «Россия: общество, экономика, место в современном мире» и др., а также отражены в научных публикациях автора.
Природа и сущность исполнительной власти
Для более ясного представления сущности исполнительной власти необходимо, прежде всего, разобраться в терминологии, используемой в законотворчестве и практике управления. Речь идет о таких понятиях, как «государственное управление», «государственный орган», «орган государственного управления», «исполнительная власть», «система исполнительной власти», «орган исполнительной власти», «компетенция органа исполнительной власти».
К тесно взаимосвязанному с понятием «исполнительная власть» относится термин «государственное управление». Как отмечает доктор юридических наук Бачило И.Л., «в истории развития государственной власти эти термины попеременно занимали приоритетное место и объяснялись один посредством другого. В некоторых случаях они противопоставлялись».
Термин «государственное управление» широко используется в отечественной и зарубежной литературе, а также в законодательстве многих стран. В современной науке существуют различные подходы к пониманию сущности государственного управления.
Государственное управление можно определить следующим образом: «это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства (через систему своих структур) на общественную и частную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу». Среди всех видов управления государственное управление занимает особое место, что объясняется некоторыми присущими только ему свойствами. Первое — субъектом управления является государство. В государственном управлении управляющие воздействия опираются на государственную власть. Вторым специфическим свойством государственного управления является его распространенность на все общество. Государство посредством издания законов устанавливает основные, общие, типовые правила поведения людей во всех сферах жизни общества и обеспечивает их соблюдение своей властной силой. Третье свойство заключается в том, что государство, являясь сложным и многогранным общественным явлением и выступая в качестве субъекта управления, придает государственному управлению свойство системности. Наличие системности обеспечивает государственному управлению необходимую согласованность, координацию, рациональность и эффективность.
«Государственное управление - это деятельность по реализации законодательных, исполнительных, судебных и иных властных полномочий государства в целях выполнения его организационно-регулирующих и служебных функций как в обществе в целом, так и в отдельных его частях».1
«Государственное управление - организованный процесс руководства, государственного регулирования и контроля со стороны государственных органов за развитием экономики и культуры, иных сфер государственной жизни. При этом под государственным регулированием понимается целенаправленное воздействие государства на организацию определенной сферы жизнедеятельности общества путем издания законов и других нормативных правовых актов, определяющих предлагаемые государством правила деятельности в соответствующей сфере».2
Другой подход к определению термина «государственное управление» более узок и характеризует его как исполнительно-распорядительную деятельность. Так, в частности Ю.М. Козлов дает следующее определение этому понятию: «Государственное управление - деятельность исполнительно-распорядительного характера. Исполнение - проведение в жизнь законов и подзаконных нормативных актов. Распорядительство - использование необходимых юридически-властных полномочий.
Государственное управление - прерогатива специальных субъектов, обобщенно обозначаемых в качестве исполнительных и распорядительных органов государственной власти или же органов государственного управления.
Государственное управление - подзаконная (на основании и во исполнении закона) исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. В таком понимании органы государственного управления рассматривались в качестве исполнительного аппарата государственной власти или государственной администрации».
«Государственное управление - организованное воздействие государства на развитие процессов и отношений в обществе властно-правовыми методами. Различают государственное управление в широком и узком смысле. Государственное управление в широком смысле осуществляют все органы государственной власти; в узком смысле оно определяется как деятельность органов исполнительной власти».2
Само понятие «управление» можно кратко охарактеризовать, как воздействие субъекта на объект, в целях организации, упорядоченности и контроля деятельности объекта. Субъектом государственного управления является само государство, а воздействие на объект осуществляется посредством деятельности органов государственного управления.
Принципы организации исполнительной власти субъекта Российской Федерации
Под принципами организации следует понимать общие и универсально применимые правила, предписывающие, как должно осуществляться построение функционирование органов исполнительной власти. Еще в древних цивилизациях Египта, Греции, Рима и Китая те, кто командовал войсками, осуществлял внутреннюю политику и занимался организацией религиозной жизни, нуждались в знаниях о методах эффективного управления. Эффективность деятельности органов исполнительной власти во многом зависит от того, на каких принципах она основана, и какие основополагающие начала лежат в ее деятельности.
Прежде всего, принципы организации исполнительной власти предопределяются современными особенностями государственного устройства Российской Федерации. Конституция Российской Федерации предоставила право всем субъектам Федерации самостоятельно устанавливать систему органов государственной власти (ч. 1 ст. 77). Исходя из необходимости сохранения территориальной целостности Российской Федерации, это право может быть реализовано в соответствии с основами конституционного строя России и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.
Основы конституционного строя, закрепленные в главе 1 Конституции, определяют устои государственного и общественного устройства Российской Федерации как демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления. Это обязывает субъектов Российской Федерации при установлении системы органов государственной власти исходить из данных требований к природе и форме Российской Федерации. Так, в ст. 5 закреплены принципы государственной целостности, единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов. В соответствии с принципом разделения властей, закрепленным в ст. 10, субъекты Российской Федерации при определении системы органов государственной власти должны обеспечивать наличие всех трех ветвей власти и гарантировать каждой из них самостоятельность.
Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления в соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ отнесено к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Это означает принятие на федеральном уровне «рамочного» закона с соблюдением соответствующих процедур согласования с субъектами РФ. Такие процедуры установлены Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания РФ.
Основополагающие требования к организации государственной власти, соблюдение которых обеспечивало становление государственности субъекта Российской Федерации, были закреплены в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999г.
Принципы деятельности органов государственной власти субъектов РФ, в том числе и органов исполнительной власти, перечислены в ст. 1 данного закона. К ним относятся: государственная и территориальная целостность Российской Федерации; распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию; верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации; единство системы государственной власти; разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ; самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий; самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.
Все эти принципы тесно взаимосвязаны между собой и являются основополагающими началами реализации исполнительной власти. Поэтому представляется необходимым дать анализ содержания принципов деятельности исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, рассмотреть применение их в условиях формирования новой российской государственной системы.
Правовой статус высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации
Подходя к вопросу о рассмотрении правового статуса органов исполнительной власти субъектов РФ, необходимо, прежде всего, определить понятие статуса органа государственной власти.
Как отмечает Г.В. Мальцев, юридически понятие статуса государственного органа может быть выражено, прежде всего, через компетенцию органа, которая представляет собой совокупность полномочий по предметам ведения, отнесенным к данному органу Конституцией и законодательством РФ, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ. Компетенция закреплена за государственным органом, государственным служащим, должностным лицом вместе с ответственностью, которая также относится к их статусу. Кроме того, статус государственного органа, органа государственной власти характеризуется его функциональным назначением, управленческим профилем, структурно-функциональными качествами и особенностями, его наименованием, определением принадлежности к видам и уровням государственной власти, положении в иерархии государственных органов.
Система исполнительной власти субъектов Федерации имеет достаточно сложное и неоднозначное для разных регионов организационное выражение. Во многих краях и областях исполнительную власть осуществляют администрации этих субъектов. В структуре администрации, как правило, выделяются три группы органов управления:
1) органы управления сферой материального производства, обращения и услуг. Главная ее задача - создание условий эффективного развития производства, товарного рынка и наполнения регионального бюджета; 2) органы управления социальной сферой. Задача этих органов - создание системы социальных гарантий, стабилизация уровня жизни населения на основе рационального бюджета; 3) органы, обеспечивающие взаимодействие с общественными, политическими, государственными структурами, связи с общественностью, организации служб анализа и прогнозирования социально-политических процессов.
Проводимая в стране административная реформа, затронувшая вопросы организации государственной власти в субъектах РФ, заставила регионы пересмотреть построение системы исполнительных власти. Законодательные органы субъектов РФ провели огромную работу по приведению регионального законодательства в соответствие федеральному. В качестве основы построения исполнительной власти субъекта РФ зачастую бралась федеральная схема исполнительной власти, которая предполагала наличие двух уровней исполнительных органов: высший (правительство) и иные (аналогично структуры федеральных органов исполнительной власти).
Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта РФ» конституцией (уставом) субъекта Федерации может устанавливаться должность высшего должностного лица субъекта РФ. Анализ основных законов субъектов РФ позволяет говорить о том, что за последние 10 лет институт высшего должностного лица сформировался в большинстве регионов. При этом, учитывая самостоятельность субъектов РФ в определении структуры исполнительной власти, форм и названий государственных органов, в различных регионах высшее должностное лицо именуется по-разному. В республиках РФ высшим должностным лицом может являться Президент (республики Татарстан, Бурятия, Саха), Глава республики (республики Алтай, Коми), Председатель Правительства республики (Хакасия). В городе федерального значения - Москве высшим должностным лицом является мэр г. Москвы. В большинстве краев и областей высшее должностное лицо - Губернатор или Глава администрации края, области.
Институт губернатора, появившийся в системе государственного управления в России в конце 20 века имеет глубокие исторические корни. Как отмечает Н.С. Слепцов, «будучи введен в начале 18 веке Петром I, он не только не утратил своего административно-политического потенциала, но и оказался вновь востребованным в практике государственного строительства постсоветской России»1.
Формирование института глав администраций краев и областей началось еще в 1991 году. После принятия Конституции РФ 1993 года Указом Президента РФ "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации"2 было утверждено Положение о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, которое определяло права, обязанности и ответственность главы администрации (губернатора) субъекта РФ.
Министерства и иные органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации
В систему иных органов исполнительной власти субъекта Федерации входят отраслевые и межотраслевые органы. Их структурный состав достаточно разнообразен.
Характеризуя правовой статус иных исполнительных органов государственной власти субъекта РФ, следует обратить внимание, что многие регионы при построении системы исполнительной власти использовали федеральную схему (Саратовская область, Московская область, Хабаровский край и др.). В связи с этим представляется необходимым отдельно выделить уровень региональных министерств.
К министерствам Хабаровского края сегодня относятся: министерство экономического развития и внешних связей; министерство имущественных отношений; министерство финансов; министерство природных ресурсов; министерство топлива, энергетики и жилищно-коммунального хозяйства; министерство строительства; министерство здравоохранения; министерство образования; министерство социальной защиты населения; министерство культуры; министерство промышленности, транспорта и связи; министерство лесной промышленности; министерство сельского хозяйства; министерство пищевой промышленности, торговли и бытового обслуживания.
Министерство Хабаровского края формируется как исполнительный орган государственной власти Хабаровского края, призванный осуществлять различные по своему характеру виды деятельности: проводить государственную политику в установленной сфере; осуществлять управление в соответствующей области; координировать деятельность иных органов исполнительной власти. Таким образом, министерство Хабаровского края является органом отраслевой компетенции, то есть осуществляет руководство подведомственной ему отраслью.
Важным для реализации полномочий, на наш взгляд, является то, что функции и построение каждого министерства отличаются многообразием и закрепляются положением о министерстве. Положение как сводный нормативно-учредительный акт утверждается компетентным органом в установленном порядке и определяет цели, задачи, функции, права, обязанности и ответственность органа управления.
Министерство Хабаровского края имеет особый правовой статус, так как руководители этого исполнительного органа, - министры, - входят в состав Правительства Хабаровского края. Уставом Хабаровского края, а также краевым законом «О Правительстве Хабаровского края» установлено, что Правительство Хабаровского края формируется Губернатором края самостоятельно в соответствии со структурой Правительства, определенной краевым законом. Таким образом, министры Хабаровского края назначаются и освобождаются от должности Губернатором Хабаровского края. При этом существуют некоторые особенности процедуры назначения министров края. В соответствии с п.1 ст.8 Закона Хабаровского края «О Правительстве Хабаровского края» Губернатор вносит в Законодательную Думу предложение о согласовании назначения на должности министра финансов и министра имущественных отношений края. Порядок согласования определяется краевыми законами. Министр экономического развития и внешних связей назначается и освобождается от должности Губернатором края по представлению первого заместителя председателя Правительства края по экономическим вопросам. Министр строительства и министр топлива, энергетики и жилищно-коммунального хозяйства назначаются и освобождаются от должности по согласованию с первым заместителем Председателя Правительства края по вопросам строительства и топливно-энергетического комплекса. Министр промышленности, транспорта и связи, министр лесной промышленности назначаются и освобождаются от должности по согласованию с заместителем Председателя Правительства края по вопросам промышленности, транспорта и связи.
В формировании же самого министерства существуют некоторые разногласия. Уставом Хабаровского края и краевым законом «О Правительстве Хабаровского края» к полномочиям Губернатора края отнесено лишь формирование Правительства, а п.6 ст.37.1. этого закона относит к полномочиям Правительства формирование иных органов исполнительной власти края. Однако на сегодняшний день вс#министерства Хабаровского края образованы постановлением Губернатора, тогда как статус министерства Хабаровского края должен определяться постановлением Правительства края. По нашему мнению, наличие таких противоречий ведет в некоторой степени к правовой неопределенности в деятельности этих министерств.
Министерства края осуществляют свою деятельность как непосредственно, так и во взаимодействии с другими органами исполнительной власти края, а также с органами исполнительной власти Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями и общественными объединениями. В своей деятельности министерство Хабаровского края подчиняется Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, указам и распоряжениям Президента РФ, постановлениям и распоряжениям Правительства Российской Федерации, законам Хабаровского края, постановлениям и распоряжениям Губернатора края, постановлениям Правительства Хабаровского края.
Министерство Хабаровского края является юридическим лицом, имеет самостоятельный баланс, печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием, штампы и бланки, счета, открываемые в соответствии с законодательством Российской Федерации. Но существуют исключения. Министерство промышленности, транспорта и связи края не является юридическим лицом и непосредственно подчиняется заместителю Председателя Правительства Хабаровского края по вопросам промышленности, транспорта и связи. Материально - техническое, финансовое и кадровое обеспечение министерства осуществляет аппарат Губернатора и Правительства края. Также аппаратом Губернатора и Правительства края осуществляется материальное, финансовое и кадровое обеспечение министерства природных ресурсов Хабаровского края.
