Содержание к диссертации
Введение. З
Глава I. Законодательная компетенция - институционно - правовая основа становления и развития области (края) как субъекта Российской Федерации 13
§1. Законодательная власть области (края) как субъекта РФ: понятие, особенности становления и развития 13
§ 2. Представительные органы государственной власти как носители законодательной компетенции области (края) 26
§3. Понятие и основное содержание законодательной компетенции области (края) 48
Глава П. Конституционные основы формирования законодательной компетенции области (края) как субъекта РФ. 59
§ 1. Принципы разграничения законодательной компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами 59
§2. Правовое регулирование законодательной компетенции области (края).. 76
§3. Законодательная компетенция области (края) по предметам совместного с Российской Федерацией ведения 90
§4. Законодательная компетенция области (края) вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения 105
Глава 111. Реализация законодательной компетенции области (края) 115
§ 1. Правовые формы реализации законодательной компетенции области (края) 115
§2. Взаимодействие органов законодательной и исполнительной власти по реализации законодательной компетенции области (края); роль органов юстиции 145
Заключение 162
Список использованной литературы 166
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена происходящими в нашем обществе процессами реформирования системы федеративных отношений. Развитие этих процессов включает в себя одновременно несколько разнонаправленных тенденций: с одной стороны, речь идёт о повышении уровня самостоятельности субъектов РФ в реализации социально-экономической политики и осуществлении государственной власти на региональном уровне, а, с другой, о построении единой и непротиворечивой системы государственной власти, основанной на конституционном принципе единства российской государственности, выстраивании единой вертикали исполнительной власти, обеспечении единства правовой системы России. Анализ событий последних двух лет позволяет сделать вывод о постепенном преобладании второй из указанных тенденций. Не случайно, выступая 3 апреля 2001 года с ежегодным Посланием Федеральному Собранию Российской Федерации, Президент Российской Федерации В.В. Путин подчеркнул, что «по-настоящему сильное государство - это еще и прочная Федерация. Сегодня уже можно сказать, период расползания государственности - позади. Дезинтеграция государства остановлена»1.
Между тем, при проведении преобразований, направленных на укрепление российской государственности, следует исходить, во-первых, из нерушимости самого принципа федеративного устройства Российской Федерации, а, во-вторых, из закреплённого в статье 5 Конституции РФ принципа равноправия субъектов Российской Федерации как между собой, так и во взаимоотношениях с федеральной властью. Именно поэтому, концептуальным началом преобразований, проводимых в области федеративных отношений, является тенденция к выравниванию не только юридического, но и фактического, в частности, социально-экономического статуса субъектов Российской Федерации.
В качестве относительно самостоятельных государственных образований в составе Российской Федерации субъекты РФ обладают рядом правовых характеристик, обусловленных федеративной формой государственного устрой ства России. Таковыми являются: наличие собственной системы органов государственной власти и собственной системы законодательства, собственная государственная символика и так далее. Уникальность нашей федеральной системы законодательства (и правовой системы в целом) заключается в комплексной структуре, включающей в себя как общефедеральный уровень законодательных актов, так и уровень субъектов РФ, предполагающий, что юридическая сила законодательных актов, принятых в пределах компетенции субъектов РФ, распространяется на территорию соответствующих субъектов, а в ряде случаев даже превосходит юридическую силу общефедеральных актов.
При этом, в рамках всего массива нормативно-правовых актов наибольшее значение имеют законы (федеральные и субъектов РФ) как акты, обладающие высшей юридической силой, особым порядком принятия, осуществляющие наиболее общее (после Конституции) правовое регулирование общественных отношений в той или иной сфере, являющиеся, как правило, актами представительной власти и выражающие волю многонационального народа России или населения того или иного субъекта РФ.
Законотворчество субъектов РФ является довольно новым институтом для российского конституционного права. В особой степени это касается краев, областей как территориальных субъектов РФ, которые получили возможность собственного законотворчества лишь с подписанием Федеративного договора от 31 марта 1992 года.
Актуальность исследования института законотворчества территориальных субъектов Российской Федерации определяется и тем обстоятельством, что Конституция Российской Федерации весьма лаконично, предельно обобщенно регламентирует соответствующие вопросы применительно к региональной системе государственности, предоставляя высокий уровень самостоятельности самим субъектам Российской Федерации. С другой стороны, реальные социально-политические условия становления новой региональной государственности породили весьма многообразную практику регионального государственного строительства, законотворческого процесса в субъектах РФ.
Без понимания природы, механизма законотворчества в субъектах РФ невозможно уяснить сущность правовой системы самой Российской Федерации, невозможно ни эффективное законотворчество, ни эффективное применение принятых законов. Сама жизнь показала, что решение проблем законотворчества субъектов РФ является важнейшим условием построения правовой демократической государственности в России.
Именно поэтому законодательные полномочия и законотворческая деятельность областей, краев как субъектов РФ нуждаются в глубоком, внимательном изучении с позиций соответствия региональных моделей организации и функционирования законодательной власти не только букве Конституции 1993 года, но и ее духу, сущностному содержанию конституционного строя Российской Федерации.
Объектом диссертационного исследования является законодательная власть как особая функция федеративного государства и его государственных образований, компетенционная характеристика законодательной власти субъектов РФ, а также широкая сфера общественных отношений, в которых реализуется законодательная компетенция краев, областей как территориальных субъектов Российской Федерации.
Предмет диссертационного исследования составляют конституционно-правовые основы законодательной компетенции территориальных субъектов РФ и организационные, процедурно-процессуальные начала ее реализации в ходе законодательной деятельности.
Исследование основано на всестороннем подходе к законотворческой деятельности субъектов РФ, попытке осветить данный процесс как с точки зрения теоретических выводов о месте и роли регионального законотворчества, так и в свете современных тенденций развития правовой основы законотворчества субъектов РФ, включающей в себя как общефедеральные правовые акты, так и положения региональных законодательных актов, прежде всего Уставов краёв и областей. Кроме того, предпринята попытка проанализировать практику законотворческой деятельности, её организацию и результаты осуществления в территориальных субъектах РФ, в том числе на основе опыта функцио нирования федеральных округов и их государственных структур (с учетом профессиональной деятельности автора диссертации за основу был взят опыт
Южного Федерального округа).
Цели и задачи исследования: главной целью настоящего диссертационного исследования является анализ законодательной компетенции территориальных субъектов Российской Федерации как неотъемлемого элемента их нового конституционно-правового статуса, выявление проблем реализации законотворческих полномочий субъектов РФ, связанных как с недостатками правового регулирования соответствующих сфер общественных отношений, так и с деформациями, привносимыми региональной практикой законотворческой деятельности в территориальных субъектах РФ, а также выработка рекомендаций для правотворческих и правоприменительных органов, направленных на решение указанных проблем и укрепление российского федерализма.
В соответствии с целью определены и конкретные задачи исследования: проанализировать Конституцию Российской Федерации, уставы территориальных субъектов Российской Федерации, федеральные законы и законы # субъектов России в части регламентации организации и функционирования законодательной власти субъектов РФ, изучить опыт организации и деятельности законодательных органов соответствующих субъектов РФ; раскрыть юридическую природу института законодательной компетенции области, края и проанализировать порядок разграничения соответствующих компетенционных полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами применительно как к предметам их совместного, так и самостоятельного ведения; исследовать юридические формы, организационные и процедурно-правовые механизмы реализации законодательной компетенции областей, краев как субъектов Российской Федерации; изучить деятельность государственных органов, в чьи функции входит обеспечение единства и непротиворечивости правового пространства РФ, обеспечение соответствия федеральных нормативных актов и актов субъектов РФ (органы юстиции, органы судебной власти); подвести предварительные итоги законотворческой деятельности территориальных субъектов РФ в период с 1992-го года по настоящий момент, выявить закономерности, тенденции и перспективы в развитии законотворческой деятельности субъектов России, сформулировать рекомендации по ее совершенствованию.
Степень научной разработанности темы, а также источниковедческую базу исследования необходимо оценивать с учетом комплексного характера проблемы. Многие рассматриваемые в диссертации вопросы предполагают необходимость их анализа в единстве конституционного и общетеоретического подходов к уяснению сути теории разделения властей по горизонтали (на законодательную, исполнительную и судебную) и по вертикали (государственная власть РФ, государственная власть субъектов РФ, муниципальная власть) и выявлению закономерностей функционирования законодательной власти субъектов федеративного государства на основе использования научных достижений теории государства и права, конституционного, административного, других отраслей права, политологии, философии, социологии и т.д.
Несмотря на актуальность проблем теории и практики законотворчества территориальных субъектов РФ, их научная разработка носит, во многом, фрагментарный характер, что, не в последнюю очередь, связано с новизной , указанной проблематики. И хотя в последнее время интерес к этим вопросам несколько повысился, в целом, данную тематику нельзя признать достаточно разработанной.
Среди учёных, чьи труды послужили теоретической базой для настоящего исследования, следует отметить таких, как С.А. Авакьян, С.С. Алексеев, Г.В. Атаманчук, М.В. Баглай, В.М. Баранов, А.А. Белкин, Н.А. Богданова, Н.В. Витрук, Б.Н. Габричидзе, Г.А. Гаджиев, Ю.П. Еременко, В.Б. Исаков, В.Т. Ка-бышев, Е.И. Козлова, Б.С. Крылов, О.Е. Кутафин, Б.М. Лазарев, В.В. Лазарев, В.В Лапаева, А.В. Малько, Н.И. Матузов, B.C. Нерсесянц, СВ. Поленина, В.А.Ржевский, Б.А. Страшун, Ю.А. Тихомиров, В.Е. Чиркин, Б.С. Эбзеев и др.
Заметный вклад в разработку конкретных проблем организации и функционирования законодательной власти субъектов Российской Федерации на со
временном этапе ее развития внесли такие ученые, как Д.Н. Бахрах, Н.А. Боброва, Н.С. Бондарь, Л.Ф. Болтенкова, И. В. Выдрин, Б.П. Елисеев, Т.Д. Зражев-ская, Л.М. Карапетян, А.Н. Кокотов, Е.И. Колюшин, В.А. Кряжков, В.А. Лебедев, В.О. Лучин, А.Ф. Малый, М.А. Митюков, А.Ф. Ноздрачев, Ж.И. Овсепян, Ю.М. Прусаков, Д.Л. Сурков, И.А. Умнова и др.
Диссертантом также были исследованы разработки некоторых зарубежных авторов в данной области (Р. Давид, А. Нашиц, Стивен Л. Солник и др.).
По вопросам, связанным с законотворчеством субъектов РФ, были защищены несколько диссертаций на соискание учёной степени кандидата юридических наук (Л.Б. Бутханова, А.В. Кочетков, В.А. Купин, П.М. Курдюк и некоторые другие). Вместе с тем, в этих исследованиях, как правило, делался упор на процедурные (процессуальные) аспекты регионального правотворчества на примере отдельных регионов (субъектов) Российской Федерации.
Источниковедческую базу диссертационного исследования составляют конституционное и текущее отраслевое законодательство Российской Федерации и ее субъектов (включая новейшие законы, которые пока еще не были предметом специальных научных исследований), регламенты федеральных и региональных законодательных органов, иные нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов РФ, конституции зарубежных стран, современная законотворческая практика субъектов РФ, и, в первую очередь, территориальных субъектов Южного федерального округа - Астраханской, Волгоградской и Ростовской областей, Краснодарского и Ставропольского краёв, - а также справочные и аналитические материалы. Кроме того, в ряде случаев диссертант обращался к законопроектам, а также к ранее действовавшим нормативным актам.
Особое внимание автор уделял правовым позициям, выраженным в постановлениях и определениях Конституционного Суда Российской Федерации.
При исследовании указанной проблематики автор в той или иной степени обращался к нормативно-правовой базе большинства территориальных субъектов РФ, что позволило сделать выводы и предложения, касающиеся различных аспектов регионального законотворчества. Работа проводилась с использованием автоматизированных поисковых систем законодательства
Методологическую основу настоящей работы составляют современные общенаучные и специальные методы познания. В числе общенаучных методов следует указать на исторический, логический, структурно-системный, функциональный, а также общефилософский диалектический метод познания. Из специальных методов диссертантом использовались методы статистического исследования, моделирования, сравнительного правоведения. Особую значимость для целей настоящего исследования имеет сравнительно-правовой метод.
Научная новизна диссертационного исследования проявляется как в самом подходе к исследованию поставленной проблемы, так и в предлагаемых решениях ряда конкретных вопросов, что находит выражение в основных положениях и выводах, разработанных автором и выносимых им на защиту:
1. Предлагается авторское понимание законодательной компетенции территориальных субъектов РФ как конституционно-правового института, отражающего важные характеристики законодательной власти области (края) как одной из ветвей государственной власти в ее компетенционном измерении. Это есть важнейший, конституционно-правовой аспект анализа законодательной компетенции соответствующих субъектов Федерации. При этом, обосновывается позиция, согласно которой законодательная компетенция областей, краев является неотъемлемой частью правового статуса субъектов Российской Федерации как государственных образований.
2. Государственно-правовая природа статусных характеристик областей, краев как территориальных субъектов Российской Федерации оказывает прямое влияние на формирование и реализацию института законодательной компетенции области, края, основания и механизмы разграничения полномочий соответствующих субъектов РФ с Федерацией в сфере законотворчества, способы распространения федеральных правовых актов на территории субъектов, механизмы обеспечения соответствия их актов федеральной Конституции и федеральным законам при одновременном признании приоритета актов субъектов Федерации по вопросам их ведения. 3. Сравнительный анализ законодательных (представительных) органов территориальных субъектов РФ как с точки зрения нормативно-правовой базы, так и организационных структур, процедур реализации законодательных полномочий позволяет выявить общее и особенное в данной сфере конституционного развития новых субъектов РФ. На этой основе определяются наиболее рациональные внутренние структуры законодательных органов, эффективные организационные формы их деятельности и, одновременно, выявляются отклонения от федерального законодательства в организации деятельности законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ.
4. Диссертант по-новому определяет систему принципов разграничения законотворческой компетенции между Российской Федерацией и территориальными субъектами, анализирует особенности их правового закрепления и нормативное содержание, вытекающее как из федерального и регионального законодательства, так и из соответствующих решений Конституционного Суда РФ; на этой основе определяются основные уровни правового регулирования отношений по разграничению законотворческой компетенции между Российской Федерацией и субъектами РФ, способы такого разграничения.
5. Безусловное признание конституционной природы Российской Федерации не исключает, по мнению автора, определенного значения договорных процессов конкретно-целевого направления, в частности, по разграничению отдельных предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации, что должно рассматриваться не в противовес конституционному характеру Федерации, а в качестве условия укрепления федеративных начал в законотворческом процессе и в развитии российской правовой системы в целом.
6. Особое значение имеет разграничение законотворческих полномочий Российской Федерации и её субъектов в сфере предметов совместного ведения. Диссертантом обосновывается точка зрения, согласно которой данная сфера должна рассматриваться как область «кооперативного», основанного на тесном сотрудничестве, а не конкурирующего законотворчества Российской Федерации и её субъектов, в связи с чем представляются реальными перспективы раз вития и самой природы Российской Федерации, обретения ею качеств кооперативного федерализма. Отказ же от законотворческих предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов в конкретно-исторических условиях современной России представляется нереальным и нецелесообразным.
7. Перспективы дальнейшего развития законотворческой деятельности областей, краев во многом связаны с совершенствованием «вертикальных» (отношения с федеральными органами государственной власти) и «горизонтальных» механизмов взаимодействия. К последним относится, прежде всего, взаимодействие областных (краевых) органов законодательной власти с органами исполнительной власти на различных стадиях законодательного процесса (рассматриваемого в диссертации в широком смысле этого понятия), повышением роли органов юстиции субъектов Федерации и федеральных округов, на что нацелены в том числе и авторские рекомендации, выработанные по итогам диссертационного исследования.
Практическая значимость и апробация результатов диссертационного исследования. Практическая значимость настоящего исследования состоит в обосновании рекомендаций и предложений автора по дальнейшему совершенствованию законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации, а также развитию и совершенствованию механизмов участия органов государственной власти субъектов РФ в общефедеральном законотворчестве. Проведенный в диссертации анализ норм Конституции, федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и других правовых актов, регулирующих законотворческую деятельность субъектов РФ, делает возможным использовать соответствующие положения диссертации в правотворческом процессе, а также в качестве практического пособия для работников законодательных и правоприменительных органов и иных должностных лиц органов власти субъектов федерации и органов местного самоуправления. Основные выводы и предложения, сформулированные в диссертации, могут быть использованы в научной и учебной юридической литературе, в преподавании курса конституционного (государственного) права и спецкурсов в юридических вузах.
Диссертационная работа подготовлена на кафедре муниципального права и управления Ростовского государственного университета, где были проведены её обсуждение и рецензирование. Результаты исследования были отражены автором в научных публикациях, включая монографическую работу.
Сформулированные в диссертации выводы нашли широкое применение в практической деятельности автора и возглавляемого им Федерального управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу, а ранее - Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Ростовской области. Кроме того, основные теоретические положения были апробированы в процессе учебных занятий на юридическом факультете и в Институте права и управления Ростовского госуниверситета, в выступлениях автора на научно-практических конференциях в Ростове-на-Дону, Краснодаре, Волгограде.
