Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Развитие статуса края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа в связи с реформированием федеративного устройства России 12
1. Начальный этап реформы федеративного устройства России (конец 1989 г. - 1992 г.). Статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа в это период 13
2. Развитие правового статуса края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа в связи с подписанием Федеративного договора (1992 г.-1993г.) 24
3. Правовой статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа и его правовое оформление после принятия Конституции 1993 года 38
ГЛАВА II. Юридические свойства устава края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, его место в системе источников конституционного права Российской Федерации . 55
1. Место устава края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа в системе источников конституционного права Российской Федерации 55
2. Учредительный характер устава края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа 68
3. Верховенство устава края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа и его основополагающий характер для системы права субъекта Федерации 71
4. Механизм обеспечения стабильности и защиты устава края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа 81
ГЛАВА III. Предмет регулирования, структура и содержание устава края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа 90
1. Предмет регулирования и структура устава края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа 90
2. Регулирование основных институтов конституционного права уставами края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа 110
а) Статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа 110
б) Предметы ведения края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа 115
в) Права и свободы человека и гражданина на территории края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа 125
г) Административно - территориальное устройство края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа 131
д) Экономика и финансы края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа 138
е) Законодательная и исполнительная власть края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа 144
ж) Судебная система края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа 161
з) Правоохранительная деятельность на территории края, области., города федерального значения, автономной области, автономного округа 168
и) Местное самоуправления на территории края, области, города федерачьного значения, автономной области, автономного округа 176
Заключение 186
- Начальный этап реформы федеративного устройства России (конец 1989 г. - 1992 г.). Статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа в это период
- Место устава края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа в системе источников конституционного права Российской Федерации
- Механизм обеспечения стабильности и защиты устава края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа
- Предмет регулирования и структура устава края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В настоящее время одной из наиболее динамично развивающихся отраслей публичного права является конституционное право. В целом происходит поступательное движение к наполнению его более демократичным и гуманным содержанием, стремление к включению в него всех достижений современного цивилизованного общества. Это происходит путем изменения содержания ранее существовавших подотраслей и институтов российского конституционного права. Появляются новые нормы и институты. Данный процесс ведет к изменению системы источников конституционного права.
С принятием Конституции Российской Федерации 1993г. система источников конституционного права претерпела существенные изменения. «Складывающееся в нашей стране конституционное право в силу исторических причин обрело более сложную систему источников, чем та, которая питала в свое время советское государственное право»'. Появились ранее неизвестные российскому конституционному праву акты, такие как федеральные конституционные законы, договоры между Российской Федерацией и ее субъектами, уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.
Возникновение устава края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа связано с существенными изменениями федеративных отношений в России,
1 Страшун Б.А. Конституционное право России, его источники и структура // Журнал российского права. 1997. № 4. С.З.
повышением юридического статуса краев и областей, автономных округов, автономной области, городов федерального значения, и их вхождением в Российскую Федерацию наравне с республиками на правах ее полноправных субъектов.
Однако процесс становления новых федеративных отношений не завершен, он активно продолжается и в настоящее время. Причем иногда довольно болезненно и конфликтно, поэтому научное осмысление и правовое решение наиболее острых вопросов, возникающих на практике, являются задачами современной науки конституционного права.
Не способствует комплексному изучению уставов отсутствие основополагающих федеральных актов, таких как федеральный закон об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти, предусмотренный ч.І ст. 77 Конституции Российской Федерации, федеральный закон о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта, предусмотренного ч.2 ст. 65 Конституции Российской Федерации, поскольку ими должны во многом руководствоваться уставы. Очень сложными являются проблемы, связанные с нормативным регулированием разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Не до конца ясным представляется место договоров по этому предмету.
Комплексное изучение уставов края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, их основных свойств как источников конституционного права позволяет четче определить статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, которые принимают данный
учредительный документ в соответствии с Конституцией Российской Федерации 1993 года.
Исследование нормативных правовых актов, регулировавших организацию государственной власти в крае, области, городе федерального значения, автономной области, автономном округе до появления устава края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, позволяет выявить этапы эволюции самого устава и способствует более точной оценке современного состояния нормативного регулирования в этой области.
Уставы как источники конституционного права обладают рядом специфических свойств, которые требуют комплексного исследования. Актуальность такого исследования связана так же и с тем, что многие субъекты Федерации, принимающие уставы, не обладают достаточными правовыми традициями в разработке и реализации такого рода документов. Поэтому на практике встречаются несоответствия уставов с федеральным законодательством, внутриструктурные противоречия, ошибки, связанные с несоблюдением правил юридической техники. Это требует научного исследования и должной правовой оценки.
Важной задачей современной науки конституционного права является необходимость выработки надлежащих практических рекомендаций по дальнейшему совершенствованию законотворчества субъектов Российской Федерации. Поскольку в связи с принятием федеральных актов, возникновением новых отношений, требующих правового урегулирования, объективно необходимо внесение изменений в устав края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. Это должно способствовать повышению эффективности уставного регулирования.
Степень разработанности темы. Современная научная литература по конституционному праву не обошла вниманием новый предмет исследования - устав края, области, автономного округа, автономной области, города федерального значения. В ряде работ по конституционному праву изучались уставы, их содержание, место, которое они занимают в структуре российского законодательства. Однако эти исследования, как правило, посвящались изучению какой-либо одной проблемы. В то же время комплексного анализа устава края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа в качестве нового источника российского конституционного права до сих пор не предпринималось. Но именно такой метод исследования вопроса позволяет изучить многие проблемы законодательства субъектов Российской Федерации, в том числе связанные с сохранением единого конституционного пространства Российской Федерации, с эффективностью уставного регулирования.
Безусловно, отсутствие комплексных исследовательских работ по изучению устава края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа как единого целого, во многом это связано с тем, что эти документы появились сравнительно недавно. Принятие большей части действующих уставов приходится на 1995 год, но многие были приняты и в конце 1996 года (например, Устав Московской области), а устав Санкт-Петербурга - 4 февраля 1998 года. Поэтому только в настоящее время можно говорить о завершении процесса формирования этого вида нормативных актов. Поскольку уставы края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа не только приняты подавляющим числом субъектов Федерации, но и в настоящее время идет активный процесс
принятия изменений и дополнений уставов. Тенденции развития этого вида нормативных актов требуют научного анализа.
Цель работы заключается в том, чтобы на основе изучения принятых уставов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов выявить основные закономерности развития этих источников конституционного права, определить их свойства, предмет, место в системе источников конституционного права, провести анализ структуры и содержания устава края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа.
В диссертации решаются следующие задачи:
исследование процесса становления и юридического оформления основных правоотношений, которые в настоящее время регулируются уставами субъектов Российской Федерации;
рассмотрение особенностей правового статуса краев, областей, городов федерального подчинения, автономной области, автономных округов, установленного Конституцией Российской Федерации;
выявление основных свойств устава как источника конституционного права;
анализ динамики объема уставного регулирования;
определение предмета регулирования и типологии структуры уставов субъектов Российской Федерации;
комплексное исследование особенностей регулирования основных институтов конституционного права, содержащихся в уставах субъектов Федерации;
выработка рекомендация для более эффективного законотворчества субъектов Российской Федерации.
Методологические и теоретические основы исследования. Методологической основой диссертации являются общенаучные и частно-научные методы: исторический, логический, системно-структурный, формально-юридический и иные методы познания. Особое место в работе занимает сравнительно-правовой метод, поскольку в диссертации проводится анализ большого числа однотипных нормативно-правовых актов.
Диссертантом изучены основные современные работы по данному вопросу. Теоретическую базу исследования составили работы следующих авторов: Р.Г. Абдулатипова, С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, А.А. Белкина, Н.А. Богдановой, Л.Ф. Болтенковой, Н.В. Витрука, В.И. Васильева, Г.А. Гаджиева, Д.Л. Златопольского, И.П. Ильинского, Л.М. Карапетяна, Д.А. Ковачева, Е.И. Козловой, Б.С. Крылова, В.О. Лучина, В.Н. Лысенко, Н.А. Михалевой, В.В. Пустогарова, В.А. Ржевского, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, И.А. Умновой, В.Е. Чиркина, Б.С. Эбзеева.
В процессе работы автор учитывал подходы и взгляды на федерализм, заложенные трудами российских дореволюционных юристов А.Д. Градовского, Ф.Ф. Кокошкина, С.А. Котляревского, Н.М.Коркунова, Н.Н. Лазаревского, А.С. Ященко. При написании диссертации использовались труды государствоведов советского периода С.С. Кравчука, И.Д. Левина, А.И. Лепешкина, И.Е. Фарбера, Н.П. Фарберова.
Научная новизна диссертации заключается в комплексном исследовании нового источника конституционного права, которым является устав края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. При этом предметом подробного изучения стали основные свойства устава края, области, города федерального
значения, автономной области, автономного округа как источника права, его структура, содержание, место в системе всего российского законодательства, и, в частности, законодательства субъекта Федерации.
В результате анализа нормативных актов сформулированы следующие положения, которые и выносятся на защиту:
Конституция Российской Федерации не содержит норм, позволяющих говорить о разных статусах субъектов РФ. Таким образом, можно говорить только об особенностях правового статуса, но ни о различии в правовом статусе субъектов Федерации.
Исходя из конституционных положений о равенстве статусов всех субъектов Российской Федерации следует вывод, что уставы краев и областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения по охвату сфер регулирования в целом соответствуют конституциям республик, являются основным законом как для органов государственной власти, органов местного самоуправления, так и для граждан, проживающих на территории данного субъекта Федерации.
Предметом регулирования уставов являются правоотношения, связанные с закреплением статуса самого субъекта Федерации, организацией государственной власти на его территории, и обеспечением соблюдения прав и свобод человека и гражданина, установленных федеральной Конституцией на территории субъекта Федерации.
4. Уставы регулируют основные институты конституционного права:
статус края, области, города федерального значения, автономной
области, автономного округа; предметы ведения соответствующего
субъекта Российской Федерации; его административно
территориальное устройство; защита основных прав и свобод человека
и гражданина на территории субъекта Российской Федерации;
экономика и финансы соответствующего субъекта Российской
Федерации; законодательная и исполнительная власть в крае, области,
городе федерального значения, автономной области, автономном
округе; судебная власть в крае, области, городе федерального
значения, автономной области, автономном округе;
правоохранительная деятельность на территории субъекта Российской Федерации; местное самоуправление в соответствующем субъекте Российской Федерации.
Уставы объединяет их общее функциональное назначение в системе законодательства края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, общие для них принципы и нормы федерального законодательства, в соответствии с которыми они регулируют схожие правоотношения в соответствующем субъекте Российской Федерации.
Устав края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа обладает способностью признавать и юридически оформлять важнейшие социально - экономические и общественно - политические институты субъекта российской Федерации на основе Конституции Российской Федерации и федеральных законов, то есть обладает учредительным свойством.
Уставы края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа обладают рядом общих юридических свойств: верховенство в системе законодательства края, области, города федерального значения, автономной области, автономном округе, гарантии стабильности и то, что они являются правовым
основанием, базой на которой строится вся система законодательства субъекта Федерации.
Апробация результатов. Основные выводы и обобщения, сделанные в работе, были опубликованы в статьях по теме диссертации.
Ряд положений диссертации использовался при подготовке заключений на проекты ряда федеральных законов в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации по запросам Правительства Российской Федерации.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Начальный этап реформы федеративного устройства России (конец 1989 г. - 1992 г.). Статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа в это период
Процесс становления новых федеративных отношений в России протекал довольно болезненно и конфликтно1.
После принятия 12 июня 1990 года Декларации о государственном суверенитете РСФСР, в п. 9 которой была признана «необходимость существенного расширения прав автономных республик, автономных областей и автономных округов, равно как краев и областей РСФСР» , стратегическая инициатива продолжения реформ в стране переходила к Российской Федерации. Назревшие проблемы российского федерализма пришлось решать в условиях полного суверенитета Российского государства и с учетом реальной обстановки, сложившейся в его отдельных регионах.
Становление современного правового статуса краев и областей проходило постепенно . И.А. Умновой сделана попытка ввести определенную периодизацию этого процесса. Автор выделяет три этапа: первый - со второй половины 80-х годов до подписания 31 марта 1992 года Федеративного Договора. Он связан с преобразованием края, области из административно-территориальной единицы в территориальное образование с правами автономии. Второй - до принятия новой Конституции РФ, связанный с приобретением краем, областью правового статуса государственно-территориального образования с правами субъекта Российской Федерации. Третий -современный период послеконституционного развития.
Следует в целом согласиться с такой периодизацией, поскольку она совпадает с периодизацией процессов становления новых федеративных отношений в целом. Но следует отметить, что характеристика периодов не столь однозначна. Автор полагает, что с подписаниехМ Федеративного договора края и области не получили полноценного статуса субъекта федерации, однако завоевали статус автономного образования с правахми, имеющимися в частности, у областных автономий таких унитарных централизованных государств, как Италия, Испания.2
В Постановлении Верховного Совета" РСФСР «Об основных началах национально-государственного устройства РСФСР (О Федеративном договоре)», принятом 16 мая 1991 года, были изложены основные принципы построения федеративных отношений. Гарантировалась территориальная целостность Российской Федерации и ее субъектов (п.1); определялось действие законодательных актов, принятых в пределах полномочий РСФСР или органов власти субъектов федерации, в том числе национальных автономий, краев и областей (п.4); признавалось право автономных областей и автономных округов на выход из состава краев и областей (п.6). В пункте 7 четко говорилось о подготовке законодательного акта «Об административно-территориальном образовании (крае, области) РСФСР», в котором бы предусматривалось повышение их статуса и самостоятельности в решении социально-экономических, политико-правовых и культурно-национальных вопросов, «исходя из того, что края и области Российской Федерации становятся полноправными субъектами РСФСР»4
Решающие преобразования происходили как в изменении статуса исполнительной власти, так и в статусе и полномочиях краевого, областного Советов народных депутатов как органе государственной власти области, края в целом.
Еще в октябре 1990 года Верховным Советом РСФСР были принят Закон «О формировании бюджетов в РСФСР в 1991 году»1. Именно в нем появились нормы, расширяющие бюджетные права автономных республик, автономных областей, автономных округов, краев и областей. Республики, входящие в состав РСФСР, национально-государственные и административно-территориальные образования получали определенные бюджетные права: они самостоятельно определяли порядок распределения подоходного налога с граждан по соответствующим бюджетам (ст.5); в отношении соответствующих бюджетов не допускалось «вмешательство вышестоящих органов в процесс их разработки, утверждения и исполнения» (ст.1); Верховными Советами республик, входящих в состав РСФСР и органами власти национально-государственных и административно-территориальных образований утверждались некоторые нормативы отчислений, рассматривались предложения о финансировании общереспубликанских целевых программ (ст. 7), определяли порядок формирования бюджетов их регионов на 1991 год (ст.8).
Место устава края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа в системе источников конституционного права Российской Федерации
Устав края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, является источником конституционного права Российской Федерации, поскольку содержит все признаки, предъявляемые современной теорией права к такого рода документам
В юридической литературе под «источниками права» понимают особые формы выражения юридических норм1. Источники конституционного права могут быть определены как различные внешние формы выражения конституционно-правовых корм2.
Эта форма - источники права - должны обладать определенными свойствами (качествами): она должна быть, во-первых, определенной, четко и ясно формулировать права и обязанности возможных участников правоотношений, во - вторых общеобязательной, охраняемой возможностью государственного принуждения для тех, кто станет уклоняться от ее предписаний, и, в-третьих, общеизвестной адресатам юридической нормы, следовательно, должен быть особый порядок публикации нормативных актов и введения их в действие".
Все перечисленные свойства характерны для устава. Во-первых, во всех уставах в четкой и понятной форме сформулированы права и обязанности участников правоотношений. Например, ч.2 ст. 93 Устава Красноярского края устанавливает, что «закон края вступает в силу на четырнадцатый день со времени его официального опубликования, если в самом законе не указан иной срок вступления его в силу. В любом случае этот срок не должен наступить ранее дня, следующего за днем официального опубликования данного закона».
По поводу общеобязательности соблюдения норм уставов следует отметить следующее. В Конституции Российской Федерации закреплен общий принцип соблюдения Конституции Российской Федерации и законов органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, гражданами и их объединениями (ч. 2 ст. 15). В данном случае Конституция не подразделяет законы на федеральные и принимаемые в Российской Федерации вообще. Устав как часть законодательства Российской Федерации предусматривается ч.2 ст.5 Конституции РФ, в которой сказано, что «край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство». Отсюда можно сделать вывод, что обязанность всех граждан и их объединений, органов власти и местного самоуправления, должностных лиц соблюдать законы распространяется и на устав. В своих текстах уставы повторяют эти нормы и несколько их конкретизируют. Например, ч. 3 ст.1 Устава Калужской области гласит, что «в Калужской области органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны исполнять и соблюдать Устав Калужской области». Аналогичные нормы имеют почти все уставы1.
Конституция РФ не содержит норм о порядке опубликования вступления в силу устава. В ч.2 ст. 66 Конституции РФ упоминается лишь о том, что устав принимается законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации. Однако все уставы самостоятельно регулируют в своих нормах порядок опубликования и вступления в действие данных нормативных актов. Например, ст. 126 Устава Челябинской области
1 Более подробно это будет освещено в III Главе данного исследования. устанавливает следующий порядок: «Настоящий Устав области принимается законодательным (представительным) органом области, если за него проголосовало не менее двух третей от установленного числа депутатов законодательного (представительного) органа области. День голосования в законодательном (представительном) органе области считается Днем принятия Устава области. Настоящий Устав вступает в силу на всей территории области на следующий день после его официального опубликования и не требует последующего утверждения и регистрации.»
Таким образом, со всей определенностью можно сделать вывод о том, что устав края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа является важным источником конституционного права Российской Федерации.
Но сразу возникает вопрос о термине этого учредительного акта: почему «устав области», а не «конституция области»? Если согласиться с тезисом, что у устава края, области, города федерального значения, автономной области и автономного округа и конституции республики одно и то же назначение и этот нормативный документ имеет предмет регулирования, совпадающий с предметом регулирования конституции республики1, то следует точнее определиться с терминами.
Более того, совершенно справедливо можно поставить вопрос: «Является ли устав субъекта Федерации по своей юридической силе равноценным конституции, и если да, то почему они по разному называются, если нет, то можно ли говорить о равноправии?»2.
Механизм обеспечения стабильности и защиты устава края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа
Одним из основных элементов механизма обеспечения стабильности1 уставов является особая процедура принятия и изменения этих нормативно-правовых актов.
Как правило, уставы принимаются законодательными органами субъекта Федерации, что соответствует ч.2 ст.66 Конституции РФ. Изменения и дополнения принимаются законодательным органом квалифицированным большинством голосов в 2/3, что аналогично с изменениями и дополнениями к конституциям. Некоторые уставы, например, Устав Ленинградской области, Устав Приморского края, устанавливают, что такие изменения и дополнения могут быть приняты на краевом, областном референдуме.
Чтобы сделать процедуру принятия поправок, изменений и дополнений к уставу более демократичной, ряд уставов закрепляет нормы о том, что проекты дополнений и изменений должны выноситься на открытое обсуждение через средства массовой информации (ст. 161 Устава Самарской области, ч.2 ст.63 Устава Нижегородской области).
Своеобразной юридической гарантией учета мнения населения о проекте закона области о внесении изменений и дополнений в устав области, края, города федерального значения, автономной области, автономного округа наряду с народным обсуждением служит процедура консультативного референдума субъекта Федерации (ст. 101 Устава Орловской области). В соответствии со ст. ст. 30 и 31 Устава Орловской области на областной консультативный референдум выносятся наиболее важные вопросы государственной жизни области, отнесенные к ведению области, и результаты которого имеют рекомендательный характер.
Аналогичная процедура консультативного референдума предусматривается Уставом Приморского края, с той лишь разницей, что консультативный референдум проводится перед принятием нового устава (ст. 112 Устава Приморского края), а изменения и дополнения к уже действующему уставу могут быть приняты на краевом референдуме (вероятно, подразумевается не консультативный, а обыкновенный референдум, поскольку «закон считается принятым, если за него проголосовало более половины от числа граждан, имеющих право на участие в краевом референдуме» ч.4 ст. 111 Устава Приморского края). Данные нормы противоречат Конституции РФ, поскольку изменения, принятые на референдуме могут существенно изменить или практически отменить Устав, а его принятие - компетенция прежде всего законодательных органов власти (ч.2 ст. 66 Конституции РФ).
Некоторые уставы регулируют вопрос о субъектах законодательной инициативы, которые могут выступить с проектом закона об изменениях и дополнениях к уставу субъекта Федерации. Ими являются: граждане, постоянно проживающие в субъекте Федерации и обладающие избирательным правом (не менее двух процентов в Приморском крае или 50 тысяч граждан в Свердловской, Омской областях, 40 тысяч подписей в Воронежской области), не менее одной трети установленного числа депутатов Думы области, края ( Устав Приморского края, уставы Тульской, Курганской, Свердловской, Волгоградской областей, в Воронежской области - 1/5 депутатов, в Тюменской области 1/4, по Уставу Омской области - Законодательное Собрание в целом), губернатор области, края (Устав Приморского края, уставы Тульской, Курганской, Свердловской, Воронежской, Омской, Волгоградской, Тюменской областей), председатель Тульской областной Думы, председатели органов местного самоуправления районов и городов областного значения (Устав Тульской области), представительные органы местного самоуправления (Устав Воронежской области, уставы Курганской, Тюменской областей - не менее одной трети), каждая из Палат Законодательного Собрания Свердловской области, суды: областной, областной арбитражный и прокурор области (уставы Воронежской, Волгоградской областей), Уставный суд Воронежской области.
Особые полномочия в связи с уставным правотворчеством предоставлены губернаторам Уставами Приморского края и Ярославской области: в соответствии с ч.З ст.111 Устава губернатор Приморского края не может отклонить закон края об изменениях и дополнениях Устава, но вправе обжаловать его в суд. А Губернатор Ярославской области, если преодолено его вето на Устав или Закон о внесении изменений и дополнений в Устав, распускает Государственную Думу Ярославской области и назначает досрочные выборы ее депутатов (ст.125 Устава).
Важной функцией уставов является их способность создать надежный механизм их защиты. Это необходимо для того, что бы этот нормативный акт неукоснительно соблюдался всеми на территории субъекта. Большинство уставов особо подчеркивают, что «Устав подлежит государственной защите в соответствии с законодательством. Коллизии возникающие по вопросам действия настоящего Устава и принимаемых на его основе актов, разрешаются путем согласительных процедур или в судебном порядке» (ст. 6 Устава Брянской области). В Уставе Иркутской области имеется специальная глава под названием «Государственная защита Устава области». Целью государственной защиты Устава области является обеспечение соответствия областных нормативных актов и нормативных правовых актов местного самоуправления Уставу области (ст. 55 Устава Иркутской области), среди органов которые осуществляют государственную защиту уставов называются федеральные и областные органы. Среди них -прокуратура в сфере прокурорского надзора за исполнением устава в соответствии с федеральным законодательством; суды осуществляют судебную защиту устава (ст. 55 Устава Иркутской области). Кроме того, контрольно-счетные палаты осуществляют государственную защиту уставов в соответствии с областным законодательством в сфере расходования ресурсов субъекта Федерации и распоряжением собственностью субъекта. Создание таких органов предусмотрены несколькими уставами (ст. 55 Устава Иркутской области, ст. 32 Устава Калужской области).
Предмет регулирования и структура устава края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа
В соответствии с Конституцией Российской Федерации края и области имеют равные права с республиками, входящими в состав федерации. Следовательно, можно предположить, что и основные законы краев и областей - уставы - должны по охвату сфер регулирования соответствовать конституциям республик, стать основным законом как для органов власти, так и для граждан, проживающих на территории данной области, края. Следует согласиться с мнением М.С. Студеникиной, что «устав по своему регулятивному значению равнозначен региональной конституции»1.
Поэтому следует определиться с понятием конституция. Прежде всего конституцию следует рассматривать как правовую основу конституционного строя или понятия конституционализма, в содержание которого включается ряд компонентов: права и свободы граждан, представительное правление и разделение властей.2 Существует множество определений конституции3. Если формулировать сжато, то в современном государстве конституция - это основной закон государства, закрепляющий организацию государственной власти и регулирующий взаимоотношения власти, общества и индивида.1 Уставы также являются основными законами субъектов Российской Федерации, с тем лишь различием, что они должны соотносить закрепление своей правовой системы с общефедеральными нормами, которые регулируют отношения, находящиеся в ведении Федерации в целом.
Данное определение конституции в целом очерчивает рамки предмета регулируемых ею общественных отношений. Для того, что бы правильно указать предмет, который регулируется уставами, необходимо выделить содержание основного закона, то есть совокупность конституционных норм, институтов и принципов, регулирующих общественные отношения, которые определяют организацию государственной власти, общества и индивида.2 Потому что сам предмет конституционного регулирования - это социальное содержание (в отличие от юридического) основного закона.
Так же как и конституции, уставы регулируют целый комплекс основных, базовых правоотношений субъекта Федерации: статус субъекта Федерации, основные принципы его взаимоотношений с Российской Федерацией; основы правового положения личности на территории субъекта и гарантии его защиты; основные принципы построения и функционирования системы государственной власти на территории субъекта Российской Федерации, отношения, связанные с основными принципами и порядком образования, и функционирования государственных органов, их виды, структура, правовой статус, формы деятельности, издаваемые ими акты; общие принципы законотворческого процесса, основные принципы экономической, финансовой, социально - экономической систем субъект Федерации, основы административно - территориального устройства и местного самоуправления.
Исходя из этого, предметом регулирования уставов являются правоотношения, возникающие в процессе закрепления статуса самого субъекта Федерации, организации государственной власти на его территории, и обеспечения соблюдения прав и свобод человека и гражданина, установленных федеральной Конституцией на территории субъекта Федерации. Вполне возможно, что данное определение не полно, но оно отражает те особенности, которые имеет предмет регулирования уставов.
Предмет регулирования тесно связан с объемом конституционного и уставного регулирования. Этот объем зависит от многочисленных факторов: - от соотношения политических сил в данном субъекте Федерации. Это и внутреннее соотношение и соотношение внешнее, между Центром, федеральными властями и субъектом Федерации; - экономического потенциала субъекта Федерации; - собственных традиций, заимствований из опыта соседей, на которых ориентируются субъекты Федерации.
