Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы договора в конституционном праве 13
1. Понятие источника права 13
2. Понятие нормативного договора и его соотношение с иными источниками права 24
3. Особенности договора в конституционном праве 35
4. Основания классификации нормативных договоров и договоров - источников конституционного права 43
Глава 2. Место договора в системе источников конституционного права России 54
1. Верховенство и высшая юридическая сила Конституции Российской Федерации 54
2. Соотношение договоров с федеральными законами и подзаконными актами 60
3. Договоры и законодательство субъектов Российской Федерации 83
4. Общие закономерности соотношения договоров и других источников конституционного права 94
Глава 3. Содержание договоров 101
1. Договоры между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации 101
2. Договоры между субъектами Российской Федерации 127
3. Договоры в рамках «сложносоставных» субъектов Российской Федерации 135
4. Международные договоры 144
Глава 4. Договорный процесс 152
1. Порядок подготовки и заключения, изменения и дополнения договоров 152
2. Порядок вступления договоров в силу и срок действия договоров 164
3. Порядок прекращения и приостановления действия договоров 168
Заключение 177
Библиография 181
- Понятие источника права
- Верховенство и высшая юридическая сила Конституции Российской Федерации
- Договоры между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации
- Порядок подготовки и заключения, изменения и дополнения договоров
Введение к работе
Актуальность исследования
Длительное время широкое использование договоров как формы конституционного правотворчества в нашей стране оправдывалось политическими мотивами: в условиях слабости федеральной власти и неисполнения федерального законодательства договор представлялся многим как единственно верный способ сдерживания распада Российской Федерации; при частых конфликтах между органами государственной власти в рамках сложно-составных субъектов Российской Федерации единый договор федеральных органов государственной власти с органами государственной власти края (области) и входящего (входящих) в его состав автономного округа (округов) также рассматривался как средство сохранения политического единства этих территориальных образований.
Сейчас этот, весьма спорный, этап развития договора как источника права Российской Федерации подошел к логическому завершению. Договоры уже не играют роли фактически основной формы регулирования федеративных отношений, которая им отводилась в 1990-х гг., и, будем надеяться, никогда более в истории России играть не будут.
Однако договоры конституционно-правового характера - как между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, так и между субъектами Российской Федерации - предусмотрены в Конституции. Сохраняют действие около пятой части из ранее заключенных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, продолжают заключаться договоры между субъектами Федерации. Более того, институт договора о разграничении предметов ведения и полномочий недавно подвергся серьезному реформированию. Новый порядок заключения таких договоров, предусмотренный Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации»1, еще не использовался, но подготовлены и обсуждаются проекты договора^между органами государственной власти Российской Федерации и Чеченской Республики и нового договора между органами государственной власти Российской Федерации и Республики Татарстан.
Поэтому именно сегодня осмысление проблем, связанных с феноменом конституционно-правового договора, представляется не только теоретически значимым, но и наиболее своевременным и отвечающим практическим потребностям развития системы российского права.
Разработанность проблемы исследования
Основы отечественных теоретических разработок проблемы источников права были заложены дореволюционной юридической наукой. Среди наиболее авторитетных исследователей этой проблематики - Н.М. Коркунов, Л.И. Петражицкий, В.И. Сергеевич, Г.Ф. Шершеневич. В конце XIX - начале XX века в России было издано большое количество работ по теории союзного государства, автономии, союзного договора, в том числе таких авторов, как В.М. Гессен, Г.С. Гурвич, А.А. Жилин, Ф.Ф. Кокошкин, К. Кульчицкий, М.Я. Лазерсон, Г. Новоторжский, Н.И. Палиенко, М.Б. Рейтнер, А.Л. Сакет-ти, А.В. Саликовский, А.Т. Снарский, Л. Шалланд, А.С. Ященко. В этот же период появились и работы (Ю.С. Гамбарова, Я.М. Магазинера и др.), обосновывавшие роль договора как источника не только международного, но и внутреннего права.
В советское время было издано не много работ, посвященных общетеоретической разработке проблемы источников права. В частности, в первые послевоенные десятилетия вышли ставшие хрестоматийными статьи С.Ф. Кечекьяна и Н.Г. Александрова, монографии и статьи С.Л. Зивса, В.Ф. Котока, А.Ф. Шебанова, Б.В. Шейндлина. В 1970-е - н. 1990-х гг. к проблематике источников советского государственного (конституционного) права в целом и их конкретных видов в частности (конституции, закона, основ законодательства, местных правовых актов, обычаев) обращались такие исследо-
1 См.: СЗРФ. 1999. №42. Ст. 5005, 2000. №25. Ст. 2728, №31. Ст. 3205, 2001. №7. Ст. 608, 2002. № 16. Ст. 1601, № 19. Ст. 1792, № 30. Ст. 3024, № 50. Ст. 4930, 2003. № 27 (ч. 2). Ст. 2709, 2004. № 25. Ст. 2484, № 50. Ст. 4950,
ватели, как С.А. Авакьян, Р.Ф. Васильев, А.И. Лепешкин, Е.А. Лукьянова, А.Х. Махненко, А.В. Мицкевич, Н.Н. Разумович, Н.Н. Хороший, М.А. Ша-фир, Б.В. Щетинин.
Помимо названных исследователей важный вклад в изучение источников права внесли авторы учебников по теории государства и права, курсов лекций, учебных пособий и других изданий, увидевших свет в 1940-80-х гг.: С.С. Алексеев, A.M. Васильев, С.А. Голунский, А.И. Денисов, Н.Я. Куприц, И.С. Самощенко, М.С. Строгович, Я.Н. Уманский, Л.С. Явич и др. Однако в советской правовой науке, связывавшей проблему источников права с ведущей ролью государства в образовании юридических норм, развитие теоретических изысканий в этом направлении долгое время искусственно сдерживалось. В связи с этим важное значение приобретали исследования источников права в зарубежных странах. Среди них следует отметить труды А.В. Дайси, С.Л. Зивса, В.Ф. Котока, Р. Кросса, С.А. Пяткиной, М.А. Супатаева, Л.Р. Сю-кияйнена, В.Е. Чиркина, М.Р. Шабанова.
В последнее время (начиная с 1990-х гг.) теория источников права вновь заняла важное место в ряду дискутируемых проблем конституционного права. В 1990-х-2000-х гг. вышли монографии по источникам конституционного права Е.В. Колесникова и О.Е. Кутафина и статьи Д.Л. Воеводина, М.С. Саликова, Б.А. Страшуна; учебное пособие М.Н. Марченко «Источники права», статьи о проблемах теории источников права СВ. Бошно, Н.Л. Граната, О.В. Маловой, А.В. Мицкевича, Г.И. Муромцева, М.С. Студеникиной. Признаки, формы и функции источников конституционного права исследуются также в трудах А.С. Автономова, М.В. Баглая, Е.И. Козловой, Н.И. Ма-тузова, А.В. Малько и др.
Исследование конституционно-правового договора, его значения, перспектив развития в литературе представлено рядом достаточно самостоятельных направлений. Так, из исследований проблематики Союзного договора следует особо отметить работы Д.Л. Златопольского, Е.И. Колюшина, П.П. Кремнева, В.А. Пертцика, О.И. Чистякова; Федеративного договора -
2005. № 1 (ч. 1). Ст. 17, 25.
Р.Г. Абдулатипова, С.А. Авакьяна, Л.Ф. Болтенковой, Г.А. Гаджиева, И.П. Ильинского, Л.М. Карапетяна, И.А. Конюховой (Умновой), Б.С. Крылова, В.А. Кряжкова, И.Г. Лавриенко, Н.А. Михалевой, И.Ш. Муксинова, СВ. По-лениной, Ю.А. Тихомирова, Р.С Хакимова, СМ. Шахрая; договоров между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов 1994-98 гг. - С А. Авакьяна, М.А. Аюпова, Е.Н. Барышникова, Н.А. Богдановой, P.M. Валеева, И.Д. Грачева, В.Б. Евдокимова, Б.П. Елисеева, А.А. Жу-ченко, Д.Л. Златопольского, М.В. Золотаревой, В.М. Зубова, В.В. Иванова, Л.М. Карапетяна, А.Н. Кима, И.А. Конюховой (Умновой), Б.С. Крылова, В.А. Кряжкова, А.Н. Лебедева, Ф.Х. Мухаметшина, СВ. Нарутто, Ж.И. Овсепян, К.А. Пивоварова, Г.Э. Пугачевой, СВ. Рудковского, М.С Саликова, В.Е. Сафонова, СЛ. Солника, В.И. Старикова, Б.А. Страшуна, А.Х. Султанова, Ю.А. Тихомирова, А.А. Торшенко, А.В. Федорова, Д. Фурмана, Р.С. Хакимова, В.В. Шагурова, М. Шаймиева, Б.С. Эбзеева, Э.С Юсубова; договоров в рамках сложносоставных субъектов Федерации - С.А. Авакьяна, Е.Е. Бобра-ковой, В.И. Васильева, Н.М. Добрынина, В.Г. Ермакова, В.В. Иванова, В.А. Кряжкова, В.И. Степанченко, Ю.А. Тихомирова, В.И. Ульянова; договорных отношений между Россией и Беларусью - С.А. Авакьяна, И.Н. Барцица; между органами государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления - Е.В. Гриценко, О.Е. Кутафина, между субъектами Федерации - А.Б. Агапова, Е.В. Гриценко, О.Е. Кутафина, А.Е. Сукало и др. Ряд авторов исследует проблематику конституционно-правовых договоров в связи со статусом субъектов РФ (например, В.Е. Сафонов, Т.П. Колпакова, А.Н. Кучер). Обстоятельные исследования посвящены анализу международного договора как источника внутреннего права (см. работы М.В. Баглая, В.А. Ка-нашевского, Е.В. Колесникова, О.Е. Кутафина, И.И. Лукашука, А.В. Мицкевича, B.C. Нерсесянца и др.).
Несмотря на значительное количество работ в данной области, проблематика договора в конституционном праве до сих пор не получила всестороннего осмысления. В большей части публикаций договор рассматривается не столько как источник права, сколько с функциональной точки зрения - в контексте регулирования федеративных отношений, разграничения ком-
петенции между органами власти.
В то же время, в других отраслях права, где получил развитие нормативный договор, данная проблема разрабатывается весьма интенсивно. Например, достаточно глубоко исследованы сущностно-содержательные свойства административного договора (см., в частности, работы А.А. Абдурахма-нова, Д.Н. Бахраха, А.В. Демина, А.П. Коренева, В.Г. Розенфельда, Ю.Н. Старилова), не говоря уже о проблематике международного договора, ведущее место которой по уровню разработанности представляется бесспорным. В последнее время появился и ряд объемных работ (А.В. Демина, В.В. Иванова, А.Д. Корецкого, В.В. Мамонова), посвященных теоретико-правовому исследованию нормативного договора и комплексному рассмотрению договора в целом как правового феномена. На этом фоне даже по количеству исследований специфики договора как формы права конституционно-правовая наука занимает достаточно скромные позиции. Полностью этой проблеме посвящено лишь несколько статей в тематических сборниках — Е.В. Колесникова, Б.А. Страшуна, А.Х. Султанова, А.Г. Хабибулина, Э.С. Юсубова.
Аналогичным образом выглядит и соотношение тематики диссертационных исследований. Так, в последние годы были защищены диссертации по актуальным проблемам теории источников права (Т.В. Гуровой), по источникам конституционного права Российской Федерации (кандидатская - С.А. Карапетяном и докторская - Е.В. Колесниковым). В большом числе диссертационных работ проблематика конституционно-правовых договоров затрагивается в связи с исследованием различных аспектов статуса субъектов РФ (работы О.Н. Громовой, А.Н. Лебедева, Д.Н. Миронова, Т.Н. Михеевой, СВ. Нарутто, Г.Э. Пугачевой, В.К. Самигуллина, В.Е. Сафонова, О.В. Хышиктуе-ва, Э.С. Юсубова), проблем взаимодействия, взаимоотношений, разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами (работы А.В. Баткжа, А.В. Безрукова, Э.П. Доржиева, А.В. Елисеева, А.А. Елисеевой, А.И. Кима, А.Г. Шорникова), между краем (областью) и входящими в их состав автономными округами (работы Н.М. Добрынина, В.В. Иванова). По проблематике административного договора защищены диссертации А.А. Абдурахмановым, А.В. Деминым, нормативного договора как источника
права - А.А. Мясиным и М.А. Нечитайло, договора как источника публичного права - Р.З. Ярмухаметовым, договора в механизме правового регулирования - А.Д. Корецким. Однако конституционно-правовой договор в целом в контексте проблематики источников права отдельно не рассматривался.
В определенном смысле это обусловлено тем, что с конца 1990-х гг. договор постепенно утрачивает свое значение как форма разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а иные разновидности конституционно-правовых договоров не вызывают столь острого политического интереса. Однако, как показано в диссертации, независимо от тенденции к сокращению количества договоров и области их применения в качестве источников конституционного права изучение данной формы права сохраняет свое значение как для правовой теории и науки конституционного права, так и для практической нормотворческой и правоприменительной деятельности.
В связи с этим целью диссертационного исследования является осмысление сущности договора как особого вида источника конституционного права и перспектив его развития.
Задачи исследования. Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач:
уточнения смысла и содержания понятий «источник права», «источник конституционного права», «нормативный договор» и анализа оснований классификации видов источников права;
анализа практики заключения конституционно-правовых договоров органами государственной власти и ее оценок в юридической литературе;
определения должного места договора между органами государственной власти в системе источников конституционного права;
исследования содержания конституционно-правовых договоров и определения допустимых пределов использования договоров между органами государственной власти для регулирования конституционно-правовых отношений в России между органами государственной власти исходя из их места в правовой системе России;
выявления недостатков существующих процедур заключения, изме-
нения, дополнения, расторжения, прекращения и приостановления действия договоров;
- разработки рекомендаций по совершенствованию существующих и развитию перспективных договорных форм регулирования конституционно-правовых отношений.
Объектом исследования является договор как специфическая форма конституционного правотворчества органов государственной власти.
Выбор в качестве предмета исследования договора как источника именно конституционного права обусловлен двумя обстоятельствами: развитие договоров и соглашений конституционно-правового характера в Российской Федерации, с одной стороны, оказывало наиболее заметное влияние на формирование правовой системы России (по сравнению с нормативными договорами, относящимися к иным отраслям права) и, с другой стороны, принимало наиболее спорные и разнообразные формы и направления.
Ограничение круга исследуемых форм права по субъектам правотворчества (договорами между органами государственной власти) обусловлено следующими соображениями. Только органы государственной власти могут становиться участниками всего разнообразия видов договоров, содержащих конституционно-правовые нормы (т.е. между равноправными и между неравноправными сообществами, между органами одного и нескольких уровней государственной власти, между органами государственной власти, относящимися к одному и нескольким государствам). При этом дискуссионные вопросы как теоретического, так и практического характера, имеющие значение для конституционно-правовой науки, сконцентрированы именно на уровне договорных отношений органов государственной власти.
В качестве непосредственного предмета диссертационного исследования выступает роль и место договора в системе источников конституционного права, содержание конституционно-правовых договоров, договорный процесс, теоретические и практические проблемы развития договора как источника конституционного права.Теоретическая и методологическая база исследования
Теоретической основой диссертационного исследования являются ис-
следования источников внутригосударственного и международного права, проведенные названными выше авторами. Отдельную группу источников составили работы по проблемам российского федерализма, разграничения предметов ведения и полномочий: С.Н. Бабурина, Б.А. Барганджии, А.А. Белкина, Н.В. Варламовой, СВ. Васильевой, О.Н. Громовой, А.В. Елисеева, Е.Э. Задворянского, А.В. Зиновьева, Д.А. Ивайловского, В.Г. Игнатова, М.Н. Карасева, В.Ф. Кириллова, А.А. Кондрашева, М.А. Краснова, В.А. Михайлова, И.В. Петелиной, И.А. Сарычевой, И.Н. Сенякина, Н.А. Сыродоева, Сырых В.М., Э.В. Тадевосяна, Р.А. Ханнанова, Г.Л. Чудновского, Т. Элингера. Цель и задачи диссертационной работы предопределили использование большого количества разнородных источников. В связи с этим наряду с базовыми подходами формально-догматического метода методологическую основу исследования составили сравнительно-правовой метод, метод аналогии и др.
Нормативно-информационной базой исследования явилось действующее законодательство Российской Федерации и ее субъектов, договоры между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, договоры и соглашения между органами государственной власти субъектов Федерации, международные договоры Российской Федерации, соглашения субъектов Российской Федерации об осуществлении международных связей, другие нормативные документы, нормативные правовые акты и нормативные договоры советского времени, конституционные акты и договоры зарубежных федеративных государств, сборники нормативных документов и аналитических материалов, материалы парламентских слушаний, научных и научно-практических конференций, семинаров и «круглых столов» по вопросам федеративных отношений, справочные материалы.
Научная новизна диссертационного исследования.
В диссертации конституционно-правовой договор впервые рассматривается как вид источника конституционного права, к которому могут быть применены единые требования и правила, касающиеся соотношения с другими источниками конституционного права, содержания и процедур заключения, вступления в силу, изменения и дополнения договоров, приостанов-
ления и прекращения их действия. Предпринята попытка комплексного анализа договора как одной из форм конституционного права, сосуществующей и взаимодействующей с иными источниками права, т.е. как части правовой системы государства, подчиненной ее единой логике и иерархии. Договор рассматривается как источник единого по своей природе конституционного права, свойства которого должны обусловливаться принципами правового государства, а не конъюнктурно-изменчивой позицией властей. На защиту выносятся следующие научные результаты.
1) Обоснование возможности и целесообразности существования до
говора как формы регулирования конституционных правоотношений.
Определение нормативного договора как источника права, имеющего документальную форму, создаваемого путем согласований между двумя или несколькими процессуально равноправными сторонами, основанного на взаимности их интересов и направленного на достижение взаимно приемлемых для них правовых результатов, обеспечиваемое их взаимной ответственностью.
Анализ тенденции изменения значения договора среди источников конституционного права Российской Федерации в течение 1990-х - начале 2000-х гг.: от документа высшей юридической силы (каковым признавался Федеративный договор) до подзаконного документа , а затем до документа, имеющего силу федерального закона .
Оценка Федеративного договора как документа, фактически утратившего силу. Правомерно утверждать, что на данный момент не осталось практически ни одного значимого положения Федеративного договора, которое не было бы поглощено или изменено положениями Конституции РФ, федеральных законов, законодательства субъектов Федерации или не противоречило бы им. Отсутствие в Заключительных и переходных положениях указания на то, что в случае противоречия между федеральным законом и договорами действует федеральный закон, объясняется тем, что в данном
1 В соответствии с ныне не действующим Федеральным законом «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» 1999 г.
В соответствии с Федеральным законом от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
Понятие источника права
Право нуждается во внешнем выражении (объективации), чтобы стать реальностью и успешно выполнять присущие ему функции. Норма права «не существует и не может существовать вне источника права - оболочки бытия правовой нормы»1, поскольку приобретает общеобязательность, лишь будучи объективированной строго определенным образом. В то же время, несмотря на всю свою значимость, рассматриваемая правовая категория была и остается недостаточно определенной. Нечеткость понятия источника права объясняется не только недостаточностью его теоретической разработки в со-ветское время , но и спецификой самой словесной конструкции. Во-первых, сколь многозначным, столь и неопределенным является слово «источник». По замечанию С.Ф. Кечекьяна, источник права - «не более как образ, который скорее должен помочь пониманию, чем дать понимание того, что обозначается этим выражением»3. Во-вторых, использование в данном словосочетании термина «право» само по себе предполагает известную степень неоднозначности производных от него понятий, особенно с учетом многообразия подходов к правопониманию и динамичности развития правопонимания как в нашей стране, так и в зарубежной юридической науке.
С хронологической точки зрения внимание отечественных ученых было вначале обращено на проблему трактовки слова «источник». Еще В.И. Сергеевич отмечал, что «под источником права можно разуметь те силы, которые производят право. С этой точки зрения источником права будет, например, законодательство как сила, создающая закон. Но под источником права можно разуметь и продукт этой силы, в данном случае самый закон...» . Полвека спустя С.Ф. Кечекьян констатировал, что это понятие «принадлежит к числу наиболее неясных в теории права. Не только нет общепризнанного определения этого понятия, но даже спорным является самый смысл, в котором употребляются слова "источник права"»1. Наконец, еще через аналогичный временной промежуток, по словам Г.И. Муромцева, под источником права по-прежнему «понимают и материальные условия жизни общества (источник права в материальном смысле), и причины юридической обязательности нормы (источник права в формальном смысле), и материалы, посредством которых мы познаем право (источники познания права). Кроме того, ряд авторов... выделяют исторические источники права»2.
Подходы к решению проблемы неопределенности понятия «источник права», как известно, были различны: от попыток ограничить его использование тем или иным значением до стремления оспорить его применимость в принципе. Так, в дореволюционной российской юридической науке предпринимались попытки заменить данную категорию другим, более ясным понятием. В качестве последнего предлагался термин «форма права». В частности, Н.М. Коркунов определял источники права как «формы объективации юридических норм, служащие признаками их обязательности»3. Г.Ф. Шер-шеневич высказывал мнение о непригодности термина «источник права» ввиду его многозначности4 и описывал уже «различные формы права, отличающиеся по способу выработки содержания норм». Л.И. Петражицкий вообще полагал, что рассуждения об источниках права как о некой самостоятельной сущности «не выдерживают научной критики и даже представляют странное и ненормальное с элементарной логической точки зрения явление», а выделяемые наукой «источники права: обычное право, законное право и т.д. суть ни что иное, как само право, виды позитивного права, разновидность права».
В послереволюционный период получило общее признание разделение источников права в материальном и в формальном (юридическом) смысле. В материальном значении под источником права понимались и понимаются факторы правообразования, т.е. факторы, определяющие содержание права: условия жизни общества, свойственные ему экономические отношения, а также сила, создающая право. Такой силой, прежде всего, является власть государства, которая реагирует на потребности общества, развитие общественных отношений и принимает соответствующие правовые решения. В формальном смысле термином «источник права» обозначаются юридические способы выражения правовых норм.
Это разграничение было воспринято советской юридической наукой, поскольку соответствовало, с одной стороны, учению о социально-экономическом «базисе» и институциональной «надстройке», а с другой стороны, строению нормы права: в каждой правовой норме можно выделить «правовое содержание» (создаваемое обществом, народом, их организациями) и «правовую форму», придающую обязательность выработанному правилу поведения.
Исходя из юридического подхода, в 1940-х - 1970-х гг. появились такие определения источника права, как: «способ, которым правилу поведения придается государственной властью обязательная сила» , «форма установле-ния и выражения правовых норм» , форма, «в которой выражено правило, сообщающая ему качества правовой нормы» . Имели место и другие точки зрения. Так, Н.Г. Александров рассматривал в качестве источников права правотворческую деятельность государства, а само внешнее выражение правовых норм относил к формам права . Похожего мнения придерживался и ряд других авторов .
В отечественной юриспруденции, связывавшей проблему источников права с ведущей ролью государства в образовании правовых норм, источниками права долгое время признавались только нормативный акт, а также (реже) нормативный договор. Отчасти в связи с этим некоторые авторы в конце 1950-х и в 1960-х гг. вновь предлагали заменить понятие «источник права» термином «форма права» . Однако последний оказался не менее мно-гозначным , и дискуссии того времени привнесли лишь небольшое уточнение в рассматриваемое понятие: отныне в учебниках и юридических справочниках часто говорилось уже об «источнике (форме) права», что должно было указывать на юридический смысл категории «источник права».
Наиболее последовательно понятие «форма права» отстаивал А.Ф. Шебанов, считавший, что «и по объему и по содержанию проблема форм права значительно отличается от так называемой проблемы источников права»3. По его мнению, значимость словесной конструкции «форма права» состоит в ее применимости к описанию внутренней организации содержания и, одновременно, внешнего выражения права, в то время как источник права прочно ассоциируется с понятием силы, создающей право, каковой формальные источники права не являются.
Верховенство и высшая юридическая сила Конституции Российской Федерации
Юридическая сила - наиболее значимый и часто используемый показатель, характеризующий соотношение источников права друг с другом. Данный термин понимается двояко: не только как относительная величина, показывающая положение того или иного правового решения в системе законодательства, но и как абсолютная, обозначающая его обязательность вообще1.
Факторы, определяющие юридическую силу источника права, логично разделить на две группы: обусловливающие соотношение актов правотворчества разных субъектов и соотношение разных актов правотворчества, созданных с участием одного и того же субъекта. Общим фактором для обеих групп является характер правотворческой процедуры. Среди факторов первой группы следует также отметить статус субъекта правотворчества, а во второй группе - кодифицированность документа и совместный характер его создания. Часть исследователей не выделяет процедурный фактор, но добавляет к перечисленным факторам ряд других, в частности: степень непосредственности выражения воли народа, степень общности (абстрактности) норм права и значимость (важность) регулируемых общественных отношений . Однако, как представляется, первый фактор пересекается с фактором субъекта правотворчества, а второй и третий - не являются факторами в собственном смысле этого слова. По сути, это признают и сами авторы, фактически сводя эти «факторы» к правилам, которым должен следовать законодатель . Кроме того, следует принять во внимание и отсутствие критериев определения степени значимости общественных отношений1
Рассмотрим действие названных выше факторов применительно к договорам между органами государственной власти. Предваряя это рассмотрение, необходимо отметить, что наличие того или иного фактора определяет соотношение между источниками не с абсолютной необходимостью и в должно рассматриваться во взаимосвязи с другими обстоятельствами.
Комплексность процедуры правотворчества, статус участвующих в ней субъектов, требования необходимого большинства голосов непосредственно влияют на уровень юридической силы источника права. Так, федеральные конституционные законы обладают более высокой юридической силой, чем договоры о разграничении компетенции между федеральными и региональными органами государственной власти.
Действие фактора статуса субъекта правотворчества проявляется в следующем: во-первых, акты государства или территориального образования (законы или решения, принятые на референдуме) имеют приоритет перед актами отдельных органов власти соответствующего уровня; во-вторых, аналогичные по форме акты правотворчества вышестоящего органа в общем случае обладают приоритетом по отношению к актам нижестоящего. Из этого, например, следует, что соглашения органов исполнительной власти не должны противоречить федеральным законам и актам Президента и Правительства.
Кодифицированный акт по общему правилу обладает приоритетом по отношению к другим актам аналогичной формы. Из этого следует, что федеральный закон (в частности, о ратификации международного договора, об утверждении договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъекта Федерации) не должен приводить к возникновению противоречий кодексам Российской Федерации.
Влияние совместного или одностороннего характера правотворчества может быть двояким. С одной стороны, юридическая сила совместных актов правотворчества субъектов, собственные акты которых имеют разную юридическую силу, по меньшей мере, приравнивается к юридической силе вышестоящего акта. Например, договор о разграничении компетенции между федеральными и региональными органами государственной власти, утверждаемый федеральным законом, имеет силу закона. С другой стороны, совместные акты правотворчества равных субъектов по общему правилу обладают приоритетом по отношению к их односторонним актам. Так, ратифицированный международный договор имеет большую юридическую силу, чем федеральный закон.
На практике иерархия источников права не может быть абсолютно четкой и универсальной, а проблема «места в системе источников права», «соотношения с другими источниками права» не сводится к различиям в юридической силе.
Так, существует зависимость между «правовой силой акта и спецификой регулируемых общественных отношений», которая «имеет свои особенности в каждой структурной части (отрасли, а подчас и подотрасли, институте) законодательства». Важно также учитывать и то, что является основой (ограничениями) при создании того или иного документа. Например, руководитель (высшее должностное лицо) субъекта Федерации при заключении договора о разграничении предметов ведения и полномочий связан нормами не только федерального законодательства, но и конституции (устава) и законов субъекта Федерации, хотя формально сила такого договора будет определяться фактом утверждения его федеральным законом.
Соотношение источников права связано и с распределением компетенции соответствующих субъектов правотворчества. Сравнение по юридической силе применимо только к документам, изданным в рамках компетенции соответствующих субъектов правотворчества. Поэтому в федеративном государстве, основанном на разграничении компетенции между уровнями власти, источники права могут быть просто несоотносимыми по уровню юридической силы. Например, соглашения между субъектами Федерации, а также региональные соглашения международного и внешнеэкономического характера могут заключаться только в пределах исключительного ведения субъекта Федерации и исключительных полномочий субъекта Федерации по предметам совместного ведения. Следовательно, предмет этих соглашений и федеральных подзаконных актов (равно как и федеральных законов) не должен пересекаться, - соответственно, вопрос об их соотношении при «грамотном» и ответственном правотворчестве органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов вообще не должен возникать. Акты же органа власти по предмету, не относящемуся к его ведению, будут не обладать меньшей юридической силой, чем документы органа, изданные в рамках его ведения, а вообще не будут иметь юридической силы .
Договоры между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации
Под содержанием договора понимаются его условия, т.е. вопросы, о которых договорились стороны (участники) договора. Однако, поскольку конституционно-правовые договоры имеют нормативный характер, их условиями в первую очередь являются не обязательства сторон друг перед другом, а конституционно-правовые нормы, адресованные неопределенному кругу лиц. В зависимости от предмета договора в нем могут содержаться положения: - об установлении федеративных отношений, т.е. об учреждении новых1 субъектов федеративных отношений, об их конституционном статусе (на-пример, Федеративный договор от 31 марта 1992 г. , Соглашение Российского рабоче-крестьянского правительства с Башкирским правительством о советской автономии Башкирии 1919 г.3); - о разграничении предметов ведения, полномочий, собственности двух уровней публичной власти. При этом договор может разграничивать полномочия как в целых сферах деятельности органов публичной власти (таковыми являются, например, практически все российские договоры о разграничении компетенции и соглашения о разграничении полномочий в их составе), так и в отношении конкретных объектов собственности, производственных комплексов и т.п. или при решении конкретных проблем, обусловленных спецификой субъектов федерации1; - о передаче осуществления части полномочий другому уровню власти; - о различных вопросах сотрудничества, о совместных программах социально-экономического развития, о совместном осуществлении полномочий; - об условиях и порядке прекращения федеративных отношений . Общим для договоров между органами государственной власти является то, что все они, так или иначе, касаются вопросов компетенции. В отечественной правовой науке наиболее обстоятельное исследование природы и проблем компетенции было проведено Ю.А. Тихомировым3. В общем виде он определяет компетенцию как возложенный законно на уполномоченный субъект объем публичных дел . Среди проблем нормативно-правового регулирования вопросов компетенции Ю.А. Тихомиров отмечает смешение категорий «задачи», «функции», «права», «компетенция», «предметы ведения» и т.п., нарушение принципа однородности предметов ведения, неуказание способов взаимодействия в рамках совместной компетенции и др.5 Наиболее спорными с точки зрения содержания являются три договора о разграничении предметов ведения и полномочий, составившие Федеративный договор 1992 г. В свое время Федеративный договор сыграл важную и, что закономерно, достаточно противоречивую роль в трансформации федеративных отношений в России. С одной стороны, именно договором за краями, областями, Москвой и Санкт-Петербургом и автономными образованиями был, наконец, закреплен статус субъектов Федерации. До его заключения Россия «была федерацией лишь по названию»1. другой стороны, договором были признаны суверенность и расширенные полномочия республик в составе Российской Федерации при сокращенных (по сравнению с республиками) правами остальных субъектов Федерации. В результате, по выражению А.Н. Аринина, «нет ничего удивительного, что вскоре после подписания "спасительного для России" Федеративного договора, открывшего путь к строительству "подлинной" федерации, страна ощутила толчки реальной угрозы своей национальной безопасности»2. Как бы то ни было, в настоящее время Федеративный договор фактически не действует. Как подчеркивается в п. 2.1 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г., «Конституция Российской Федерации связывает суверенитет Российской Федерации, ее конституционно-правовой статус и полномочия, а также конституционно-правовой статус и полномочия республик, находящихся в составе Российской Федерации, не с их волеизъявлением в порядке договора, а с волеизъявлением многонационального российского народа». Многие положения Федеративного договора вошли в текст Конституции РФ 1993 г., т.е. были поглощены новым основным законом России. Ряд норм Федеративного договора противоречит Конституции, а следовательно, не имеет силы. Новые нормы, регулирующие те же правоотношения, которые были урегулированы ранее Федеративным договором, установлены и в федеральных законах. Перечислим наиболее существенные из случаев расхождения между Федеративным договором и Конституцией. Во-первых, в Договоре с республиками последние были названы суверенными, тогда как в Конституции 1993 г. говорится только о суверенитете Российской Федерации. Конституционный Суд РФ в п. 2.1 мотивировочной части названного Постановления уточнил, что «Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции Российской Федерации, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т.е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации». Положения же Федеративного договора, «предусматривавшие суверенитет республик и позволявшие тем самым обосновывать ограничения суверенитета Российской Федерации, ее конституционно-правового статуса и полномочий, что нашло отражение в конституциях ряда республик, не могут действовать и не подлежат применению как противоречащие Конституции Российской Федерации».
Порядок подготовки и заключения, изменения и дополнения договоров
Под порядком подготовки и заключения договора понимаются юридические процедуры, осуществляемые для разработки проекта договора, согласования, подписания, утверждения договора (ратификации, принятия договора, присоединения к договору). В зависимости от вида договора, предмета, состава участников договора применяются соответствующие процедуры. Наиболее сложный порядок предусмотрен для заключения международных договоров Российской Федерации, занимающих наиболее высокое место в иерархии нормативных документов договорного характера.
Однако на практике возможны ситуации, когда заключение даже важнейших документов осуществляется вне законодательно установленных процедур. Например, в отсутствие таких процедур появился Договор об образовании СССР.
В настоящее время подготовка проектов1 и заключение международных договоров Российской Федерации осуществляется в соответствии с Федеральным законом «О международных договорах Российской Федерации» До последнего времени законом регулировалось заключение лишь международных договоров5, в то время как внутригосударственному договорному процессу законодателем не уделялось достаточное вниманиеВ начале 1990-х гг. правовая база заключения договоров существовала лишь в форме постановлений Съезда народных депутатов, Верховного совета и его Президиума1. Заключению Федеративного договора предшествовало широкое обсуждение, в ходе которого рассматривались самые разнообразные варианты этого документа2, однако в то время у политического руководства России еще не сложилось понимание необходимости ни законодательной регламентации договорного процесса, ни утверждения договоров законом. Доработанный с участием представителей республик Федеративный договор 13 марта 1992 г. был парафирован большинством субъектов Федерации и 31 марта подписан Председателем Верховного Совета РФ, Президентом РФ и представителями 86 из 88 субъектов Российской Федерации (за исключением Республики Татарстан и Чечено-Ингушской Республики). Одобрение Договора Съездом народных депутатов РФ было необходимо не для вступления Федеративного договора в силу, а - согласно Постановление Съезда от 10 апреля 1992 г. «О Федеративном договоре» - для включения его «содержания как составной части в Конституцию Российской Федерации».
Не лучшим образом было обеспечено и заключение договоров и со- глашений о разграничении компетенции в 1994-98 гг. Подготовка текстов договоров и соглашений осуществлялась Комиссией при Президенте РФ по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации: в 1994-96 гг. на основании Положения «О Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий...», а с 1996 г. - в порядке, установленном п. 5 Положения «О порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий...». Процесс подготовки и подписания соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации регулировался также Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»1, а также Регламентом Правительства Российской Федерации и Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 февраля 1998 г. № 129 «Об утверждении Положения об обеспечении контроля за соблюдением соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации» .
Проекты договора и соглашений с заключением о соответствии конституции (устава) и иных законов субъекта Федерации, являвшихся правовой базой для таких договоров и соглашений, Конституции РФ и федеральным законам1 вносились в Комиссию высшим должностным лицом субъекта Федерации, уполномоченным конституцией (уставом) субъекта Федерации представлять регион внутри страны; по поручению председателя Комиссии федеральные органы исполнительной власти в 10-дневный срок обязаны были представить в Комиссию свои заключения и предложения по проектам договора и соглашений, а также по конституции (уставу) и иным законам субъекта Федерации; Комиссия представляла договор Президенту РФ, а проекты соглашений - Председателю Правительства РФ, вместе со своим заключением. Договор и соглашения подписывали, соответственно, Президент РФ и Председатель Правительства РФ, а со стороны субъекта РФ - уполномоченное им лицо2. Комиссия согласно п. 6 названного Положения также должна была рассматривать соглашения о передаче осуществления части полномочий. Решения по конкретным процедурным вопросам принимались в форме актов Президента РФ и Правительства РФ3).
Субъекты Федерации (по крайней мере, часть из них) в отличие от «федерального центра» к моменту заключения конституционно-правовых договоров с федеральными органами государственной власти уже имели необходимую законодательную базу. Порядок заключения договоров устанавливался либо непосредственно в основных законах субъектов Федерации, либо в отдельных законах о договорах субъектов Федерации.
Законодательство субъектов Федерации о договорах, как правило, воспроизводило многие положения Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» применительно к процедуре заключения не только международных соглашений субъектов Федерации, но и внутригосударственных договоров - как межрегиональных, так и договоров о разграничении компетенции с федеральными органами государственной власти. Появление законодательства субъектов Федерации о договорах относится к середине 1990-х гг. (например, Закон Калининградской области «О порядке заключения, утверждения, исполнения и прекращения действия договоров и соглашений, заключаемых органами государственной власти Калининградской области» от 27 июня 1996 г., Закон г. Санкт-Петербурга от 17 июля 1997 г. «О порядке заключения договоров Санкт-Петербурга»4).
