Введение к работе
Актуальность темы исследования.
В современной России продолжается процесс интенсивного развития местного самоуправления, начатый в 2003 г. Несмотря на то, что в полной мере он ещё не завершен, сегодня можно говорить о некоторых промежуточных результатах позитивного характера. Среди них – возрождение и начало работы муниципальных институтов даже в тех субъектах Российской Федерации, в которых они практически отсутствовали в 90-е гг. XX в.
Вместе с тем, имеется огромное количество проблем теоретического и практического характера. В своём Послании Федеральному Собранию от 30 ноября 2010 г. Президент Российской Федерации Д.А. Медведев назвал местное самоуправление важнейшим элементом любого демократического государства и указал на то, что на уровне местного самоуправления нам требуются дополнительные шаги.
Не упуская из вида значение решения практических проблем местного самоуправления, нельзя недооценивать и роль теоретических разработок. Представляется, что современные муниципалисты, обращая основное внимание на решение задач по совершенствованию действующего законодательства о местном самоуправлении и практики его применения, недостаточное уделяют их в отношении муниципально-правовой теории. Представляется, что на данном этапе наука муниципального права не в полной мере выполняет свою теоретическую функцию, в связи с чем требуется увеличение доли общетеоретических исследований.
Одним из вопросов, который не получил пока должного внимания исследователей – резко возросшая для муниципального права роль судебных решений.
Если изначально (в соответствии с романо-германским) стандартом, и общество, и представители органов публичной власти исходили из приоритета законодателя в решении стоящих перед местным самоуправлением проблем, то в настоящее время ситуация несколько изменилась. Законодательное регулирование муниципальных отношений сохраняет важное значение и остаётся чрезвычайно детальным, однако возрастает влияние решений судебных органов на муниципальное право. Можно по-разному оценивать данный процесс, однако он нуждается в своевременном и адекватном научном осмыслении. Необходим доктринальный анализ роли судебных решений в системе источников муниципального права.
К этому результату привели разные причины: в целом возросшее в российской правовой системе значение судебных решений; не всегда последовательное и логичное внесение изменений в действующее законодательство; противоречия между различными традиционными источниками муниципального права (Конституцией Российской Федерации, Европейской Хартией местного самоуправления, федеральным законодательством, законодательством субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами и т.д.); некоторыми недостатками в концепции муниципальной реформы и т.д.
Это позволяет утверждать, что теоретические и практические проблемы значения судебных решений в качестве источников муниципального права являются одними из приоритетных для государственно-правовой науки.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. Вопросы системы источников права изучались в работах таких отечественных и зарубежных ученых конца XIX начала XX в., как В.М. Гессен, Л. Дюги, Г. Еллинек, Р. Иеринг, Б.А. Кистяковский, Дж. Милль, М.Я. Острогорский, Б.Н. Чичерин.
Различные проблемы муниципального права и местного самоуправления исследовались в работах С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, А.А. Безуглова, Н.А. Богдановой, Н.С. Бондаря, Б.Н. Габричидзе, Н.В. Витрука, В.Д. Зорькина, А.Н. Кокотова, И.А. Конюховой (Умновой), В.О. Лучина, И.В. Мухачёва, Ж.И. Овсепян, Б.А. Страшуна, В.Е. Чиркина, Т.Я. Хабриевой, В.И. Фадеева, Е.С. Шугриной, Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеева и некоторых других.
Тесно взаимосвязанной с отраслью муниципального права является конституционное право. Изучением системы и отдельным видам источников конституционного права в современный период посвящены работы В.Д. Зорькина, О.Е. Кутафина, Е.В. Колесникова, Т.Я. Хабриевой, В.Е. Чиркина и др.
За предыдущий период был защищён ряд диссертаций (в том числе магистерская) по проблемам системы источников конституционного права, конституционного контроля, судебной практики, судебных решений, судебных прецедентов – И.С. Бастен, П.А. Гук, А.В. Деменевой, А.В. Демченкова, С.А. Карапетян, Е.В. Печкуровой, Е.Ю. Терюковой, Н.В. Тихонько, А.Н. Фартыгина, З.М. Хатковой и др.
Проблема определения системы источников муниципального права поднималась в работах С.А. Авакьяна, В.И. Васильева, А.Н. Кокотова, Е.И. Колюшина, О.Е. Кутафина, И.И. Овчинникова, А.Н. Писарева, В.И. Фадеева, Е.С. Шугриной и др.
Степень изученности вопроса нельзя признать достаточной. В имеющихся исследованиях затрагивается в большей степени проблематика системы источников муниципального права в целом, а рассмотрение значения судебных решений носит достаточно фрагментарный характер, при сильной недооценке их роли. В данном исследовании основное внимание уделено рассмотрению значению именно судебных решений для муниципального права и его комплексному анализу, что не характерно для большинства работ в этой области.
Объект исследования – общественные отношения, складывающиеся в сфере формирования системы источников российского муниципального права.
Предметом настоящего исследования являются судебные решения в качестве источников российского муниципального права.
Целью диссертационного исследования является комплексное исследование судебных решений в качестве источников муниципального права России.
Для достижения указанной цели автором поставлены следующие задачи:
- исследовать понятие, содержание и юридическую силу судебного решения;
- определить место и значение судебных решений в системе источников муниципального права Российской Федерации;
- рассмотреть судебные решения в системе источников правового регулирования местного самоуправления в зарубежных странах;
- охарактеризовать значение решений органов судебного конституционного контроля России как источников муниципального права;
- показать значение актов судов общей юрисдикции для муниципального права;
- выявить особенности актам арбитражных судов как источников муниципального права.
Теоретическую основу настоящей работы составили труды отечественных и зарубежных ученых – специалистов в области философии права, теории государства и права, конституционного и муниципального права. Это работы С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, С.С. Алексеева, М.В. Баглая, Н.А. Богдановой, А.Б. Венгерова, Н.В. Витрука, Б.Н. Габричидзе, В.М. Гессена, Л. Дюги, Г. Еллинека, Р. Иеринга, Б.А. Кистяковского, А.И. Ковлера, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, Дж. Милля, А.В. Мицкевича, И.В. Мухачева, В.С. Нерсесянца, И.И. Овчинникова, А.Н. Писарева, Б.А. Страшуна, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, В.А. Туманова, В.А. Четвернина, В.Е. Чиркина, Б.Н. Чичерина, А.Ю. Якимова и др.
В качестве методологической основы исследования использовались следующие общенаучные, частно-научные и специальные методы: диалектический, метафизический, формально-логический, системный, структурно-функциональный, историко-правовой, сравнительно-правовой (синхронный и диахронный), догматический, формально-юридический, юридико-герменевтический, юридико-технический, статистический и другие.
Нормативную основу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, законодательство субъектов Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, муниципальные правовые акты, а также зарубежные нормативно-правовые акты и международно-правовые документы в рассматриваемой сфере.
Эмпирическую основу исследования составляют решения Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов РФ, Верховного Суда РФ, иных судов общей юрисдикции, арбитражных судов, иная правоприменительная практика, материалы периодической печати и данные, размещенные в сети Интернет по теме диссертационного исследования.
Научная новизна диссертационного исследования. Новизна исследования заключается в том, что оно представляет собой одно из первых исследований значения судебных решений в качестве источников муниципального права России.
Автором предлагается собственное определение судебного решения (как родового для актов судов понятия) в качестве источника муниципального права России.
В диссертации предложена авторская концепция системы источников российского муниципального права, в которой важное место занимают судебные решения.
Соискателем указаны конкретные признаки судебных решений конкретных судов в качестве источников муниципального права и показано значение, какое они имеют для развития современного российского муниципального права.
С другой стороны, обращается внимание не только на позитивные, но и на негативные стороны процесса признания судебных решений источником муниципального права. Сформулированы предложения по совершенствованию действующих нормативно-правовых актов по упорядочению иерархии судебных решений.
Определено влияние судебных решений на местное самоуправление в зарубежных странах.
Научная новизна исследования состоит в обосновании следующих положений, выносимых на защиту:
1. В связи с тем, что в законодательстве, регулирующем деятельность разных звеньев российской судебной системы, используется неодинаковая терминология, предлагается общее родовое название актов российских судов – судебное решение. Судебное решение как источник муниципального права - итоговое судебное решение (постановление, заключение), устанавливающее, прекращающее, либо вводящее изменения в регулировании общественных отношений в сфере местного самоуправления.
2. Предлагается следующая классификация источников муниципального права России:
I. Источники муниципального права, принятые (одобренные) на федеральном уровне:
1. Нормативно-правовые акты:
Конституция Российской Федерации; Европейская хартия местного самоуправления и международные договоры Российской Федерации; Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» 2003 г. и иные федеральные законы; Указы Президента Российской Федерации; Постановления Правительства Российской Федерации; акты отдельных федеральных министерств и ведомств, имеющие нормативный характер.
2. Судебные решения:
Акты высших судебных органов Российской Федерации – Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, решения судов общей юрисдикции и арбитражных судов.
II. Источники муниципального права, принятые на уровне субъектов Российской Федерации:
1. Нормативно-правовые акты субъектов РФ:
Конституции (уставы) субъектов РФ; законы субъектов РФ и акты органов власти субъектов РФ, имеющие нормативный характер.
2. Решения конституционных (уставных) судов субъектов РФ.
III. Акты органов местного самоуправления.
IV. Обычаи.
3. Акты Конституционного Суда Российской Федерации выступают источником муниципального права России в случаях признания нормативных актов противоречащими Конституции РФ, в случае абстрактного толкования (не в связи с конкретным делом) Конституции РФ и установлении конституционно-правового смысла федеральных законов. Конституционный Суд РФ может влиять на законотворческий процесс и осуществление правосудия путем формирования правовых позиций по вопросам местного самоуправления, причем правовые позиции способны выступать не только источником отрасли, но и иметь доктринальное значение.
Решения Конституционного Суда России, ставшие источником муниципального права, впоследствии могут стать основой для законодательных норм (например, позиция, согласно которой понятия «должностное лицо местного самоуправления и «орган местного самоуправления» - не взаимоисключающие понятия). Но могут сохранить самостоятельное значение (решения, в которых используется понятие «публичная власть»).
4. Особенности, характеризующие решения конституционных (уставных) судов субъектов Федерации: обязательность решений и непосредственность действия. Такие свойства, в соответствии с действующим законодательством присущи всем видам решений, как Конституционного Суда Российской Федерации, так и конституционных (уставных) судов субъектов. Вместе с тем, свойство окончательности присуще лишь решениям Конституционного Суда Российской Федерации.
Решения конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации являются источниками муниципального права субъекта РФ. В вопросах толкования конституции (устава) соответствующего субъекта РФ, данные суды выступают самостоятельно, а их решения являются источниками муниципального права России в отношении той части конституций (уставов), которая не является прямым повторением норм Конституции Российской Федерации, и, соответственно – нормативно-правовых актов субъектов, в той их части, которая не является прямым повторением норм федерального законодательства.
5. Предлагается законодательное признание за органами местного самоуправления права на обращения в конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации там, где эти органы конституционного контроля уже созданы или будут созданы позже.
6. Постановления Верховного Суда Российской Федерации, как источник муниципального права России, могут содержать общие рекомендации для судов общей юрисдикции по применению норм муниципального права Российской Федерации в целях обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина и наиболее точного и полного рассмотрения дел;
7. Нормотворчеством в области муниципального права фактически занимаются не только Верховный Суд Российской Федерации, но и суды общей юрисдикции уровня субъектов Российской Федерации. Наиболее этот вывод верен в отношении тех субъектов Российской Федерации, где до сих пор не созданы органы конституционного контроля. Суды субъектов РФ, выступающие в качестве органов конституционного контроля в тех субъектах РФ, где отсутствуют конституционные (уставные) суды, фактически переводят под юрисдикцию Верховного Суда Российской Федерации вопросы, которые в иных случаях подлежат рассмотрению Конституционным Судом РФ. С учетом порождающейся «параллельностью» процессов конституционного (уставного) контроля конституционными (уставными) судами и судами общей юрисдикции предлагается внесение в законодательство изменений не допускающих такой судебной конкуренции.
Во всех остальных случаях, решения судов общей юрисдикции выступают источником муниципального права России, в случаях, когда они предписывают принятие, разъясняют значение, приостанавливают или прекращают действие, отменяют полностью или частично акты, содержащие нормы муниципального права в рамках своей компетенции. Наиболее частым, как показывает анализ судебной практики, являются вопросы соответствия нормативных актов органов местного самоуправления федеральному законодательству и законодательству субъектов Российской Федерации.
8. Решения арбитражных судов могут выступать источниками муниципального права России в экономической сфере, прежде всего в случае отмены либо корректировки решений органов местного самоуправления, затрагивающих права и обязанности хозяйствующих субъектов. Следует признать, что предметом рассмотрения арбитражных судов в делах, относящихся к местному самоуправлению, могут быть и иные вопросы, ответ на которые необходим для разрешения дела по существу. Это, например, вопросы принадлежности спорной территории к тому или иному муниципальному образованию, вопросы порядка опубликования актов местного самоуправления и т.д.
9. Предлагается наделить Конституционный Суд РФ полномочием по рассмотрению вопросов о соответствии Конституции РФ решений Высшего Арбитражного Суда РФ и Верховного Суда РФ.
10. Предлагается нормативно закрепить обязанность осуществления мониторинга судебной практики, как судов общей юрисдикции, так и арбитражных судов в сфере, относящейся к местному самоуправлению, специализированными учреждениями и специально уполномоченными подразделениями органов власти. Мониторинг опубликованных решений, целью которого будет выявление пробелов и коллизий в правовом регулировании местного самоуправления, поручить специально созданному департаменту Министерства юстиции РФ. Этому же департаменту совместно с научно-исследовательскими структурами ФГОУ ВПО «Российская академия правосудия» и ФГОУ ВПО «Российская правовая академия» поручить анализ данных, полученных мониторингом, выявление наиболее актуальных проблем и выработку предложений по их преодолению.
11. В зарубежных странах к источникам муниципального права, входящим в группу источников под названием «судебные решения», необходимо относить:
- судебный прецедент;
- решения органов конституционного контроля;
- решения иных высших судов;
- решения надгосударственных судебных органов.
Решения Европейского суда по правам человека, с учетом специфики понимания Судом сущности муниципальных органов, в настоящее время необходимо признавать в качестве прецедентов, как для стран англо-саксонской правовой семьи, признающих судебный прецедент в качестве источника права, так и для государств, не признающих прецедент в качестве источника права. Однако в силу детерминизма Европейской конвенции 1950 г., решения Европейского суда по правам человека затрагивают проблемы местного самоуправления лишь отчасти, в той степени, когда права и свободы, закрепленные Европейской конвенцией, затрагивают правоотношения, осуществляемые на уровне местного самоуправления.
12. Предлагается наделить судей судов общей юрисдикции и судей арбитражных судов правом преюдициального запроса в соответствующий высший суд с запросом о толковании норм права, если при разрешении конкретного дела суд столкнется с неопределенностью в толковании или применении этих норм.
13. В качестве средства унификации применения судебных решений как источника муниципального права предлагается рассматривать мероприятия по созданию системы административных судов, действующих в рамках кодифицированного процессуального акта – Административно-процессуального кодекса РФ. Во вновь создаваемой системе административных судов необходимо изначально заложить возможность преюдициального запроса, а значительная часть деятельности Высшего Арбитражного Суда РФ должна быть посвящена выработке своего рода «прецедентной практики» – отбору решений, имеющих значение для развития права, и придания им нормативного характера. Это будет иметь решающее значение для формирования единого подхода для разрешения спорных вопросов применения норм муниципального права, и станет основой для формирования единого правового пространства в сфере, урегулированной нормами муниципального права России.
На первом этапе реформы необходимо создать Высший Административный Суд РФ и окружные административные суды, взяв за основу существующие федеральные округа, в дальнейшем создать административные суды в субъектах РФ, в ряде случаев, возможно создание одного административного суда для нескольких субъектов РФ – межрегиональные административные суды.
14. Задачи обеспечения судов аппаратом следует решать в первую очередь через внедрение электронного документооборота (впоследствии – во всех судах), в том числе установив пониженные государственные пошлины для электронных обращений. Также, возможно предусмотреть проведение судебных заседаний с помощью видеоконференций в специальных судебных пунктах, что особенно актуально, учитывая территорию Российской Федерации, и существенно меньшие затраты на содержание таковых пунктов, требующих незначительное количество работников аппарата и судебных приставов, а также нескольких специалистов по компьютерной технике и связи.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что автором проведено комплексное исследование значения судебных решений в качестве источника муниципального права России. Материалы диссертации могут использоваться для последующих научных исследований в данной области. Практический интерес диссертационного исследования состоит также в том, что его результаты могут быть применены в учебном процессе в рамках курса по муниципальному праву России и дисциплинам специализации государственно-правового цикла.
Практическая значимость исследования состоит в том, что автор предлагает конкретные меры по развитию и совершенствованию законодательства и практики применения судебных решений в качестве источника муниципального права. Эти рекомендации могут быть использованы в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.
Апробация результатов диссертационного исследования. Сформулированные в диссертации и в опубликованных автором работах положения и выводы одобрены на заседаниях кафедры государственного и международного права Ставропольского государственного университета, основные результаты исследования оглашены публично на международных, региональных и вузовских конференциях. Автором в рамках работы над диссертационным исследованием разработаны рекомендации по совершенствованию федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации.
Основные итоги диссертационного исследования нашли отражение в публикациях автора, из них 5 – в изданиях из перечня рецензируемых ВАК России.
Практическое применение положений и выводов диссертации подтверждается актами о внедрении в учебный процесс Ставропольского государственного университета.
Структура диссертации обусловлена целями и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка источников и литературы.
