Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические и организационно-правовые основы деятельности уполномоченных по правам человека в Российской Федерации и ее субъектах 14
1.1 Уполномоченные по правам человека в Российской Федерации и регионах как субъекты правотворческой инициативы 14
1.2 Уполномоченные по правам человека в Российской Федерации и регионах как субъекты реализации норм права 41
1.3 Участие уполномоченных по правам человека в Российской Федерации и регионах в юрисдикционной деятельности 70
Глава II. Юридическая природа актов уполномоченных по правам человека в Российской Федерации и ее субъектах 93
2.1 Понятие, виды и общая характеристика актов уполномоченных по правам человека в Российской Федерации и ее регионах 93
2.2 Форма, структура и содержание актов уполномоченных по правам человека в Российской Федерации и ее регионах 114
2.3 Механизм и гарантии реализации актов уполномоченных по правам человека (на примере Российской Федерации и Республики Татарстан) 131
Заключение 154
Список использованных источников 163
- Уполномоченные по правам человека в Российской Федерации и регионах как субъекты правотворческой инициативы
- Уполномоченные по правам человека в Российской Федерации и регионах как субъекты реализации норм права
- Понятие, виды и общая характеристика актов уполномоченных по правам человека в Российской Федерации и ее регионах
- Форма, структура и содержание актов уполномоченных по правам человека в Российской Федерации и ее регионах
Введение к работе
1. Актуальность диссертационного исследования.
Принципы признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, утвердившиеся в Конституции Российской Федерации 1993 года, конституциях и уставах субъектов Российской Федерации определяют обязанность Российской Федерации и субъектов Российской Федерации* поощрять и развивать деятельность по обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, способствовать их восстановлению в случае нарушения.
С этой целью в Российской Федерации и в отдельных субъектах
Российской Федерации получила распространение система несудебных
государственных учреждений, призванных в надзорном порядке
гарантировать неотчуждаемость и нерушимость прав и свобод, их неисчерпаемость, недопустимость отмены или умаления, необоснованное ограничение в содержании и объеме.
Составной частью этой системы выступает институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и институт Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации. Обращение к исследованию конституционного института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и конституционного (уставного) института Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации связано с тем, что до сих пор не решены в должной мере проблемы нормативного регулирования ряда элементов правового статуса
В основе конституционной (уставной) обязанности субъектов Российской Федерации закрепить и сформулировать собственную систему организационно-правовых гарантий прав и свобод человека и гражданина лежит принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти в Российской Федерации в области прав и свобод человека и гражданина, согласно которому их защита относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Уполномоченных, включая использование и применение ими специальных правовых средств воздействия в ходе реализации собственных полномочий. Более того, законодательство Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, учредивших данный институт далеко не единообразно в их характеристике, а также не отличается полнотой правового регулирования.
Анализ юридической природы и классификация актов Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, в свою очередь, невозможны без теоретического осмысления их участие в правотворчестве, правореализационной и юрисдикционной видах деятельности.
Поэтому актуально научное исследование актов, опосредующих деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, что объективно способствует дальнейшему совершенствованию правовых основ их организации и функционирования, а также укреплению гарантий государственной защиты прав и свобод человека и гражданина.
Степень разработанности темы. Отдельные вопросы, относящиеся к проблеме данного диссертационного исследования, нашли свое отражение в трудах отечественных и зарубежных ученых-правоведов.
Так, для характеристики Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации в качестве участников правотворческой деятельности, процесса реализации норм права и юрисдикционной деятельности привлекались труды: С.С.Алексеева, Г.А. Беленкова, В.П. Божьева, В.И. Власова, В.М. Горшенева, С.А. Горшковой, Ю.И. Гревцова, Ф.А. Григорьева, И.Я. Дюрягина, В.В. Ершова, Ю.Х. Калмыкова, В.Н. Карташова, В.В. Копейчикова, Д.Г. Курдюкова, В.А. Лория, Д.Г. Лукина, Р. Лукича, М.К. Маликова, А.В. Малько, Г.Н. Манова, Н.И. Матузова, П.Е.
Недбайло, М.Ф. Орзиха, Е.В. Осиповой, А.С. Пиголкина, С.В. Полениной, Б.И. Пугинского, Ю.С. Решетова, ІО.А. Тихомирова, В.А. Туманова, Ф.Н. Фаткуллина, А.Ф. Черданцева, Ф.А. Черкасова, И.Б. Шахова, Н.В. Щербаковой, Л.С. Явича.
В ходе работы над диссертацией автор также использовал работы А.С. Автономова, М.С. Башимова, В.В. Бойцовой, Л.В. Бойцовой, Г.Г. Вагизова, P.M. Валеева, Д.В. Замышляева, В.И. Засыпаловой, Н.В. Кузьминых, А.Г. Майорова, Е.Г. Маркеловой, С.Н. Матвеева, Г. Мурашина, С.А. Князькина, Н.Ю. Хаманевой, К.Д. Шаймарданова, Ю.С. Шемшученко.
Проблемы, связанные с формированием и функционированием института омбудсмена, также рассматривались учеными зарубежных стран, включая Д. Брибосиа, Е. Лентовски, Л. Фридмэна, А. Хиль Роблеса.
Однако анализ научной литературы свидетельствует о том, что некоторые вопросы реализации правового статуса уполномоченных остаются малоизученными, и прежде всего это замечание относится к тем юридическим документам и материалам, которые отражают многогранную деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации.
В науке российского конституционного права отсутствует комплексный труд, посвященный исследованию специфики актов Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, что и позволило определить тему диссертационного исследования, изложить свои теоретические выводы и практические рекомендации.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования -обосновать юридическую природу актов Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, определить их место во внутригосударственном механизме защиты прав и свобод человека и гражданина.
Для достижения поставленной цели потребовалось решить следующие задачи:
раскрыть роль Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации в правотворческом процессе;
определить специфику правореализационной деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации;
выявить особенности участия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации в юрисдикционной деятельности;
дать определение и общую характеристику юридической природы актов Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации;
исследовать форму, структуру и содержание актов Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации;
рассмотреть механизм и гарантии реализации актов Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации;
выявить пробелы в законодательном регулировании правового статуса Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации и предложить практические рекомендации по совершенствованию федерального и регионального законодательства. Объектом исследования являются акты Уполномоченного по правам
человека в Российской Федерации и Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации.
Предметом исследования выступают юридические свойства актов Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации: общие и особенные признаки, форма, структура и содержание, видовое разнообразие, механизм и гарантии реализации (на примере актов Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан).
Методологической основой диссертационного исследования наряду с общими методами познания выступали также частно-научные методы исследования: исторический, логический, формально-юридический, сравнительно-правовой, системный, статистический.
Правовую базу исследования составляют нормы Конституции Российской Федерации; Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»; уголовно-процессуальное, гражданско-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, регулирующие организацию и деятельность уполномоченных по правам человека.
Эмпирическую основу исследования образуют официальные документы и материалы Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации: доклады (ежегодные, специальные); заключения; представления; уведомления (о принятии жалобы к рассмотрению, об отказе в принятии жалобы к рассмотрению); запросы; письменные поручения (о проведении экспертных исследований, подготовке заключений); договоры, соглашения о взаимодействии и сотрудничестве; обращения и ходатайства в иные органы государственной власти от имени уполномоченных; разъяснения и некоторые другие.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в
теоретическом осмыслении юридической природы актов
Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации.
Результатом разработки темы диссертационного исследования являются следующие основные положения, выносимые на защиту:
1. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации и
Уполномоченные по правам человека в субъектах Российской
Федерации участвуют в правотворчестве (законодательных
(представительных) органов государственной власти; подзаконном,
договорном) как организационно оформленной, строго
формализованной, процессуальной деятельности публичных
субъектов, наделенных правом (полномочием) на создание, изменение
и отмену правовых норм.
Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации способствует имплементации общепризнанных принципов и норм международного права, норм международных договоров Российской Федерации о правах и свободах'человека и гражданина в федеральное законодательство и тем самым содействует развитию международного правотворчества.
2. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации и
Уполномоченные по правам человека в субъектах Российской
Федерации по-разному воздействуют на процесс принятия законов.
Так, участие Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации в законотворчестве возможно на федеральном посредством законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и на региональном уровнях. В последнем случае оно имеет следующие черты: предоставляется право в законодательной инициативы; законодательные инициативы отличаются предметным характером;
устанавливается организационно-правовой механизм, обеспечивающий участие Уполномоченного в законодательной деятельности высшего представительного учреждения субъекта Российской Федерации.
3. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации и
Уполномоченные по правам человека в субъектах Российской
Федерации выступают субъектами правореализационного процесса в
формах осуществления (использования), исполнения, соблюдения и
правоприменения правовых норм, благодаря которым реализуется их
статус.
Правоприменительная деятельность Уполномоченных является наиболее значимой формой правореализации, имеет оперативно-исполнительный характер и осуществляется в двух направлениях: первое связано с непосредственным осуществлением предоставленных им функций по защите прав и свобод человека и гражданина, второе — с их участием во властно-распорядительных отношениях по руководству своим аппаратом.
Особое значение в деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации приобретает предправореализационное направление - правовое просвещение и правовое консультирование. Для укрепления данного направления в деятельности Уполномоченных им следовало бы предоставить право официального толкования законов (федеральных или региональных) в области прав человека и их защиты.
Участие Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации в юрисдикционной деятельности характеризуется: отнесением Уполномоченных к государственным органам или должностным лицам; направленностью их действий на восстановление нарушенных прав и свобод человека и гражданина;
установлением в ходе проверок фактов, имеющих юридическое значение, и их правовой оценкой; правовым режимом жалоб, направляемых к Уполномоченным (предмет, порядок подачи, условия и процедура рассмотрения); своеобразием правовых средств реагирования (заявления, запроса, обращения, ходатайства, заключения), принимаемых по результатам проведенных проверок по жалобе; запретом подменять своей компетенцией деятельность иных государственных органов и должностных лиц; запретом для других государственных органов и должностных лиц осуществлять функции Уполномоченных по разрешению юридических конфликтов; способностью инициировать применение правовых возможностей иных государственш>іх органов и должностных лиц по защите прав и свобод человека и гражданина для завершения юрисдикционного процесса и некоторые другие.
Акты Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации - это официальные письменные документы, принятые Уполномоченными как компетентными субъектами для решения стоящих перед ними задач, содержащие рекомендации по восстановлению нарушенных прав и свобод человека и гражданина, совершенствованию законодательства в области прав и свобод человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права. Вместе с тем акты Уполномоченных нуждаются не только в признании, но и охране (административной, уголовной) со стороны государства.
В настоящее время установление разновидностей, порядка принятия, механизма и гарантий реализации актов Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации относится к ведению,
соответственно, Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Однако сравнительно-правовой анализ показывает, что по своей юридической природе большинство актов Уполномоченных являются индивидуальными правоприменительными актами, которым присущи следующие особенности: принимаются в пределах их полномочий; на основе законодательных актов, устанавливающих их статус; не содержат властных велений и, как следствие, носят рекомендательный характер для тех, кому адресуются; предполагают в ряде случаев повторное установление конкретных фактов, имеющих юридическое значение и определение норм права, подлежащих применению; их исполнение обеспечивается путем установления конкретных сроков для рассмотрения (ответа) и письменным уведомлением о принятых мерах, а также моральным авторитетом должности Уполномоченных; являются обоснованными; в ряде случаев могут способствовать пересмотру решений государственных органов и должностных лиц.
С учетом вышеуказанного считаем возможным дополнить существующую классификацию правоприменительных актов такой разновидностью как акты реагирования Уполномоченных по правам человека.
Форма, структура и содержание актов Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации определяется ими самостоятельно. Исключение составляют их обращения в иные государственные органы и к должностным лицам, облекаемые в форму запроса, жалобы или ходатайства, требования к которым устанавливаются иными нормативными правовыми актами.
Законодательство о статусе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации нуждается в дальнейшем
совершенствовании. В частности, следует унифицировать признаки правовых актов Уполномоченных в субъектах Российской Федерации в отдельном Федеральном законе «Об основах деятельности Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации»; внести в Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» и соответствующие законы субъектов Российской Федерации об Уполномоченных отдельные разделы (главы), включающие положения о видах, порядке принятия, общих требованиях, предъявляемых к актам Уполномоченных, сведениях, излагаемых в них, порядке опубликования (доведения до сведения), сроках исполнения (уведомления), последствиях неисполнения (неуведомления), разъяснении и некоторые другие.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Теоретические положения и фактический материал, а также рекомендации и выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы:
для совершенствования федерального и регионального законодательства об Уполномоченных по правам человека;
в практической деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации;
в дальнейших научных исследованиях;
в учебном процессе.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре конституционного и международного права Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Казанский государственный университет им. В.И. Ульянова-Ленина», где произведено ее рецензирование и обсуждение. Отдельные положения и
выводы, изложенные в диссертации, нашли свое отражение в опубликованных автором работах.
Структура диссертационного исследования обусловлена его главной целью и задачами. Диссертация состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Уполномоченные по правам человека в Российской Федерации и регионах как субъекты правотворческой инициативы
Предваряя раскрытие роли Уполномоченных по правам человека в Российской Федерации и субъектах Российской Федерации в процессе правотворчества, следует отметить с общетеоретических позиций следующее обстоятельство: любое общественно значимое поведение индивида, объединений индивидов, а также их взаимоотношения между собой нуждаются в регулировании посредством норм права.
Будучи генетически и функционально связано с государством, право исходит от него, либо получает санкционированное обеспечение. В данном контексте принято рассматривать процессы правообразования и правотворчества. Первый процесс объемлет все основные способы возникновения права, второй - тесно связан с деятельностью компетентных органов государства по подготовке, изданию, совершенствованию или отмене нормативных правовых актов, в которых выражается воля общества1.
Принимая это во внимание, можно утверждать, что деятельность соответствующих органов и субъектов публичной власти по утверждению (принятию, изменению и т.д.) необходимых для нормального функционирования общества правил поведения - правотворческая деятельность - предшествует логически и хронологически правореализациоиной и юрисдикционной.
Как известно, правотворчество - это основное и изначальное звено механизма правового регулирования, которое возникает в тот момент, когда необходимость правового воздействия на общественные отношения уже назрела и её направленность обусловлена самим общественным развитием. В этот момент в процесс правообразования вступают уполномоченные на то органы власти, должностные лица и иные субъекты.
Правотворчество представляется в качестве комплексного процесса, состоящего из определённых операций, являющихся формами выражения вовне абстрактной неформализованной умственной деятельности человека, его разума, направленного на создание нормативно-правовых положений1. Согласно более формальной точке зрения А.С.Пиголкина, правотворчество представляет собой порядок осуществления юридически значимых действий по подготовке, принятию и опубликованию нормативного акта, которые процессуально оформлены, юридически опосредованы и носят официальный характер2.
Е.В.Осипова, обобщая научные разработки и устоявшиеся подходы, предложила сформулировать понятие правотворчества следующим образом: это организационно оформленная, установленная процедурная деятельность органов государственной и муниципальной власти по созданию правовых норм, или по признанию правовыми сложившихся действующих в обществе правил поведения3.
Полагаем, что предложенные определения правотворчества не учитывают всех существенных сторон данного сложного правового явления, поскольку в них делается упор на содержании самой правотворческой деятельности и её результатах, но не учитывается в достаточной мере специфика соответствующих субъектов. Вместе с тем, некоторые виды правотворчества связаны именно со спецификой субъектов правотворческой деятельности, как, например, непосредственное народное правотворчество или судебное правотворчество.
Помимо обозначения индивидуально-психологической (интеллектуальной) способности к правотворчеству, нахождения в системе государственной или муниципальной власти, субъект правотворчества в соответствии с действующим законодательством должен быть наделён правом (или полномочием, например, в случае делегированного правотворчества) участвовать в создании нормативного правового акта или иной формы права. Это право входит в специальную правоспособность субъекта, являясь элементом его правового статуса.
Исходя из сказанного, под правотворчеством следует понимать организационно оформленную, строго формализованную, процессуальную деятельность публичных субъектов, наделённых правом (полномочием) на создание, изменение и отмену правовых норм.
Предлагаемое определение позволяет охватить все возможные виды правотворчества: законотворчество, подзаконное, судебное, прямое (народное), локальное правотворчество, а также правотворчество на международном и муниципальном уровнях1. Очевидно, что при этом не отрицается тот факт, что каждый из видов правотворчества имеет свои особенности. К примеру, законотворчество (законодательный процесс) в самом общем виде отличается от иных видов правотворчества по формальному юридическому критерию: это система взаимосвязанных между собой процессов принятия решения о необходимости правового регулирования общественных отношений путём подготовки, принятия и введения в действие законов (Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов Российской Федерации) .
Участие Уполномоченных по правам человека (федеральных, региональных) в законотворчестве и иных видах правотворческой деятельности имеет свои способы и формы, которые предопределяются не только правовым статусом последних, но и социальным назначением данного института в обществе и государстве.
Учитывая важную роль правового статуса и правоспособности субъектов, осуществляющих правотворческую деятельность, а также в целях раскрытия способов и форм участия в нормотворчестве федеральных и региональных Уполномоченных по правам человека (омбудсмена) требуется раскрыть их юридическую природу и дополнительно обратиться к истокам и смыслу возникновения данного института. Исторический, телеологический, содержательный аспекты института омбудсмена позволяют вскрыть сущность интересующего нас компонента правоспособности Уполномоченных, его модификации и формы выражения.
Само понятие «омбудсмен» (швед. - ombuds или ombudsperson) является иностранным как для русского, так и для большинства европейских языков. Будучи внедренным, в иные национальные правовые системы, в частности, в англосаксонскую, первоначально оно переводилось как «парламентский комиссионер». Но впоследствии, ввиду неадекватности перевода, было заимствовано полностью, без перевода .
Уполномоченные по правам человека в Российской Федерации и регионах как субъекты реализации норм права
Реализацию норм права (правореализацию) традиционно принято относить к узловым, наиболее значимым категориям не только общей теории государства и права, но и юридической науки и практики в целом. Без воплощения правовых предписаний в жизнь нормы права мертвы, иначе говоря, они теряют своё социальное назначение1.
Посредством правореализации, например, претворяются субъективные права и обязанности, без которых участники самостоятельно не произведут фактического осуществления правовых норм. В данном случае нормы права воплощаются в поведении людей, «специфика» правила поведения предопределяет и специфику правореализующей материально-технической деятельности .
Представляется плодотворным определение правореализации в виде совокупности форм и средств, обеспечивающих перевод правовых предписаний в поведении субъектов. Это позволяет рассмотреть реализацию права не только как конечный результат правового регулирования, но и как процесс, юридически значимую деятельность, имеющую конкретные формы, способы, средства и стадии осуществления. По существу все формы воздействия права и формы реализации права раскрывают внутреннюю сущность правового регулирования, поэтому они применяются в определениях понятия «реализация права».
Анализ существующих определений понятия «реализация права» свидетельствует, что данный термин трактуется как осуществление правовых предписаний, претворение норм права в поведении индивидов (концепция социализации личности) или в общественном отношении (концепция материальной предопределённости), а также как реализация субъективного права . Некоторые авторы отождествляют понятия «осуществление», «реализация», «претворение», «воплощение»2. Представляется, что в этом нет ничего ошибочного, так как они являются правовыми абстракциями основного понятийного ряда теории права.
Исследование трудов различных авторов по вопросам реализации норм права показывает, что в отечественной юридической литературе еще не утвердилось комплексного, всеобъемлющего, согласованного, развернутого и хорошо отработанного понимания правореализации. Однако давно подмечено, что реализация права есть часть, более высокая ступень действия права3.
С 50-х годов XX века было признано необходимым различать формы (способы) реализации права, хотя вопросы их классификации, состава субъектов и характеристики внутреннего содержания оставались открытыми. В настоящее время под формой реализации права понимают совокупность элементов, способов, средств, посредством которых претворяются в жизнь цели правовой нормы4.
Правовые нормы реализуются в различных формах. Это обусловливается рядом обстоятельств: а) разнообразием содержания и характера общественных отношений, регулируемых правом; б) различием средств воздействия права на поведение людей; в) спецификой содержания норм права; г) положением того или иного субъекта в общей системе правового регулирования, его отношением к юридическим предписаниям; д) формой внешнего проявления правомерного поведения1.
Однако не только содержание каждой формы реализации права, но и сами эти формы различными авторами представляются по-разному. Большинство авторов определяют формы правореализации в зависимости от того, какой способ правового регулирования оформляется в реализации нормы права. В соответствии с этим выделяют соблюдение (реализацию запрета), исполнение (реализацию обязанности), использование (реализация субъективного права), и в качестве самостоятельной формы называют применение права, которая отличается от названных форм организационным, авторитарным началом, и часто её связывают с реализацией такого специфического института как полномочие. Рассмотренный подход считается в научной и учебной литературе традиционным2.
Ясно представляя самостоятельность каждой из форм осуществления права, необходимо в то же время учитывать, что они существуют в тесном единстве, переплетаются и взаимно дополняют друг друга. Для сферы деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации в той или иной степени характерно проявление всех названных форм реализации. Однако их соотношение и содержание является специфическим, поскольку для правореализационной деятельности омбудсмена в большей степени характерна публичность и направленность на восстановление и защиту прав отдельных индивидов. Поэтому для них большее значение приобретает такая форма правореализации как применение права, которая в большинстве случаев и является «двигателем», способствующим реализации норм права в иных формах.
Рассмотрим специфику собственно правореализационной деятельности Уполномоченных по правам человека. 1. Осуществление и использование прав (полномочий), предоставленных Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и субъектах Российской Федерации в соответствии с законом. Так, в ст.20 ФКЗ-1 «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» зафиксировано, что, получив жалобу, Уполномоченный имеет право совершить одно из указанных в законе действий: 1) принять жалобу к рассмотрению; 2) разъяснить заявителю средства, которые тот вправе использовать для защиты своих прав и свобод; 3) передать жалобу государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, к компетенции которых относится разрешение жалобы по существу; 4) отказать в принятии жалобы к рассмотрению.
Отдельные статьи Федерального конституционного закона об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации также предусматривают определённые правомочии при выборе мер, принимаемых с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты (ст.21); обращении к компетентным государственным органам или должностным лицам за содействием в проведении проверки обстоятельств, подлежащих выяснению (ст.22); использовании средств получения информации от государственных органов и должностных лиц, негосударственных организаций и т.д. (ч.1 ст.23); принятии решения о даче свидетельских показаний по гражданскому или уголовному делу об обстоятельствах, ставших ему известными в связи с выполнением его обязанностей (ч.2 ст.24); выборе решения по результатам рассмотрения жалобы и соответствующих действий, направленных на устранение нарушений, явившихся поводом для обжалования (ст.29-31); выступлении с докладом перед Федеральным Собранием (ч. 1 ст.32) и т.д.
Большинство субъектов Российской Федерации используют федеральную модель института Уполномоченного по правам человека, и поэтому законодательство субъектов Российской Федерации является в целом единым в части закрепления их основных полномочий.
Законодательством некоторых субъектов Российской Федерации помимо указанных, предусмотрены дополнительные права Уполномоченных в соответствующих субъектах в сфере законодательного процесса и иных формах правотворческой деятельности (Республика Татарстан, Санкт-Петербург, Калининградская, Кемеровская, Московская, Самарская, Смоленская области и в некоторые другие регионы).
Понятие, виды и общая характеристика актов уполномоченных по правам человека в Российской Федерации и ее регионах
Анализ системы правовых средств Уполномоченных по правам человека в Российской Федерации и её субъектах, в том числе правовых актов, имеет важное значение для характеристик их конституционного (уставного) и законодательного статусов.
В правовых средствах находит свое оформление деятельность Уполномоченных по правам человека, которая способствует восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства о правах человека и гражданина в Российской Федерации и её субъектах и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.
Как уже отмечалось, институт Уполномоченного по правам человека рассматривается как дополнительное, а не альтернативное средство правовой защиты в системе правозащитной деятельности. При этом правовые средства защиты, которые используют Уполномоченные, являются самостоятельными, занимают особое место в механизме правозащитной деятельности.
Анализу и классификации правовых средств федеральных и региональных Уполномоченных по правам человека уделяется недостаточно внимания в науке конституционного права.
Вместе с тем, вопрос о том, в каких правовых средствах институционализируются те или иные способы воздействия Уполномоченных в ходе реализации их компетенции является достаточно актуальным как с теоретической, так и с практической точки зрения.
В теории права под правовыми средствами обычно понимаются такие правовые явления, которые задействованы в правовом регулировании и призваны обеспечить его нормальное функционирование. По мнению Б.И.Пугинского, правовые средства представляют собой «сочетания юридически значимых действий, совершаемых субъектами с дозволенной степенью усмотрения и служащих достижению их целей (интересов), не противоречащих законодательству и интересам общества», а в более узком значении - «юридические способы решения субъектами соответствующих задач, достижения своих целей (интересов)»1.
Юридические средства выражают информационно-энергетические качества и регулятивные ресурсы права, что придаёт им особую силу, своеобразную «юридическую энергию», направленную на преодоление препятствий, стоящих на пути удовлетворения интересов участников правоотношений2.
Правовые средства приводят к определённым юридически значимым последствиям, конкретным результатам, той или иной степени эффективности либо дефектности правового регулирования .
Правовые средства используются в процессе правового регулирования как инструменты, с помощью которых осуществляется упорядочивающее воздействия на общественные отношения. Существует деление правовых средств в зависимости от степени персонализации на нормативные (общие) и индивидуальные.
Правовые акты во всём своём многообразии - нормативные, правоприменительные, интерпретационные, договорные - являются формой, способом выражения тех или иных правовых средств, определяющих правовые режимы деятельности различных субъектов.
Так, компетенция Уполномоченных по правам человека в Российской Федерации и её субъектах предполагает наличие особого юридического инструментария, специальных правовых средств воздействия, которые они используют и применяют при осуществлении своих прав и обязанностей, в том числе по отношению к нарушителям прав и свобод граждан.
Кроме того, под правовыми актами понимаются юридические документы, т.е. внешнее словесно-документальное оформление выраженной воли государства, его органов, отдельных лиц, закрепляющее правомерное либо противоправное поведение и соответствующий результат (правовой акт-доку мент)1.
Правовой акт-документ - это выражающее волю субъекта права и оформленное в установленном порядке решение, содержащее правовые средства (предписания), призванное достигать социально полезные цели, регулировать общественные отношения, и влекущее к определённым результатам (юридическим последствиям) .
Деятельность по осуществлению компетенции Уполномоченных по правам человека в Российской Федерации и субъектах Российской Федерации находит свое институциональное воплощение в индивидуально-правовых правоприменительных актах.
Стоит отметить, что правовые акты федеральных и региональных Уполномоченных по правам человека разнообразны как по форме, так и по содержанию, а их принятие обусловлено ходом процедуры защиты нарушенного права, поведением иных субъектов права.
Так, одной из классических форм реагирования Уполномоченных по правам человека в Российской Федерации и ее субъектах при обнаружении в ходе рассмотрения жалобы гражданина нарушения его прав и свобод является представление. Этот документ адресуется органу или должностному лицу, которые своими действиями (бездействиями), решениями ущемляли права личности. В представлении соответствующий Уполномоченный высказывает мнение и предложения о способе разрешения дела, он может рекомендовать органу изменить решение, пересмотреть существующую практику, компенсировать материальный ущерб гражданам. В некоторых случаях представления носят превентивный характер, что позволяет влиять на принятие решений уже в начальной стадии. Все представления рассматриваются лишь как рекомендации. «Уполномоченный по правам человека не может заставить, приказать, он может только аргументировано убеждать»1.
Как уже отмечалось, Уполномоченный (федеральный, региональный) рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе. В законах об Уполномоченных по правам человека в Российской Федерации и её субъектов практически не ограничивается предмет жалобы и, таким образом, их компетенция; она распространяется на любые отношения, в том числе связанные с обеспечением обороны и независимости РФ; отношения, подлежащие урегулированию государствами дипломатическим путем; отношения, касающиеся коммерческих сделок государственных органов и должностных лиц. При этом на федеральном уровне устанавливается общее ограничение: Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации не рассматривает жалобы на решения палат Федерального Собрания РФ и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, - эти решения исключены из пределов его компетенции (п.2 ст. 16 названного Закона). Аналогичные нормы ограничивают полномочия по обжалованию и в отношении Уполномоченных по правам человека субъектов Российской Федерации.
Форма, структура и содержание актов уполномоченных по правам человека в Российской Федерации и ее регионах
Как уже отмечалось, правовое государство для выполнения своей основной функции - защиты и охраны прав и свобод граждан, должно иметь систему процедур, механизмов, институтов, гарантирующих конституционный статус личности.
Составной частью, указанной системы выступает издание правовых актов уполномоченными органами и должностными лицами государства, направленных на охрану и восстановление нарушенных прав и свобод человека и гражданина либо на «установление деловых и конструктивных отношений граждан с органами власти и администрацией».1
Специфические черты подобных правовых актов, их форма, структура и содержание предопределяются особенностями правового положения государственно-властных субъектов, а также основными направлениями их деятельности.
Так, Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» от 26 февраля 1997 года определил следующие основные направления деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации: - рассмотрение жалоб и обращений о нарушениях прав и свобод человека и гражданина, принятие мер по их восстановлению; - анализ законодательства Российской Федерации в области прав человека и гражданина, подготовка рекомендаций по его совершенствованию и приведению в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права; - развитие международного сотрудничества в области прав человека; - правовое просвещение по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты; - подготовка ежегодного доклада о деятельности и направлении его Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации и Государственную Думу, Правительство Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации и Генеральному прокурору Российской Федерации; - выступления с докладами на заседаниях Государственной Думы в случаях грубого или массового нарушения прав и свобод граждан; - направление в Государственную Думу специальных докладов по отдельным вопросам соблюдения прав и свобод граждан в Российской Федерации; - обращение в Государственную Думу с предложениями о создании парламентских комиссий по расследованию фактов нарушения прав и свобод граждан и о проведении парламентских слушаний, участие в работе указанных комиссий и проводимых слушаниях; - обращение в суды общей юрисдикции и в Конституционный Суд Российской Федерации для защиты прав и свобод граждан; - принятие по собственной инициативе соответствующих мер в пределах своей компетенции при наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан либо в случаях имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, неспособных самостоятельно использовать правовые средства защиты; - анализ правоприменительной практики в области прав человека и гражданина и выработка предложений по ее совершенствованию; - информирование органов государственной власти и общественности о положении дел с соблюдением прав и свобод граждан в Российской Федерации; - направление государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам замечаний и предложений общего характера, относящихся к обеспечению прав и свобод человека и гражданина, совершенствованию административных процедур.
Помимо прямо предусмотренных Федеральным конституционным законом основных направлений деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, существуют и другие функции, тесно связанные с осуществлением его полномочий в рамках установленной законом компетенции.
В частности, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации для реализации поставленных задач тесно взаимодействует с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, с Уполномоченными и комиссиями по правам человека в субъектах Российской Федерации, неправительственными правозащитными организациями, средствами массовой информации. Взаимодействие Уполномоченного с другими органами государственной власти, как правило, осуществляется на основе специальных соглашений о сотрудничестве, которые не нашли отражения в специальных законах об Уполномоченных по правам человека в Российской Федерации и ее субъектах, но тем не менее относятся к правовым средствам, которыми располагают данные должностные лица совместно с другими государственными органами.
Что касается основных направлений деятельности Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации, то анализ большинства законов субъектов Федерации об Уполномоченном по правам человека позволяет сделать вывод, что в основном направления деятельности Уполномоченного по правам человека в субъектах РФ практически не отличается от основных направлений деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.1 При этом, следует отметить, что функции, инстанции обращения, и, соответственно, компетенция Уполномоченного по правам человека на уровне Федерации значительно шире, чем у Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации.
Сопоставительный анализ основных направлений деятельности Уполномоченных в Российской Федерации и субъектах Российской Федерации позволяет выделить следующие основные разновидности правовых актов Уполномоченных: - ежегодные доклады; - специальные доклады; - обращения, заключения и ходатайства, направляемые либо в федеральные органы государственной власти, либо в органы государственной власти субъектов Российской Федерации (возможно и в органы местного самоуправления); - рекомендации по совершенствованию законодательства в Российской Федерации в области прав человека и гражданина и приведению в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права; - соглашения о сотрудничестве и некоторые другие.
