Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Конституционно-правовая природа подзаконных актов субъектов Российской Федерации
1.1. Сущность и понятие подзаконных актов субъектов Российской Федерации 11
1.2. Конституционные основы статуса законов и подзаконных актов субъектов Российской Федерации и их соотношение 41
Глава II. Механизм реализации конституционных прав субъектов Российской Федерации на правотворческую деятельность
2.1. Порядок, процедура подготовки и принятия подзаконных актов субъектов Российской Федерации 58
2.2. Проблемы юридической техники в сфере подзаконного правотворчества субъектов Российской Федерации 84
Глава Ш. Конституционное регулирование правоприменительной деятельности субъектов Российской Федерации
3.1. Реализация подзаконных актов субъектов Российской Федерации 119
3.2. Сравнительный анализ правового регулирования правотворческой и правоприменительной деятельности субъектов Российской Федерации 131
Заключение 174
Библиография 180
- Сущность и понятие подзаконных актов субъектов Российской Федерации
- Конституционные основы статуса законов и подзаконных актов субъектов Российской Федерации и их соотношение
- Порядок, процедура подготовки и принятия подзаконных актов субъектов Российской Федерации
- Реализация подзаконных актов субъектов Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В системе разделения властей исполнительная власть осуществляет полномочия по исполнению законов и управлению государственными делами. С принятием Конституции Российской Федерации 1993 года коренные изменения произошли в системе подзаконных актов, в том числе издаваемых органами исполнительной власти, остро встал вопрос о новой роли права. Принимаются меры по укреплению вертикали исполнительной власти. «Единство системы исполнительной власти, подчеркнул Президент Российской Федерации В.В. Путин, является важнейшим фактором укрепления государства»1.
В решении задач формирования правового государства, реформирования юридических институтов, создания эффективной системы внутренней безопасности, социально-экономического развития важное место занимают подзаконные акты субъектов Российской Федерации. В связи с этим необходимо определить место актов органов исполнительной власти в системе источников права, тенденции их развития и соответствие федеральному законодательству.
Сложилась правовая система субъектов Российской Федерации. За последние годы принято значительное количество подзаконных актов органами исполнительной власти с учетом местных особенностей, в этой сфере ими накоплен определенный опыт.
Поэтому возникает ряд проблем теоретического и практического характера, в том числе необходимость научной разработки таких вопросов, как виды подзаконных актов, порядок их принятия, оформления и вступления их в силу, использование правил и приемов юридической техники.
Остро стоит вопрос обеспечения качества региональных нормативных правовых актов, т.е. придания им определенных свойств, признаков и особенностей. Необходимо совершенствование взаимоотношения федерального и регионального законодательства, исключение противоречий между ними и дублирования правовых норм, упрощенного подхода к правотворчеству, глубокая проработка механизмов реализации актов исполнительной власти.
Следует решить проблемы формирования единого правового пространства на территории Российской Федерации, разграничения и конкретизации полномочий между уровнями и органами исполнительной власти, что способствовало бы более эффективному решению экономических и социальных задач законодательными средствами.
В субъектах Российской Федерации предстоит провести огромную работу по систематизации подзаконных актов, издаваемых органами исполнительной власти, совершенствовать приемы систематизации, методологию компьютерной обработки правовых актов. Крайне важно устранение множественности подзаконных актов, глубокая научная характеристика многообразных нормативных правовых актов органов исполнительной власти, раскрытие существующих между ними взаимосвязей, их соотношение с конституцией и законами.
Таким образом, актуальность настоящего диссертационного исследования обусловлена недостаточностью научной разработанности данной проблемі . отсутствием нужных публикаций по данной теме. В работе сформулированы конкретные научные позиции автора, им аргументированы важные научные направления в науке конституционного права.
Диссертационное исследование посвящено актуальной, многоплановой, комплексной и недостаточно изученной теме.
Особенности формирования правовой системы субъектов Российской Федерации требуют определения основных направлений ее развития, разработки концепций развития регионального законодательства, что является важной задачей юридической науки.
Степень научной разработанности темы исследования. Проблема правотворческой деятельности органов исполнительной власти находится в центре внимания ученых правоведов, специалистов в сфере государственного управления.
Ключевое значение для настоящего диссертационного исследования имеют труды таких видных отечественных ученых, как: С.А. Авакьян, С.С. Алексеев, В.И. Бабаев, М.В. Баглай, М.И. Байтин, В.М. Баранов, Л.Ф. Болтенкова, A.M. Васильев, А.Б. Венгеров, Н.В. Витрук, В.Д. Горобец, И.Г. Дудко, Д.Л. Златопольский, Б.Л. Железное, В.Б. Исаков, В.П. Казимирчук, В.Т. Кабышев, Д.А. Керимов, В.Н. Кудрявцев, О.Е. Кутафин, В.В. Лазарев, Ю.И.
Лейбо, О.З. Лившиц, О.В. Лучин, А.В. Малько, Г.В. Мальцев, Н.И. Матузов, Н.А. Михалева, B.C. Нерсесянц, СВ. Поленина, Ю.С. Решетов, В.Н. Сальников, Б.А. Старшун, Е.Б. Султанов, В.А. Толстик, Б.Н. Топорнин, В.А. Туманов, И.А. Умнова, Т.Я. Хабриева, В.Е. Чиркин, Б.С. Эбзеев, А.И. Экимов и других.
Проблемы подзаконных актов разрабатывались в трудах А.В. Мицкевича, А.С. Пиголкина, Ю.А. Тихомирова и др. Однако реформирование всей правовой системы требует нового осмысления содержания этих актов, выявления их роли и места в современных условиях.
Подзаконные акты субъектов Российской Федерации представляют собой одно из малоисследованных направлений в правовой науке. Огромный массив этих актов занимает значительное место в правовой системе субъектов Российской Федерации, и они играют решающую роль в ходе экономических и социальных преобразований.
Несмотря на появление значительного числа исследований, посвященных подзаконным актам, все еще имеющиеся серьезные проблемы препятствуют дальнейшему развитию этой стороны деятельности.
Автор поставил задачу восполнить имеющиеся пробелы и сформулировать собственную позицию по вопросам совершенствования актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по изданию подзаконных актов, обеспечения их соответствия с Конституцией, законами и другими нормативными правовыми актами, вопросы совершенствования правотворческой деятельности
Предметом диссертационного исследования является система подзаконных актов субъектов Российской Федерации, их юридическая природа, виды, классификация, особенности, порядок разработки и принятия, проблемы реализации.
Цели и задачи диссертационного исследования. Основной целью исследования является совершенствование процессов правотворчества органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
В связи с этим поставлены •следующие задачи исследования:
• проанализировать специфику организации исполнительной власти в субъектах Российской Федерации;
выявить особенности правового регулирования правотворческой деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
изучить особенности принятия подзаконных актов субъектов Российской Федерации;
разработать понятие, виды и юридическую природу названных актов, провести их классификацию;
исследовать проблемы вступления в силу подзаконных актов субъектов Российской Федерации, а также вопросы их реализации;
выявить соотношение актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов других органов государственной власти;
выработать научно-практические рекомендации по совершенствованию правотворческой деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Методологическая основа исследования. Для решения поставленных задач использован комплекс разнообразных методов научного исследования, в частности, исторический, статистический, сравнительного правоведения, социологический, которые позволили всесторонне и комплексно изучить поднятую проблему.
Использовался общенаучный метод анализа нормативных правовых актов. Осуществлен выбор системного подхода к изучению правовых явлений. Изучен и обобщен обширный массив нормативных правовых актов Российской Федерации и ее субъектов.
Применение этих методов обеспечило основу для теоретических выводов, содержащихся в диссертации.
Теоретической основой данного диссертационного исследования послужили труды известных отечественных правоведов в области общей теории государства и права, а также ведущих ученых конституционного и административного права.
При написании диссертации использовались труды дореволюционных российских юристов Н.М. Коркунова, Б.А. Кистяковского, С.А. Котляровского, Г.Ф. Шершеневича и др.
Нормативную основу работы составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы, акты органов исполнительной власти Российской Федерации, Конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации, судов общей юрисдикции и арбитражных судов, а также практика работы законодательных и правотворческих органов субъектов Российской Федерации.
Научная новизна исследования обусловлена актуальностью и недостаточной разработанностью данной крупной проблемы конституционного права.
Настоящая работа представляет собой одну из первых попыток всестороннего исследования проблем правотворческой деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в новых условиях построения российского правового государства, совершенствования и укрепления исполнительной власти в России.
Дана характеристика организации исполнительной власти в субъектах федерации с учетом процессов ее реформирования.
Комплексное исследование диссертационных проблем, критическая оценка правотворческой деятельности органов исполнительной власти и принимаемых ими правовых актов позволили автору самостоятельно сформулировать выводы и рекомендации, которые направлены на совершенствование правовой системы субъектов Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие положения:
• Внесены уточнения в систему теоретико-правовых понятий, относящихся к данной теме, в частности, в понятие «подзаконный акт». Автор определяет подзаконный акт субъекта Российской Федерации как нормативный правовой акт, принимаемый или издаваемый органами государственной власти субъекта Российской Федерации на основе и во исполнение Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, конституции (устава) и законодательства субъекта Российской Федерации. С учетом современного правотворческого опыта, накопленного на федеральном и региональном уровнях, автор разработал классификацию подзаконных актов субъектов Российской Федерации, дал характеристику различным их видам, выявил специфику данных актов. Исходя из вывода о том, что субъекты Российской Федерации ныне успешно развивают собственные правовые системы, автор значительное внимание уделил проблемам системности подзаконных актов, показал их значение для правового регулирования, осуществляемого самостоятельно субъектами Российской Федерации.
• На основе изучения практики принятия и реализации подзаконных актов субъектов Российской Федерации диссертант проанализировал деятельность исполнительных органов власти, уточнил определение органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, а также понятие «правотворчество органа исполнительной власти». Рассмотрены процедуры принятия или издания подзаконных актов органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, предложены меры по созданию единой системы исполнительной власти в Российской Федерации.
Обоснован вывод о необходимости создания механизма обеспечения соответствия подзаконных актов субъектов Российской Федерации конституциям (уставам) и законам субъектов Российской Федерации, для чего предлагается вести их учет и регистрацию в каждом субъекте федерации.
На основе всестороннего и сравнительного исследования различных источников сделан вывод о том, что во многих субъектах Российской Федерации отсутствуют специальные законы, регулирующие правотворческую деятельность органов исполнительной власти, предложены меры по совершенствованию правового регулирования этого направления деятельности.
Аргументирована целесообразность придания особого статуса и юридической силы посланиям глав республик- субъектов Российской Федерации законодательному органу. Этот документ лежит в основе законодательной деятельности и обязателен для органов государственной власти данных субъектов федерации.
В целях обеспечения баланса между полномочиями глав и правительств субъектов Российской Федерации, устранения дублирования функций целесообразно в соответствующих законах закрепить положение о том, что исключительно правительства издают акты по вопросам регулирования экономики и социальной сферы.
В субъектах Российской Федерации целесообразно осуществлять меры по систематизации подзаконных актов, что необходимо для обеспечения полной и действующей правовой информации. Существующий большой массив этих актов создает трудности при их применении.
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется востребованностью и возможностью использовать научные обобщения и рекомендации, изложенные в данной работе, в деятельности органов исполнительной власти и в образовательной сфере.
Выводы и рекомендации, сформулированные по результатам исследования, могут быть использованы:
в процессе правотворческой деятельности органов исполнительной власти;
в ходе преподавания юридических дисциплин в высших учебных заведениях;
в совершенствовании законодательства субъектов Российской Федерации;
в научно-исследовательской работе студентов, аспирантов, преподавателей;
в деятельности представительных органов государственной власти, судебных органов в ходе судебного и конституционного контроля за законностью подзаконных актов;
в ходе приведения правовых актов субъектов Российской Федерации в соответствие федеральному законодательству.
Апробация результатов исследования.
Основные положения диссертации изложены в выступлениях:
1) на межвузовской научно-практической конференции 29 марта 2002 года «Конституция Чувашской Республики: юридическая природа, эволюция и современность» (г. Чебоксары); 2) на межрегиональной научно-практической конференции 29 марта 2003 года « Конституционное развитие субъектов Российской Федерации: современные проблемы и пути их решения» (г. Чебоксары); 3) на межрегиональной научно-практической конференции 22 мая 2004 года «Конституционное законодательство: проблемы совершенствования и тенденции развития» (г. Чебоксары), а также в опубликованных работах автора.
Материалы настоящей работы используются в деятельности органов исполнительной власти, в процессе преподавания дисциплин «Теория государства и права», «Конституционное право России». «Административное право».
По теме диссертационного исследования опубликовано И научных статей.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, а также заключения и библиографии.
Сущность и понятие подзаконных актов субъектов Российской Федерации
Законодательство субъектов Российской Федерации по-разному подходит к формулировке нормативных правовых актов.
«Нормативные юридические акты - официальные документы, содержащие юридические нормы (а также положения, отменяющие или изменяющие действующие нормы»)1.
Новая Конституция Чувашской Республики, принятая 30 ноября 2000 г., вводит новые понятия: «нормативные правовые акты», «правовые акты» и «акты». В п. 4 статьи 61 Конституции подчеркивается, что по вопросам ведения Чувашской Республики принимаются законы и иные нормативные правовые акты. В связи с этим возникает необходимость разработки нового научно -обоснованного подхода к их понятию и классификации.
В Конституции сформулирована система нормативных правовых актов Чувашской Республики, она в целом соответствует законодательным требованиям и подходам, сложившимся в теории и на практике.
Иерархия нормативных правовых актов в Конституции представлена следующим образом: 1. По вопросам ведения Чувашской Республики высшей юридической силой обладает Конституция Чувашской Республики. Статья 10 Конституции гласит: «Конституция Чувашской Республики вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации и Чувашской Республики имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Чувашской Республики». 2. Конституция и законодательство Чувашской Республики предусматривает несколько видов законов, это: - законы о принятии, изменении и дополнении, о порядке введения в действие Конституции Чувашской Республики; - обычные законы. 3. Указы и распоряжения Президента Чувашской Республики (ст. 72 Конституции). 4. Постановления и распоряжения Кабинета Министров Чувашской Республики (ст. 89 Конституции). 5. Акты министерств и иных органов исполнительной власти Чувашской Республики. 6. Правовые акты органов местного самоуправления. В этой иерархии нормативных правовых актов важное место занимают подзаконные акты субъектов Российской Федерации. Для них характерны следующие особенности: - они являются вторичными правовыми актами, после законов; - издаются компетентными органами государственной власти в ходе осуществления соответствующей деятельности; - содержат правила поведения общего характера; - оформляются в письменной форме в виде официального документа; - действуют на определенной территории; - находятся в строгой иерархии и соподчиненности; - имеют строго установленную структуру.
Подзаконный акт субъектов Российской Федерации - это нормативный правовой акт, принимаемый или издаваемый органами государственной власти субъектов Российской Федерации на основе и во исполнение Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, конституции (устава) и законодательства субъектов Российской Федерации. «Подзаконные акты характеризуются двумя признаками: 1) содержат в себе только те нормы, которые уже закреплены в законах. Новые нормы подзаконные акты вводить не могут; 2) обладают меньшей юридической силой, чем закон»1. Подзаконные акты субъектов Российской Федерации подразделяются на следующие виды: A) нормативные указы (постановления) глав субъектов Российской Федерации. Они должны соответствовать федеральному законодательству, Конституции (Уставу) субъекта федерации. По своей юридической силе они стоят после законов субъектов федерации. Б) Постановления Правительств субъектов Российской Федерации, которые издаются по экономическим, социальном, культурным вопросам и в сфере государственного управления; B) правовые акты министерств и ведомств субъектов Российской Федерации, которые издаются по ведомственным вопросам и имеют узкую направленность; Г) акты органов местного самоуправления - постановления, принимаемые по вопросам местного значения; Д) акты, издаваемые руководителями предприятий и организаций в пределах их компетенции. В юридической литературе их принято называть внутриорганизационными актами.
Некоторые авторы предлагают включить в этот перечень и другие акты. «Постановления законодательного органа, иные его решения, а также акты его должностных лиц и структурных подразделений должны быть основаны на принимаемых им законах. Они вне сомнений являются подзаконными актами» . На наш взгляд, такой подход заслуживает внимания. В предмет диссертационного исследования акты органов местного самоуправления и внутриорганизационные акты не входят.
Подзаконные акты субъектов Российской Федерации должны отвечать следующим требованиям: - соответствовать конституции и законам; приниматься оперативно в целях своевременного правового регулирования соответствующей сферы отношений; - оформляться по правилам юридической техники; - своевременно исполняться. Следует согласиться с точкой зрения А.В. Васильева в том, что «название этих актов в основном повторяют название подзаконных нормативных правовых актов федеральных органов»1.
Правотворческая деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляется на основе специальных планов и программ, которые способствуют приданию этой работы системного и целенаправленного характера.
24 июля 2000 года Кабинетом Министров Чувашской Республики принято постановление «О законопроектной деятельности Кабинета Министров Чувашской Республики», которое предусматривает участие органов исполнительной власти в законодательном процессе.
Этим постановлением устанавливается, что в названные планы включается разработка тех проектов законов, принятие которых обосновано необходимостью регулирования отношений по предметам совместного ведения Российской Федерации и Чувашской Республики, а также по предметам исключительного ведения Чувашской Республики.
Конституционные основы статуса законов и подзаконных актов субъектов Российской Федерации и их соотношение
В современных условиях созданы организационные и правовые предпосылки для формирования и развития правовой системы субъектов Российской Федерации. За последние годы субъектами федерации принято множество законов и подзаконных актов. Только в Чувашской Республике действуют более 200 местных законов.
Согласно статье 76 (п.4) Конституции Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономные области и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. Это право субъекта федерации используют широко. В них сложилось такое важное направление деятельности государственных органов, как правотворчество, которое имеет свои особенности, но подчинено общим правилам юридической техники, выработанной правовой наукой.
Следует выделить следующие виды правотворчества субъектов федерации: 1) законотворчество высших законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, главной функцией которых является принятие законов. Закон субъекта Российской Федерации - это нормативный правовой акт высшего законодательного (представительного) органа субъекта федерации, принимаемый в особой форме по наиболее важным вопросам жизни, обладающий высшей юридической силой (после конституций и уставов). Для законов субъектов Российской Федерации характерны особые признаки: - принимаются в ходе особой процедуры; - являются актом исключительно законодательного (представительного) органа государственной власти; - регулируют наиболее значимые общественные отношения; - принимаются исключительно по предметам ведения субъектов Российской Федерации; - могут быть отменены только на основе соответствующих законов; - не подлежат утверждению какими-либо органами; - содержат общеобязательные нормы поведения; - в системе нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации имеют высшую юридическую силу; - не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. «Требование верховенства закона означает, что все другие нормативные акты, кроме законов, - акты иного юридического качества: все они находятся «под» законом, т.е. являются подзаконными. Вместе с тем подзаконность нормативных юридических актов не означает их меньшую юридическую обязательность; они обладают необходимой юридической силой; дело лишь в том, что их юридическая сила не имеет такой же всеобщности и верховенства, как это характерна для законов, доминирующих над всеми иными нормативными актами»1. 2) Законы субъектов федерации могут также приниматься в результате референдума, им характерен отраслевой принцип. «Высшая юридическая сила законов выражается в том, что все иные нормативные правовые акты издаются на основе законов, в соответствии с ними и им противоречить не могут»2. «Верховенство закона во всех сферах жизни общества означает невозможность произвольного усмотрения в управлении делами общества и государства»3. «Юридическая сила есть свойство нормативно-правовых актов реально действовать, порождать юридически обязательные последствия. Юридическая сила показывает место данного нормативно-правового акта в иерархической структуре положительного законодательства»4.
Подзаконные акты субъектов Российской Федерации издаются на основе законов и во их исполнение, это характерная черта этих актов. Подзаконные акты в основном принимаются органами исполнительной власти субъектов федерации в пределах их компетенции. Поэтому важное значение имеет рассмотрение правового статуса органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
В системе разделения властей на исполнительную власть возложена функция организации, исполнения законов и управления общественными процессами.
В научной литературе нет единого мнения относительно определения исполнительной ветви власти. По мнению Б. Чичерина, исполнительная власть это - «право приводить закон в исполнение, или управлять государством на основании законов»1. В.Е. Чиркин сформулировал следующее определение исполнительной власти. Он пишет, что «исполнительная власть - это власть по выполнению законов, по реализации их в жизни любыми законными мерами, включая принуждение»2.
В.Ф. Халипов утверждает, что предназначение исполнительной власти -«повседневная организация управления общегосударственной деятельностью по вопросам обеспечения существования и безопасности конкретной страны, ее граждан; приведение в жизнь воли избранных или стоящих во главе государства лиц и органов, представляющих жизненные интересы тех или иных слоев общества, сословий, наций, населения в целом»3.
Другой точки зрения придерживается Е.В. Ассанов. Он утверждает, что «то, что принято называть исполнительной властью, по своей природе не есть власть в собственном смысле этого слова. Это принудительная сила, выраженная в качестве государственной администрации, исполняющей законодательные и судебные акты. Если допустить, что государственная администрация обладает автономными нормотворческими полномочиями, это значит признать, что она обладает не только принудительной силой, но и властью формулировать первичные правила, общеобязательные нормы. Но именно это и отрицается разделением властей»4. Такая точка зрения имеет право на существование, хотя многие авторы с таким подходом не соглашаются.
Таким образом, главная задача исполнительной власти - это исполнение законов, для чего она осуществляет организационную, распорядительную деятельность, издавая при этом нормативные правовые акты.
В современных условиях ключевое значение имеют вопросы конституционной основы исполнительной власти Российской Федерации, а также субъектов федерации.
Порядок, процедура подготовки и принятия подзаконных актов субъектов Российской Федерации
Подзаконные акты являются результатом правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации. «Правотворчество - составная часть более широкого процесса -правообразования»1. В ходе правотворческой деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации принимаются новые подзаконные акты, а также осуществляются отмена и изменение устаревших актов.
Правотворчество органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации — это деятельность соответствующих органов государственной власти по изданию подзаконных актов, внесению в них изменений и дополнений, а также по отмене устаревших актов. Для этого вида деятельности характерны особые признаки и принципы, которые рассмотрены ранее. В целом в субъектах федерации сложился эффективный механизм правотворчества органов исполнительной власти.
Согласно ст. 109-1 Конституции Чувашской Республики (с изменениями и дополнениями от 3 ноября 1989 г., от 29 августа 1991 г., от 23 октября 1991 г., от 15 февраля 1992 г., от 29 апреля 1992 г., от 24 ноября 1993 г.) Президент Чувашской Республики являлся высшим должностным лицом республики и главой исполнительной власти. Он наделялся довольно широкими властно-распорядительными полномочиями, в том числе и в сферах, составляющих предмет ведения исполнительной власти. Более того, из смысла п.5 ст. 109-5 Конституции ЧР вытекает, что Президент имеет право совмещать свой пост с постом Председателя Кабинета Министров.
Формируя и контролируя высший эшелон исполнительной власти республики, Президент обладает конституционными полномочиями приостанавливать или отменять постановления и распоряжения правительства, акты министерств и ведомств в случае их противоречия Конституции ЧР, Законам ЧР и своим указам.
Учитывая особый статус Президента ЧР в системе разделения властей в республике и его большую, чем предусмотрено Конституцией РФ и федеральным законодательством по отношению к Президенту РФ, включенность в систему исполнительной власти, логичным будет в рамках анализируемых нами проблем, рассмотреть правотворческую деятельность Президента ЧР как одного из субъектов исполнительно-властных полномочий в республике.
В развитие ч. 1 ст. 109-7 Конституции ЧР Президентом ЧР 14 марта 1994 года было издано распоряжение № 10 - РП «О порядке подготовки и внесения проектов указов и распоряжений Президента Чувашской Республики». Данное распоряжение утвердило «Порядок подготовки и внесения проектов указов и распоряжений Президента Чувашской Республики».
Распоряжение определяло, что решения Президента нормативного характера, то есть предписания, рассчитанные на постоянное или многократное действие, а также решения о назначении и освобождении от должности руководителей республиканских органов исполнительной власти и иных структур системы республиканской исполнительной власти, о гражданстве, награждении государственными наградами, присвоении специальных и почетных званий Чувашской Республики оформлялись Указами Президента Чувашской Республики.
Решения Президента по оперативным, организационным и кадровым вопросам, а также по вопросам работы Администрации Президента Чувашской Республики, принимались в форме распоряжений, причем они не должны были содержать предписаний нормативного характера.
Общий контроль за выполнением распоряжений возлагался на Руководителя Администрации Президента Чувашской Республики.
Согласно «Порядку подготовки и внесения проектов указов и распоряжений Президента Чувашской Республики» ответственность за качество подготовки проектов указов и распоряжений Президента, их согласование с заинтересованными сторонами несли члены Кабинета Министров, руководители органов республиканской исполнительной власти или структурных подразделений Администрации Президента Чувашской Республики, которые являлись инициаторами данных проектов либо им поручалась их подготовка.
Проекты указов и распоряжений вносились письмом обязательно с пояснительной запиской, содержавшей краткое изложение существа проекта, необходимые обоснования, справочные и аналитические материалы, а также план реализации и механизм контроля исполнения предлагаемого документа. При необходимости, во исполнение Указа Президента, мог вноситься и проект постановления (распоряжения) правительства.
Письмо с пояснительной запиской подписывалось председателем правительства, руководителем территориального органа федеральной исполнительной власти, руководителем Администрации Президента ЧР или другим должностным лицом, назначенным ответственным за подготовку проекта указа или распоряжения.
В необходимых случаях в проекты указов и распоряжений включались пункты об организации контроля за их выполнением.
К ряду проектов предъявлялись дополнительные требования, так, проекты указов и распоряжений по кадровым вопросам готовились только отделом по работе с кадрами Администрации Президента на основании соответствующих представлений.
Проекты, содержащие вопросы, отнесенные к сфере ведения правительства, подлежали обязательному внесению на согласование в Кабинет Министров. Проекты указов нормативного характера также обязательно проходили согласование с Министерством юстиции.
Все проекты указов и распоряжений Президента проходили юридическую экспертизу и редактирование в государственно-правовом отделе Администрации Президента и визировались заведующим этого отдела или лицом, его замещающим и специально на то уполномоченным.
Формы, сроки и порядок согласования и визирования проектов указов и распоряжений Президента определялись специальной Инструкцией по делопроизводству, утвержденной руководителем Администрации Президента Чувашской Республики.
После прохождения всех предусмотренных процедур проекты и обосновывающие их материалы принимались руководителем управления делопроизводства Администрации Президента Чувашской Республики для последующего их рассмотрения и визирования руководителем Администрации Президента. Последний также заверял своей подписью и все приложения к проектам.
Реализация подзаконных актов субъектов Российской Федерации
Одной из важнейших стадий правотворческого процесса является непосредственная реализация принимаемых правовых актов.
«Реализацию права можно определить как такое социальное поведение субъектов права, в котором воплощаются предписания правовых норм, как форму практической деятельности по осуществлению прав, выполнению обязанностей», - так считает А.Б. Венгеров1.
По мнению Алексеева С.С. «Реализация права - это претворение права в жизнь, реальное воплощение содержания юридических норм в фактическом поведении субъектов». Он выделяет три формы реализации: использование соблюдение, исполнение .
В правовой науке выделяют такие формы деятельности по реализации права: соблюдение, исполнение, использование, применение права.
Формой реализации права является применение норм права, которое можно определить как деятельность органов государственной власти, наделенных властными полномочиями по решению конкретной жизненной ситуации. Выделяются такие стадии применения права как установление обстоятельств дела, выяснение юридических характеристик и решение дела. Правоприменение завершается вынесением правоприменительного акта органами исполнительной власти.
Сам термин «реализация» в переводе с латыни означает «овеществление», то есть предполагает претворение правовых установок в жизнь. Таким образом, под реализацией подзаконных актов субъектов федерации следует понимать процесс, урегулированный специальными правовыми предписаниями и осуществляемый уполномоченными на то органами исполнительной власти в рамках их компетенции по применению конкретных правовых норм с целью регулирования всех сфер жизнедеятельности. Этот процесс как особый вид государственной деятельности осуществляется исходя из основополагающих начал или принципов. К числу таковых относятся1:
1) Принцип непрерывности. Государственное управление обществом -это процесс постоянный, поэтому и реализация правовых предписаний органов, осуществляющих исполнительную власть, не имеет временных пределов.
2) Принцип цикличности. Процесс реализации правовых предписаний включает в себя ряд необходимых этапов, которые повторяются неограниченное количество раз при каждом акте правоприменения. К таким этапам следует отнести: информационное обеспечение, уяснение и восприятие текста и смысла нормативного акта, организационное обеспечение непосредственной реализации нормы, оценка эффективности s нормы и выработка мер по повышению эффективности организационно-правовой составляющей процесса реализации нормативных актов.
3) Принцип всеобщности. В реализации нормативного акта в большей или меньшей степени должны быть задействованы как государственные структуры, так и институты гражданского общества и отдельные граждане.
4) Принцип комплексности. В реализации нормативного предписания задействуются весь комплекс организационных, правовых средств. Только включенность всего комплекса средств позволит полностью использовать потенциал нормативного акта.
5) Принцип системности. Нормативный акт всегда необходимо рассматривать как систему и в то же время как элемент системы более высокого порядка, которая оказывает на него детерминирующее воздействие.
6) Принцип оптимальности. Необходимо учитывать материальные и иные затраты, получаемый результат.
7) Принцип законности. Строгое и неукоснительное следование правовым предписаниям, осуществление издания и реализации нормативного акта только в рамках правового пространства, правовыми средствами и методами, в пределах своей компетенции следуя букве и духу нормативного акта.
8) Принцип социальной справедливости. Реализация акта органа исполнительной власти должна осуществляться исходя из примата и приоритета общесоциальных задач, исходя из интересов общества, групп людей, отдельных индивидов, а не государства, ведомства, государственного органа. Решение, вытекающее из нормативного акта, цели и задачи, которые оно преследует, а также методы и способы их достижения должны восприниматься обществом как установление целесообразных, общественно-полезных и справедливых предписаний.
9) Принцип разумного сочетания демократических и централизационных начал. Несмотря на то, что реализация нормативного акта органов исполнительной власти - это властно-распорядительная деятельность специально уполномоченных на то органов, она может и должна в разумных пределах сочетать на отдельных стадиях большую или меньшую степень включенности общественных структур и институтов в деятельность государственного органа. Особенно это касается контрольно-надзорных полномочий.
