Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые основы голосования на выборах в Российской Федерации
1.1. Понятие место голосования в избирательном процессе Российской Федерации 11
1.2, Исторические аспекты голосования на выборах в России 24
1.3. Правовые формы (источники) регулирования голосования на выборах в Российской Федерации 46
Глава 2. Содержание института голосования на выборах в Российской Федерации
2-1. Конституционные основы института голосования 85
2-2. Особенность правового регулирования голосования в федеральном законодательстве 98
2.3- Пределы иранского регулирования голосования в субъектах Российской Федерации 130
2.4. Юридическая ответственность за нарушение в сфере голосования на выборах в Российской Федерации 140
Заключение 154
Список использованных источников и литературы 159
- Понятие место голосования в избирательном процессе Российской Федерации
- Исторические аспекты голосования на выборах в России
- Конституционные основы института голосования
- Особенность правового регулирования голосования в федеральном законодательстве
Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования. Реальность власти народа и обеспечение свободного голосования на выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления, как барометра1
реальности этой власти, взаимозависимые, но не совпадающие категории.
Истории известно множество примеров использования выборов в ситуациях» не предполагающих легитимность по итогам голосования,
В юридической литературе2 изложены достаточно четкие критерии к анализируемой форме волеизъявления граждан, при невыполнении которых выборы неминуемо теряют свое значение. Это прежде всего всеобщность, равенство, непосредственность избирательного права, а также тайное голосование.
Демократическое, свободное и полностью легитимное голосование -итог длительной эволюции социальных, политических и правовых институтов.
В зависимости от типа политической системы голосование на выборах выполняет различные социально-политические функции,
В рамках демократической политической системы голосование обеспечивает конкурентный политический процесс, через который, собственно, и проявляет себя народный суверенитет, действительное народовластие и гражданское представительство интересов.
Для систем противоположного типа - политической бюрократии или политической олигархии - голосование как таковое утрачивает свое гражданское содержание, приобретает сугубо формальный характер, В этом контексте избирательное право, регулирующее голосование, также утрачивает качество публичного политического права, приобретает признаки административного бюрократического или корпоративного права,
Веденеев Ю.А., Лысенко В.И. Избирательный процесс в Российской Федерации // Государства и право, 1997.7(2 8. С АО.
2 Си. например: Сравнительное избирательное право: Учебное пособие, - М.: Издательство НОРМА, 2003. С. 16-27; БаглайМ,В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов.-3-е изд., изм. и дои, - М: Издательство НОРМА, 2001. С. 363 - 367.
ограничивает политическую правосубъектность граждан и, по существу, носит неправовой характер.
Оно по определению не отвечает требованиям политического равенства и политической свободы граждан и не предполагает важнейшей функции демократического избирательного процесса - ротации социально-политических групп и интересов в институтах публичной власти, передачи политического мандата по итогам голосования, участия граждан в организации и осуществлении публичного властвования.
Гражданское общество, основанное на плюрализме мнений и интересов людей, не в состоянии обеспечить добровольного законопослушания граждан, избежать острых социальных взрывов, а может, и кровавых столкновений, если органы государственной власти не будут образованы на справедливой выборной основе.
Основная проблема электоральной демократии заключается именно в том, что сама по себе административно и юридически обеспеченная, формализованная процедура голосования не гарантирует демократического качества государственной власти.
Фундаментальное значение в становлении действительно демократического института голосования приобретают состояние и уровень развития политической и правовой культуры граждан, их реальной способности действительно быть субъектами политического и избирательного процесса.
На сегодняшний день Россия находится на пути демократических преобразований. Это в значительной мере касается избирательного процесса в целом и стадии голосования в частности. Благодаря принятию новых законов и подзаконных актов совершенствуется избирательное законодательство и избирательные механизмы. Но самое главное - это возрастание роли гражданского общества и самосознания граждан. Граждане стали понимать, что нужно не просто голосовать за кого придется, а отдавать свой голос тому, кто будет подлинным выразителем их интересов не на словах, а на деле.
Долгие годы к публичной власти нередко стремились и приходили люди, далекие от дел государственных, которые пытались убедить
избирателей, что с их приходом к власти благосостояние граждан повысится. Но с течением времени совершенствовалось и избирательное законодательство, оно стало более жестким и требовательным, особенно в части голосования и подсчета голосов избирателей, чтобы обеспечить приход к власти лишь тех, кто честно провел предвыборную кампанию и не пытался при помощи грязных избирательных технологий воздействовать на волеизъявление граждан.
Представляется, что определение роли и места голосования в избирательном процессе создает возможность в еще большей степени сделать порядок его проведения более прозрачным и понятным, что позволит гарантировать конституционные права граждан на участие в управлении государством путем формирования органов власти.
Степень научной разработанности темы диссертационного
исследования. Изучением вопросов избирательного процесса, в том числе и
его стадий, занимаются многие ученые-правоведы. Вклад ученых в
разработку вопросов совершенствования института голосования значителен.
Это работы С.А. Авакьяна, Л.Г. Алехичевой, В.В. Альхименко,
Р.Т. Биктагирова, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, Н.И. Воробьева,
И.В. Веденеева, Ю.А. Веденеева, И.В. Выдрина, Т.В. Герасименко, С.А. Иванова, В.В. Игнатенко, Л.Н. Кальченко, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Е.В. Корчиго, МИ. Кукушкина, М.С. Матейковича, СЮ. Марочкина, В.В. Невинского, В.В. Панкратова, А.Е. Постникова, А.П. Сунцова, Е.Н. Хрусталева, Г.Н. Чеботарева, Л.В.Черепнина, СВ. Шепилова и др.
Однако роль голосования как одной из ключевых стадий исследована явно недостаточно. Можно констатировать, что к настоящему времени предприняты лишь первые шаги в специальном исследовании этой стадии избирательного процесса, сочетающей правовые, политические, нравственные и социально-психологические аспекты.
В данном случае необходимо комплексное научное исследование, посвященное этой важной проблеме.
Объектом диссертационного исследования является голосование на выборах в Российской Федерации как на федеральном, так и на региональном уровнях.
Предметом исследования являются:
1) правовые акты и другие источники, регулирующие процесс
голосования на выборах в Российской Федерации;
2) основные теоретические аспекты правового регулирования стадии
голосования на выборах в Российской Федерации;
3) вопросы дальнейшего совершенствования практики реализации
голосования на выборах в Российской Федерации.
Целью диссертационного исследования является рассмотрение в рамках избирательного процесса взаимодействия норм избирательного права, избирательных прав граждан и правовых отношений, избирательных правовых актов в процессе голосования на выборах в Российской Федерации.
Задачи диссертационного исследования состоят в том, чтобы на основе современных достижений юридической науки:
- проанализировать роль, место и значимость стадии голосования в
избирательном процессе Российской Федерации и показать ее
взаимодействие с другими стадиями;
- дать историческую оценку процессу формирования института
голосования на выборах в России;
- проанализировать механизм реализации избирательных прав граждан
при голосовании в Российской Федерации;
- сформулировать на основе обобщения и изучения практики
голосования предложения по совершенствованию законодательного
регулирования голосования на выборах;
- определить перспективы совершенствования голосования на выборах
как составной части избирательного процесса.
Теоретическая и методологическая основа диссертационного исследования. При определении методологии диссертационного исследования автор исходил из неоднородности и сложности самого предмета исследования, которое выполнено на основе диалектической методологии с использованием исторического, сравнительно-правового, системно-структурного, конкретно-социологического, формально-логического и юридического подходов.
Применение этих и других методов позволили диссертанту исследовать рассмотренные проблемы во взаимосвязи и целостности.
Научная новизна и практическая значимость диссертационного исследования. Научная новизна диссертационного исследования заключается в изучении специфики голосования как ключевой стадии демократического избирательного процесса (исторические предпосылки, структура, нормативное правовое регулирование, перспективы его совершенствования, а также совершенствования практики голосования), так и ее взаимодействия с другими стадиями избирательного процесса.
Эмпирическая база исследования. Автором изучен значительный объем отечественной и зарубежной литературы, законодательная база Российской Федерации и 34 ее субъектов, более 150 монографических исследований, учебной и научной литературы, проанализированы мнения авторитетных ученых, проведены опрос и интервьюирование судей областного и районных судов общей юрисдикции, руководителей и других членов избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, консультантов Конституционного Суда РФ, а также использована опубликованная практика деятельности Верховного Суда РФ, Конституционного Суда РФ, областных судов и избирательных комиссий субъектов Российской Федерации.
Основные положения, выносимые на защиту.
1- Избирательный процесс можно рассматривать как механизм правового регулирования формирования института государственной и муниципальной власти путем проведения демократических выборов, состоящих из различных элементов и стадий- Составляющими элементами такого механизма, наряду с его стадиями, включающими в том числе и нормотворческую деятельность, и судебную практику, являются; принципы избирательной системы, нормы избирательного права, избирательные права граждан и их реализация, правосознание участников избирательного процесса.
2, Голосование на выборах необходимо рассматривать в качестве самостоятельной стадии избирательного процесса, на которой осуществляется свободное волеизъявление избирателей и по отношению к которой другие стадии и элементы избирательного процесса играют обеспечительную роль.
Федеральное избирательное законодательство в части регулирования региональных выборов, в том числе организации и проведения голосования, может носить рамочный характер - исключительно в сфере определения условий голосования, а по иным вопросам голосования, непосредственно связанным с реализацией конституционного права избирать и быть избранным, должно носить детализирующий характер,
В целях формирования свободного волеизъявления избирателей при голосовании необходимо изменить соотношение объема между информированием избирателей избирательными комиссиями и предвыборной агитацией- Для этого также следует установить срок окончания предвыборной агитации не менее трех суток до дня голосования. Целесообразно размещать информацию о кандидатах, содержащую сведения о допущенных ими нарушениях в ходе предвыборной агитации, обо всех без исключения судимостях кандидата, о доходах и имуществе близких родственников кандидатов на выборах всех уровней.
Учитывая, что голосование избирателя как акт-действие находит свое выражение в акте-документе, необходимо закрепить за избирательным бюллетенем статус документа строгой отчетности, увеличив сроки хранения бюллетеней после голосования, а также повысить степень их защиты,
6. Представляется, что в основе дальнейшей работы по
совершенствованию федерального и регионального избирательного
законодательства должны лежать идеи:
конкретизации законодательных гарантий свободного волеизъявления граждан при проведении на федеральном уровне выборов Президента Российской Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации;
предоставления субъектам РФ, согласно конституционному принципу распределения полномочий между центром и регионами, возможности самостоятельно, с учетом местных условий и традиций законодательно обеспечивать дополнительные гарантии избирательных прав граждан при проведении региональных и муниципальных выборов.
7. Обосновывается необходимость внесения в Конституцию Российской
Федерации следующих дополнений:
- закрепить принципы избирательного процесса всеобщности,
равенства и прямого волеизъявления при тайном голосовании не только за
выборами Президента Российской Федерации, но и за всеми проводимыми в
Российской Федерации выборами;
- включить в перечень законодательства, находящегося в совместном
ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. «к»
ч, 1 ст. 72 Конституции), избирательное законодательство.
8, Необходимо установить административную ответственность членов избирательных комиссий и должностных лиц печатных организаций за нарушение правил изготовления, передачи и хранения избирательных бюллетеней.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что его результаты могут быть учтены при совершенствовании действующих федеральных и региональных нормативных правовых актов, устанавливающих правовой режим голосования, а также оказать практическую помощь при подведении итогов голосования.
Теоретические выводы могут быть также использованы в учебном процессе в юридических вузах.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения работы обсуждались на пяти научно-практических конференциях и семинарах всероссийского и регионального уровней, Всероссийском конкурсе «Моя законодательная инициатива». Результаты исследований нашли отражение в восьми публикациях.
Структура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, списка сокращений, двух глав, семи параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы, приложений.
Понятие место голосования в избирательном процессе Российской Федерации
В юридической литературе под голосованием на выборах принято понимать действие гражданина - избирателя1 или акт его свободного волеизъявления , которым он отдает свой голос предпочтенному им кандидату (списку кандидатов) на выборную должность.
Аналогичное содержание анализируемой категории закреплено и в федеральном законодательстве. Так, в Федеральном законе от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ред. от 24,07,2007) установлено, что голосование проводится путем внесения избирателем в бюллетень любого знака в квадрате (квадратах), относящемся (относящихся) к кандидату (кандидатам) или списку кандидатов, в пользу которого (которых) сделан выбор (пункт 7 статьи 64).4
Такой подход узкого понимания голосования на выборах во многом обусловлен существующими дискуссиями о соотношении понятий: система избирательного права, избирательная система и избирательный процесс.
Если в отношении первых двух категорий достигнуто относительное единство взглядов, то определение понятия «избирательный процесс» до настоящего времени не нашло своего однозначного понимания в научной литературе.
Так, под системой избирательного права понимается его внутреннее строение, структура, определяемая дифференциацией и интеграцией избирательно-правовых норм, объединенных в институт избирательного права1,
В свою очередь термин «избирательная система» используют в двух значениях. В широком смысле избирательная система - это совокупность общественных отношений, предметом которых является формирование органов государственной власти или наделение полномочиями должностного лица особым способом - путем выборов. В узком понимании избирательная система - способ распределения мест в органе государственной власти между кандидатами (группами кандидатов) в зависимости от результатов голосования избирателей2.
В отношении же категории «избирательный процесс» существуют различные точки зрения. Так, по мнению ряда авторов, избирательный процесс - это урегулированная нормативно-правовыми актами и иными социальными нормами деятельность участников избирательного процесса, состоящая из взаимосвязанных и построенных в логической последовательности стадий, опирающаяся на демократические принципы российского избирательного права и направленная на придание выборам легитимного характера
Другие ученые считают, что избирательный процесс - это все общественные отношения, возникающие в связи с проведением выборов и референдумов, которые в полном объеме составляют предмет конституционно-правового реагирования1.
Необходимо отметить, что такой подход в большей степени ориентирован на характеристику избирательного процесса как совокупности общественных отношений. В данных научных понятиях утрачивается связь избирательного процесса с системой избирательного права, и теряются отличия избирательного права от избирательной системы. В связи с этим необходимо выработать более точное определение понятия «избирательный процесс», а также назвать его основные элементы.
По нашему мнению, избирательный процесс в Российской Федерации-это прежде всего механизм правового регулирования формирования институтов государственной и муниципальной власти путем проведения демократических выборов.
Касаясь элементов избирательного процесса, следует отметить, что в юридической литературе существуют различные подходы к содержанию избирательного процесса - Наряду с традиционным рассмотрением избирательного процесса, как совокупности урегулированных правом стадий3, в последние годы наметилась тенденция к широкому пониманию данной юридической конструкции. Ряд авторов считают, что такая конструкция включает в себя наряду с организационно-технологическими и организационно-финансовыми аспектами другие новые аспекты, отражающие современные социально-политические и социально-культурные основания и условия осуществления избирательных действий и процедур. По их мнению, новое в избирательном процессе и избирательном праве проявляется не только в содержании материальных, процессуальных и процедурных норм и юридических институтов, но и в понимании политико-правовой природы избирательного процесса как способа защиты избирательных прав граждан в Российской Федерации1,
Отсутствие единого методологического подхода в решении данного вопроса, по всей видимости, повлияло и на то, что в существующей редакции действующего Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67 «Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации»2 отсутствует определение понятия «избирательный процесс».
Несомненно, избирательный процесс является разновидностью юридического процесса (это всегда определенная совокупность последовательно совершаемых действий и постановляемых актов), который представляет собой сложное правовое явление, имеющее общее для всех видов юридичесшй процессуальной формы характеристики, учитывающие отраслевую специфику - Поэтому общие признаки процессуальной формы присущи и избирательной процессуальной форме.
По мнению A3. Зиновьева и КС. Поляшовой4, процессуальная форма как юридическая конструкция организации и проведения выборов обусловливает существование избирательного процесса как системы правоотношений, обеспечивающих в установленной последовательности динамику избирательной кампании. Тем не менее специфика избирательного законодательства, выраженная в том, что процессуальные и материальные нормы тесно взаимосвязаны и взаимообусловлены сроками их принятия и действия, последовательностью и стадийностью реализации избирательных прав граждан» судебными решениями, сопровождающими их обеспечение, заставляет рассматривать избирательный процесс как более широкую правовую категорию, нежели избирательные правоотношения1.
Любая деятельность, в том числе и составляющая содержание избирательного процесса, имеет свои внешнюю и внутреннюю формы, представляющие собой ее организацию и содержание- Внешняя форма -правовая, присуща любой юридически значимой деятельности, например, нормотворчесши деятельности при осуществлении своей компетенции избирательными комиссиями, судебными органами, органами внутренних дел и др.
Исторические аспекты голосования на выборах в России
Институт голосования, сочетающий в себе элементы непосредственной и представительской демократии, известен в России с древних времен. Вместе с тем правовая регламентация порядка проведения выборов и голосования в нашей стране стала осуществляться в XVI - XVII веках.
Так, в России в первой половине XVII века с активизацией деятельности земских соборов устанавливается порядок проведения выборов и регааментируются соответствующие процедуры голосования. Свидетельства об этом сохранили различные документы первой половины XVII в.; царские «призывные» грамоты, протоколы и акты съездов избирателей, отчеты («отписки») местных должностных лиц с описанием выборной кампании, «сказки» и челобитные от различных групп населения и отдельных депутатов. Вместе с тем отрывочность или отсутствие источников по ряду соборов затрудняют составление целостного представления обо всей процедуре голосования XVII вЛ
Организация голосования и контроль за его проведением были возложены на органы центрального управления - приказы, и в первую очередь на Разрядный приказ, ведавший в XVII в, личным составом служилого дворянства. В соответствии с царским указом Разрядный приказ проводил разверстку выборных людей по особым «избирательным округам», которые во многом определялись повесткой соборного заседания2.
По мнению В.О- Ключевского3, к середине XVII в. разверстка стала исходить из численности и состава населения в отдельных регионах. Так, перед выборами на собор 1648 г. указывались различные нормы и квоты представительства от «больших» и «малых» городов. Основные правила и порядок проведения голосования были зафиксированы в специальных царских грамотах, которые отправлялись воеводам на места.
По дате регистрации отправления «призывных» грамот из Разрядного приказа и дате прибытия депутатов на собор мы можем судить о временных рамках избирательной кампании. Обычно она проходила в течение полутора-двух месяцев. Перенос соборного заседания мог незначительно затянуть процесс голосования. Чаще всего сроки избирательной кампании увеличивались из-за позднего получения «призывных» грамот, ошибок в разверстке или по вине местных воевод, не сумевших вовремя выбрать или отправить своих представителей к назначенному сроку.
О голосовании на местах рассказывают дошедшие до нас немногочисленные источники - отчеты («отписки») должностных лиц, итоговые избирательные акты, переписка воевод с приказами, соответствующие жалобы и челобитные1.
Воевода назначал дату выборов. Соответствующее извещение он направлял с рассылыциками, пушкарями и зачинщиками (по отписке галицкого воеводы 1636 п) в пригороды, торжки и вотчины к уездным дворянам и детям боярским. Академик JLB. Черепнин высказал предположение, что до проведения голосования воеводы опрашивали служилых людей о возможных кандидатах. К назначенному сроку избиратели собирались в съезжей избе, где по сословиям выдвигали своих представителей- По окончании голосования присутствующими подписывался итоговый избирательный акт - «за руками списки» и составлялся «договор» -своеобразный наказ депутатам. К указанному в «призывной» грамоте сроку открытия собора (обычно к церковному празднику) выборные направлялись в г. Москву1,
Воевода посылал с ними отчетную документацию, которая внимательно изучалась в Разрядном приказе, после чего окончательно решался вопрос об утверждении полномочий того или иного представителя2.
Документы нередко отмечают случаи низкой активности избирателей в день голосования. Так, в 1636 п дня выборов в Галич прибыло всего 20 человек - «немногие», по словам воеводы, остальные «ослушались». В 1653 г не состоялись выборы в п Туле. Для наказания ленивых избирателей царь приказал местному воеводе посадить в тюрьму трех «лучших» дворян. В середине XVII в- в ряде мест (Переславль Рязанский (1648 п), Карачев(1651 г.) и др.) прибегали к повторному голосованию, а некоторые воеводы самостоятельно назначали делегатов от своих территорий. По мнению исследователей, неучастие служилого и торгово-посадского населения в выборах «могло означать и политическое безразличие, и, напротив, быть особой формой политической оппозиции»3.
Нарушения, закрепленные в летописях тех лет, свидетельствуют о несовершенстве порядка организации и проведения голосования в XVII в. Соблюдение законности на выборах во многом зависело от того, как складывались взаимоотношения местной общины и должностных лиц. Воеводы стремились проводить в депутаты удобных им кандидатов и действовали при этом в обход существующих норм, использовали свой авторитет, близость к тем или иным общественным кругам, прибегали в предвыборной борьбе к недозволенным средствам, сталкивали между собой отдельные группы избирателей, чтобы добиться нужных результатов голосования. Служилые люди противопоставляли воеводским кандидатам своих «выборных», в борьбе за разные дворянские кандидатуры среди дворян создавались блоки, пускавшие в ход для устранения противников и грубую силу, и шантаж, и клевету1.
Голосование на выборах царей на земских соборах XVI-XVII вв. стали наиболее ярким событием политической истории России в период сословие-представительной монархии2.
На рубеже XVI-XVII вв. избирательные соборы обеспечили преемственность государственной власти в условиях крестьянской войны и иностранной интервенции, стали формой юнсолидации политических сил в столице и на местах, повысили роль сословий в общественной жизни. По мнению историков, соборы 1598, 1606 и 1613 гг. проходили в обстановке активной избирательной борьбы и сопровождались широкой агитацией в поддержку тех или иных «кандидатов». Порядок голосования на выборах царей в этот период не был оформлен в специальную процедуру; но подразумевал особую тактику проведения данной стадии.
Конституционные основы института голосования
Основы современного избирательного права Российской Федерации, в том числе института голосования, заложены в Конституции РФ 1993 года. Так, при отсутствии специальной тавы, посвященной избирательному процессу, в ней установлены основные положения, на которых базируется избирательное право и избирательный процесс, такие, как: высшим непосредственным выражением власти народа являются свободные выборы (часть 3 статьи 3), граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления (часть 2 статьи 32).
Также Конституцией РФ очерчен круг федеральных государственных органов, избираемых гражданами России, и проводится разграничение компетенции между Федерацией и ее субъектами в сфере избирательного законодательства, в общих чертах определен механизм защиты избирательных прав граждан1.
Нормы, касающиеся принципов избирательного права и вопросов организации и проведения выборов, регламентированы в различных статьях и разделах Конституции (ст. 3, 32, 60, 81, 84, 96, 97, 102, 109, 111, 117, 130, а также плі. 3,5,7 и 8 второго раздела).
Одновременно Конституция Российской Федерации императивно указывает на необходимость проведения регулярных выборов Президента Российской Федерации на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании.
Как показывает проведенное исследование, это конституционное положение находит свое развитие в федеральном и региональном законодательстве и распространяется и на формирование представительных органов власти федерального, регионального и муниципального уровней1.
Кроме того, имеет место более широкая конституционная регламентация принципов избирательного права, так как наряду с традиционными принципами всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании в законодательстве закрепляется свобода выборов; участие общественности в организации и проведении выборов; сочетание мажоритарной и пропорциональной избирательной системы; гласность выборов; состязательность кандидатов; равные возможности кандидатов; общественный контроль за соблюдением избирательных процедур; юридическая защищенность избирателей и кандидатов; отказ от императивного мандата .
В конституциях и уставах некоторых субъектов Федерации имеются главы, посвящеиные выборам и референдуму (гл. X Конституции Республики Башкортостан; уставы Приморского края, Псковской, Тамбовской областей и
В правовой науке высказываются мнения о необходимости введения в действующую Конституцию Российской Федерации птавы «Избирательная система» или закрепления системы принципов избирательного права в главе 1-й Конституции Российской Федерации1.
Следует отметить, что действующая Конституция РФ, в отличие от своих предшественниц, не связывает выборы с процедурой формирования какой-либо одной системы органов власти. В ней выборы предусматриваются как универсальный институт народовластия, атрибутивно связанный с демократией. Таким же образом и субъективное избирательное право, т.е. право гражданина избирать и быть избранным, представлено здесь в более широком аспекте, чем в предыдущих Конституциях. Конституция РФ закрепляет это право в ст. 32 (глава 2 «Права и свободы человека и гражданина»), превращая его в универсальное правомочие, не связанное только с формированием какой-либо конкретной системы органов государственной власти или местного самоуправления2.
Субъективное избирательное право предстает как конкретное воплощение установленного Конституцией РФ права граждан России участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Как известно, это право носит универсальный комплексный характер, отдельные авторы считают это даже не правом, а принципом правового статуса человека и гражданина, лежащим в основе всего комплекса политических прав и свобод3.
К сожалению, в одном, но очень важном пункте формулировка упомянутой ст. 32 Конституции РФ является недостаточно полной и точной, поскольку сводит упомянутое право граждан к участию в управлении только делами государства, умалчивая об общественных делах, лежащих за пределами функционирования государственной сферы. Даже предшествующая Конституция РСФСР 1978 п4 (ст. 47) содержала право граждан участвовать в управлении делами общества и государства. Отмеченный недостаток тем более виден, поскольку в рамках современной демократии неуклонно возрастает роль гражданского общества. И в любом демократическом государстве граждане управляют делами не только государства, но и общества. К тому же на практике отделить одно от другого бывает порой весьма затруднительным. Разработчики нынешней Конституции РФ, ограничив право граждан на участие в управлении только государственной сферой, даже попали в некоторое логическое противоречие: ст. 32 закрепляет право граждан избирать и быть избранными в органы не только государственной власти, но и местного самоуправления, а последнее, в соответствии со ст. 12 той же Конституции РФ, в государственную сферу не входит.
Часть 2 ст. 32 Конституции РФ посвящена регламентации избирательного права в единстве обоих принадлежащих гражданам правомочий - активного и пассивного избирательного права. Здесь также дается исчерпывающий перечень видов тех органов, в которые избираются представители народа (населения) - органы государственной власти и органы местного самоуправления. Одновременно в этой же норме идет речь об участии граждан в референдуме.
По мнению ряда авторов1, такое объединение различных по содержанию конституционно-правовых институтов объяснимо с точки зрения технологии проведения выборов и референдума, поскольку в том и другом случае используется голосование. Однако с точки зрения законодательной техники оно вряд ли может быть оправдано, поэтому право на участие в выборах следовало бы рассмотреть отдельно от регламентации референдума2.
Часть 3 ст. 32 Конституции РФ устанавливает ограничения перечня граждан, имеющих право избирать, а, следовательно, голосовать на выборах и быть избранными.
Так, согласно Конституции РФ не могут избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.
Данные ограничения являются минимальными и соответствуют сложившимся в мире демократическим стандартам. Они опираются на этико-правовую аксиому - «свобода человеческая есть свобода разумно-нравственного существа» . К тому же второе из перечисленных ограничений в большей мере выполняет роль правового воздействия к лицам, осужденным за наиболее опасные для общества преступления.
Положительным моментом в редакции анализируемой нормы является то, что авторами использована юридически безупречная конструкция - «не имеют права избирать и быть избранными», в отличие от двусмысленных формулировок прежних лет - «в выборах не участвуют», «от выборов отстраняются».
Особенность правового регулирования голосования в федеральном законодательстве
Голосование - завершающая и самая ответственная стадия избирательного процесса. Практически в этой стадии выражается итог всей работы по подготовке и проведению выборов, Учитывая важность и ответственность всех процедур, осуществляемых на стадии голосования, федеральный законодатель детально регламентирует их, создавая правовой механизм для свободного волеизъявления граждан, выражаемого путем тайного голосования, при этом обеспечивается открытость и гласность всех действий избирательных комиссий при организации голосования, подсчете голосов, заполнения избирательных документов, которые унифицируются на всех выборах, проводимых в Российской Федерации.
Федеральное избирательное законодательство в части голосования охватывает комплекс нормативных правовых актов различной юридической силы, в той или иной степени связанных с регулированием общественных отношений, опосредующих осуществление электоральных прав российских граждан при проведении выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также в межвыборный период.
К главным функциям федерального избирательного законодательства относится регулирование избирательных прав граждан Российской Федерации, закрепление основных гарантий избирательных прав российских граждан, исчерпывающая регламентация правового режима федеральных выборов, определение общих принципов проведения выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления2.
Регулирование избирательных прав граждан составляет прерогативу федерального законодательства. Это полностью соответствует ст, 71 п, «в» Конституции Российской Федерации, которая отаосит регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина к ведению Российской Федерации что предполагает необходимость регламентации объема и содержания только на федеральном уровне.
Федеральный закон от 12 июня 2002 п № 67-ФЗ (в ред. 26,04.2007 п) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»1 позволяет на достаточно высоком качественном уровне обеспечивать реализацию гражданами России конституционного права голосовать на выборах всех уровней в Российской Федерации.
Однако современная федеральная законодательная практика в вопросах регулирования избирательных прав зачастую отступает от указанного требования Конституции. В частности, это проявляется в том, что статья 4 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ (в ред. 26.04.2007 п) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» делегирует законодательным органам государственной власти субъектов Российской Федерации право регулирования избирательных прав граждан и установления по отношению к ним избирательных ограничений, хотя и в строго определенных пределах. В юридической литературе нет однозначного отношения к подобного рода передаче законодательных полномочий с федерального уровня на региональный, тем не менее представляется, что она недопустима ни в виде федерального закона, ни в виде договоров, заключаемых между Российской Федерацией и ее субъектами.
Аналогичная позиция закреплена в решениях Конституционного Суда Российской Федерации.1
В этой связи заслуживает внимания высказывание о том, что передача вопросов ведения Российской Федерации ее субъектам допускается Конституцией России только в том случае, когда разграничение предметов ведения и полномочий осуществляется путем внесения изменений и дополнений в Конституцию РФ. Соответственно этому федеральное законодательство должно взять на себя весь объем правового регулирования избирательных прав граждан.
Вместе с тем существуют и иные точки зрения. Важнейшей задачей федерального законодательства в части голосования является закрепление основных гарантий избирательных прав граждан. Так как защита прав и свобод человека и гражданина рассматривается Конституцией России (ст, 72 п. «б») в качестве предмета совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, гарантирование избирательных прав не может быть сосредоточено только в федеральных законах.
Тем не менее на федеральное законодательство ложится обязанность закрепления основных гарантий избирательных прав и свобод, обеспечивающих на всей территории Российской Федерации соблюдение единых демократических избирательных стандартов и их реализацию при проведении различных видов выборов. Федеральные (основные) гарантии избирательных прав имеют универсальный характер. Они могут быть изменены или отменены только посредством внесения изменений в федеральные законы.
Вместе с тем федеральное законодательство не обладает в этой сфере монополией, постольку в соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ст. 1 ч. 3) законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться гарантии избирательных прав, дополняющие федеральные гарантии. Следует согласиться с этим, поскольку существуют различные особенности, которые невозможно все учесть в федеральном законодательстве1,
Федеральные выборы составляют прерогативу федеральных выборов. Их организация и проведение в настоящее время могут осуществляться только в соответствии с требованиями Конституции России и федеральных законов.
Так, правовому регулированию федеральных выборов посвящены следующие законы: Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» и Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»3,
Вместе с тем нельзя не учитывать, что ряд вопросов, связашіьіх с выборами в федеральные органы государственной власти, решаются непосредственно в Конституции России, а также в других федеральных законах. Однако это обстоятельство отнюдь не отрицает прерогативы регулирования федеральных избирательных кампаний посредством вышеназванных федеральных законодательных актов. При этом не исключается возможность применения при проведении голосования в федеральные органы власти норм международного права и международных договоров при соблюдении требований ст. 15 Конституции Российской Федерации1.
Федеральное избирательное законодательство в части голосования одним из наиболее существенных направлений своего воздействия на электоральные отношения имеет также установление общих принципов проведения выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.
В современных условиях это достигается за счет относительно рамочного регулирования Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» избирательных процедур, учет которых является обязательным при принятии региональных законодательных актов, а также посредством разработки модельных законов о региональных и муниципальных выборах, одобрение которых Центральной избирательной комиссией Российской Федерации имеет рекомендательный характер при осуществлении избирательного правотворчества в субъектах Российской Федерации.
